李況然 李正圖

摘要：改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)日益成為能源進(jìn)口大國(guó)，對(duì)國(guó)際能源市場(chǎng)依賴度日益提高。美國(guó)頁(yè)巖油氣開(kāi)采成功降低了美國(guó)對(duì)海外能源的依賴程度，沖擊了國(guó)際石油價(jià)格;俄羅斯和OPEC組織也通過(guò)控制石油產(chǎn)量操縱國(guó)際石油價(jià)格;阿富汗地區(qū)政局的變化威脅了我國(guó)能源基礎(chǔ)設(shè)施在當(dāng)?shù)氐陌踩?加上中國(guó)在氣候保護(hù)上的承諾，即“2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”，我國(guó)能源供給承受著浮動(dòng)的價(jià)格沖擊、政治風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)以及能源結(jié)構(gòu)升級(jí)的壓力。在這一國(guó)際能源大格局中，強(qiáng)化上合組織國(guó)家之間加強(qiáng)能源投資與能源供需合作十分必要。加強(qiáng)國(guó)與國(guó)之間能源合作的重要前提之一是能源投資保護(hù)法律機(jī)制的構(gòu)建和完善。然而，當(dāng)前上合組織各國(guó)間能源合作的法律依據(jù)仍然停留在各國(guó)間相互締結(jié)的雙邊投資條約階段，并且存在部分條約內(nèi)容過(guò)時(shí)、條約內(nèi)容不連貫等問(wèn)題。基于此，有必要構(gòu)建上合組織框架下統(tǒng)一的能源投資保護(hù)法律機(jī)制。

關(guān)鍵詞：上合組織;中國(guó)BIT;能源合作;能源憲章條約

中圖分類(lèi)號(hào)：DF467? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號(hào)：1001-862X（2021）05-0141-007

一、引 言

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)參與國(guó)際能源合作有兩個(gè)面向。一是加大對(duì)外能源投資力度，特別是在“一帶一路”沿線沿帶國(guó)家的能源投資，包括對(duì)上海合作組織（簡(jiǎn)稱上合組織）國(guó)家的能源投資。二是擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入，允許境外投資者參與境內(nèi)的能源行業(yè)投資。我國(guó)在2020年版外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單中取消了對(duì)能源投資行業(yè)的限制。[1]可以預(yù)見(jiàn)，十四五期間，我國(guó)與他國(guó)的能源投資合作將會(huì)更加密切。與之對(duì)應(yīng)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)構(gòu)建、完善和強(qiáng)化中國(guó)與他國(guó)的雙邊和多邊能源投資法律機(jī)制。

然而，隨著中國(guó)與他國(guó)的雙邊和多邊能源投資在力度、廣度、深度、程度上的加大，必然帶來(lái)各種風(fēng)險(xiǎn)。如何未雨綢繆以便防范這些風(fēng)險(xiǎn)？本文認(rèn)為，最根本最有效的方法是完善現(xiàn)有的中國(guó)對(duì)外能源投資相關(guān)法律，并構(gòu)建統(tǒng)一的法律保護(hù)機(jī)制。然而，目前我國(guó)尚缺乏統(tǒng)一的對(duì)外能源投資保護(hù)法律機(jī)制，為此需要結(jié)合我國(guó)對(duì)外能源投資保護(hù)的需要和借鑒他國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)。

