方長春

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X（2021）11-0020-08

在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上，習(xí)近平總書記再次強調(diào)要立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，推動高質(zhì)量發(fā)展。居委會作為黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，無論是在加強基層政權(quán)建設(shè)中，還是在基層社會治理中都發(fā)揮著積極的作用。在新發(fā)展階段，如何貫徹新發(fā)展理念，進一步發(fā)揮居委會這一重要的治理主體的治理效能，是創(chuàng)新社會治理體制不得不考慮的問題。

自中共十八屆三中全會提出創(chuàng)新社會治理體制以來，治理這一理念得以廣泛傳播。在中共十九大提出要打造共享共建共治的社會治理格局之后，十九屆四中全會又進一步指出，要“建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。這些實際上都強調(diào)多元主體共同參與社會治理的重要性。作為基層最為普遍的組織形式，居委會顯然是最為重要的治理主體之一，在國家日益強調(diào)社會治理重心下移和加強基層黨建的背景下，居委會在基層社會治理中的作用越來越重要。盡管居委會在基層治理中的作用及成就不容忽視，但作為一種組織形式，其角色困境一直存在，主要表現(xiàn)為負擔過重、行政化色彩突出、群眾對居委會認同度不高、對居委會組織的公共事務(wù)參與意愿低下等。導(dǎo)致這些問題的關(guān)鍵在于，作為治理主體的居委會與其他治理主體之間的關(guān)系及其權(quán)責邊界不明確。在社會治理創(chuàng)新的背景下，如何定位居委會的角色得到了社會各界的普遍關(guān)注。從學(xué)術(shù)討論的角度來看，以往研究主要從國家與社會關(guān)系的角度出發(fā)，以全能主義、多元主義和法團主義及其轉(zhuǎn)變來理解中國的基層治理，并試圖厘清政府和社會的關(guān)系。有關(guān)國家與社會關(guān)系的思考也在一定層面上影響了基層的改革和實踐創(chuàng)新，但如后文所述，眾多基于去行政化和“減負”的改革探索，其效果并不突出，居委會依舊難以有效擺脫沉重負擔，居委會在多元主體共享共治的格局中依舊面臨著多重尷尬。

以往研究中最具影響的國家—社會的分析視角（或“行政—自治”二元解釋框架）在定位居委會的角色時，往往容易導(dǎo)致非此即彼的結(jié)果，認為長期以來居委會更傾向于“國家”一側(cè)，并指出這是居委會之所以行政化的原因，進而強調(diào)居委會應(yīng)凸顯其自治屬性。按照這一分析思路，居委會的“減負”或改革的方向是讓居委會更多地傾向于“社會”一側(cè)。而改革和“減負”的常見做法或者是規(guī)范“政府”行為清晰居委會與政府的關(guān)系，或者是將更具“社會”屬性的組織或機構(gòu)附加于居委會，以此來凸顯居委會的群眾性和自治性，或者是在社區(qū)增設(shè)新的治理主體以分擔原本由居委會承擔的行政性事務(wù)，進而有助于居委會“剔除”其行政性。這一常見的分析思路忽視了居委會這一中國特色的組織形態(tài)的本質(zhì)屬性，由其所指導(dǎo)的改革實踐或嘗試，效果有限。本文基于歷史回溯指出，盡管群眾自治性是居委會的突出屬性，但居委會同時又具有黨政關(guān)聯(lián)屬性。居委會的黨政關(guān)聯(lián)屬性具有歷史必然性和現(xiàn)實存續(xù)性，是由居委會的“出身”和發(fā)展過程所決定的，同時也是現(xiàn)行政治體系下居委會組織不可剔除的本質(zhì)屬性。強調(diào)居委會的黨政關(guān)聯(lián)屬性，并不意味著居委會就必然會傾向于“國家”一側(cè)，或干脆將其納入行政體系。如何在不回避、不改變居委會的黨政關(guān)聯(lián)特性的基礎(chǔ)上重新思考居委會在基層社會治理中的角色定位，并且同時保留其自治屬性？如何在黨政關(guān)聯(lián)的這一前提下理順居委會與基層政府及其他社會治理主體之間的關(guān)系？基于居委會的雙重屬性，本文借用了“經(jīng)紀人”這一經(jīng)濟學(xué)概念的“居間性”含義，提出了雙重“經(jīng)紀人”的概念，以理清居委會在面對基層政府及其派出機構(gòu)、居委會作為群眾自治性組織面對社區(qū)居民以及其他治理主體時的角色關(guān)系。

