姜長云

〔中圖分類號(hào)〕F291.3 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕0447-662X（2021）11-0001-12

中國共產(chǎn)黨成立以來，對中國城鄉(xiāng)關(guān)系治理進(jìn)行了艱辛而卓越的探索，為堅(jiān)持、發(fā)展中國特色社會(huì)主義提供了豐碩的成果。一百年來中國共產(chǎn)黨探索中國城鄉(xiāng)關(guān)系治理的歷史，實(shí)際上也是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民不斷推進(jìn)馬克思主義中國化，促進(jìn)中國城鄉(xiāng)關(guān)系從分割分立走向協(xié)調(diào)融合的歷史。對此，從理論邏輯、歷史邏輯和現(xiàn)實(shí)邏輯的結(jié)合中綜合把握、深入分析，有利于深刻理解中國共產(chǎn)黨人為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興的初心使命，深化對中國“三農(nóng)”發(fā)展和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的規(guī)律性認(rèn)識(shí);有利于立足新發(fā)展階段、堅(jiān)持新發(fā)展理念，按照構(gòu)建新發(fā)展格局的要求，為更好地開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供強(qiáng)大動(dòng)力源，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化乃至全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

1.建黨初期探索發(fā)現(xiàn)中國革命應(yīng)該走以農(nóng)村包圍城市的道路

從1919年“五四運(yùn)動(dòng)”到中華人民共和國成立前，是中國新民主主義革命時(shí)期。1921年中國共產(chǎn)黨成立后，很快將觀察、分析并探索解決中國實(shí)際問題，作為自己最重要的任務(wù)。早期的許多中國共產(chǎn)黨人曾希望像蘇聯(lián)十月革命那樣，首先占領(lǐng)中心城市，進(jìn)而奪取革命在全國范圍的勝利。但實(shí)踐證明此路不通，甚至讓許多年輕的中國共產(chǎn)黨人為之付出了血的代價(jià)。大革命失敗后，以毛澤東同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上逐步發(fā)現(xiàn)，在半殖民地半封建的中國，必須首先在農(nóng)村建立革命根據(jù)地，開展土地革命;以農(nóng)村包圍城市，待條件成熟后再奪取城市，直至取得全國革命勝利。因此，他們逐步將黨的工作重點(diǎn)由城市轉(zhuǎn)入農(nóng)村。

建黨初期，黨在集中力量領(lǐng)導(dǎo)工人運(yùn)動(dòng)的同時(shí)，開始到農(nóng)村開展農(nóng)民運(yùn)動(dòng)，領(lǐng)導(dǎo)成立農(nóng)民組織，培養(yǎng)農(nóng)民運(yùn)動(dòng)的骨干。1922年7月召開的黨的二大強(qiáng)調(diào)黨的一切運(yùn)動(dòng)必須深入到廣大群眾中去，推動(dòng)了建黨初期工農(nóng)運(yùn)動(dòng)的開展。1925年召開的黨的四大提出了工農(nóng)聯(lián)盟問題。1926年北伐戰(zhàn)爭取得巨大成功，工農(nóng)群眾運(yùn)動(dòng)空前高漲。同年11月毛澤東擔(dān)任中共中央農(nóng)民運(yùn)動(dòng)委員會(huì)書記后，將湖南、湖北、江西、河南作為農(nóng)民運(yùn)動(dòng)的工作重點(diǎn)。他1927年發(fā)表的《湖南農(nóng)民運(yùn)動(dòng)考察報(bào)告》批評了當(dāng)時(shí)黨內(nèi)外對于農(nóng)民革命斗爭之責(zé)難，強(qiáng)調(diào)一切革命同志都應(yīng)站在農(nóng)民前頭領(lǐng)導(dǎo)他們，不能站在后頭指手畫腳地批評他們，更不能站在對面去反對他們。1927年召開的黨的五大提出實(shí)行土地革命等原則。這些對建黨初期開展工農(nóng)運(yùn)動(dòng)進(jìn)而關(guān)注城鄉(xiāng)關(guān)系，提供了理論、思想和實(shí)踐基礎(chǔ)。

黨的五大后，如何領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行土地革命，成為中國共產(chǎn)黨人面臨的重要現(xiàn)實(shí)問題。1927年中共中央召開“八七會(huì)議”，確定了土地革命和武裝反對國民黨反動(dòng)派的總方針。之后，毛澤東同志等發(fā)動(dòng)了湘贛邊境秋收起義，在攻打中心城市長沙失敗后，決定到敵人統(tǒng)治力量較薄弱的農(nóng)村山區(qū)發(fā)展，從進(jìn)攻大城市轉(zhuǎn)為向農(nóng)村進(jìn)軍。到1928年初，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的其他一系列武裝起義再次證明，在中心城市面對國民黨強(qiáng)大武裝，不可能通過城市武裝起義或進(jìn)攻大城市的方式來奪取革命勝利。在若干省份邊界地區(qū)的偏僻山村，由于國民黨武裝力量薄弱，容易保存革命火種，開展游擊戰(zhàn)爭和根據(jù)地建設(shè)。大革命失敗后，毛澤東、朱德等領(lǐng)導(dǎo)的井岡山革命根據(jù)地斗爭，將打仗消滅敵人、打土豪籌款子和做群眾工作作為三項(xiàng)任務(wù)，通過推進(jìn)根據(jù)地土地革命爭取群眾支持，“點(diǎn)燃了工農(nóng)武裝割據(jù)”的“星星之火”，為中國革命探索出了一條農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)的正確道路。

2.黨的七大后推進(jìn)工作重心由鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)向城市

1945年召開的黨的七大總結(jié)以往革命經(jīng)驗(yàn)，提出了實(shí)現(xiàn)中國工業(yè)化等重大任務(wù)。在這次大會(huì)的口頭政治報(bào)告中，毛澤東同志專門談到將工作重心從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)向城市的問題，要求將城市工作提到與根據(jù)地工作同等重要的地位，并為此做好充分準(zhǔn)備，防止出現(xiàn)“想到城市，忘了鄉(xiāng)村”的問題;并指出如果大城市和根據(jù)地連成一片，我們黨在全國取得勝利就有了鞏固的基礎(chǔ)。

抗日戰(zhàn)爭勝利后，黨在領(lǐng)導(dǎo)人民、人民軍隊(duì)粉碎國民黨軍全面進(jìn)攻和重點(diǎn)進(jìn)攻的同時(shí)，在解放區(qū)更普遍深入地開展了土地制度改革，這是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民從根本上摧毀封建制度根基的社會(huì)大變革。1947年12月后，隨著解放區(qū)規(guī)模的迅速擴(kuò)大，做好新解放區(qū)和城市工作的重要性迅速凸顯，黨中央及時(shí)批轉(zhuǎn)了部分地方探索接收城市的經(jīng)驗(yàn)，有效促進(jìn)了新解放城市社會(huì)秩序迅速趨于穩(wěn)定，推進(jìn)了生產(chǎn)的迅速恢復(fù)和發(fā)展，也有力支援了人民解放戰(zhàn)爭。由于黨領(lǐng)導(dǎo)的人民革命即將在全國取得勝利，建立新中國的任務(wù)逐步被擺上議事日程。1949年3月在西柏坡召開黨的七屆二中全會(huì)，提出將我國由農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)國、由新民主主義社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義社會(huì)的方向，同時(shí)進(jìn)一步討論了將黨的工作重心由鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)向城市的問題，指出“從現(xiàn)在起，開始了由城市到鄉(xiāng)村并由城市領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村的時(shí)期”。