從西方國(guó)家有關(guān)外能源投資保護(hù)實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)前，國(guó)際能源投資的主要法律文件是由歐美國(guó)家主導(dǎo)的《能源憲章條約》（以下簡(jiǎn)稱《能源憲章》），我國(guó)是該條約的觀察國(guó)?！赌茉磻椪隆肥钱?dāng)今世界參與國(guó)家最多、具有法律約束力的能源領(lǐng)域多邊條約[2]，其核心和支柱在于第26條規(guī)定的爭(zhēng)端解決機(jī)制，即投資者與東道國(guó)之間的強(qiáng)制仲裁程序。依據(jù)該條款，外國(guó)投資者可以直接起訴東道國(guó)，且一般情況下無(wú)須先行尋求當(dāng)?shù)鼐葷?jì);且即使投資者已經(jīng)尋求了當(dāng)?shù)鼐葷?jì)，仍然可以隨時(shí)將爭(zhēng)端提交國(guó)際仲裁。[3-4]這種爭(zhēng)端解決方式有利于實(shí)現(xiàn)投資爭(zhēng)端審理過(guò)程中的“去政治化”[5]，降低了東道國(guó)政府的干預(yù)程度，有助于合作各方（尤其是投資者）得到更加公平的裁判結(jié)果。隨著我國(guó)海外投資步伐加快，與能源投資相關(guān)的糾紛也不可避免，加入《能源憲章》有利于我國(guó)投資者維護(hù)自身在海外的能源投資利益，但也增加了我國(guó)政府作為東道國(guó)政府被外資能源企業(yè)起訴的風(fēng)險(xiǎn)。[6]此外，在能源運(yùn)輸問(wèn)題上，《能源憲章》第7條第7款賦予調(diào)解員太多權(quán)力，如決定長(zhǎng)達(dá)6個(gè)月期間內(nèi)的關(guān)稅和供給，[7]該規(guī)定可能損害國(guó)家在能源運(yùn)輸方面正當(dāng)權(quán)利的行使?！赌茉磻椪隆芬泊嬖谄渌麊?wèn)題。其一，該條約設(shè)立的初衷是處理歐盟和俄羅斯之間能源糾紛的法律依據(jù)，沒(méi)有充分考慮發(fā)展中國(guó)家的利益需求（俄羅斯也已經(jīng)于2009年退出該條約）[8];其二，《能源憲章》由于簽訂時(shí)間過(guò)早，一些條文更有利于傳統(tǒng)化石燃料行業(yè)的發(fā)展，我國(guó)定下了“2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”的目標(biāo)[9]，加入《能源憲章》或可能阻礙我國(guó)清潔能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。本文認(rèn)為，加入《能源憲章》既不符合當(dāng)今世界能源投資和能源合作全球治理的需要，也沒(méi)有考慮發(fā)展中國(guó)家需求，因此急需構(gòu)建上合組織內(nèi)部統(tǒng)一的能源投資保護(hù)機(jī)制。

在能源投資保護(hù)機(jī)制的必要性上，學(xué)者們已經(jīng)關(guān)注到國(guó)家之間的雙邊關(guān)系會(huì)影響兩國(guó)之間能源投資的穩(wěn)定性。以中俄原油管道線路談判案為例，中俄自1994年開(kāi)始探討最初的修建從東西伯利亞的安加爾斯克至中國(guó)東北大慶的原油管道路線（“安大線”），談判前后歷經(jīng)15年，在政治、經(jīng)濟(jì)等多種因素的影響下，管道線路幾次更改。[10]然而學(xué)者容易忽視東道國(guó)國(guó)內(nèi)政治因素導(dǎo)致投資失敗的情況。例如在中國(guó)購(gòu)買(mǎi)哈薩克斯坦精煉廠案例中，哈薩克斯坦政府在國(guó)內(nèi)抗議的壓力下通過(guò)國(guó)內(nèi)緊急立法，干預(yù)了交易的正常進(jìn)展。[11]由此可以看出，在缺乏法律規(guī)則的前提下，僅僅依靠政治談判推進(jìn)的能源投資項(xiàng)目，可能會(huì)輕易受到參與各國(guó)國(guó)內(nèi)外政治勢(shì)力的干預(yù)，導(dǎo)致談判一方出于自身國(guó)家利益考量而單方違約，能源投資項(xiàng)目難以落地。[12]此外，能源輸出國(guó)可能利用自身能源供給方的優(yōu)勢(shì)地位，在后續(xù)能源投資項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中提出額外的附加條件。有鑒于此，應(yīng)當(dāng)考慮在嚴(yán)格的法律框架體系下進(jìn)行能源投資談判，減少一國(guó)緊急修改國(guó)內(nèi)法律政策、他國(guó)政治勢(shì)力等因素對(duì)能源投資項(xiàng)目的干預(yù)，增強(qiáng)能源投資項(xiàng)目穩(wěn)定性和可執(zhí)行性。因此，完善兩國(guó)間能源投資法律保障機(jī)制十分必要。

從上合組織框架內(nèi)的現(xiàn)有法律文本來(lái)看，現(xiàn)階段仍然缺乏統(tǒng)一的能源投資保護(hù)法律機(jī)制的文本約定。一方面一些上合組織國(guó)家擁有豐富的油氣資源，一些成員國(guó)（如中國(guó)、印度）能源需求巨大，在當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)復(fù)雜多變情況下，加強(qiáng)上合組織區(qū)域內(nèi)能源投資合作、建立有序的能源合作體系，有利于維護(hù)成員國(guó)和地區(qū)能源安全，進(jìn)一步深化上合組織區(qū)域化程度[13];另一方面上合組織國(guó)家之間經(jīng)貿(mào)往來(lái)頻繁，但在投資領(lǐng)域仍以國(guó)與國(guó)之間的雙邊投資協(xié)定（BIT）為主要法律依據(jù)。[14]一些BITs內(nèi)容單薄陳舊，部分成員國(guó)先后締結(jié)的BITs內(nèi)容不連貫，投資者在投資能源領(lǐng)域時(shí)需要適應(yīng)各國(guó)不同的法律規(guī)定，難以獲得充分的法律保護(hù)。此外，“一帶一路”沿線所涉及的國(guó)家較多，發(fā)展程度、文化價(jià)值觀念差異較大，部分國(guó)家（間）合作基礎(chǔ)尚不牢固，尤其對(duì)于沿線中的歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家而言，這些國(guó)家舍棄由歐盟主導(dǎo)的、更符合歐洲國(guó)家價(jià)值觀的《能源憲章條約》的動(dòng)力不足。因此，需要構(gòu)建上合組織框架下統(tǒng)一的能源合作法律機(jī)制。本文鑒于上述實(shí)際情況，主要研究上合組織框架中我國(guó)對(duì)外能源投資保護(hù)機(jī)制的構(gòu)建。