自中共十八屆三中全會以來，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化被提到戰(zhàn)略高度，而作為國家治理重要方面的社會治理，其治理體系和治理方式的改革與創(chuàng)新成為基層治理實踐和創(chuàng)新的重要內(nèi)容。其實在社會治理理念提出來之前，居委會就已在基層社會治理中發(fā)揮著重要的作用，特別是單位制消解之后，居委會在城市基層社會治理中的作用愈加突出。在創(chuàng)造共建共治共享的社會治理格局、推動實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的背景下，居委會作為基層治理重要主體之一，其角色定位及其與其他治理主體之間關(guān)系的明確化，不僅制約著居委會這一組織形式自身治理效能的提升，而且制約著基層社會治理格局的完善。一直以來，居委會在基層社會治理中的角色定位、職責與權(quán)限，以及居委會與地方政府及其他社會組織的關(guān)系，得到了普遍關(guān)注，并且也是基層社會治理實踐中不斷探尋的問題。盡管經(jīng)歷各種形式改革嘗試，居委會在實際運行過程中依然存在著這樣或那樣的問題。

1.“行政化”的角色困境

根據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會組織法（2018修正）》（以下簡稱“居民委員會組織法”），居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。從法律界定上來看，居委會不同于政府組織，它具有自治性和社會性。然而在城市社區(qū)治理實踐當中，居委會肩負著大量由地方政府及其派出機構(gòu)安排的行政性事務(wù)，也是一個不爭的事實。其結(jié)果是居委會在實際工作中經(jīng)常遭遇“身份不明”的困境，“行政整合過度與社區(qū)自治能力不足”日益成為城市基層社會秩序建構(gòu)的現(xiàn)實困境。概況而言，居委會行政化表現(xiàn)為以下幾個方面：其一，承接行政事務(wù)數(shù)量龐雜。一項針對北京市的調(diào)查顯示，由黨政機關(guān)職能部門、群團組織下派給社區(qū)的行政事務(wù)達221項，另一項針對社區(qū)的調(diào)查則顯示，居委會承擔的行政事務(wù)多達286項。其二，對接政府職能條口眾多，即所謂“上面千條線，底下一根針”。其三，由于對接條口眾多，居委會受到多重監(jiān)督和問責。其四，居委會運行所需資源對政府的高度依賴。從居委會日常工作形態(tài)上來看，如學(xué)者概括的那樣，行政化使得居委會工作表現(xiàn)出“職能行政化”“成員公職化”“工作方式機關(guān)化”“運行機制行政化”“權(quán)力行使集中化”等特點。

居委會運行過程的行政化使得其表現(xiàn)出政府組織的特點，甚至如學(xué)者指出的那樣，表現(xiàn)得更像是基層政府在社區(qū)的執(zhí)行機構(gòu)，這使得居委會的自治性被壓制，社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)職能難以得到充分凸顯。居委會介于政府和居民之間，本質(zhì)上來說是黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁，但運行過程的過于行政化加上居民對居委會自治性的認同度低，使得居委會成為夾在政府和居民之間的一種尷尬角色，往往要“兩端討好”，而又經(jīng)常“吃力不討好”，其結(jié)果是多數(shù)居委會在實際運轉(zhuǎn)過程中不堪重負，或“疲于對上”，且常常“無暇顧下”。一些居委會在壓力之下不得不采取變通的策略來加以應(yīng)對，譬如采取弄虛作假、搞形式主義乃至欺騙的辦法應(yīng)付上級。

2.居委會“去行政化”和“減負”的經(jīng)驗嘗試

基于居委會的現(xiàn)實困境，近年來有關(guān)居委會去行政化和“減負”的實踐探索并未停歇過，主要有兩種做法：其一是培育或設(shè)立新的治理主體以分擔社區(qū)事務(wù)，其二是規(guī)范基層政府及其派出機構(gòu)與居委會之間的關(guān)系以明確居委會的權(quán)責邊界。