1.以城市為中心、城鄉(xiāng)兼顧互助模式的形成

1949年中華人民共和國成立，中國共產(chǎn)黨成為全國范圍的執(zhí)政黨，領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)新中國、創(chuàng)造美好幸福生活，成為其在新的歷史條件下新的使命。新中國成立初期，面對復(fù)雜形勢的嚴(yán)峻考驗(yàn)和艱巨繁重的新中國建設(shè)任務(wù)，黨必須盡快學(xué)習(xí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和治國理政的全新本領(lǐng)，如何處理新中國的城鄉(xiāng)關(guān)系就是其中面臨的突出難題之一。中國共產(chǎn)黨人牢記初心，不忘使命，不畏艱險(xiǎn)，明確提出了“以城市為重心、城鄉(xiāng)兼顧互助”的城鄉(xiāng)關(guān)系治理思想，在總體上推動(dòng)了全國建立獨(dú)立且比較完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟(jì)體系，為之后中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的滄桑巨變提供了重要基礎(chǔ)。

新中國成立初期，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、城鎮(zhèn)化率低;在全國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，農(nóng)業(yè)占據(jù)大頭，工業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，重工業(yè)更為落后。面對經(jīng)濟(jì)社會(huì)貧窮落后的狀況，實(shí)現(xiàn)國家社會(huì)主義工業(yè)化，成為黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民盡快改變中國落后面貌、實(shí)現(xiàn)國家獨(dú)立和民族富強(qiáng)的必由之路。為此，黨中央作出了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的重要決策，要求首先滿足重工業(yè)和國防工業(yè)對基本建設(shè)的需求。但重工業(yè)往往是資金密集型的，單靠工業(yè)內(nèi)部積累，無法在較短時(shí)間內(nèi)迅速滿足優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的巨額資金需求。在處理城鄉(xiāng)關(guān)系時(shí)，以城市為重心，很大程度上正是為了更加有效地動(dòng)員全社會(huì)資源，支持有計(jì)劃的大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)，確保推進(jìn)國家工業(yè)化對資金、資源和原始積累的需要。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)兼顧互助，在很大程度上是基于工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間的辯證關(guān)系，為了調(diào)動(dòng)城鄉(xiāng)兩方面的積極性，避免過度輕視鄉(xiāng)村發(fā)展，影響“以城市為重心”推進(jìn)國家工業(yè)化的可持續(xù)性。

從1949年10月新中國成立到1956年，為基本完成社會(huì)主義改造的7年，中國處于從新民主主義社會(huì)到社會(huì)主義社會(huì)的過渡階段。1949年12月4日在中共中央政治局會(huì)議上的講話中，毛澤東同志明確提出在城鄉(xiāng)關(guān)系中“城市就是中心”的問題。1949年12月周恩來同志發(fā)表“當(dāng)前財(cái)經(jīng)形勢和新中國經(jīng)濟(jì)的幾種關(guān)系”的講話，提出城鄉(xiāng)關(guān)系在中國是非常重要關(guān)系的判斷，認(rèn)為并不能因?yàn)樵趪窠?jīng)濟(jì)構(gòu)成中鄉(xiāng)村比重大、城市比重小，就可以取消或減弱城市領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村、工業(yè)領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)業(yè)的作用。當(dāng)然，在強(qiáng)調(diào)城市是中心的同時(shí)，黨中央并沒有將農(nóng)村置于同城市完全對立的地位，而是強(qiáng)調(diào)“公私兼顧、勞資兩利、城鄉(xiāng)互助、內(nèi)外交流”的基本方針，全力恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)。1949年9月中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過了具有臨時(shí)憲法作用的《共同綱領(lǐng)》，這是其規(guī)定的中華人民共和國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的根本方針，即“四面八方”經(jīng)濟(jì)政策的要義所在。

1952年土地革命基本完成后，一方面，農(nóng)村土改后農(nóng)民分散落后的個(gè)體經(jīng)濟(jì)難以滿足城市及工業(yè)發(fā)展對糧食和農(nóng)產(chǎn)品原料的不斷增長的需求，農(nóng)村貧富差距的出現(xiàn)又引發(fā)黨和政府對兩極分化的關(guān)注;另一方面，城市工人階級同資產(chǎn)階級之間在限制與反限制方面的斗爭時(shí)有起伏，在很大程度上影響了國家的經(jīng)濟(jì)生活。因此，黨中央將加緊、擴(kuò)大農(nóng)村互助合作運(yùn)動(dòng)并在城市實(shí)行限制資本等措施，以及對國民經(jīng)濟(jì)實(shí)行系統(tǒng)的社會(huì)主義改造等列上議事日程。1953年黨中央提出黨在過渡時(shí)期的總路線，明確要逐步實(shí)現(xiàn)國家的社會(huì)主義工業(yè)化，以及對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造。第一個(gè)五年計(jì)劃提出集中主要力量發(fā)展重工業(yè)，同時(shí)也不放松農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)，對國民經(jīng)濟(jì)各部門統(tǒng)籌兼顧、全面安排的要求，明確科學(xué)進(jìn)行工業(yè)布局，改變我國工業(yè)大多集中在沿海地區(qū)等不合理狀況，把發(fā)展生產(chǎn)同改善人民生活恰當(dāng)結(jié)合起來。這對于在當(dāng)時(shí)乃至之后相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)較好地處理城鄉(xiāng)關(guān)系，產(chǎn)生了重要且深遠(yuǎn)的影響。1956年全國范圍的“三大改造”基本完成后，社會(huì)主義政治、經(jīng)濟(jì)制度得以確立，為把中國建成一個(gè)強(qiáng)大的社會(huì)主義工業(yè)化國家提供了重要基礎(chǔ)，也為形成“以城市為重心、城鄉(xiāng)兼顧互助”的城鄉(xiāng)關(guān)系治理思想，提供了有利的產(chǎn)業(yè)組織支持。

