馬 野

（沈陽市人民檢察院，遼寧沈陽 110002）

引 言

信訪現(xiàn)象自古就存在于我國社會管理制度之中。中華人民共和國成立以后，信訪逐漸成為具有中國特色的政治參與和權(quán)利救濟(jì)制度。信訪所包含的群眾監(jiān)督、民主參與、糾紛解決等功能在建國七十多年的歷史發(fā)展中獨特地表達(dá)著自己的作用，也在社會轉(zhuǎn)型期的矛盾積累中發(fā)生變化。中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，黨中央加快推進(jìn)全面依法治國戰(zhàn)略，信訪的法治化改革再次被推至治國理政的前沿。對此，理論界形成了“取消論”“強(qiáng)化論”和“改革論”三個研究方向。國家從戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃出發(fā)，在黨的十八屆四中全會和黨的十九大報告中多次明確了“把信訪納入法治化軌道”作為國家社會治理的重要途徑，①黨的十八屆四中全會（2014年）作出《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中提出：“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果?！秉h的十九大報告（2017 年）明確：“加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善法治保障的社會治理體制，提高社會治理的社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。加強(qiáng)預(yù)防和化解社會矛盾機(jī)制建設(shè)?！比珖舜蟪Ｎ瘯矊⑿旁L法列入立法議程中。人大信訪、行政信訪和涉法涉訴信訪等不同實踐角度的分析論證都將是信訪制度法治化發(fā)展的必然研究方向，但行政信訪是所有信訪制度的核心則無爭議。由于篇幅所限，本文主要以行政信訪作為研究對象，重點著眼于行政信訪的內(nèi)在邏輯分析，希冀對行政信訪的法治化改革起到拋磚引玉的作用。

一、行政信訪內(nèi)在邏輯異化的沖突

（一）群眾路線的政治治理與權(quán)利救濟(jì)的法治主義外在張力異化的沖突

行政信訪的學(xué)理分析需要著眼其政治路線和治國理念的制度構(gòu)建邏輯，需以歷史的視角和發(fā)展的維度去把握。西周時期就有的登聞鼓制度使得“擊鼓鳴冤”得以廣傳，經(jīng)歷代演變至宋代便專設(shè)登聞鼓院（鼓院）和登聞鼓檢院（檢院），以期申明冤屈和暢通言路。信訪的雛形源于在最高權(quán)力與民間建立了一條連接之路，為百姓伸張正義提供“上達(dá)天聽”之法。新中國在國家政權(quán)建構(gòu)與治理之初便將信訪定位為群眾工作及群眾政治參與的一項主要政治制度。1951年毛澤東在《必須重視人民來信》中提出“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當(dāng)?shù)奶幚怼?。①毛澤東：《毛澤東文集》（第六卷），北京：人民出版社，1999年，第164頁。同時，1951 年國務(wù)院（當(dāng)年稱政務(wù)院）制定《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》中指出“縣（市）以上各級人民政府，均須責(zé)成一定部門，在原編制內(nèi)指定專人，負(fù)責(zé)處理人民群眾來信，并設(shè)立問事處或接待室，接見人民群眾；領(lǐng)導(dǎo)人并應(yīng)經(jīng)常地進(jìn)行檢查和指導(dǎo)”。②《中央人民政府法令匯編》（1951），北京：法律出版社，1982年，第23頁。這些理念和制度建設(shè)是關(guān)于信訪制度“自上而下”的整體性、科層化規(guī)定的最早來源。信訪制度作為中國本土特色政治智慧，是中國共產(chǎn)黨“以人民為中心”執(zhí)政思想的體現(xiàn)，是中國共產(chǎn)黨“密切聯(lián)系群眾”工作路線的實際載體，也是毛澤東思想中處理人民內(nèi)部矛盾的一項工作方法，并逐步成為群眾工作中調(diào)查研究、聽取群眾意見、維護(hù)群眾利益的工作機(jī)制。隨著國家建設(shè)主要任務(wù)調(diào)整和社會矛盾的不斷變化，信訪機(jī)制表達(dá)的治理效能也隨之被分化，尤其是以權(quán)利救濟(jì)為主要訴求的糾紛解決功能逐步成為主流。③馮仕政：《國家政權(quán)建設(shè)與新中國信訪制度的形成及演變》，《社會學(xué)研究》2012年第4期，第25-47頁。城市拆遷、企業(yè)改制、農(nóng)村土地征收、企轉(zhuǎn)干部問題，甚至行政信訪件中出現(xiàn)大量涉法涉訴信訪問題，主要涉及到社會轉(zhuǎn)型過程中的利益分配糾紛。④楊小軍：《信訪法治化改革與完善研究》，《中國法學(xué)》2013年第2期，22-33頁。信訪不僅是民眾表達(dá)意見的方式，更是要獲得利益補(bǔ)償?shù)氖侄巍＠嬖V求中的行政信訪法治化改革必然要在程序控制、權(quán)利救濟(jì)、糾紛化解等西方法治的語境下開展制度構(gòu)建。但群眾路線是一種更具有政治拘束力、居于上位的意識形態(tài)工作，而以糾紛解決為目的種種法定程序設(shè)置往往與群眾路線相抵觸，這樣的制度困境甚至為部分公眾利用信訪問題要挾甚至“勒索”政府提供了一些政治機(jī)會。⑤馮仕政：《國家政權(quán)建設(shè)與新中國信訪制度的形成及演變》，《社會學(xué)研究》2012年第4期，第25-47頁。行政信訪法治主義建制容易被群眾工作的政治路線的張力所吸收。因此，行政信訪制度法治化改革需考慮群眾工作的政治路線與公共治理法治化的復(fù)合架構(gòu)，平衡好行政信訪群眾路線的政治治理與權(quán)利救濟(jì)的法治主義之間的外在張力，因為回歸行政信訪群眾路線的制度本質(zhì)會觸及信訪法治化改革的邊界與深度。⑥盧超：《行政信訪法治化改革及其制度悖論》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2018年第2期，第106-119頁。

