摘 要：《民法典》物權(quán)編第361條延續(xù)《物權(quán)法》之引致性規(guī)定，未對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性制度構(gòu)建，一定程度上減損了民法法典化之功能，在一定意義導(dǎo)致立法與法律適用成本增加，亦難以為集體建設(shè)用地入市提供以私權(quán)實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向的完整規(guī)則供給。為實(shí)現(xiàn)健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的改革目標(biāo)，亟需凸顯集體建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)屬性，明確“同地同權(quán)”的制度意蘊(yùn)，平衡集體建設(shè)用地使用權(quán)之權(quán)利配置與土地管理權(quán)的關(guān)系。后民法典時(shí)代集體建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)則展開(kāi)與體系構(gòu)建，應(yīng)回歸物權(quán)基本邏輯，系統(tǒng)明確集體建設(shè)用地使用權(quán)得失變更規(guī)則。

關(guān)鍵詞：民法典;土地管理法;集體建設(shè)用地使用權(quán);同地同權(quán)

中圖分類(lèi)號(hào)：D923.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2021.06.01

一、引言

土地要素市場(chǎng)化改革，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，是我國(guó)市場(chǎng)化發(fā)展階段再出發(fā)的重要任務(wù)。①《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》對(duì)土地要素市場(chǎng)化改革作出進(jìn)一步部署，要求“建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，“積極探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度”。②集體建設(shè)用地使用權(quán)作為一項(xiàng)用益物權(quán)，《民法典》對(duì)其未作實(shí)質(zhì)性規(guī)范，而是采引致式立法，交由《土地管理法》等法律規(guī)定調(diào)整，這有可能形成集體建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)利構(gòu)造與權(quán)利行使的法律漏洞。盡管我國(guó)正在探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度之完善，但顯然與建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的目標(biāo)還有相當(dāng)大的距離，在《民法典》編纂、《土地管理法》第四次修訂均已塵埃落定的背景下，應(yīng)當(dāng)如何打破現(xiàn)有法律制度中集體建設(shè)用地使用權(quán)私權(quán)規(guī)范供給不足問(wèn)題，協(xié)調(diào)集體建設(shè)用地使用權(quán)自身蘊(yùn)含的私權(quán)屬性與公法義務(wù)之間的張力，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提供系統(tǒng)性法制保障，是我國(guó)土地制度改革面臨的時(shí)代命題。

二、集體建設(shè)用地使用權(quán)物權(quán)規(guī)則的法理檢視

（一）城鄉(xiāng)二元體制與傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制存續(xù)

原《物權(quán)法》用益物權(quán)章將集體建設(shè)用地使用權(quán)作為建設(shè)用地使用權(quán)的類(lèi)型之一。關(guān)于原《物權(quán)法》是否確立了集體建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)屬性，學(xué)界存在爭(zhēng)議。事實(shí)上，根據(jù)法律的體系解釋和新《土地管理法》的規(guī)定，我國(guó)立法已經(jīng)確認(rèn)了集體建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)地位，其屬于建設(shè)用地使用權(quán)的子類(lèi)型。 盡管該法關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定僅有第151條一條，且其引致性規(guī)定模式使得集體建設(shè)用地使用權(quán)還是帶有較強(qiáng)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的色彩，但仍具有重大意義，因?yàn)槠浯_立了集體建設(shè)用地使用權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的體系定位。原《物權(quán)法》將政策性很強(qiáng)、各地情況不一且物權(quán)法很難作出具體規(guī)定的集體建設(shè)用地使用權(quán)留待未來(lái)立法和國(guó)家政策調(diào)整，保證了其自身的及時(shí)出臺(tái)。