2.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制與以城市為中心模式的互動(dòng)及影響

20世紀(jì)50年代初期，有計(jì)劃、大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)開始后，一度出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品供不應(yīng)求導(dǎo)致糧價(jià)劇烈波動(dòng)的問題。為解決這一問題，黨中央經(jīng)反復(fù)權(quán)衡，從1953年10月后陸續(xù)實(shí)行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷、油料統(tǒng)購和食油統(tǒng)銷、棉花統(tǒng)購和棉布統(tǒng)銷的決定，始于統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購制度逐步建立起來。加上20世紀(jì)50年代相繼建立起來的城鄉(xiāng)戶籍制度、在農(nóng)業(yè)合作化基礎(chǔ)上發(fā)展起來的人民公社制度和城鎮(zhèn)居民社會(huì)福利保障制度，構(gòu)筑起了固化強(qiáng)化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制壁壘，通過限制農(nóng)村向城市的人口和勞動(dòng)力流動(dòng)，在城鄉(xiāng)之間形成了一道無形屏障。這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的形成和強(qiáng)化，保障了大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)和推進(jìn)國家社會(huì)主義工業(yè)化對農(nóng)產(chǎn)品原料和由農(nóng)業(yè)提供原始積累的需求，也為處理城鄉(xiāng)關(guān)系時(shí)確保以城市為重心提供了有力支撐，順應(yīng)了新中國成立初期以政府為主導(dǎo)推動(dòng)趕超型工業(yè)化的需求。20世紀(jì)50年代后，中國逐步形成的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，強(qiáng)調(diào)按計(jì)劃配置城鄉(xiāng)資源要素，在很大程度上否認(rèn)了企業(yè)和農(nóng)戶相對獨(dú)立的微觀主體地位，切斷了城鄉(xiāng)之間正常的產(chǎn)品市場、要素市場聯(lián)系，形成了投資和建設(shè)“向城市嚴(yán)重傾斜”的累積效應(yīng)，進(jìn)一步強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的影響。

從1966年開始的持續(xù)十年的“文化大革命”，給社會(huì)主義建設(shè)帶來了“新中國成立以來時(shí)間最長、范圍最廣、損失最大的挫折”。盡管如此，在此期間，農(nóng)村工業(yè)，特別是小鋼鐵、小機(jī)械、小化肥、小煤窯、小水泥等農(nóng)村“五小”工業(yè)仍在波瀾起伏中頑強(qiáng)發(fā)展。這一方面，在很大程度上帶有對之前過度強(qiáng)調(diào)“以城市為重心”的矯正性質(zhì);另一方面，順應(yīng)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展生產(chǎn)、改善民生的迫切需求。1970年、1971年北方農(nóng)業(yè)會(huì)議和全國農(nóng)業(yè)機(jī)械化會(huì)議分別召開，1970年內(nèi)地戰(zhàn)略后方建設(shè)迅速全面鋪開;特別是1970年開始編制的第四個(gè)五年計(jì)劃綱要強(qiáng)調(diào)加速農(nóng)業(yè)機(jī)械化進(jìn)程，要求各省區(qū)發(fā)展農(nóng)村“五小”工業(yè)，中央財(cái)政撥出專項(xiàng)資金給予支持，帶動(dòng)農(nóng)村“五小”工業(yè)迅猛發(fā)展。這些舉措對當(dāng)時(shí)調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)揮了重要作用，也為改革開放后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”埋下了重要伏筆。

1.從農(nóng)村改革率先突破到強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)改革發(fā)展的配套協(xié)調(diào)

1976年粉碎“四人幫”后，經(jīng)過一段時(shí)間的撥亂反正，黨的十一屆三中全會(huì)決定，從1979年起全黨工作重點(diǎn)和全國人民的注意力要轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，拉開了改革開放和開創(chuàng)中國特色社會(huì)主義的大幕，也推動(dòng)了改革在農(nóng)村的率先突破。以此為開端，一直到2012年11月黨的十八大召開前，實(shí)際上屬于中國特色社會(huì)主義的開創(chuàng)、堅(jiān)持和發(fā)展時(shí)期。在此期間，隨著城鄉(xiāng)改革的深入推進(jìn)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展聯(lián)動(dòng)互促作用的加快形成，黨中央順勢而為、因勢利導(dǎo)，推動(dòng)中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制逐步松動(dòng)，為改變中國城鄉(xiāng)關(guān)系治理向城市嚴(yán)重傾斜的狀況，推動(dòng)形成“城鄉(xiāng)競相發(fā)展、互動(dòng)提升”的局面打下了扎實(shí)基礎(chǔ)。在此階段，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和改善農(nóng)民生活雖然日益受到重視，但在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展仍在較大程度上服從和服務(wù)于城市發(fā)展的需要。

1978年，全國城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的人均可支配收入分別僅為343.4元和133.6元（當(dāng)年價(jià)），全國尚有近1/4人口未解決溫飽問題。黨的十一屆三中全會(huì)提出了注意解決國民經(jīng)濟(jì)重大比例失調(diào)、搞好綜合平衡的要求。這次會(huì)議討論、黨的十一屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，提出發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的25項(xiàng)政策舉措，有的涉及加強(qiáng)國家財(cái)政對農(nóng)業(yè)的投資、增加農(nóng)業(yè)貸款等農(nóng)業(yè)支持措施，有的涉及提高糧食統(tǒng)購價(jià)格，有的涉及部分松動(dòng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，如穩(wěn)定并適當(dāng)減少糧食征購指標(biāo)、支持社隊(duì)企業(yè)發(fā)展等。在此背景下，以實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為發(fā)端的農(nóng)村改革在全國迅速推進(jìn)，確立了以農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的“雙層經(jīng)營體制”。這不僅帶動(dòng)了農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)的擴(kuò)大和糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收局面的形成，還為農(nóng)民將更多資金和剩余勞動(dòng)力用于發(fā)展多種經(jīng)營提供了便利，促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的“異軍突起”。隨之而來的是，廢除人民公社制度、取消農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購制度和暢通農(nóng)村商品流通渠道等工作陸續(xù)展開，促進(jìn)了農(nóng)村改革的多頻共振和改革成效的迅速彰顯，為加快農(nóng)村商品生產(chǎn)、城鄉(xiāng)商品流通和城鄉(xiāng)交流互動(dòng)創(chuàng)造了條件，也為當(dāng)時(shí)條件下通過激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力、松動(dòng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制基礎(chǔ)、縮小城鄉(xiāng)差距創(chuàng)造了便利。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”，等于在由城市現(xiàn)代工業(yè)部門、農(nóng)村傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門組成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之上，又基于農(nóng)村改革和發(fā)展需求，以及局部松動(dòng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制帶來的“計(jì)劃外空間”，內(nèi)生發(fā)育出鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，形成具有獨(dú)特意義的中國經(jīng)濟(jì)“三元結(jié)構(gòu)”，為發(fā)展中國家探索二元結(jié)構(gòu)一元化的現(xiàn)代化道路、促進(jìn)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展提供了新路徑。這些改革和發(fā)展舉措并進(jìn)激蕩，逐步動(dòng)搖了改革開放前長期累積形成的“以城市為重心”的城鄉(xiāng)關(guān)系治理格局，也對深化改革城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制不斷提出新的更高層次的要求。但在此后相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，城鄉(xiāng)關(guān)系中向城市傾斜的問題仍然相當(dāng)嚴(yán)重，且涉及城鄉(xiāng)關(guān)系的部分政策調(diào)整仍存在一定反復(fù)。

1984年10月黨的十二屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，明確指出農(nóng)村改革的成功經(jīng)驗(yàn)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展對城市提出的要求，為以城市為重點(diǎn)的整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革提供了極其有利的條件，廓清了社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是公有制基礎(chǔ)上有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，明確要加快以城市為重點(diǎn)的整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐，推動(dòng)城市在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。1987年黨的十三大報(bào)告強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)問題對建設(shè)和改革全局極端重要，明確必須繼續(xù)合理調(diào)整城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)布局和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，注意城鄉(xiāng)改革的配套，處理好城鄉(xiāng)矛盾，并鞏固工農(nóng)聯(lián)盟。