就培育和設(shè)立新的治理主體而言，在2000年之后的一段時間，隨著專業(yè)社會工作和各種類型的社會組織逐步興起，設(shè)立“社區(qū)工作站”（有地方稱“社區(qū)事務(wù)工作站”“社區(qū)公共服務(wù)工作站”“社區(qū)服務(wù)中心”）成為一些地區(qū)常見的做法。設(shè)立社區(qū)工作站的初衷是解決社區(qū)居委會行政化的問題，通過設(shè)立社區(qū)工作站的方式將原本由政府下派給居委會的行政性事務(wù)交給社區(qū)工作站或類似機構(gòu)，進而實現(xiàn)居委會的“減負”。然而事實表明這一做法效果有限。譬如對上海一些社區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)：“政府設(shè)立‘社工站’為居委會減負的探索不僅沒有實現(xiàn)其預(yù)期目標，反而還在一定程度上遭到了居委會的反對和抵制，居委會不僅排斥社工站，還出現(xiàn)了居委會與社工站搶活干，最終導(dǎo)致社工站‘沒活干’，而居委會的負擔再次加重的現(xiàn)象”。此外，也有研究指出，“居站分離”不僅效果有限，而且還會導(dǎo)致居委會的地位迅速下降，甚至被邊緣化。從日常管理、資源獲取以及人事安排上來看，“社區(qū)工作站與社區(qū)居委會之間的關(guān)系是政府工作機構(gòu)和群眾自治組織的關(guān)系”。瑏瑠這意味著社區(qū)工作站的出現(xiàn)使得居委會與政府之間除了街道辦事處之外，又多派生出了一層機構(gòu)，這不僅與精簡機構(gòu)的改革訴求相悖，也增加了行政成本和組織間的協(xié)調(diào)成本。

除了設(shè)立社區(qū)工作站的做法之外，隨著社會組織的發(fā)展，通過購買服務(wù)的方式，基層政府將一部分原來由居委會承擔的職責分流給專業(yè)的社會組織。這無疑有助于社會組織這一治理主體的發(fā)育、成長并在基層社會治理中發(fā)揮作用。但從居委會解困的角度來看，通過購買社會組織提供的服務(wù)并不能有效地為居委會減負，甚至還會增加居委會的負擔。由于社會組織的發(fā)展在數(shù)量和質(zhì)量上都存在一定的問題，居委會往往還要協(xié)助民政部門、街道等對社會組織進行培育和日常管理，這反而增加了居委會的負擔。此外，行政化使得居委會也具有高度的政府依賴性，而當前大多數(shù)社會組織也主要依賴政府資源（自我造血功能低下），由此社會組織與居委會在一定程度上形成資源的競爭關(guān)系，社會組織的存在反而在一定程度上“侵蝕”了居委會的資源。

2010年以后各地開始設(shè)立市民服務(wù)中心（政務(wù)服務(wù)中心、便民服務(wù)中心、社區(qū)綜合服務(wù)中心、社區(qū)行政事務(wù)受理中心），通過“一站式”窗口服務(wù)的方式來提供公共服務(wù)。這一做法實際上與改革街道辦事處職能、提升政府服務(wù)和行政管理效能有關(guān)。由于居委會行政化主要與街道下派眾多服務(wù)與管理事項有關(guān)，通過設(shè)立市民服務(wù)中心的方式弱化街道辦事處的公共服務(wù)和行政管理職能，似乎有助于居委會的減負和去行政化。然而正如有學(xué)者指出的那樣，由于長期依賴使然，街道辦撤銷反而使得居委會“無從適應(yīng)”。一些實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，撤銷街道辦以后，“基層社區(qū)可以動用的資源有所增加，政府的服務(wù)功能有所增強，但是居委會的行政化傾向依然存在，工作人員的任務(wù)依然繁重，居民自治水平依然不理想”。