二、上合組織框架下能源供需現(xiàn)狀

習(xí)近平總書(shū)記在切實(shí)做好國(guó)家安全工作第二十六次集體學(xué)習(xí)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“國(guó)家安全是黨治國(guó)理政一項(xiàng)十分重要的工作，要堅(jiān)持推進(jìn)國(guó)際共同安全，高舉合作、創(chuàng)新、法治、共贏的旗幟，推動(dòng)樹(shù)立共同、綜合、合作、可持續(xù)的全球安全觀，加強(qiáng)國(guó)際安全合作，完善全球安全治理體系，共同構(gòu)建普遍安全的人類(lèi)命運(yùn)共同體?！盵15]綜觀當(dāng)今世界格局和上合組織框架下的能源供求和合作現(xiàn)狀，不難發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致我國(guó)對(duì)外能源投資合作的風(fēng)險(xiǎn)因素包括以下四個(gè)方面：冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)的國(guó)際動(dòng)蕩格局持續(xù)存在、上合組織框架下的能源供需格局及機(jī)制缺失、從中國(guó)視角審視國(guó)際能源全球供應(yīng)格局可能存在的風(fēng)險(xiǎn)、上合組織國(guó)家之間的能源合作仍然困難重重。我們認(rèn)為只有全面分析這些風(fēng)險(xiǎn)因素的成因、演進(jìn)趨勢(shì)及其規(guī)律，才能構(gòu)建科學(xué)、有效的上合組織框架下我國(guó)對(duì)外能源投資合作保護(hù)機(jī)制。

（一）冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)的國(guó)際動(dòng)蕩格局持續(xù)存在

隨著蘇聯(lián)解體，第二次世界大戰(zhàn)后蘇美冷戰(zhàn)格局被打破，形成了一超（指美國(guó)）多強(qiáng)（俄羅斯、歐盟、日本、中國(guó)等）的世界政治經(jīng)濟(jì)格局。在這種新的世界格局下，中亞和里海戰(zhàn)略地位再一次成為世界各國(guó)（尤其是世界強(qiáng)國(guó)）關(guān)注的焦點(diǎn);而在全球能源需求與日俱增情況下，該地區(qū)豐富的油氣等自然資源，更加成為各國(guó)競(jìng)相角逐的對(duì)象。各國(guó)出于政治經(jīng)濟(jì)、戰(zhàn)略位置、自然資源儲(chǔ)備等方面的考量，不可避免地加入到該地區(qū)能源的競(jìng)爭(zhēng)，給在該地區(qū)的能源投資帶來(lái)不可預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)。此外，冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，美國(guó)在世界各地推行顏色革命，并通過(guò)戰(zhàn)爭(zhēng)的方式干涉他國(guó)內(nèi)政，加劇了國(guó)際秩序動(dòng)蕩，對(duì)于能源供給國(guó)來(lái)說(shuō)，更加如此。鑒于此，加強(qiáng)上合組織框架下各國(guó)之間的能源合作，對(duì)于上合組織而言，既能夠有效降低在該地區(qū)的能源投資風(fēng)險(xiǎn)，也能夠維護(hù)各成員國(guó)的能源安全[16];對(duì)于中國(guó)而言，既是中國(guó)倡導(dǎo)的“一帶一路”有機(jī)內(nèi)容，更是中國(guó)更高水平擴(kuò)大開(kāi)放的體現(xiàn)。