1992年10月召開的黨的十四大明確了我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。黨的十四屆三中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，帶動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)體制改革開始向建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)整體性推進(jìn)，也為深化城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系互動(dòng)、城鄉(xiāng)市場緊密結(jié)合創(chuàng)造了條件。該《決定》明確提出“改革從農(nóng)村起步逐漸向城市拓展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)改革結(jié)合，……是符合中國國情的正確決策?！?998年10月黨的十五屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題系關(guān)系改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大問題，必須從全局出發(fā)，高度重視農(nóng)業(yè)問題，使城鄉(xiāng)改革相互配合、協(xié)調(diào)發(fā)展。之后，在全面推進(jìn)農(nóng)村改革的基礎(chǔ)上，中央相繼提出了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段的重大命題、對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整的重大決策，明確必須把千方百計(jì)增加農(nóng)民收入作為做好新階段農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作、推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基本目標(biāo)，并放到整個(gè)經(jīng)濟(jì)工作的突出位置。在此階段，從城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的交流互動(dòng)中統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的問題日益受到重視。如《中共中央、國務(wù)院關(guān)于做好2002年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》明確提出，對農(nóng)村勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)和進(jìn)城務(wù)工要公平對待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)，逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場。

2.從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的提出到構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制

2002年11月黨的十六大明確提出全面建設(shè)惠及十幾億人口的更高水平的小康社會(huì)的目標(biāo)，首次提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”的要求。黨的十六大之后，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展被作為推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧的重要任務(wù)，解決“三農(nóng)”問題也被上升到黨和政府全部工作“重中之重”的高度。2003年1月的中央農(nóng)村工作會(huì)議明確要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，注意發(fā)揮城市對農(nóng)村的帶動(dòng)作用。2003年10月黨的十六屆三中全會(huì)將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展放在科學(xué)發(fā)展觀的重要位置，要求逐步建立有利于改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的體制，強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展?！?004年9月黨的十六屆四中全會(huì)基于工業(yè)化國際經(jīng)驗(yàn)的分析，明確提出了“兩個(gè)趨向”的重要論斷，強(qiáng)調(diào)我國在總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，必須堅(jiān)持“多予、少取、放活”的方針，實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展。2005年10月黨的十六屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是貫穿我國現(xiàn)代化進(jìn)程的重大歷史任務(wù)。2007年10月黨的十七大提出“科學(xué)發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，……基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧”，要求形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的新格局。2008年10月黨的十七屆三中全會(huì)明確提出“三個(gè)進(jìn)入”的基本判斷，強(qiáng)調(diào)要把加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局作為根本要求，把著力構(gòu)建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系作為加快推進(jìn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略，堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的制度，還作出了積極推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)等具體部署。

從較大的時(shí)間跨度來看，1978—2012年實(shí)際上也是我黨統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展思想的孕育、形成和發(fā)展期。提出“形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”，是對“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”思想在繼承基礎(chǔ)上的升華和發(fā)展。這一過程最初主要服從于解決當(dāng)時(shí)現(xiàn)實(shí)問題的需要，之后日益轉(zhuǎn)向更加重視立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)，將解決當(dāng)前問題與面向戰(zhàn)略需求有機(jī)結(jié)合起來，更加重視優(yōu)化城鄉(xiāng)關(guān)系治理實(shí)現(xiàn)從適應(yīng)性調(diào)整、政策性調(diào)整、碎片化治理向戰(zhàn)略性、全局性調(diào)整和構(gòu)建長效機(jī)制轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)70年代末，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，城鄉(xiāng)居民收入水平低，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題嚴(yán)重，且由于長期實(shí)行“以城市為重心”的發(fā)展政策，廣大農(nóng)民在總體上被排斥在國家主導(dǎo)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程之外。基于解決溫飽問題的迫切愿望，當(dāng)時(shí)安徽、四川等部分地區(qū)農(nóng)民自發(fā)探索了包產(chǎn)到戶、包干到戶等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制形式。20世紀(jì)90年代末期，我們黨意識(shí)到必須從全局出發(fā)高度重視農(nóng)業(yè)，使農(nóng)村改革和城市改革相互配合、協(xié)調(diào)發(fā)展。這是農(nóng)村改革20年的基本經(jīng)驗(yàn)之一。黨的十六大要求較大幅度提高城鎮(zhèn)人口比重，逐步扭轉(zhuǎn)工農(nóng)、城鄉(xiāng)以及地區(qū)差別擴(kuò)大的趨勢，并將其作為全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)內(nèi)容，在很大程度上是基于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、地區(qū)差距擴(kuò)大的狀況尚未根本改變，甚至還有不少貧困人口這種國情。黨的十七大將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)作為促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的重要舉措，首次提出建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制和形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的要求，很大程度上是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展滯后，縮小城鄉(xiāng)區(qū)域差距任務(wù)艱巨。黨的十七屆三中全會(huì)提出構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制要求緊迫，在很大程度上是因?yàn)槌青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來的深層次矛盾突出。

此外，1978—2012年間，黨中央關(guān)于統(tǒng)籌發(fā)展思想的孕育、形成和發(fā)展，也是同探索構(gòu)建有中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路結(jié)合進(jìn)行的。如黨的十六大在強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展時(shí)，要求逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路。黨的十七屆三中全會(huì)要求發(fā)揮好大中城市對農(nóng)村的輻射帶動(dòng)作用，依法對經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的小城鎮(zhèn)賦予相應(yīng)的行政管理權(quán)限，形成城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)互促共進(jìn)的機(jī)制。經(jīng)過20世紀(jì)80年代的積累和準(zhǔn)備，到20世紀(jì)90年代中期后，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程開始提速。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2012年我國人口總量和城鎮(zhèn)人口較1978年分別增加40.7%和312.8%，城鎮(zhèn)化率已達(dá)52.6%，較1978年提高34.7個(gè)百分點(diǎn);1979—2012年34年間城鎮(zhèn)化率年均提高1.02個(gè)百分點(diǎn);尤其是1996—2012年城鎮(zhèn)化率提高更為明顯，17年間城鎮(zhèn)化率年均增幅為1.39個(gè)百分點(diǎn)。在全國人口總量持續(xù)增加的同時(shí)，鄉(xiāng)村人口總量自1996年開始連年減少。

在此階段，黨中央的一系列相關(guān)決策部署，在加強(qiáng)對“三農(nóng)”發(fā)展投入的同時(shí)，也推動(dòng)了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制逐步松動(dòng)，在一定程度上抑制甚至扭轉(zhuǎn)了城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的勢頭。如2005年中央一號(hào)文件要求“落實(shí)新增教育、衛(wèi)生、文化、計(jì)劃生育等事業(yè)經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村的規(guī)定，用于縣以下的比例不低于70%”。進(jìn)入21世紀(jì)以來，農(nóng)村稅費(fèi)改革深入推進(jìn)，直至2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅;戶籍制度改革逐步展開，支持農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的政策環(huán)境逐步好轉(zhuǎn);通過開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點(diǎn)和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)、完善征地補(bǔ)償安置制度、實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革、建立農(nóng)村最低生活保障制度等方式，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化邁出堅(jiān)實(shí)步伐。城鄉(xiāng)居民收入相對差距經(jīng)過了連續(xù)多年的持續(xù)擴(kuò)大后，從2010年開始進(jìn)入下降軌道（見圖1）。2012年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入相當(dāng)于農(nóng)村居民人均可支配收入的2.88倍，與此前最高點(diǎn)2009年的3.11倍相比，倍數(shù)下降了0.23，但仍明顯高于1978年的水平（2.57倍）。