居委會“去行政化”和“減負”的第二種常見做法是“清單制”和“準入制”。2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），其目的正如《意見》指出的那樣：“進一步明確地方各級政府工作部門職責權(quán)限，大力推動簡政放權(quán)，加快形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責一致、運轉(zhuǎn)高效、依法保障的政府職能體系和科學(xué)有效的權(quán)力監(jiān)督、制約、協(xié)調(diào)機制，全面推進依法行政”。同年，民政部、中央組織部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步開展社區(qū)減負工作的通知》（民發(fā)〔2015〕136號）。在上述背景下，各地也紛紛出臺《基層群眾自治組織依法履行職責事項》《基層群眾自治組織協(xié)助政府工作事項》等相關(guān)文件以規(guī)范基層政府及其職能部門與居委會的關(guān)系。清單制和準入制無疑有助于居委會的減負，但在實際運行過程中也存在眾多問題：其一，基層政府和職能部門通過變通的方式（如領(lǐng)導(dǎo)批示或打招呼）將行政事務(wù)下沉到社區(qū);其二，社區(qū)經(jīng)常會面臨各種突擊性、臨時性的行政任務(wù)，從而使得日常工作上升到政治任務(wù)的高度，這就使得社區(qū)行政準入制在實踐中會遭遇邊界模糊與政治傳導(dǎo)的挑戰(zhàn);其三，區(qū)級民政部門一般是準入的行政審批機構(gòu)，其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的權(quán)能相對較為有限，在面對一些強勢部門要求工作任務(wù)進社區(qū)時，有時也顯得無能為力;其四，針對行政準入的核查問責機制相對缺乏。

2019年5月中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進城市基層黨的建設(shè)工作的意見》，自此黨群服務(wù)中心在各地興起?；鶎狱h群服務(wù)中心的興起不僅在于強化基層黨建，同時也是強化創(chuàng)新社會治理過程中黨的領(lǐng)導(dǎo)的一種體現(xiàn)。“黨建引領(lǐng)”毫無疑問有助于黨和國家對基層社會的調(diào)控能力。在具體實踐層面，由于基層工作人員和事務(wù)的交叉性、關(guān)聯(lián)性，居委會的角色定位看似變得更加復(fù)雜，但如后文所述，這恰恰凸顯了居委會的黨政關(guān)聯(lián)性。

回顧近年來的改革實踐，盡管關(guān)于居委會“減負”的呼聲不斷，但效果并不理想。對于居委會的所謂“行政化陷阱”，學(xué)界給出了不同的理論解釋。其一是從國家與社會關(guān)系的視角所作的解讀，認為“行政一元化”的體制特征決定了基層治理實踐，居委會的“行政化”是國家權(quán)威治理體制運行的必然結(jié)果;其二則認為體制慣性和路徑依賴等是居委會去行政化和減負之所以失敗的原因;其三是從資源依賴的角度作出的解釋，認為居委會自身缺乏可以生產(chǎn)和控制的資源，而對體制性資源的依賴則使其不得不依附于行政體系。

上述觀點毫無疑問具有一定的解釋力，但這些理論解讀缺乏對居委會這一中國特色的組織形式內(nèi)在特性的準確把握。有學(xué)者指出，居委會的行政化具有歷史上的必然性與現(xiàn)實存續(xù)性。而在本文看來，這種歷史必然性和現(xiàn)實存續(xù)性是由居委會的“出身”和發(fā)展過程所決定的。居委會在其形成之初就被賦予了國家基層政權(quán)建設(shè)的使命，政治關(guān)聯(lián)或曰黨政關(guān)聯(lián)是居委會這一中國特有的社會組織的內(nèi)在特色，也可以說是刻寫在其基因當中不可剔除的因素。