若是2007年原《物權(quán)法》第151條作出原則且靈活的規(guī)定，為今后土地制度改革留下空間全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)民法室編：《〈中華人民共和國(guó)物權(quán)法〉條文說(shuō)明、立法理由及相關(guān)規(guī)定》，北京大學(xué)出版社2007年版，第277頁(yè)。 ，又尚具有一定合理性的話，那么在其后十七屆三中全會(huì)、十八屆三中全會(huì)明確集體建設(shè)用地入市改革方向，且歷經(jīng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)改革、農(nóng)村“三塊地”制度試點(diǎn)改革，以及《土地管理法》全面修訂，通過(guò)作為權(quán)利基本法的民法典對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)利規(guī)范進(jìn)行體系構(gòu)造，可謂正當(dāng)其時(shí)。但《民法典》仍然沿用原《物權(quán)法》的引致性規(guī)定，延續(xù)城鄉(xiāng)二元體制，僅將原《物權(quán)法》第151條之“應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理”修改為《民法典》第361條之“應(yīng)當(dāng)依照土地管理的法律規(guī)定辦理”，“土地管理的法律規(guī)定”主要應(yīng)指《土地管理法》?，F(xiàn)行《土地管理法》關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)范則集中在第四章“耕地保護(hù)”和第五章“建設(shè)用地”內(nèi)，具體表現(xiàn)為兩類(lèi)規(guī)范：一是既有的管理規(guī)范，即嚴(yán)控農(nóng)地用途轉(zhuǎn)變和非農(nóng)業(yè)建設(shè)“占補(bǔ)平衡”規(guī)則;二是新增的權(quán)利構(gòu)造條款，其第63條首次于法律層面明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市條件和程序。陳小君：《〈民法典〉物權(quán)編用益物權(quán)制度立法得失之我見(jiàn)》，載《當(dāng)代法學(xué)》2021年第2期，第12頁(yè)。 然而，受制于《土地管理法》的固有屬性，其對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)之權(quán)利運(yùn)行規(guī)范配置仍極為薄弱，雖然第63條是《土地管理法》修訂的重大革新，但該條第4款又將集體建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)則導(dǎo)向以《民法典》為核心的法律法規(guī)中關(guān)于國(guó)有建設(shè)用地的相關(guān)規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返?3條第4款規(guī)定：“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出租，集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓及其最高年限、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與、抵押等，參照同類(lèi)用途的國(guó)有建設(shè)用地執(zhí)行。具體辦法由國(guó)務(wù)院制定?！?從《民法典》引致到《土地管理法》，再?gòu)摹锻恋毓芾矸ā芬碌健睹穹ǖ洹返牧⒎ǚ绞?，不僅容易使立法體系失調(diào)，更徒增法律適用者找法的成本。

實(shí)際上，剛剛施行的《土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）已經(jīng)意識(shí)到第63條中引致性規(guī)定的不恰當(dāng)之處，作出了相應(yīng)的調(diào)整。其第43條第2款中“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”《土地管理法實(shí)施條例》第43條第2款規(guī)定：“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出租，集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓及其最高年限、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與、抵押等，參照同類(lèi)用途的國(guó)有建設(shè)用地執(zhí)行，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。” 相對(duì)于《土地管理法》第63條第4款中的“具體辦法由國(guó)務(wù)院制定”，一方面似乎印證了學(xué)者的解釋，即“為未來(lái)制定具有行政法規(guī)性質(zhì)的集體土地建設(shè)用地使用權(quán)條例提供適用的空間”房紹坤：《民法典用益物權(quán)規(guī)范的修正與創(chuàng)設(shè)》，載《法商研究》2020年第4期，第38頁(yè)。 ，表明了構(gòu)建獨(dú)立的集體建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)則體系的可能;另一方面也直觀地提高了立法層級(jí)，有利于通過(guò)更為嚴(yán)格的立法程序來(lái)促使規(guī)則制定者妥當(dāng)決策。即便如此，依然無(wú)法改變《民法典》關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)則一概轉(zhuǎn)引特別法而完全不涉及集體建設(shè)用地使用權(quán)之得失變更等民法規(guī)范的立法現(xiàn)狀。該種立法規(guī)定不僅未充分利用民法對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行體系化權(quán)利構(gòu)建，減損民法法典化功能，而且削弱了民法作為一般物權(quán)法法源的地位。