（二）上層政治信任與基層治理能力欠缺的機(jī)制沖突

實踐表明，行政信訪行為中越級上訪現(xiàn)象頻發(fā)。行政信訪者偏重于向上級政府尤其是中央政府信訪，并慣于制造嚴(yán)重的社會秩序壓力。行政信訪多集于“中央”，而大多數(shù)信訪事件都可以或應(yīng)該在基層得到解決的這一悖論也有其機(jī)制設(shè)置的沖突。國家通過科層制度設(shè)置和暢通初訪通道等程序化建設(shè)進(jìn)行行政信訪的法治化改革。如2005年《信訪條例》對逐級上訪和三級終結(jié)程序做了初步規(guī)范；2014年國家信訪局頒布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導(dǎo)來訪人依法逐級走訪的辦法》再一步細(xì)化。但行政信訪越級訪的機(jī)制沖突不容忽視。一是，行政信訪制度“自上而下”的民意汲取思路與“自下而上”的權(quán)利救濟(jì)表達(dá)產(chǎn)生割裂。前文論及毛澤東關(guān)于黨的群眾路線是開展信訪工作的政治路線，傳遞到政府的執(zhí)政理念中亦會將行政信訪理解為“送上門的群眾工作”，是開展調(diào)查研究、政策制定的重要“公眾參與”。但在實踐中，行政信訪者愿意將“問題未能解決”的權(quán)利救濟(jì)訴求歸因于地方政府，對行政組織的信任度隨著科層遞減，更愿意信任上一級政府尤其是中央政府。⑦李連江：《差序政府信任》，《二十一世紀(jì)》2012年6月號，第108-113頁；二是，上級政府信訪解決能力對基層信訪治理能力產(chǎn)生反向刺激。群眾選擇的路都是管用、靈驗的路。行政信訪者雖然明知信訪具有不確定性，多數(shù)行政信訪訴求的解決亦是回歸基層，但上級政府和上級領(lǐng)導(dǎo)解決行政信訪的“能力”和“重視”往往使得訴求易于實現(xiàn)，民眾更傾向于實實在在的“領(lǐng)導(dǎo)”去解決問題。這使得基層組織和干部解決信訪問題的能力得到弱化，無疑會不利于基層治理能力的提高，不利于基層一線開展群眾工作能力的培養(yǎng)。