圖1 改革開放以來我國城鄉(xiāng)居民人均可支配收入及其差距的變化

1.從促進(jìn)“四化同步發(fā)展”到城鄉(xiāng)融合發(fā)展思想的孕育

2012年11月黨的十八大明確要求使經(jīng)濟(jì)發(fā)展“更多依靠城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)互動(dòng)”，首次提出“促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”的方向，強(qiáng)調(diào)加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機(jī)制，著力推動(dòng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等的一體化，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等地參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共享現(xiàn)代化的成果。這意味著我們黨關(guān)于優(yōu)化城鄉(xiāng)關(guān)系治理、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步躍升到新的高度，而且這種“躍升”實(shí)際上是同發(fā)展觀的創(chuàng)新結(jié)合進(jìn)行的。鑒于在當(dāng)時(shí)背景下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展滯后已成為中國發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)的突出表現(xiàn)，促進(jìn)“四化同步”和讓廣大農(nóng)民“平等參與”“共同分享”是發(fā)展自身不可或缺的重要內(nèi)容，不能將農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展簡單當(dāng)作促進(jìn)工業(yè)、城市乃至國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的工具。

黨的十八大以來，我國改革開放進(jìn)入新的歷史關(guān)口，攻堅(jiān)克難、深度推進(jìn)的要求日趨緊迫。采取單兵突進(jìn)、零打碎敲、邊際修補(bǔ)的方式推進(jìn)改革，其局限性也在迅速凸顯，亟待增強(qiáng)各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)改革開放的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，加強(qiáng)對改革的頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)謀劃，也日益需要以更大的勇氣和政治智慧，適時(shí)推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得突破。在此背景下，2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確要求將完善發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，作為全面深化改革的總目標(biāo)，“必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。鑒于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)成為制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，該《決定》強(qiáng)調(diào)必須健全體制機(jī)制，并從推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置等方面進(jìn)行了決策部署，為優(yōu)化城鄉(xiāng)關(guān)系治理提供了明確路徑。此后，黨中央更加重視著力抓好基礎(chǔ)性、長遠(yuǎn)性、全局性、系統(tǒng)性的制度設(shè)計(jì)，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機(jī)制成為其中重要內(nèi)容。

隨著城鄉(xiāng)之間聯(lián)系互動(dòng)關(guān)系的深入，優(yōu)化城鄉(xiāng)關(guān)系治理日益需要與完善城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略選擇結(jié)合起來。2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議和次年3月中共中央、國務(wù)院印發(fā)實(shí)施的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確提出城鎮(zhèn)化是解決“三農(nóng)”問題的重要途徑等重大命題。習(xí)近平總書記在這次會(huì)議上的講話中還強(qiáng)調(diào)，“解決好人的問題是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵，城鎮(zhèn)化最基本的趨勢是農(nóng)村富余勞動(dòng)力和農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移”，要著力“解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題，努力提高農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)和能力”。黨的十八屆五中全會(huì)明確要求“堅(jiān)持人民主體地位”，“必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，把增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”“保障人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利”。這不僅為優(yōu)化城鄉(xiāng)關(guān)系治理提供了系統(tǒng)性的根本遵循，也對優(yōu)化城鄉(xiāng)關(guān)系治理提出了新的迫切要求。黨的十八屆五中全會(huì)還明確要求正確處理發(fā)展中的重大關(guān)系，并將推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展作為“堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展，著力形成平衡發(fā)展結(jié)構(gòu)”的重要內(nèi)容進(jìn)行決策部署，要求堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素平等交換、合理配置和基本公共服務(wù)均等化。

2.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出和城鄉(xiāng)融合發(fā)展思想的形成、發(fā)展

黨的十九大首次提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署，明確要求“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”，并就推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展、全面建成多層次社會(huì)保障體系等提出明確要求。至此，黨關(guān)于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的思想基本成型，而且強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是同強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展結(jié)合起來的。堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，也是黨的十九大報(bào)告對優(yōu)化城鄉(xiāng)關(guān)系治理理念的重大突破?；谵r(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展理念，黨的十九大要求“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》要求繼續(xù)把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和國家社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)放在農(nóng)村，加快補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板，促進(jìn)公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等資源向農(nóng)村傾斜，如此等等，就是水到渠成的了。

在黨的十九大精神引領(lǐng)下，近年來圍繞堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，相關(guān)重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革不斷取得突破，推進(jìn)改革的系統(tǒng)集成、高效可持續(xù)也不斷取得重大進(jìn)展。通過有序放開放寬城市落戶限制、推動(dòng)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋未落戶常住人口等，在松動(dòng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制方面不斷取得重大突破。這在近年來農(nóng)業(yè)農(nóng)村部推出的農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革、探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)形式等重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，以及國家發(fā)展改革委關(guān)于各年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)的通知中，都有突出體現(xiàn)。2019年4月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》專門進(jìn)行了系統(tǒng)部署，內(nèi)容涉及城鄉(xiāng)要素合理配置、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化、農(nóng)民收入持續(xù)增長等多個(gè)方面，體制機(jī)制和政策創(chuàng)新方面可是亮點(diǎn)紛呈。與此同時(shí)，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的投入和政策支持也在不斷加強(qiáng)。如通過大力開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，到2020年，中國已建成8億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田;12316信息進(jìn)村入戶服務(wù)已覆蓋所有省份，國家財(cái)政已累計(jì)支持創(chuàng)建特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群50個(gè)、國家級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園151個(gè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合示范園228個(gè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)811個(gè)。特別是黨中央把脫貧攻堅(jiān)置于治國理政的突出位置，將脫貧攻堅(jiān)作為全面建成小康社會(huì)的底線任務(wù)，推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)取得重大歷史性成就。所有這些，對于夯實(shí)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)發(fā)揮了重要作用。

2018年以來各年的中央一號(hào)文件、《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》和《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，共同構(gòu)成了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“四梁八柱”，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為其重要內(nèi)容。如2018年中央一號(hào)文件明確要求堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展等基本原則，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》要求堅(jiān)持鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動(dòng)，優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活生態(tài)空間，并就加快形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的空間格局以及完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系予以了明確要求和系統(tǒng)部署。2021年初發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》更是就堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興進(jìn)行了具體部署。