（二）脫離公私法可協(xié)調(diào)進(jìn)路的規(guī)則缺憾

當(dāng)前我國(guó)立法對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的調(diào)整方式，缺乏公法與私法之間的協(xié)調(diào)照應(yīng)，無(wú)益于彌補(bǔ)集體建設(shè)用地使用權(quán)物權(quán)屬性不足之缺憾，進(jìn)而在權(quán)利概念、權(quán)利體系、權(quán)利目的等方面造成模糊和缺失。

1.在權(quán)利概念上，不同法律中集體建設(shè)用地使用權(quán)的內(nèi)涵指向有所出入?！睹穹ǖ洹放c《土地管理法》均對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)行規(guī)范，但兩部法律中集體建設(shè)用地的內(nèi)涵并不一致。加強(qiáng)土地用途管理是我國(guó)《土地管理法》的基本制度，其對(duì)土地的調(diào)整亦是從用途的角度展開(kāi)，“將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地與未利用地”。參見(jiàn)《土地管理法》第4條。 根據(jù)集體建設(shè)用地具體用途的不同，可再進(jìn)一步細(xì)分為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、集體公益性建設(shè)用地和宅基地。在原《物權(quán)法》頒布之前，集體建設(shè)用地使用權(quán)包含了前述各類(lèi)集體建設(shè)用地，村辦企業(yè)用地、村民建房用地均屬于集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。參見(jiàn)原國(guó)家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（國(guó)〔1995〕國(guó)土籍字第26號(hào)）第五章關(guān)于集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定。 原《物權(quán)法》將集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)作為兩種用益物權(quán)類(lèi)型分別進(jìn)行調(diào)整，申言之，各類(lèi)建設(shè)用地上法定的用益物權(quán)之權(quán)利類(lèi)型有差別：為興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、用于工商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用途，以及進(jìn)行公共設(shè)施、公用事業(yè)等非農(nóng)建設(shè)而使用集體土地所設(shè)立的用益物權(quán)為集體建設(shè)用地使用權(quán);宅基地使用權(quán)則是村民為建造住宅及其附屬設(shè)施而對(duì)集體土地享有的用益物權(quán)。2019年《土地管理法》修訂之時(shí)，并未照應(yīng)原《物權(quán)法》的規(guī)定從權(quán)利的角度對(duì)土地利用關(guān)系進(jìn)行分類(lèi)調(diào)整，導(dǎo)致《民法典》與《土地管理法》關(guān)于集體建設(shè)用地的內(nèi)涵彼此脫節(jié)。

2.在權(quán)利體系上，現(xiàn)有立法對(duì)作為集體建設(shè)用地使用權(quán)亞種類(lèi)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)與集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)的范疇均未作明確規(guī)定。首先，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)之“經(jīng)營(yíng)性”的內(nèi)涵有待確定?！锻恋毓芾矸ā返?3條第1款將集體建設(shè)用地入市限于工業(yè)、商業(yè)等用途，不同于《民法典》第347條針對(duì)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓規(guī)定的“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地……”。表述方式的不同，意味著國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)與集體建設(shè)用地使用權(quán)仍非“同地同權(quán)、同等入市”。這涉及對(duì)《土地管理法》第63條第1款中的“等”為“等內(nèi)等”還是“等外等”的理解。高圣平：《論集體建設(shè)用地使用權(quán)的法律構(gòu)造》，載《法學(xué)雜志》2019年第4期，第19頁(yè)。 對(duì)該問(wèn)題的合理解釋，不僅涉及哪些用途的土地利用可以通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市的方式供地，更重要的是涉及國(guó)家征收權(quán)力的行使范圍。其次，集體公益性建設(shè)用地的規(guī)則有所缺失。集體公益性建設(shè)用地在實(shí)踐中非常普遍，但僅有《土地管理法》第59條和第61條對(duì)集體公益性建設(shè)用地的審批作出規(guī)定。集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)因市場(chǎng)化程度或市場(chǎng)化運(yùn)作不同，在權(quán)利取得、權(quán)利轉(zhuǎn)讓、權(quán)利期限等規(guī)則方面存在差異。尤其是在當(dāng)前社會(huì)資本參與公共設(shè)施以及公用事業(yè)建設(shè)的背景下，使用集體土地進(jìn)行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)的主體，不僅包括本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村，還可能包括其他市場(chǎng)主體。當(dāng)前《土地管理法》及其實(shí)施條例對(duì)集體公益性建設(shè)用地的規(guī)范供給呈現(xiàn)出不足的態(tài)勢(shì)，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興的法治助力中，豐富鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地供給模式及其規(guī)范，仍有較大開(kāi)拓空間。