國家（政府）面對基層社會有著兩項基本事務(wù)：管理與服務(wù)。前者所涉及的其實是國家權(quán)力對基層社會的滲透和國家對基層社會的整合，或者說所涉及的是國家基層政權(quán)建設(shè)。縱觀中國歷史，國家（政府）基于管理與服務(wù)的需要總是依賴一定的機構(gòu)與基層社會發(fā)生關(guān)聯(lián)。在明清及民國時期，保甲制度曾在基層社會管理中發(fā)揮著重要作用。盡管存在所謂“皇權(quán)不下縣”的說法，但正如學(xué)者們論證的那樣，保甲制度在明清時期其實在一定程度上扮演著基層行政組織的角色。而所謂的“保甲為經(jīng)、宗族為維”其實指的是保甲組織在縱向的行政管理過程中作用更為突出，宗族或民間組織在區(qū)域社會中的自我服務(wù)功能更為突出。民國時期盡管曾試圖實行警區(qū)制并推動地方自治，然而受外患和戰(zhàn)爭的影響，保甲制度在相當程度上依然是國家政權(quán)對基層社會滲透的主要機制。新中國成立之后，保甲制度走向衰亡，但在建政初期，萌芽于清末和試行于民國時期的現(xiàn)代意義上的民間（地方）自治傳統(tǒng)得以延續(xù)，表現(xiàn)為早期群眾自治組織，如防護隊、防盜隊、居民組的興起。1950年天津成立了居民委員會組織，差不多同一時間武漢成立了居民代表委員會（也有稱為居民小組）等類似居委會的組織，這些組織最初都具有自發(fā)性和民間性，但1958年之后這些組織的自治色彩完全失去。解放初期為實現(xiàn)黨聯(lián)系群眾、政府整合基層社會的需要，城市基層政權(quán)組織形式先后經(jīng)歷了“市、區(qū)、街、閭”四級政權(quán)組織形式，以及“警政合一”試點。自1952年開始，中國共產(chǎn)黨在城市開展“民主建政”運動，由此逐步形成了單位制與街居制并存的基層社會管理體制，或曰社會整合機制。

單位制和街居制都是國家（政府）與基層社會發(fā)生關(guān)聯(lián)、國家整合基層社會的重要機制。具體來說，在很長一段時間內(nèi)國家通過單位來管理并整合城市大多數(shù)社會成員，而那些沒有單位歸屬者則由街居委體系加以管理和整合。借助單位制和街居制，國家實現(xiàn)對城市居民的控制和整合，確保了社會的整體性。換言之，單位制和街居制使得國家權(quán)力得以向社會基層乃至每一個社會個體延伸，單位和街居是基層政權(quán)建設(shè)得以有效展開的重要組織形式。在計劃經(jīng)濟條件下，城市基層社會的整合，或者說城市基層政權(quán)建設(shè)主要依賴單位制，街居則起著輔助作用。此外，在單位制條件下，單位不僅具有整合社會個體的作用，而且還具有福利服務(wù)功能（包括票證制度下的票證供給）。20世紀70年代末、80年代初，隨著大量“知青”返城，加上后來的單位制改革（單位職能更加專門化，福利服務(wù)功能逐步剝離），“社會人”大量增加，民政部于80年代中期開始推行“社區(qū)服務(wù)”，其主要目的是借助居委會來彌補單位制消解之后社會福利服務(wù)供應(yīng)主體缺失問題。值得注意的是，單位的福利服務(wù)供給功能需要由新的組織形式來替代（后來部分功能則由社會化、市場化的組織機構(gòu)所替代），原本由單位兼負的國家整合社會的職能也有待其他組織形式來替代，由此居委會功能得以凸顯，居委會代替單位成為國家整合社會的基層機構(gòu)。

改革開放后，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，各種社會問題開始不斷涌現(xiàn)，加強社會管理成為政府迫切需要面對的問題。中共十四屆三中全會提出加強政府的社會管理職能，十六大報告將社會管理確立為政府的四項主要職能之一，十六屆四中全會提出要加強社會建設(shè)和管理、推進社會管理體制創(chuàng)新。在強化社會管理的背景下，居委會在“夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)”“維護社會穩(wěn)定”等方面的政治功能更加凸顯。在上述背景下，1991年民政部提出了“社區(qū)建設(shè)”的概念，1998年民政部門設(shè)立了基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)機構(gòu)，2000年城市社區(qū)建設(shè)在全國范圍內(nèi)得以推進。社區(qū)建設(shè)的提出和全面推進正是基于國家整合社會的需要。恰如學(xué)者指出的那樣，社區(qū)建設(shè)并不是為了削弱黨和政府對基層社會的控制，而是重建已有城市管理體系，以便適應(yīng)新的社會需求，維系對基層社會的有效控制。