二、行政信訪權(quán)利救濟(jì)制度構(gòu)建與效果的沖突

（一）行政信訪與行政訴訟的效果沖突

有學(xué)者開展實地調(diào)研，結(jié)果表明行政信訪制度包含的政治民主、權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)等價值追求依然存在，但其權(quán)利救濟(jì)功能得到凸顯。①宋明：《行政信訪救濟(jì)法治化改革的困境與出路》，《法商研究》2019年第4期，第52-62頁。如果將行政信訪、行政復(fù)議、行政訴訟等權(quán)利救濟(jì)渠道比喻成公共管理過程提供的“產(chǎn)品”，人民群眾做出“消費選擇”時則會選擇門檻低、效果好、可控性強(qiáng)的“工具”。一是，行政信訪政治路線展現(xiàn)了“兜底功能”，便于民眾選擇。而行政復(fù)議、行政訴訟的法定程序更加正式獨立，受案范圍、處理時限等更加專業(yè)，信訪者難以逾越并不易掌控司法裁判的高技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，“相信黨相信政府”的邏輯背后是對制度方便的表達(dá)。二是，權(quán)利救濟(jì)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不同，使得行政信訪更能成為權(quán)利救濟(jì)人控制的訴求表達(dá)。相較于行政訴訟和行政復(fù)議，行政信訪不僅無訴訟時效的嚴(yán)格羈絆，還避免了上訴和復(fù)議等諸多不確定性因素。畢竟，人為制造“打破社會穩(wěn)定”的壓力等非正式行為可增加其在行政信訪中與政府博弈的“籌碼”，但對司法裁判結(jié)果則鮮有過大影響。三是，糾紛解決的效果和手段多樣，更利于行政信訪人的選擇。行政訴訟司法審判主要集中于“合法性”審查（雖然也附帶了個別條件的抽象審查和合理化思考），仍難以匹配人民群眾“天理國法人情”中對“合理性”訴求的認(rèn)知。加之信訪者的壓力表達(dá)常常迫使行政機(jī)關(guān)突破現(xiàn)存司法、行政程序的限制，能為糾紛解決提供類似辦理低保這樣多種形式的救濟(jì)方式和多樣化的救濟(jì)手段。這種行政信訪權(quán)利救濟(jì)的外在效果“吸引”民眾在糾紛或困境之中趨于選擇信訪的模式。

（二）行政信訪機(jī)構(gòu)缺乏實質(zhì)性解決問題能力與程序空轉(zhuǎn)的沖突

長期的社會實踐傳遞著一個錯誤信息，使行政信訪人誤認(rèn)行政信訪機(jī)構(gòu)無所不能，看似有解決糾紛的全部實質(zhì)權(quán)力，可實際上專職行政信訪機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)辨析信訪事項的主管行政部門，并進(jìn)行信訪分流?！缎旁L條例》第6條第2款對此進(jìn)行了明確的規(guī)定。即解決實際問題的行政部門與專職行政信訪的部門是平級關(guān)系，共同對本級政府負(fù)責(zé)，問題解決的約束力均來源于本級政府行政職能的擴(kuò)張。在“條塊結(jié)合，以塊為主的”體制下，上下級政府行政信訪機(jī)構(gòu)之間指導(dǎo)關(guān)系難以逾越其所屬本級政府的行政利益共同體。②王浦劬等：《以治理等民主實現(xiàn)社會民生：對于行政信訪的再審視》，北京：北京大學(xué)出版社，2012 年，第127 頁。專職行政信訪部門無實質(zhì)解決問題的權(quán)力，容易造成不被配合和反復(fù)轉(zhuǎn)辦、交辦和督辦案件的程序空轉(zhuǎn)，客觀上難以滿足社會公眾對行政信訪機(jī)構(gòu)權(quán)利救濟(jì)的功能預(yù)期。長久的程序空轉(zhuǎn)和訴求權(quán)利難以實現(xiàn)，亦會造成信訪人對政府工作產(chǎn)生新的不滿，容易滋生纏訪、鬧訪甚至越級訪、進(jìn)京訪的情況，進(jìn)而違背“群眾工作”的主旨。而行政信訪問題是否解決，有時取決于信訪人的壓力傳遞，有時來源于領(lǐng)導(dǎo)重視的壓力，更多的則是來源于本級政府的內(nèi)部考核。如此狀況，使得內(nèi)部考核的非程序治理高于法治追求。