近年來黨中央關(guān)于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新思想、新理念和新決策部署，突出體現(xiàn)了從戰(zhàn)略、全局角度考慮問題的遠(yuǎn)見卓識(shí)，打破了就“三農(nóng)”論“三農(nóng)”、就城鎮(zhèn)論城鎮(zhèn)的思維局限。正如2018年9月習(xí)近平在第十九屆中共中央政治局第八次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)的，“黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就是為了從全局和戰(zhàn)略高度來把握和處理工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系”。2021年中央一號(hào)文件提出，“民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興”;解決好發(fā)展不平衡不充分問題，重點(diǎn)難點(diǎn)在“三農(nóng)”;構(gòu)建新發(fā)展格局，潛力后勁在“三農(nóng)”;要把全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興作為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的一項(xiàng)重大任務(wù)。這些表述體現(xiàn)了濃郁的系統(tǒng)思維和大歷史觀。該文件部署的一些重點(diǎn)內(nèi)容，如實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接、大力實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)等，可以歸結(jié)為夯實(shí)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)。該文件在部署實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)時(shí)，還首次明確就加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)行了專門部署，要求把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)，強(qiáng)化統(tǒng)籌和頂層設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了重要的政策突破。

3.從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展到城鄉(xiāng)融合發(fā)展思想的演變邏輯

從黨的十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，到黨的十七大提出形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局，再到黨的十九大強(qiáng)調(diào)建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，一方面，順應(yīng)了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐對優(yōu)化城鄉(xiāng)關(guān)系治理、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的新要求，體現(xiàn)了黨關(guān)于優(yōu)化城鄉(xiāng)關(guān)系治理的理念不斷實(shí)現(xiàn)“階段性躍升”;另一方面，也是隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)相互聯(lián)系、相互作用的增強(qiáng)，城鄉(xiāng)關(guān)系日益由不斷增強(qiáng)、日趨復(fù)雜的外部聯(lián)系，轉(zhuǎn)向日益呈現(xiàn)“你中有我，我中有你”的融合滲透發(fā)展格局，呈現(xiàn)日益錯(cuò)綜復(fù)雜、千絲萬縷的內(nèi)部相互作用。如果說統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展更多強(qiáng)調(diào)通過政府對公共資源的統(tǒng)籌分配，來解決城鄉(xiāng)發(fā)展失衡問題，那么形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局，在繼續(xù)強(qiáng)調(diào)政府對公共資源統(tǒng)籌分配的同時(shí)，則更多強(qiáng)調(diào)培育多元化、一體化、可持續(xù)的城鄉(xiāng)發(fā)展失衡問題化解機(jī)制。建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，在很大程度上基于一個(gè)判斷———工農(nóng)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、“三農(nóng)”發(fā)展不充分，成為當(dāng)前我國發(fā)展不平衡不充分最突出的表現(xiàn)。許多發(fā)展不平衡不充分問題的解決，越來越需要“跳出問題看問題”，從日益內(nèi)部化、深層化、復(fù)雜化的城鄉(xiāng)聯(lián)系和交互作用中找到解決問題的鑰匙。比如，農(nóng)民增收問題是典型的“三農(nóng)”問題，工資性收入已經(jīng)成為農(nóng)民增收的第一大來源，研究農(nóng)民增收問題必須高度重視工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化的影響，甚至由于務(wù)工經(jīng)商收入越來越成為農(nóng)民收入增長的主要源泉，農(nóng)民增收問題越來越近似等同于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展問題;農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、農(nóng)民工融入城市，甚至農(nóng)民工作為“新市民”與城市“原市民”的矛盾，則需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的改革創(chuàng)新與此呼應(yīng)，如深化城市公共服務(wù)供給保障機(jī)制的創(chuàng)新和加強(qiáng)農(nóng)民培訓(xùn)，借此擴(kuò)大城市公共服務(wù)惠及農(nóng)民工的廣泛性，增強(qiáng)農(nóng)民工作為新市民融入城市的能力。

黨的十八大以來，我們黨關(guān)于城鄉(xiāng)融合發(fā)展思想的孕育、形成和深化，促進(jìn)了關(guān)于構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)更加清晰，也推動(dòng)各級政府、社會(huì)各界解決工農(nóng)城鄉(xiāng)發(fā)展失衡問題的主動(dòng)性自覺性明顯增強(qiáng)，推動(dòng)政府的政策創(chuàng)新不斷深化、細(xì)化和實(shí)化。如2020年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在部署“解決好大城市住房突出問題”時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要高度重視保障性租賃住房建設(shè)，加快完善長租房政策，逐步使租購住房在享受公共服務(wù)上具有同等權(quán)利，規(guī)范發(fā)展長租房市場。土地供應(yīng)要向租賃住房建設(shè)傾斜”。此項(xiàng)政策從表面上看是城市房地產(chǎn)政策創(chuàng)新，但對推動(dòng)農(nóng)民工進(jìn)城落戶具有里程碑式的意義。因?yàn)楫?dāng)前城市住房價(jià)格居高難下，對于多數(shù)農(nóng)民工來說，購房實(shí)際上是“可望而不可及”的事。租購?fù)瑱?quán)，可以大幅降低其融入城市的成本和風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)更多的農(nóng)民工市民化由“愿景”轉(zhuǎn)變?yōu)槊篮谩帮L(fēng)景”。2021年5月《中共中央 國務(wù)院關(guān)于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見》明確了促進(jìn)全體人民共同富裕需要選取部分地區(qū)先行先試進(jìn)行示范的方向，并支持浙江“以解決地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、收入差距問題為主攻方向，更加注重向農(nóng)村、基層、相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，向困難群眾傾斜”，為實(shí)現(xiàn)共同富裕提供浙江示范，打造高質(zhì)量發(fā)展高品質(zhì)生活先行區(qū)、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展引領(lǐng)區(qū)、收入分配制度改革試驗(yàn)區(qū)、文明和諧美麗家園展示區(qū)。隨著體制機(jī)制改革和政策創(chuàng)新的深入推進(jìn)，我國城鄉(xiāng)居民收入相對差距縮小的勢頭不斷鞏固。從2012年到2020年，全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入相當(dāng)于農(nóng)民人均可支配收入的倍數(shù)由2.88倍下降到2.56倍，年均降幅約為0.04，最近兩三年來下降步伐還略有加快（見圖1）。

當(dāng)前，我國已開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新征程，進(jìn)入新發(fā)展階段。在此背景下，系統(tǒng)回顧建黨百年來我們黨優(yōu)化城鄉(xiāng)關(guān)系治理的歷程、分析其經(jīng)驗(yàn)和啟示，有利于更好地立足新發(fā)展階段、堅(jiān)持新發(fā)展理念，按照構(gòu)建新發(fā)展格局要求，促進(jìn)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家開好局、起好步，有利于更好地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，扎實(shí)推進(jìn)全體人民共同富裕。

1.城鄉(xiāng)關(guān)系是中國革命和現(xiàn)代化建設(shè)中的重要關(guān)系，優(yōu)化城鄉(xiāng)關(guān)系治理應(yīng)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求和社會(huì)主要矛盾的變化與時(shí)俱進(jìn)