自十八屆三中全會開始，“社會治理”這一概念代替了“社會管理”，治理理念得以廣泛傳播，社區(qū)治理的說法也開始流行。與管理所隱含的主體與客體的對應(yīng)，以及具有一定的強制性不同的是，治理強調(diào)多元主體共同參與、平等協(xié)商。多元主體共同參與、平等協(xié)商毫無疑問有助于更有效地處理基層社區(qū)眾多事務(wù)。但居委會作為群眾性自治組織的同時，也是“黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶”。換言之，無論是在“社區(qū)建設(shè)”的背景下，還是在“社區(qū)治理”的背景下，居委會（在一定程度上代替計劃經(jīng)濟時期的單位）作為國家（政府）整合基層社會的重要組織形式這一特性并沒有發(fā)生變化，而這正是居委會的黨政關(guān)聯(lián)特性所在。并且如十九大和十九屆四中全會所強調(diào)的那樣，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責”是創(chuàng)新社會治理的核心，這進一步強化了社區(qū)治理過程中居委會的黨政關(guān)聯(lián)特性。概言之，在社會治理創(chuàng)新的背景下，作為基層治理主體之一、作為群眾性自治組織的居委會，其發(fā)展與轉(zhuǎn)變體現(xiàn)的是一種自下而上的社會自主發(fā)育、發(fā)展的過程，但與此同時，它依舊肩負著自上而下的政權(quán)建設(shè)和鞏固的使命，而后者正是居委會黨政關(guān)聯(lián)之本質(zhì)屬性之所在。

通過對居委會歷史的回溯可以看出，居委會是一個有著中國特色的特殊的社會組織。它并不是“行政性”的組織或結(jié)構(gòu)，但卻與黨政體系有著密切的關(guān)聯(lián)性。本文使用了“黨政關(guān)聯(lián)”而不是“行政化”來描述居委會的特性，這是因為，“行政化”可以用來描述居委會在特定時期運行過程的特征，但居委會的運行過程也可以表現(xiàn)出“去行政化”的特征，本文所要強調(diào)的是，無論居委會的運行過程是否表現(xiàn)出“行政化”的特征，其內(nèi)在的黨政關(guān)聯(lián)屬性卻可以不發(fā)生改變。居委會的這種黨政關(guān)聯(lián)特性起源于20世紀50年代中國共產(chǎn)黨基于基層政權(quán)建設(shè)的需要而對群眾性自治組織的吸納。本文也沒有采用其他學(xué)者曾經(jīng)使用過的“行政吸納”的概念，這是因為“行政吸納”所表達的是本文所謂的關(guān)聯(lián)性的形成過程。

黨政關(guān)聯(lián)是居委會這一中國特色組織形式的本質(zhì)屬性。然而居委會同時又是群眾自治性組織，換言之，居委會其實具有雙重特性：群眾自治屬性和黨政關(guān)聯(lián)屬性。居委會的群眾自治屬性是其所具有的一般社會組織的特性，而其黨政關(guān)聯(lián)屬性則是由中國特色的政治體制所決定的，是由中國共產(chǎn)黨和中國政府整合基層社會的歷史、一貫思路和經(jīng)驗做法所決定的。黨政關(guān)聯(lián)屬性使得居委會不同于一般的社會組織，居委會是被涵括在黨和政府的組織體系當中又不同于國家正式職能機構(gòu)的一種組織形式，這一特征是由中國特色的社會制度所決定的。因此采用“國家與社會”的分析思路來理解居委會，甚至希望將居委會定位在與國家相對應(yīng)的“社會”一端的思路，以及依照此思路所進行的去行政化和“減負”實踐，都不具備現(xiàn)實可行性。那么如何對居委會的角色進行定位？