（三）行政信訪問題導(dǎo)向與治理思維的實踐悖論

基層的治理資源相對于上級政府而言是有限的，為了完成科層制壓力下的社會穩(wěn)定指標(biāo)的考核，非正式化、機(jī)會治理的現(xiàn)象便在基層的行政信訪治理中時常出現(xiàn)。①于建嶸：《機(jī)會治理：信訪制度運行的困境及其根源》，《學(xué)術(shù)交流》2015年第10期，第83-92頁?；鶎诱趹?yīng)對行政信訪事項時僅解決“具體問題”，并異化出諸多政策辦法，譬如提供行政獎勵、辦理低保資格、物質(zhì)安撫、多角度多渠道誘導(dǎo)脅迫、息訪協(xié)議書等灰色治理方式。②盧超：《行政信訪法治化改革及其制度悖論》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2018年第2期，第106-119頁。其中不乏有破解歷史遺留問題的治理實踐，但亦暴露了基層政府力圖實現(xiàn)對于基層糾紛的暫時性、非關(guān)聯(lián)性解決。也就是說，表面上解決群眾信訪問題，實則未深挖群眾信訪的真正原因，未能處理群眾信訪的問題背后反映的政策制定、隊伍建設(shè)、治理需求等深層次問題。正如弗洛伊德著名的“冰山理論”那樣，信訪行為和訴求只是“海面上的冰山”，行政信訪行為反映的個人訴請背后的行為動因和未能書面表達(dá)的其他真實想法才是“海面下的冰山”。如果基層治理的具體問題解決尚未與公共政策制定、民生立法進(jìn)行有效銜接和制度反饋，長此以往勢必使權(quán)宜性治理手段面臨形式合法性的詰難，消減行政信訪的制度功能?？梢姡３旨m紛解決法治化與社會柔性治理之間的二元平衡，是行政信訪這一“群眾路線”更應(yīng)關(guān)注的制度回應(yīng)。

三、行政信訪主體間理性經(jīng)濟(jì)考量的沖突

行政信訪對民意傳達(dá)、糾紛解決起到一定程度的作用，但不可否認(rèn)，群眾會基于理性經(jīng)濟(jì)的考量開啟信訪之路，政府官員是否支持信訪者的訴求也常有經(jīng)濟(jì)的作用。行政信訪主體間基于理性經(jīng)濟(jì)的博弈也是造成行政信訪制度沖突的應(yīng)因。

（一）行政信訪中公民的理性思考

群眾愿意將行政信訪作為一種救濟(jì)方式，是其作為參與者對其付出成本與效果之間進(jìn)行考量的策略選擇。這種理性成本考量自然決定著信訪者主導(dǎo)下的行政信訪的特點，使得信訪者多集中在時間寬裕的人群中。行政信訪相較于訴訟、復(fù)議等裁判手段，不受期限、方式、收費的限制，當(dāng)然也不乏“信訪無果”的可能。由此，行政信訪者多集中在老年人、無業(yè)者或農(nóng)民之中。這些時間多不受到限制或拘束的人群，時間成本對其自身“價值”較低，或時間很難作為籌碼或成本獲得社會收益（農(nóng)民多在農(nóng)閑期間信訪也有對時間成本的考量）。可見，行政信訪者選擇信訪很少會對其常規(guī)工作、生活造成損失，如果利益訴求得到支持便可獲得對價。行政信訪對信訪者來說是一種“成本投入”較少的策略，且可不必遵守復(fù)議、訴訟等裁判程序的要求，這一模式是行政信訪群眾的“理性選擇”。

行政信訪壓力的制造是信訪者降低可控成本、提高博弈籌碼的理性思考。部分信訪群體往往選擇“兩會”等重大活動敏感期進(jìn)行信訪，更有通過纏訪、鬧訪等方式加大信訪行為的影響力，甚至將信訪案件演變?yōu)椤笆录苯o政府機(jī)關(guān)施加壓力。特殊時間的選擇，信訪者的“行為”異變成受訪政府在特殊時期的“維穩(wěn)壓力”，迫使政府易于選擇“息事寧人”而滿足其信訪訴求。給政府施加壓力的手段受信訪者“控制”，又增加其在信訪博弈中的籌碼，使得信訪擴(kuò)張、異化，成為社會問題。而一旦在一定區(qū)域內(nèi)有人通過信訪的方式獲得訴求利益，極易在區(qū)域內(nèi)形成路徑依賴：不論是有理還是無理還是部分有理、③陳柏峰：《農(nóng)民上訪的分類治理研究》，《政治學(xué)研究》2012年第1期，第28-42頁。也不管糾紛本身是否屬于上訪的轄區(qū)還是歸屬訴訟或其他方式解決，都會趨于選擇上訪的模式。