3.在權(quán)利目的上，以經(jīng)濟(jì)利用為導(dǎo)向的私權(quán)實(shí)現(xiàn)過(guò)度依賴公權(quán)管制?！睹穹ǖ洹穼⒓w建設(shè)用地的法律適用引致到《土地管理法》中，有違立法目的，弱化了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的私權(quán)本質(zhì)?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定的重要意義在于，首次在立法層面要求各級(jí)人民政府在編制土地利用年度計(jì)劃時(shí)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地作出合理安排。依據(jù)《土地管理法》第63條的改革規(guī)則，無(wú)論是新增還是存量集體建設(shè)用地，入市條件之一都是符合規(guī)劃，而土地利用總體規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃的編制主體均為地方政府，在當(dāng)前嚴(yán)格控制建設(shè)用地指標(biāo)的制度背景下，基于城市資源集聚的優(yōu)勢(shì)，建設(shè)用地指標(biāo)很難配置到農(nóng)村地區(qū)。集體建設(shè)用地制度正處于改革深水區(qū)，現(xiàn)有的集體建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)利規(guī)范顯然難以突破這一局限，這將直接導(dǎo)致以要素自由流動(dòng)為特征的市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法有效發(fā)揮資源配置作用。

《民法典》除了具有作為私法一般法所應(yīng)有的邏輯性與體系化功能之外，還承載著國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的使命。“物權(quán)問(wèn)題從來(lái)就不僅僅是一個(gè)純粹法律技術(shù)的問(wèn)題，物權(quán)從根本上反映了人與國(guó)際、社會(huì)的關(guān)系?！币铮骸段餀?quán)法理論評(píng)析與思考》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版，第4頁(yè)。 集體建設(shè)用地使用權(quán)之物權(quán)規(guī)則配置可以實(shí)現(xiàn)國(guó)有建設(shè)用地與集體建設(shè)用地的“同地同權(quán)”，落實(shí)各類(lèi)所有制產(chǎn)權(quán)的平等保護(hù)，更有助于縮小征地范圍，規(guī)范公權(quán)力行使?！睹穹ǖ洹穼⒓w建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)利規(guī)范讓位于特別法，不僅未達(dá)其作為私法一般法所應(yīng)發(fā)揮的權(quán)利體系化功能，更錯(cuò)失通過(guò)賦權(quán)、還權(quán)完善集體所有制，提升土地治理乃至城鄉(xiāng)社會(huì)治理能力與治理水平的歷史性機(jī)遇。

三、集體建設(shè)用地使用權(quán)物權(quán)規(guī)則的價(jià)值基礎(chǔ)