居委會的雙重屬性意味著居委會必須面對兩類主體并對其“負責”，其一是黨和政府，其二是人民群眾?！皟深^負責”是居委會的雙重屬性所決定的，但“兩頭負責”并不意味著“兩頭包辦”。居委會可以作為“經(jīng)紀人”來面對兩類主體，以“雙重經(jīng)紀人”的身份來明確自己的職責，減輕自身的負擔。“經(jīng)紀人”原指的是以收取傭金為目的，以促進他人交易而從事居間、行紀或代理等業(yè)務(wù)的個體或組織。本文借用這一概念是取其“居間性”之含義，譬如，居委會可以作為居間者處在公共服務(wù)的供給者和需求者之間，以促進公共服務(wù)的供需對接。當然，在公共服務(wù)的供給過程中，居委會或其他組織（如計劃經(jīng)濟時期的單位）也可以政府代理人的身份來提供公共服務(wù)。本文在定位居委會角色時，避免使用“代理人”這一概念，代理人指的是特定主體的代表（或代表特定主體履行責任或享受權(quán)益），而取“經(jīng)紀人”之居間含義時，意味著經(jīng)紀人可以獨立于其所居間的兩端的主體。

在明確居委會角色定位之前，有必要先分析基層公共服務(wù)和管理的供給過程。除了居民自我服務(wù)和自我管理的內(nèi)容之外，相當一部分基層公共服務(wù)和管理的責任主體是政府。政府作為責任主體的公共服務(wù)和管理的供給方式可以概括為三種理想類型。第一種方式是政府包辦一切，政府既是（公共服務(wù)和行政管理的）責任主體又是直接的供給主體。計劃經(jīng)濟時期的歷史教訓(xùn)表明，政府包辦效率低下，并且出現(xiàn)矛盾時，民眾容易將矛頭直指政府。根據(jù)前文對歷史的梳理，計劃經(jīng)濟時期基層管理和服務(wù)的實際情況更多地表現(xiàn)為第二種方式：在單位制盛行時，單位作為政府的代理人履行基層管理和服務(wù)的職能;在單位制消解之后，政府的派出機構(gòu)和居委會代替原有的單位履行相應(yīng)的職能。第三種方式是政府通過購買服務(wù)或其他方式委托專業(yè)結(jié)構(gòu)，由專業(yè)機構(gòu)作為供給方提供管理和服務(wù)，即政府在一些事務(wù)中依然是責任主體（買單者），但不再扮演直接供給者的角色，具體的供給交給專業(yè)機構(gòu)（社會組織、企業(yè)等）。

在上述第二種服務(wù)和管理的供給模式中，居委會在一定程度上扮演著服務(wù)和管理的直接供給者的角色。嚴格意義上來說，除了群眾性的自我管理和自我服務(wù)之外，居委會并不是相關(guān)管理和服務(wù)的責任主體，而只是供給主體。在這種方式中，居委會的黨政關(guān)聯(lián)屬性不僅使得其無法回避相應(yīng)的供給責任，而且還會讓老百姓混淆相關(guān)管理和服務(wù)的責任主體和供給主體，由此將居委會當作政府來看待。居委會之所以陷入所謂的“行政化陷阱”，之所以負擔過重，關(guān)鍵原因就在于它在一定程度上成為政府作為責任主體的服務(wù)和管理的直接供給者。

當?shù)谌N方式成為基層管理和服務(wù)的主導(dǎo)性供給方式時，居委會就可以“經(jīng)紀人”的方式明確自身的權(quán)責和界限。在第三種方式中，居委會可以作為政府的“經(jīng)紀人”，而不是服務(wù)和管理的直接供給者（除了部分群眾性的自我服務(wù)和自我管理之外）。作為“經(jīng)紀人”，居委會職責在于：向政府反映百姓的訴求和需要、協(xié)助政府選擇公共服務(wù)的供給主體（政府職能部門、社會組織、企事業(yè)單位等）、對供給主體的管理和服務(wù)工作進行監(jiān)督、反饋管理和服務(wù)效果。