（二）行政信訪中政府官員的理性選擇

政府的行為其實是政府職權(quán)支配下行政人員的行為。對行政信訪中政府行為的分析其實關(guān)鍵在于主政官員的行為分析。就像麥克羅伊德所說，博弈關(guān)系持續(xù)的時間長度取決于退出成本的高低。④W. Bentley Macleod, Equity, Efficiency，and Incentives in Cooperative Teams，in Derek C. Jones and Jan Svejnareds. Advances in the Economic Analysis of Participatory and Labor managed Firms, Vol.3, JAI press, 1988,pp.5-23.一旦博弈終止所帶來的損失巨大無法得到替代或替代的成本太高，終止博弈就會成為行為人避免的選擇，這種退出成本也會激勵行為人保持博弈關(guān)系。政府官員在行政信訪問題的解決中存在長期和短期兩種博弈的理性思考。一是行政信訪部門、信訪解決部門和其上級部門的長期博弈關(guān)系使得其不會輕易放棄博弈。不論是基于固定薪俸制度和養(yǎng)老制度的考量還是公眾聲譽機(jī)制的激勵，抑或是科層制度下職級的資本積累，還是官員本身權(quán)力的賦予，都使得主政官員在博弈之中不會輕易放棄。二是行政信訪部門和信訪解決部門行政人員在和信訪者之間的短期博弈中，機(jī)會主義廣泛存在。官員任期、職務(wù)升遷的變動，公民個人信訪次數(shù)的限制，使得博弈雙方幾乎不存在同一博弈場上未來再次相遇的可能。同時，針對不合作方無法進(jìn)行懲罰，使得博弈的參與方采取機(jī)會主義獲取自己一方更大利益的可能，也使得博弈的參與方?jīng)]有動力對對方的策略精心回應(yīng)。①吳元元：《雙重博弈結(jié)構(gòu)中的激勵效應(yīng)與運動式執(zhí)法——以法律經(jīng)濟(jì)學(xué)為視角》，《法商研究》2015 年第1 期，第54-61頁。政府在此雙重博弈的角力下會做出相應(yīng)的策略選擇。在二者兼容部分，如秩序、安全、環(huán)境等領(lǐng)域中相互趨同，即信訪者的訴求容易得到支持；也有二者不兼容的部分，會傾向于忽略或弱化對信訪者訴求解決。這也是信訪何以出現(xiàn)“固定高峰期”的合理解釋。

不論是信訪中公民的行為還是政府的選擇都是在這一制度中“理性人”的策略，但這兩種“理性沖突”對社會的破壞卻是巨大的。一方面，雙重博弈的相互作用改變了原有對政府官員的激勵結(jié)構(gòu)從而影響政府官員的支付函數(shù)。②葉小川、孫日華：《博弈背景下群體性涉法鬧訪及其執(zhí)法優(yōu)化》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2017 年第3 期，第114-118頁。另一方面，面對信訪數(shù)量增大的壓力，政府主政官員關(guān)于與上級部門的長期博弈和與信訪民眾的短期博弈的角力中兼容與否的差異選擇，迫使選擇執(zhí)法成為了“有效”的應(yīng)對措施，其錯誤地釋放“鬧訪”問題易于解決的信號，形成信訪中難以突破的怪圈。

四、行政信訪法治化的路徑選擇

行政信訪的諸多內(nèi)在沖突使得行政信訪的法治化革新無法一蹴而就，這本身是一個歷史問題，也是需要一套系統(tǒng)工程，需要社會各個層面多方參與的一個治理歷程。當(dāng)然，其中的法治底線是必須遵守的，也是解決問題的最終歸途。