（二）上合組織框架下能源供需格局及機(jī)制缺失

我國(guó)是上合組織中的能源需求大國(guó)，也是能源投資和能源消費(fèi)大國(guó)。在上合組織框架下構(gòu)建能源投資合作機(jī)制，加強(qiáng)能源投資保護(hù)，有利于維護(hù)我國(guó)和上合組織地區(qū)能源安全，提高上合組織合作水平，構(gòu)建能源領(lǐng)域人類(lèi)命運(yùn)共同體。在上合組織國(guó)家中，俄羅斯、哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦等能源資源豐富、出口潛力巨大，中亞三國(guó)（哈薩克斯坦、土庫(kù)曼斯坦、烏茲別克斯坦）的石油儲(chǔ)量約占世界石油儲(chǔ)量的1.83%，三國(guó)均以能源對(duì)外出口作為對(duì)外合作的優(yōu)先方向。[17]因此，建立統(tǒng)一的上合組織能源合作機(jī)制可以有效發(fā)揮上合組織框架下能源供求各國(guó)之間市場(chǎng)和資源的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。[18]

在上合組織框架內(nèi)，已經(jīng)進(jìn)行了一系列能源投資和供需方面的合作嘗試。2004年，俄羅斯在上合組織總理會(huì)議上首次提出上合組織“能源俱樂(lè)部”概念。我國(guó)隨后積極倡導(dǎo)建立上合組織框架內(nèi)的能源俱樂(lè)部，以保障能源安全，促進(jìn)能源開(kāi)發(fā)、利用等全面合作。2013年，中國(guó)在上合組織峰會(huì)上更加提出“組織成員國(guó)要協(xié)調(diào)本組織框架內(nèi)能源合作”，實(shí)現(xiàn)“在提高能效和開(kāi)發(fā)新能源等領(lǐng)域開(kāi)展廣泛合作”。所有這些嘗試都成為進(jìn)一步構(gòu)建上合組織框架內(nèi)能源投資和供需合作法律機(jī)制和構(gòu)建中國(guó)對(duì)外能源投資保護(hù)法制機(jī)制的基礎(chǔ)。

（三）從中國(guó)視角審視國(guó)際能源全球供應(yīng)格局可能存在的風(fēng)險(xiǎn)

從我國(guó)能源需求和全球能源供應(yīng)格局變化 來(lái)看，中亞地區(qū)對(duì)我國(guó)能源安全、西部環(huán)境保護(hù)具有高度重要性。在天然氣儲(chǔ)量上，中國(guó)、印度的優(yōu)勢(shì)并不明顯，進(jìn)口量約占到了需求量的一半，而俄羅斯、伊朗等國(guó)在天然氣儲(chǔ)存量、出口方面則明顯占有優(yōu)勢(shì)。因此，加強(qiáng)上合組織內(nèi)部能源合作既有助于實(shí)現(xiàn)各國(guó)能源供需平衡，在促進(jìn)能源貿(mào)易的同時(shí)維護(hù)地區(qū)能源安全，也有助于我國(guó)順應(yīng)世界能源格局變化趨勢(shì)，保障我國(guó)能源安全。

（四）上合組織國(guó)家之間的能源合作仍然困難重重

盡管上合組織國(guó)家在能源貿(mào)易方面具有互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，但由于缺乏能源合作保障法律機(jī)制，能源貿(mào)易合作仍然困難重重。一是上合組織國(guó)家中的能源提供國(guó)之間，既是伙伴關(guān)系，也是同一能源市場(chǎng)（東亞和南亞能源市場(chǎng)）的競(jìng)爭(zhēng)者[19]。根據(jù)國(guó)際能源組織（International Energy Agency，IEA）的報(bào)告，在亞洲天然氣消費(fèi)市場(chǎng)，未來(lái)中國(guó)、印度、巴基斯坦、孟加拉國(guó)將成為新興買(mǎi)家，其天然氣需求量將超越日本、韓國(guó)等傳統(tǒng)買(mǎi)家。[20]上合組織中影響力最大的兩個(gè)成立國(guó)——中國(guó)和俄羅斯，盡管強(qiáng)調(diào)合作共贏，但兩國(guó)多年來(lái)在中亞地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等各方面的競(jìng)爭(zhēng)也不能忽視[21]。中國(guó)已經(jīng)是中亞五國(guó)的第一或第二貿(mào)易伙伴國(guó)，同時(shí)也是這些國(guó)家的主要投資國(guó)，在當(dāng)?shù)啬茉垂艿赖然A(chǔ)設(shè)施方面投入了大量的資金和技術(shù);而俄羅斯始終是中亞五國(guó)能源貿(mào)易的中間商，一直將能源政策作為推廣其外交政策的工具，中亞多國(guó)的能源對(duì)外輸出需要通過(guò)俄羅斯的管道，俄羅斯也盡力鞏固其對(duì)這些國(guó)家能源輸出的“控制”能力。中俄往往在中亞能源戰(zhàn)略上的“競(jìng)合”，影響了上合組織內(nèi)部達(dá)成統(tǒng)一能源發(fā)展戰(zhàn)略的進(jìn)程。[22]二是多邊法律機(jī)制需要各成員國(guó)達(dá)成一致，上合組織各成員國(guó)的國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)差距較大，在多邊法律機(jī)制構(gòu)建以及多邊法律機(jī)制與國(guó)內(nèi)法銜接等問(wèn)題上或難以達(dá)成一致。根據(jù)世界銀行發(fā)布的營(yíng)商環(huán)境報(bào)告，上合組織國(guó)家在法治水平、政治穩(wěn)定性、政府效率等方面，得分均為負(fù)數(shù)，且國(guó)家間差距較大。