居委會面對政府時所扮演“經(jīng)紀人”角色是由其黨政關(guān)聯(lián)屬性所決定的，但居委會同時又具有群眾自治屬性，因此居委會在面對群眾時也要扮演“經(jīng)紀人”的角色。居委會作為群眾的“經(jīng)紀人”，它所要做的工作包括：了解群眾的訴求和需要，規(guī)范和引導(dǎo)群眾需求。此外，如果按照上述思路來理解基層治理，還存在專業(yè)化的服務(wù)和管理的直接供給主體。作為雙重“經(jīng)紀人”的居委會在面對服務(wù)和管理的直接供給主體時所做的工作主要包括：幫助責任主體（政府）與管理和服務(wù)的供給主體（如專業(yè)化的社會組織）實現(xiàn)對接，幫助公共服務(wù)的供給主體與服務(wù)對象（居民）實現(xiàn)對接。

雙重“經(jīng)紀人”的角色定位使得居委會既可以不回避其黨政關(guān)聯(lián)屬性（政府的“經(jīng)紀人”），又可以確保其群眾自治屬性（群眾的“經(jīng)紀人”），同時可以避免自身成為服務(wù)和管理的直接供給者而負擔過重。需要說明的是，居委會避免作為服務(wù)和管理的直接供給者，這其中的服務(wù)和管理指的是政府作為責任主體的服務(wù)和管理，而不包括居委會作為群眾自治組織的自我服務(wù)和自我管理的內(nèi)容。就協(xié)調(diào)落實政府作為責任主體的管理和服務(wù)而言，居委會雙重“經(jīng)紀人”角色定位的實現(xiàn)還有賴于政府（包括黨群組織）職責和職能的明確化，也就是說，要區(qū)分出哪些服務(wù)和管理必須由政府部門和黨群組織自己作為直接的供給者，哪些服務(wù)和管理可以交由專業(yè)機構(gòu)來承接。同時為了實現(xiàn)居委會作為經(jīng)紀人的角色，除了政府職能部門和黨群組織職能明確化之外，還應(yīng)該培養(yǎng)大量具有專業(yè)能力的服務(wù)和管理的供給主體，如社會組織等。

在國家日益強調(diào)社會治理重心下移和加強基層黨建的背景下，居委會在基層社會治理中的作用越來越重要。然而在基層實踐中，由于居委會角色定位不清，行政化和負擔過重一直是眾多居委會在實際運行過程中的現(xiàn)實困境。以往有關(guān)居委會去行政化和“減負”的實踐成效甚微，以及相關(guān)理論討論并沒有很強的現(xiàn)實可行性，其原因就在于對居委會這一中國特色的組織形式的本質(zhì)屬性缺乏準確把握。本文基于歷史回溯指出，居委會具有黨政關(guān)聯(lián)和群眾自治的雙重屬性。其中黨政關(guān)聯(lián)是居委會這一中國特有的社會組織的內(nèi)在特色，也可以說是刻寫在其基因當中不可剔除的因素。也正因為如此，居委會雖然在法律文本上被表述為群眾性自治組織，但這種自治性組織并不同于學(xué)術(shù)話語體系中的“國家與社會”這一理想類型的“社會”一端，也就不可能作為“社會”的這一端而與另一端的國家相對應(yīng)，它是被涵括在政府的組織體系當中的又不同于國家的正式職能機構(gòu)的一種組織形式。從這個角度來看，以往試圖借助“國家與社會”分析思路來厘清居委會與政府的關(guān)系，并試圖達到居委會去行政化的各種討論并沒有現(xiàn)實可行性，經(jīng)驗層面的種種嘗試的效果并不理想。

居委會的雙重屬性意味著居委會在實際運行過程中必須“兩頭負責”，但“兩頭負責”并不意味著“兩頭包辦”。本文基于居委會的雙重屬性提出了雙重“經(jīng)紀人”的概念。以雙重“經(jīng)紀人”來定位居委會在基層治理中的角色，可以在確保居委會雙重屬性的基礎(chǔ)上，明確居委會與其他治理主體之間的關(guān)系和權(quán)責要求，不僅有助于居委會實現(xiàn)減負，而且在增強居委會的群眾認同的同時，有助于黨和政府通過居委會強化基層政權(quán)建設(shè)、實現(xiàn)中國特色的基層社會整合。

作者單位：南京大學(xué)社會學(xué)院

責任編輯：秦開鳳