（一）以救濟(jì)過濾和補(bǔ)充機(jī)制，平衡行政信訪政治參與和權(quán)利救濟(jì)的二元價值選擇

行政信訪具有的權(quán)利救濟(jì)功能是應(yīng)該被肯定的，但在諸多糾紛解決的“工具”中行政信訪的地位和性質(zhì)應(yīng)該被明確。信訪制度是社會主義國家人民進(jìn)行政治參與的信訪權(quán)得以實現(xiàn)的基本制度，也是一種行政性矛盾解決的補(bǔ)充救濟(jì)制度，是作為獨立于行政訴訟制度、行政復(fù)議制度的救濟(jì)權(quán)的公權(quán)利得以保障的基本要求。③朱最新、朱孔武：《權(quán)利的迷思：法秩序中的信訪制度》，《法商研究》2006年第2期，第78-84頁。行政信訪工作首先要區(qū)分信訪的“一體二元”。即信訪包含著對群眾路線的落實，是公民參與政治的民主表達(dá)；信訪也是權(quán)利救濟(jì)方式的路徑選擇。二者是一體兩面，很難徹底割裂，其中首要應(yīng)考慮的不是行政信訪訴求分類是否精細(xì)，而是行政信訪應(yīng)如何價值定位。邊界模式便是將行政信訪者的政治參與和權(quán)利救濟(jì)的二元價值選擇“分而治之”。從公共治理角度的矛盾糾紛解決機(jī)制分析，較為理想的矛盾糾紛解決機(jī)制應(yīng)是差序性解決防范，行政復(fù)議和行政訴訟制度應(yīng)為第一順序矛盾糾紛解決制度，行政信訪制度只是作為補(bǔ)充。④何海波：《〈行政訴訟法〉修改之后的懸念》，《中國改革》2014年第12期，第56-58頁。因此，應(yīng)以“從群眾中來到群眾中去”的治理理念入手，“以人民為中心”的行政倫理道德要求行政信訪官員處理好“信訪訴請”的博弈情緒。由行政信訪部門以實踐智慧為起點創(chuàng)設(shè)包括申訴求決類、建議意見類和檢舉控告類等行政信訪訴求，并完善對應(yīng)的處理程序、方法和答復(fù)方式。必須明確，行政訴訟、行政復(fù)議、仲裁等法律程序應(yīng)受案的糾紛，行政信訪部門均不可受理，并明確糾紛訴請銜接及分流程序。將行政信訪權(quán)利救濟(jì)定位在行政訴訟、行政爭議的糾紛的過濾和補(bǔ)充。因為，行政信訪能夠很好地填補(bǔ)行政復(fù)議與行政訴訟留下的權(quán)利救濟(jì)空白，專門針對由不當(dāng)行政行為（包括歷史遺留及行政決策不當(dāng)）引發(fā)的矛盾糾紛，是有效保護(hù)公民合法權(quán)益的一項法律制度。①北京市信訪矛盾分析研究中心主編：《〈中華人民共和國信訪法（草案）〉專家建議稿匯編》，研究出版社，2018年，第329頁。如此，不僅能夠?qū)⑿姓旁L制度的理論和實踐定位在司法權(quán)及常規(guī)性專業(yè)糾紛解決機(jī)制下的糾紛過濾和糾紛解決的補(bǔ)充機(jī)制，而且使各種類型的行政救濟(jì)機(jī)制彼此配合、相得益彰，既讓群眾參與的政治表達(dá)有所回歸，也讓權(quán)利救濟(jì)的法治理念有所依歸，這是行政信訪制度法治化改革的關(guān)鍵。對于本應(yīng)該通過訴訟或其他行政方式解決的糾紛和問題，對信訪者進(jìn)行規(guī)勸并建立直達(dá)立案的通道，保障糾紛案件有所歸依；對于確應(yīng)行政信訪解決的問題也要據(jù)事按理進(jìn)行處理；而對于無理由的信訪案件也要對信訪者施以一定程度的懲罰，以震懾潛在的無理由信訪者。

（二）完善行政信訪以外的行政爭議救濟(jì)機(jī)制

群眾對司法裁判的程序和裁判結(jié)果的認(rèn)可度越高越有利于減少行政信訪的選擇。很多行政信訪問題都可以或是已得到其他方式的處理，當(dāng)處理結(jié)果不完全匹配信訪者的預(yù)期就會造成群眾對基層政府信任流失，②胡榮：《農(nóng)民上訪與政治信任的流失》，《社會學(xué)研究》2007年第3期,第39-55頁。信訪者會夾帶著更大的“情緒”和更高的“預(yù)期”求助于上一級直至中央政府要求解決。完善行政訴訟、行政復(fù)議的法治建設(shè)，是依法治國的必然要求，亦有助于緩解行政信訪權(quán)利救濟(jì)的辦案壓力，分流行政信訪的救濟(jì)功能，盡可能讓信訪回歸“傾聽群眾心聲”的政策反饋機(jī)制中。具而言之：一是，適當(dāng)擴(kuò)寬行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍。受大陸法系傳統(tǒng)學(xué)說“特別權(quán)力關(guān)系”的影響，我國行政訴訟受案范圍不包含行政人事資格、內(nèi)部行政行為，其權(quán)利救濟(jì)勢必導(dǎo)入行政信訪的途徑。③宋明：《行政信訪救濟(jì)法治化改革的困境與出路》，《法商研究》2019年第4期，第52-62頁。隨著權(quán)利本位觀念的發(fā)展，行政效率不再是司法救濟(jì)的理念羈絆，對此英美法系與大陸法系均有擴(kuò)張的態(tài)勢?！八街?，可以攻玉”，擴(kuò)寬行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍將有利于行政信訪法治化發(fā)展的制度構(gòu)建。二是，擴(kuò)大多元化行政訴訟對行政行為司法審查權(quán)限。盡管《行政訴訟法》第77條規(guī)定了法院可以對明顯不當(dāng)?shù)男姓幜P等行政行為判決變更，也規(guī)定加強(qiáng)司法對規(guī)范性文件附帶審查的力度，但司法變更權(quán)、抽象行政行為的附帶審查范圍過于狹窄，因此很多行政糾紛無法得到實質(zhì)的解決。應(yīng)加強(qiáng)此方面立法供給，增加司法裁判直接宣判缺乏合法依據(jù)的規(guī)范性文件的法律依據(jù)，使得違法的行政行為可以被直接變更，反向治理行政行為，提高行政行為的“人民滿意度”。三是，借鑒法國“客觀之訴”的制度，逐步完善我國行政公益訴訟制度?！缎姓V訟法》第25 條對行政公益訴訟做了規(guī)定，使得涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域公益訴訟損害的權(quán)利救濟(jì)途徑多元化，由向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政信訪變成向檢察機(jī)關(guān)舉報和行政信訪加以解決二元機(jī)制。對于大量因行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為等侵害公共利益的行為，應(yīng)逐步拓展檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟范圍，并在適當(dāng)時機(jī)引入法國“客觀之訴”的訴訟理念和規(guī)則，實現(xiàn)行政權(quán)力的廣義司法監(jiān)督。