三、中國(guó)-上合組織成員國(guó)對(duì)外能源投資法律保護(hù)的不足

從當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)行對(duì)外能源投資法律文本來(lái)看，我國(guó)對(duì)外能源投資所依據(jù)的主要法律規(guī)定是我國(guó)與東道國(guó)分別簽署的BIT。但再多的BIT及其疊加，也不能完全替代區(qū)域多邊能源投資協(xié)定在促進(jìn)區(qū)域一體化上的作用。就上合組織框架內(nèi)的法律條文來(lái)看，目前尚缺乏由我國(guó)主導(dǎo)的多邊能源投資協(xié)定。然而多邊法律機(jī)制的構(gòu)建不可能一蹴而就。因此，在推動(dòng)上合組織能源合作的過(guò)程中，有必要審查我國(guó)與上合組織國(guó)家簽訂的BITs，完善我國(guó)現(xiàn)有的對(duì)外能源投資法律保護(hù)機(jī)制。本文從征收條款、爭(zhēng)端解決條款和實(shí)體性待遇三個(gè)方面進(jìn)行分析。

（一）征收條款

征收條款的內(nèi)容體現(xiàn)了BIT對(duì)國(guó)家公權(quán)力的規(guī)制?？v觀上合組織各國(guó)與中國(guó)的BIT在征收條款方面的規(guī)定，大多都包含“公共利益+依照國(guó)內(nèi)法律程序+非歧視性+基于補(bǔ)償”四個(gè)要件。在征收的定義上，多數(shù)BITs雖然使用了“征收、國(guó)有化或其他類(lèi)似措施”、“或效果等同于國(guó)有化或征收的措施”這樣的字眼，但并沒(méi)有采用“間接征收”這一概念。在征收補(bǔ)償額確定、評(píng)估以及征收例外條款等問(wèn)題上，各國(guó)規(guī)定也不盡相同。目前，學(xué)界對(duì)間接征收的認(rèn)定尚未形成統(tǒng)一的看法，中國(guó)在未來(lái)修訂和締結(jié)BIT的過(guò)程中，需要不斷吸收借鑒實(shí)踐和理論中對(duì)間接征收認(rèn)定的最新成果，平衡好本國(guó)利益和外資吸引。

（二）爭(zhēng)端解決條款

在2000年前簽訂的中國(guó)-上合組織國(guó)家BITs中，爭(zhēng)端解決條款一般將仲裁庭的受案范圍限制為征收補(bǔ)償額爭(zhēng)議。隨著中國(guó)對(duì)外投資規(guī)模的不斷增加，中國(guó)與他國(guó)締結(jié)BIT的態(tài)度更為開(kāi)放，條約內(nèi)容也更加注重保護(hù)投資者的權(quán)益。新的爭(zhēng)端解決條款不再區(qū)分征收補(bǔ)償爭(zhēng)議和其他爭(zhēng)議，而是直接規(guī)定與投資有關(guān)的任何爭(zhēng)議都可以提交仲裁庭解決。這些條款出現(xiàn)于2000年后簽訂的BITs中。

按照投資者對(duì)爭(zhēng)端解決途徑選擇的權(quán)限劃分，可以將岔路口條款分為終局性和排除性。[23]中國(guó)-俄羅斯BIT第9條第3款確定了對(duì)仲裁或法院的選擇是終局的這一“岔路口條款”：“一旦投資者將爭(zhēng)議提交給相關(guān)締約方有管轄權(quán)的法院，或者提交給‘中心’仲裁，或者提交給專設(shè)仲裁庭，其選擇將是終局的?！钡摋l沒(méi)有在仲裁和法院選擇順序上作出規(guī)定。在與中國(guó)簽訂BIT的上合組織國(guó)家中，共有俄羅斯、烏茲別克斯坦兩個(gè)國(guó)家采用了終局性岔路口條款，共有蒙古、柬埔寨、土耳其、阿塞拜疆、斯里蘭卡、埃及、卡特爾7個(gè)國(guó)家采用了排除性岔路口條款，其余9個(gè)國(guó)家則采用了非岔路口條款。