如前所述，我們黨領(lǐng)導(dǎo)新民主主義革命取得成功的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)，就是探索形成了以農(nóng)村包圍城市、最后奪取城市直至取得全國勝利的革命成功道路。但在抗日戰(zhàn)爭即將取得全國勝利的背景下，我們黨及時(shí)發(fā)現(xiàn)將工作重心轉(zhuǎn)移到城市的重要性。正如毛澤東同志在黨的七大指出的，“真正的馬克思主義是：當(dāng)需要在鄉(xiāng)村時(shí)，就在鄉(xiāng)村;當(dāng)需要轉(zhuǎn)到城市時(shí)，就轉(zhuǎn)到城市?，F(xiàn)在要最后打敗日本帝國主義，就需要用很大的力量轉(zhuǎn)到城市”;由農(nóng)村轉(zhuǎn)變到城市，是民主革命階段中因形勢變化而產(chǎn)生的。

新中國成立初期，我們黨順應(yīng)形勢變化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，形成了“以城市為中心、城鄉(xiāng)兼顧互助”的城鄉(xiāng)關(guān)系治理思想，并通過強(qiáng)化固化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制予以保障。在當(dāng)時(shí)全國經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展比較落后的背景下，這種城鄉(xiāng)關(guān)系治理思想，同固化、強(qiáng)化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制基礎(chǔ)結(jié)合起來，對鞏固新生的人民政權(quán)、建立社會(huì)主義制度和促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展、推動(dòng)有計(jì)劃大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮了重要作用，也為發(fā)揮社會(huì)主義制度集中力量辦大事的優(yōu)勢、探索符合國情的社會(huì)主義道路提供了重要支撐，順應(yīng)了當(dāng)時(shí)我國加快推進(jìn)國家工業(yè)化的需求。但在改革開放前長期堅(jiān)持“以城市為重心”，特別是對“城鄉(xiāng)兼顧互助”落實(shí)不夠，嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)之間的人口、勞動(dòng)力和資源、要素流動(dòng)，割裂了城鄉(xiāng)之間正常的產(chǎn)品和要素市場聯(lián)系;甚至推動(dòng)了國家政策和公共資源配置向城市嚴(yán)重傾斜，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展相對于工業(yè)和城市發(fā)展，經(jīng)常被置于次要、服從和被動(dòng)適應(yīng)的不平等地位，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行效率的提高。就總體而言，1978—2012年，黨在推進(jìn)改革開放和開創(chuàng)、堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的過程中，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求和社會(huì)主要矛盾，不斷優(yōu)化城鄉(xiāng)關(guān)系治理，推動(dòng)了城鄉(xiāng)之間相互聯(lián)系、相互作用的深化和復(fù)雜化，促進(jìn)了城鄉(xiāng)關(guān)系由分割分立向協(xié)調(diào)發(fā)展的階段轉(zhuǎn)變，為取得經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改善民生的輝煌成績打下了扎實(shí)基礎(chǔ)。黨的十九大提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展思想，同我國社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化以及我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，均有很大關(guān)系。

2.優(yōu)化城鄉(xiāng)關(guān)系治理應(yīng)以為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興作為基本準(zhǔn)繩，著力提升廣大人民的獲得感幸福感和安全感

如新民主主義革命作為無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)的人民大眾的反帝反封建的革命，土地革命作為新民主主義革命的基本內(nèi)容之一，黨通過領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民“打土豪、分田地”，帶領(lǐng)廣大農(nóng)民翻身求解放，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，增進(jìn)了農(nóng)民利益，因此贏得了農(nóng)民的廣泛擁護(hù)和歡迎，也為黨充分發(fā)動(dòng)農(nóng)民參加革命，壯大黨領(lǐng)導(dǎo)的人民軍隊(duì)提供了重要基礎(chǔ)。新中國成立時(shí)，還有超過全國人口一半的新解放區(qū)尚未完成土地改革。因此，從1950年冬到1952年底，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)新解放區(qū)人民進(jìn)行了廢除封建土地制度的改革。借此廣泛激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性和參與新中國建設(shè)的熱情，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)迅速恢復(fù)發(fā)展，也為大規(guī)?；謴?fù)國民經(jīng)濟(jì)和推進(jìn)工業(yè)化提供了重要基礎(chǔ)。改革開放前，中國城鄉(xiāng)關(guān)系治理長期堅(jiān)持“以城市為重心、城鄉(xiāng)兼顧互助”，甚至通過強(qiáng)化固化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，推動(dòng)城鄉(xiāng)關(guān)系運(yùn)行過度走向“以城市為重心”，導(dǎo)致“城鄉(xiāng)兼顧互助”難以有效落地，制約了城鄉(xiāng)居民收入水平的提高和民生改善，束縛了農(nóng)民增加就業(yè)和收入的自主權(quán)，損害了農(nóng)民利益及其發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性;也加劇了城鎮(zhèn)化發(fā)展的緩慢停滯狀況，影響了城鄉(xiāng)良性循環(huán)互促關(guān)系的形成發(fā)育，甚至?xí)黾映青l(xiāng)對立沖突、遲滯農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。改革開放以來，特別是黨的十八大以來，中國全面建成小康社會(huì)取得歷史性成就，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展成就輝煌，決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利，一個(gè)重要原因就是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求和社會(huì)主要矛盾的變化，與時(shí)俱進(jìn)地優(yōu)化城鄉(xiāng)關(guān)系治理，推進(jìn)城鄉(xiāng)關(guān)系不斷走向協(xié)調(diào)融合，有效提升了廣大人民的獲得感、幸福感和安全感。

3.工農(nóng)關(guān)系換個(gè)角度也是城鄉(xiāng)關(guān)系，新發(fā)展階段優(yōu)化工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系需協(xié)同推動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合、“三生融合”帶動(dòng)城鄉(xiāng)融合

中華人民共和國成立后，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，處理城鄉(xiāng)關(guān)系時(shí)往往是同工農(nóng)關(guān)系結(jié)合進(jìn)行的。1956年4月在《論十大關(guān)系》一文中，毛澤東同志強(qiáng)調(diào)的第一大關(guān)系即為重工業(yè)和輕工業(yè)、農(nóng)業(yè)之間的關(guān)系。1959年底、1960年初，毛澤東同志在讀蘇聯(lián)《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書》的談話中指出，“工業(yè)發(fā)展了，城市人口增加了，對農(nóng)業(yè)的要求也就更多了。因此就必須使農(nóng)業(yè)能夠和工業(yè)得到相適應(yīng)的發(fā)展”?？梢?，在當(dāng)時(shí)的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間分布格局和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，工農(nóng)關(guān)系在很大程度上反映了城鄉(xiāng)關(guān)系。2021年中央一號(hào)文件要求“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村現(xiàn)代化一體設(shè)計(jì)、一并推進(jìn)”，在很大程度上就是因?yàn)楣まr(nóng)關(guān)系換個(gè)角度看也是城鄉(xiāng)關(guān)系，城鄉(xiāng)關(guān)系換個(gè)角度看也是工農(nóng)關(guān)系。