（三）行政信訪機(jī)構(gòu)權(quán)力配置應(yīng)匹配群眾需求

行政信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置是行政信訪機(jī)構(gòu)治理能力現(xiàn)代化和法治化發(fā)展的重要因素。群眾對行政信訪權(quán)利救濟(jì)的制度預(yù)期是“黨管一切”的背景下的無限責(zé)任，可行政信訪機(jī)構(gòu)沒有實質(zhì)性的督辦權(quán)、自辦權(quán)和政策建議權(quán)，常造成信訪事項程序空轉(zhuǎn)，多頭信訪現(xiàn)象難以解決，使得信訪事件背后制度背景、政策成因難以再反饋至接下來的公共事務(wù)管理中。為此，應(yīng)該以加強(qiáng)行政信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置為主線，強(qiáng)化行政信訪機(jī)構(gòu)對行政救濟(jì)的集中受理、線索分流和交辦、辦理不力后的實際辦理。一方面，整合行政信訪機(jī)構(gòu)，確立統(tǒng)一的行政信訪受理機(jī)構(gòu)，對行政信訪事項統(tǒng)一受理、交辦、督辦和轉(zhuǎn)送行政信訪事項的部門。另一方面，強(qiáng)化行政信訪機(jī)構(gòu)的辦案權(quán)限，完善交辦、督辦程序和問題反饋時限，對不作為、亂辦理的案件可賦予行政信訪機(jī)構(gòu)自辦權(quán)，在一定程度上解決行政信訪機(jī)構(gòu)沒有信訪事項實質(zhì)處理權(quán)造成程序空轉(zhuǎn)而帶來的對信訪群眾的“二次傷害”。

（四）完善行政信訪內(nèi)部考核和反饋制度

1、調(diào)整對政府官員激勵機(jī)制

上級政府是行政信訪實踐中的關(guān)鍵一環(huán)，受訪機(jī)構(gòu)在上級政府和信訪者之間的博弈和策略選擇是決定其行為的重要因素。優(yōu)化受訪部門與上級政府的長期博弈及其與上訪者之間的短期博弈，有利于改善信訪者對權(quán)利救濟(jì)策略的選擇。即在基層官員績效考核和指標(biāo)評估中，不以特殊案件為引由對政府官員加以制裁，通過數(shù)字技術(shù)加強(qiáng)社會公眾對信訪鬧訪事件的參與，在“陽光下執(zhí)法”的同時創(chuàng)造參與主體多元化、參與方式多樣化、參與過程公開化的信訪處理機(jī)制。一方面，推動規(guī)范公正文明的行政執(zhí)法建設(shè)，引導(dǎo)事前行政激勵機(jī)制，實現(xiàn)科學(xué)、高效的市域治理行為，將信訪規(guī)制在其產(chǎn)生之初，避免問題釀為事件出現(xiàn)信訪甚至鬧訪的事后回應(yīng)，避免權(quán)利商品化。另一方面，優(yōu)化行政信訪工作中政府官員的激勵措施和績效考核機(jī)制，用“看不見的手”溫暖行政信訪工作。實踐證明，行政信訪分類處理事項、復(fù)查復(fù)核機(jī)制、聽證制度、信訪事項終結(jié)認(rèn)定制度等，有效推進(jìn)了行政信訪制度的法治化改革。為此，可在這種人對人的群眾工作中，完善績效考核制度以調(diào)動行政信訪機(jī)構(gòu)及其工作人員、信訪事項責(zé)任單位及有關(guān)工作人員的主觀能動性。