綜上，可以看出，中國(guó)與他國(guó)締結(jié)BIT的立法技術(shù)在不斷進(jìn)步，中國(guó)在21世紀(jì)簽訂的BITs相對(duì)比較有利于投資者保護(hù)，體現(xiàn)了中國(guó)BIT實(shí)踐向投資自由化方向邁進(jìn)。但早期簽訂的大量BITs對(duì)投資爭(zhēng)議定義過(guò)窄、條約內(nèi)容前后不協(xié)調(diào)等問(wèn)題也不容忽視，凸顯了對(duì)我國(guó)簽訂的BITs進(jìn)行系統(tǒng)性更新的必要性。

（三）實(shí)體性待遇

長(zhǎng)期以來(lái)，BIT在保護(hù)投資和促進(jìn)投資自由化方面發(fā)揮了積極作用，其任務(wù)之一就是防止基于國(guó)籍的歧視。其中，最惠國(guó)待遇、國(guó)民待遇和公平與公正待遇是實(shí)質(zhì)性待遇的核心內(nèi)容。

最惠國(guó)待遇和國(guó)民待遇共同構(gòu)成了非歧視原則的基石，從中國(guó)-上合組織國(guó)家BITs相關(guān)條文來(lái)看，對(duì)這兩種待遇的條文規(guī)定都較為“統(tǒng)一”或簡(jiǎn)潔。最惠國(guó)待遇在中國(guó)-上合組織國(guó)家BITs中有著堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但國(guó)民待遇僅存在于2000年后簽訂的BITs中。其原因是中國(guó)自2000年資本輸出國(guó)的身份更加明顯，需要加強(qiáng)我國(guó)對(duì)外投資保護(hù)。盡管最惠國(guó)待遇可能會(huì)造成一些問(wèn)題，但不可否認(rèn)的是最惠國(guó)待遇的缺失，將會(huì)導(dǎo)致外國(guó)投資者更容易受到來(lái)自東道國(guó)的歧視性待遇。[24]

公平公正待遇是國(guó)際投資法中保障投資者權(quán)益的一項(xiàng)重要待遇。實(shí)踐中，公平公正待遇原則被批評(píng)給仲裁庭留下了過(guò)多的自由裁量空間，因此經(jīng)常被濫用并導(dǎo)致裁決不一致的問(wèn)題。[25]大多數(shù)中國(guó)-上合組織國(guó)家BITs都以非常簡(jiǎn)短的條文規(guī)定了公平貿(mào)易待遇原則，并將該待遇內(nèi)容的具體解釋權(quán)交給了仲裁庭。相較于印度在其2016 Model BIT中刪去公平公正待遇的做法，本文認(rèn)為，更恰當(dāng)?shù)淖龇ㄊ顷U明公平與公正待遇原則，并通過(guò)正面清單的方式限制仲裁庭在解釋該待遇內(nèi)涵方面的自由裁量權(quán)。[26]

從上述上合組織框架下我國(guó)構(gòu)建對(duì)外能源投資保護(hù)法律機(jī)制面臨的法律現(xiàn)狀來(lái)看，完善上合組織框架下我國(guó)對(duì)外能源投資保護(hù)法律機(jī)制是填補(bǔ)空白的舉措，有必要對(duì)中國(guó)-上海合作組織BITs中的相關(guān)條款進(jìn)行修訂。

四、政策建議

習(xí)近平總書(shū)記指出，“要高度重視能源安全保障工作，能源安全保障工作事關(guān)全局，意義重大。要以國(guó)際合作為重要途徑，在更大范圍、更寬領(lǐng)域、更高層次參與國(guó)際能源合作，堅(jiān)定不移推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化朝著開(kāi)放、包容、普惠、平衡、共贏的方向發(fā)展。要統(tǒng)籌利用好國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)兩種資源，形成國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。”[27]我國(guó)基于上合組織框架下對(duì)外能源投資保障法律機(jī)制的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持對(duì)外和對(duì)內(nèi)兩個(gè)原則。對(duì)外，我國(guó)應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮對(duì)上合組織的重要影響力，推動(dòng)上合組織在能源合作領(lǐng)域相關(guān)立法的進(jìn)程，引領(lǐng)建設(shè)公平、穩(wěn)定的多邊能源貿(mào)易和投資法律機(jī)制;對(duì)內(nèi)，我國(guó)要主動(dòng)審查與上合組織國(guó)家締結(jié)的雙邊投資條約，加快構(gòu)建上合組織框架下的我國(guó)對(duì)外能源投資保護(hù)法律機(jī)制。