當(dāng)前中國已進(jìn)入新發(fā)展階段，向全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家邁進(jìn)。在此背景下，構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，需要培育產(chǎn)業(yè)融合、“生產(chǎn)、生活、生態(tài)三生融合”帶動(dòng)城鄉(xiāng)融合的“大合唱”。通過城市服務(wù)業(yè)發(fā)展引領(lǐng)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級，引領(lǐng)帶動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提質(zhì)增效升級;通過鼓勵(lì)城鄉(xiāng)企業(yè)深化產(chǎn)業(yè)鏈分工，培育產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展新格局，形成產(chǎn)業(yè)融合引領(lǐng)支撐城鄉(xiāng)融合新局面，夯實(shí)城鄉(xiāng)融合的產(chǎn)業(yè)根基。通過推進(jìn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”功能融合，統(tǒng)籌區(qū)域城鄉(xiāng)國土空間開發(fā)格局，以城市群、都市圈為載體，將在城市群、都市圈內(nèi)提升區(qū)域中心城市功能與培育網(wǎng)絡(luò)化區(qū)域城鎮(zhèn)體系、優(yōu)化鄉(xiāng)村發(fā)展布局有機(jī)結(jié)合起來，推動(dòng)形成城鄉(xiāng)融合、空間協(xié)同、網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動(dòng)的城鄉(xiāng)國土空間開發(fā)關(guān)系，夯實(shí)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興“雙輪驅(qū)動(dòng)”的戰(zhàn)略支撐，強(qiáng)化優(yōu)化城鄉(xiāng)關(guān)系治理的骨架支撐。要順應(yīng)鄉(xiāng)村人口、經(jīng)濟(jì)布局演變和城鄉(xiāng)分化趨勢，統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)新生城鎮(zhèn)、中心村鎮(zhèn)培育和收縮型城鎮(zhèn)村瘦身強(qiáng)體、空心村整治等工作，推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，強(qiáng)化縣城綜合服務(wù)能力、培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為服務(wù)農(nóng)民的區(qū)域中心功能，打造縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的“領(lǐng)頭雁”和“壓艙石”。

4.改革是優(yōu)化城鄉(xiāng)關(guān)系治理的根本動(dòng)力，優(yōu)化城鄉(xiāng)關(guān)系治理需要著力推動(dòng)有效市場和有為政府有效結(jié)合

新中國成立后到改革開放前，我國實(shí)行“以城市為中心、城鄉(xiāng)兼顧互助”的城鄉(xiāng)關(guān)系治理思想。但實(shí)踐表明，“以城市為重心”同“城鄉(xiāng)兼顧互助”容易形成矛盾，導(dǎo)致“城鄉(xiāng)兼顧互助”容易落空。在此過程中，為優(yōu)化城鄉(xiāng)關(guān)系治理，黨中央采取了許多重要舉措。如黨的八屆十中全會(huì)要求貫徹執(zhí)行毛澤東同志提出的“以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，以工業(yè)為主導(dǎo)”的發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)總方針，把發(fā)展農(nóng)業(yè)放在首位，堅(jiān)決把工業(yè)部門的工作轉(zhuǎn)移到以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的軌道上來。在糾正相關(guān)工作失誤時(shí)，毛澤東同志不僅強(qiáng)調(diào)要重視城鄉(xiāng)兼顧互助，還反復(fù)提醒注重綜合平衡的重要性。但在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，如何通過“綜合平衡”，把握好堅(jiān)持“以城市為重心”與實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)兼顧互助”結(jié)合的時(shí)效度，往往是難解的實(shí)踐問題。

20世紀(jì)80年代初期，中國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展?fàn)顩r有所改善，一個(gè)重要原因是在啟動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化改革的同時(shí)，政府對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的投入和政策支持不斷加強(qiáng)。20世紀(jì)80年代中期，隨著以城市為重點(diǎn)的整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的全面展開，市場化改革的深化，帶動(dòng)城鄉(xiāng)收入相對差距由縮小重新轉(zhuǎn)入擴(kuò)大，城鄉(xiāng)改革發(fā)展的協(xié)調(diào)問題日益引起重視。1992年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入相當(dāng)于農(nóng)村居民人均可支配收入的倍數(shù)重新擴(kuò)大到2.58倍，略高于1978年的水平（見前文圖1）。20世紀(jì)90年代中期以后，隨著市場化改革的深入推進(jìn)，城鄉(xiāng)收入相對差距再度經(jīng)歷了一個(gè)持續(xù)擴(kuò)大的過程。2009年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入相當(dāng)于農(nóng)村居民人均可支配收入的倍數(shù)擴(kuò)大到3.11倍，為迄今為止的歷史最高水平。進(jìn)入21世紀(jì)以來，黨中央積極推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、推動(dòng)形成城鄉(xiāng)一體化新格局，進(jìn)而強(qiáng)調(diào)構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，加大農(nóng)村改革力度，加大對“三農(nóng)”發(fā)展的投入支持，優(yōu)化鼓勵(lì)農(nóng)民工進(jìn)城的政策環(huán)境，扭轉(zhuǎn)了城鄉(xiāng)收入相對差距擴(kuò)大的勢頭，促進(jìn)城鄉(xiāng)收入相對差距從2010年開始進(jìn)入下降軌道。黨的十八大以來，城鄉(xiāng)收入相對差距不斷縮小，推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化的政策措施亮點(diǎn)紛呈，在很大程度上證明了“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”，對于兼顧公平和效率、加快建立新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合協(xié)調(diào)發(fā)展、推進(jìn)不同利益相關(guān)者合作共贏發(fā)展的重要性。尤其是黨的十九大以來，我們黨推進(jìn)優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策落實(shí)落地，2021年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)“促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足”，加大對實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接和縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的引導(dǎo)支持力度，都是發(fā)揮有為政府作用的直觀體現(xiàn)。

5.優(yōu)化城鄉(xiāng)關(guān)系治理需要立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)、久久為功，切忌急躁冒進(jìn)、急于求成

中國共產(chǎn)黨成立以來優(yōu)化城鄉(xiāng)關(guān)系治理的經(jīng)驗(yàn)證明，科學(xué)把握城鄉(xiāng)關(guān)系，需要基于特定的時(shí)代背景和國情農(nóng)情，科學(xué)把握尊重規(guī)律與體現(xiàn)中國特色的關(guān)系，既要順應(yīng)發(fā)展階段和環(huán)境變化與時(shí)俱進(jìn)，又要保持必要的戰(zhàn)略定力，切忌超越發(fā)展階段和時(shí)代要求，急躁冒進(jìn)、急于求成和企圖速戰(zhàn)速?zèng)Q方式都是不可取的。新中國成立后初期階段中涉及的多次國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整，往往都將調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系作為重要內(nèi)容和促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要措施，究其原因都與之前在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城鄉(xiāng)關(guān)系治理中急躁冒進(jìn)、工作過粗、要求改變過快相關(guān)。習(xí)近平總書記提出，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中要注意處理好長期目標(biāo)與短期目標(biāo)、頂層設(shè)計(jì)與基層探索、充分發(fā)揮市場決定性作用和更好發(fā)揮政府作用、增強(qiáng)群眾獲得感與適應(yīng)發(fā)展階段的關(guān)系。將其移植到科學(xué)把握城鄉(xiāng)關(guān)系也是適用的。

作者單位：國家發(fā)展和改革委員會(huì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所

責(zé)任編輯：牛澤東