2、完善行政信訪的立法反饋機(jī)制

行政信訪可謂是反映社會矛盾和糾紛最為集中的領(lǐng)域，亦是群眾路線開展如何的檢驗渠道。行政信訪不會無緣無故產(chǎn)生，誠然有信訪者機(jī)會主義的選擇，但就其根本是行政政策制定、決策實施、行政執(zhí)法等出現(xiàn)了盲點。群眾反映強(qiáng)烈、重大疑難的案件往往集中在行政信訪的事件中。群體性案件、不當(dāng)決策遺留問題、地方性問題、跨行業(yè)、跨部門和跨區(qū)域案件等，會涉及多方利益主體，往往與公權(quán)力不當(dāng)行使有關(guān)。行政信訪在解決代表性的社會矛盾和糾紛后，有利于避免公共政策制定的盲目自信，對提高立法質(zhì)量，提高決策科學(xué)性，推動行政執(zhí)法的公正與文明具有極強(qiáng)的反饋意義。因此，必須改變目前“就信訪辦理信訪”的工作方式，暢通、完善行政信訪對立法、公共政策制定和行政執(zhí)法工作的參與和反饋途徑及機(jī)制。因源而治才能從根本上保留行政信訪的政治參與訴求表達(dá)，并對行政信訪權(quán)利的救濟(jì)功能進(jìn)行法治化改造。

結(jié) 語

行政信訪問題積弊已久，信訪的方式也不斷“推陳出新”。信訪者利用自媒體和新型網(wǎng)絡(luò)平臺“吸粉”“爆料”，左右網(wǎng)絡(luò)輿情，引發(fā)官方關(guān)注和介入，似乎在上演“貓和老鼠”的游戲。針對這種錯亂感的治理必須重視行政信訪制度法治化發(fā)展的頂層制度設(shè)計和基層實踐相結(jié)合。從社會治理的角度看，行政信訪工作內(nèi)核是群眾工作的政治路線，其外觀是權(quán)利救濟(jì)的法治依據(jù)。頂層設(shè)計應(yīng)重視行政信訪具有權(quán)利救濟(jì)功能、公共政策糾錯功能、政策兜底功能等各項治理工具的價值分割與制度供給；行政信訪的基層實踐應(yīng)注重權(quán)利救濟(jì)的制度化開展和信訪訴求的大數(shù)據(jù)篩查、融合、提煉，用以審視公共政策的制定、實施是否合理、是否公平、是否具有適應(yīng)性。即，行政信訪的權(quán)利救濟(jì)不僅僅是救濟(jì)，重在對當(dāng)前公共政策的反饋和今后政策制定的建議與調(diào)整，與行政復(fù)議、行政訴訟等權(quán)利救濟(jì)重在解決當(dāng)下問題不同，其重點應(yīng)是著眼于未來的治理措施，特別是在人工智能、大數(shù)據(jù)獲得等方面迅猛發(fā)展的當(dāng)下，網(wǎng)絡(luò)信訪行為的大量發(fā)生，通過“數(shù)據(jù)”多跑路代替群眾“信訪”變化帶來的政策參與和反映問題，也是“群眾路線”的依歸。將行政信訪工作中權(quán)利救濟(jì)的剛性法治思維與“政策反饋”的柔性群眾路線有效融合，是彰顯社會文明和治理現(xiàn)代化的必由之路。不孤立每個單獨的行政信訪行為，在大數(shù)據(jù)融合和人工智能分析的路徑下，未來將能更加發(fā)揮行政信訪作用。還要看到，行政信訪的治理問題是一個系統(tǒng)工程，需要黨政、司法、社會各方面力量的參與，既要有末端解決實際問題的能力，也要有根源杜絕信訪矛盾的糾錯機(jī)制。因此，行政信訪的法治化研究要跳出信訪研究信訪，要從堅持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和科學(xué)立法、規(guī)范執(zhí)法、公正司法、全民守法的視角對行政信訪進(jìn)行全方位審視。