（一）構(gòu)建上合組織框架下能源合作法律機(jī)制

長(zhǎng)久以來(lái)，上合組織在維護(hù)地區(qū)和平穩(wěn)定，打擊恐怖主義、極端主義和分裂主義等方面已取得顯著成效，但在維護(hù)能源管道等基礎(chǔ)設(shè)施投資安全方面，缺乏有效的安全機(jī)制。[28]現(xiàn)有的能源協(xié)議多為上合組織國(guó)家間的雙邊貿(mào)易協(xié)定，尚缺乏成員國(guó)間具有區(qū)域特色的統(tǒng)一的多邊能源合作協(xié)議。構(gòu)建上合組織體系下的統(tǒng)一能源合作法律制度有助于搭建起各國(guó)間能源研究、合作、協(xié)助、信息交流的平臺(tái)，促進(jìn)上合組織范圍內(nèi)能源經(jīng)貿(mào)、投資以及新能源的研發(fā)，[29]進(jìn)而擴(kuò)大上合組織在國(guó)際政治事務(wù)中的影響力。能源合作的積極作用可以輻射到區(qū)域合作全局，進(jìn)而帶動(dòng)區(qū)域合作組織在經(jīng)貿(mào)、金融、法律基礎(chǔ)等方面的合作發(fā)展及優(yōu)化。[30]

能源合作的有效保障離不開(kāi)中立、有效的爭(zhēng)端解決機(jī)制。本文認(rèn)為有必要逐步探索建立上合組織框架內(nèi)的基于制裁的投資爭(zhēng)端解決機(jī)制。當(dāng)前，投資者-東道國(guó)之間的投資爭(zhēng)端主要訴諸于ICSID，然而該機(jī)構(gòu)存在裁決不統(tǒng)一、欠缺中立性和透明度、缺乏上訴機(jī)制等問(wèn)題。鑒于此，我們認(rèn)為可以借鑒WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制和CETA中制度化法院機(jī)制（Institutionalized Court System），建立包含上訴機(jī)制、常設(shè)法官等要素的上合組織框架下的常設(shè)投資爭(zhēng)端法院，逐步取代傳統(tǒng)的投資者-國(guó)家爭(zhēng)端解決機(jī)制。[31]

公平、穩(wěn)定、有效的法律機(jī)制能夠促進(jìn)能源投資，一項(xiàng)由經(jīng)濟(jì)學(xué)人和哥倫比亞國(guó)際投資項(xiàng)目執(zhí)行的調(diào)查指出，67%的受訪者認(rèn)為在決定投資市場(chǎng)時(shí)，會(huì)關(guān)注是否有國(guó)際投資條約的存在。[32]考慮到中國(guó)是上合組織地區(qū)重要的資本輸出國(guó)和能源進(jìn)口國(guó)，中國(guó)可以主導(dǎo)在這一地區(qū)簽訂一份類(lèi)似于《能源憲章條約》的區(qū)域能源貿(mào)易和投資協(xié)定，從而建立高效統(tǒng)一的能源合作機(jī)制，突破現(xiàn)階段成員國(guó)間停留在能源雙邊投資合作的局面，帶領(lǐng)能源合作步入多邊合作的軌道，為地區(qū)能源合作提供安全保障，確保能源投資和貿(mào)易有序、高效進(jìn)行[33-34]。

（二）系統(tǒng)性更新我國(guó)與上合組織國(guó)家間的BITs

以2000年為界，中國(guó)與上合組織國(guó)家之間的BITs可以分為舊一代條約和新一代條約。舊一代條約在吸引外資的同時(shí)更加注重對(duì)本國(guó)利益的保護(hù)，新一代條約提高了對(duì)投資者在東道國(guó)利益的保護(hù)水平。新舊條約對(duì)投資者保護(hù)態(tài)度的不同也導(dǎo)致投資條約中存在諸多不足，反映出我國(guó)BITs亟須系統(tǒng)性更新的問(wèn)題。

第一，高度的相似性，部分條文規(guī)定不明晰。有學(xué)者指出，仲裁庭裁決不一致、仲裁庭自由裁量權(quán)過(guò)大等問(wèn)題的根源，在于目前BIT術(shù)語(yǔ)解釋不明、條文規(guī)定不夠細(xì)致。在18份中國(guó)-上合組織國(guó)家BITs中，共有14份締結(jié)于2000年前。當(dāng)時(shí)我國(guó)尚未積累成熟的條約締結(jié)經(jīng)驗(yàn)，立法技術(shù)也相對(duì)落后，因此這些舊一代BITs中存在大量重復(fù)性的內(nèi)容。舊一代BITs中爭(zhēng)端解決的規(guī)定也過(guò)于簡(jiǎn)單，雖然這些BITs中大多規(guī)定了投資爭(zhēng)議應(yīng)盡量“友好協(xié)商”解決，但在協(xié)商程序等具體規(guī)定上留有空白。這些模糊的規(guī)定給投資者在選擇爭(zhēng)端解決途徑時(shí)帶來(lái)困惑。

我國(guó)BITs整體呈現(xiàn)內(nèi)容單薄的特點(diǎn)，多數(shù)BITs條文內(nèi)容少于20條，這就決定了投資條約在內(nèi)容上不可能對(duì)投資中諸多事項(xiàng)加以規(guī)定，增加了投資糾紛發(fā)生的幾率。[35]

第二，投資爭(zhēng)議的范圍和國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中心（ICSID）的受案范圍有限。2000年前，我國(guó)與上合組織國(guó)家的BITs在仲裁的受案范圍問(wèn)題上，只規(guī)定了有限的仲裁受案范圍，僅允許將與征收補(bǔ)償額有關(guān)的爭(zhēng)議提交ICSID;2000年后，我國(guó)將仲裁的受案范圍擴(kuò)大到與投資有關(guān)的任何爭(zhēng)議。

盡管近年來(lái)ICSID正經(jīng)歷“正當(dāng)性危機(jī)”，但其仍然是全球影響力最大的投資者-東道國(guó)投資爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)，裁決的執(zhí)行效力也較高[36]，裁決也體現(xiàn)了保護(hù)投資者的傾向。允許投資者將投資爭(zhēng)端訴諸這一機(jī)制更有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)投資者的保護(hù)，增強(qiáng)我國(guó)對(duì)外商投資者的吸引力。

第三，用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則或難以發(fā)揮爭(zhēng)端解決的作用。如中國(guó)-烏茲別克斯坦BIT要求投資者在用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)（如在東道國(guó)法院起訴）的前提下才可以將爭(zhēng)端提交國(guó)際仲裁，但用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則可能會(huì)因東道國(guó)法治環(huán)境不佳而無(wú)法充分發(fā)揮解決投資爭(zhēng)端的作用[37];要求本國(guó)法院審理當(dāng)事人一方為本國(guó)政府的案件也難以保證案件結(jié)果的公正性，甚至產(chǎn)生阻礙投資者維權(quán)的副作用。[38]因此繼續(xù)保留用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則對(duì)保護(hù)外國(guó)投資者權(quán)益的作用并不明顯。

針對(duì)前述不足，本文提出如下改進(jìn)建議。一是進(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)與上合組織國(guó)家簽訂雙邊投資協(xié)定，為中國(guó)投資者提供有效的法律保護(hù)，提高其海外投資信心。二是升級(jí)換代既有的中國(guó)與上海合作組織國(guó)家雙邊投資協(xié)定。我國(guó)在上合組織中主要扮演著投資國(guó)角色，應(yīng)當(dāng)以加強(qiáng)投資者保護(hù)、投資自由化、公平公正待遇為重點(diǎn)更新雙邊投資協(xié)定?，F(xiàn)階段可以結(jié)合投資者-國(guó)家仲裁機(jī)制的最新成果，全面更新中國(guó)與上海合作組織國(guó)家雙邊投資協(xié)定中的爭(zhēng)端解決條款。[39]

（三）重視成員國(guó)在清潔能源領(lǐng)域的合作

不可否認(rèn)的是，環(huán)境保護(hù)常常與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是相互矛盾的，特別是發(fā)展中國(guó)家，出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要可能并不愿意在BIT談判中作出環(huán)境保護(hù)的承諾。構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體要攜手各國(guó)共同應(yīng)對(duì)氣候變化，中國(guó)倡導(dǎo)在上合組織內(nèi)建立高水平的多邊能源投資和貿(mào)易法律機(jī)制，這既有利于體現(xiàn)中國(guó)引領(lǐng)全球氣候治理的雄心，同時(shí)可以為地區(qū)乃至全球的發(fā)展和法治進(jìn)步作出貢獻(xiàn)。中國(guó)可以從以下兩個(gè)方面推進(jìn)上合組織內(nèi)的氣候合作。一是將環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)法定義務(wù)寫(xiě)入中國(guó)-上合組織成員國(guó)的BIT中，并且允許東道國(guó)在善意和非歧視的基礎(chǔ)上，將環(huán)境保護(hù)納入違反實(shí)體性待遇的例外情形中。二是在上合組織范圍內(nèi)主導(dǎo)建立類(lèi)似《能源憲章條約》的多邊能源投資和貿(mào)易的法律機(jī)制，并重視環(huán)境保護(hù)等方面內(nèi)容。在爭(zhēng)端解決的部分，可以借鑒歐盟和美國(guó)的立法實(shí)踐，倡導(dǎo)基于制裁的投資爭(zhēng)端解決機(jī)制 （Sanction-based dispute settlement），從而督促投資者和國(guó)家履行氣候保護(hù)的承諾。

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（責(zé)任編輯 吳曉妹）