物權(quán)的支配性在保障權(quán)利之確定性的同時(shí)，也有助于實(shí)現(xiàn)權(quán)利的自由處分。集體建設(shè)用地使用權(quán)制度改革是打破城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)的突破口，補(bǔ)足集體建設(shè)用地使用權(quán)物權(quán)屬性和體系化構(gòu)建其物權(quán)規(guī)則是土地要素市場(chǎng)化改革的前提條件?！叭绱瞬拍鼙苊饬⒎ü潭ǖ母母锍晒蚩刹僮餍砸?guī)則的缺失而被‘?dāng)R置或‘架空?！彼沃炯t：《集體建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立的難點(diǎn)問(wèn)題探討——兼析〈民法典〉和〈土地管理法〉有關(guān)規(guī)則的理解和適用》，載《中外法學(xué)》2020年第4期，第1043頁(yè)。 《土地管理法》第63條第4款有兩層制度意涵：其一，“參照同類(lèi)用途的國(guó)有建設(shè)用地執(zhí)行”與“同地同權(quán)”的改革目標(biāo)相對(duì)應(yīng);其二，“具體辦法由國(guó)務(wù)院制定”則對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)法律制度的體系化實(shí)現(xiàn)方式指明方向，更加凸顯出妥善平衡私權(quán)利與公權(quán)力關(guān)系至關(guān)重要。構(gòu)建集體建設(shè)用地使用權(quán)物權(quán)規(guī)則體系，首先需要合理闡釋此二者的制度意蘊(yùn)。

（一）“同地同權(quán)”的制度意蘊(yùn)

十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》確立了我國(guó)農(nóng)村土地制度改革之“賦予權(quán)利和回歸權(quán)利”的邏輯主線。陳小君：《我國(guó)農(nóng)村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會(huì)〈決定〉相關(guān)內(nèi)容解讀》，載《法學(xué)研究》2014年第4期，第5頁(yè)。 《民法典》第113條規(guī)定“民事主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)利受法律平等保護(hù)”，《民法典》第207條進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)法律對(duì)各類(lèi)物權(quán)的平等保護(hù)，不能因所有制形式或權(quán)利主體存在差異而區(qū)別對(duì)待。對(duì)于集體建設(shè)用地使用權(quán)制度價(jià)值而言，應(yīng)從以下層面理解其與國(guó)有建設(shè)用地之“同地同權(quán)”。

1.國(guó)家土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)平等

國(guó)家土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)均為公有制的實(shí)現(xiàn)形式，1988年《憲法修正案》增加了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，于《憲法》第10條第4款增加規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。這意味著國(guó)家土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)具有平等性。1988年《土地管理法》第一次修訂也相應(yīng)地在第2條增加第4款，授權(quán)國(guó)務(wù)院制定關(guān)于土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體規(guī)則。1990年國(guó)務(wù)院頒布《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，這對(duì)城市建設(shè)用地管理制度甚至是我國(guó)土地要素市場(chǎng)改革來(lái)說(shuō)都具有里程碑意義。相較而言，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體辦法卻遲遲未出臺(tái)，甚至在1998年《土地管理法》第二次修訂之時(shí)，刪除原第2條第4款，禁止集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。2019年修訂之前的《城市房地產(chǎn)管理法》第9條規(guī)定，“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償出讓”，由此直接導(dǎo)致集體土地所有權(quán)的處分權(quán)能處于受限狀態(tài)，集體土地所有權(quán)與國(guó)家土地所有權(quán)處于事實(shí)上的不平等地位。盡管原《物權(quán)法》第4條確立物權(quán)一體平等保護(hù)原則，但在具體制度層面，直至2019年《土地管理法》的第四次修訂刪除原法第43條，并于第63條增加集體建設(shè)用地使用權(quán)入市新規(guī)，方解除了集體土地所有權(quán)處分權(quán)能所受的法律限制，使得集體所有的土地?zé)o需先行征收即可自主出讓使用權(quán)，平等享有進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)的機(jī)會(huì)。集體土地所有權(quán)是構(gòu)建集體土地上權(quán)利體系的權(quán)源，唯有真正落實(shí)集體土地所有權(quán)處分權(quán)能，方能在強(qiáng)化集體土地所有權(quán)物權(quán)屬性的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)集體土地使用權(quán)的高效配置，這正是逐步破除城鄉(xiāng)二元壁壘，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的先決條件。

2.集體建設(shè)用地使用權(quán)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)平等

“我國(guó)二元雙軌地權(quán)結(jié)構(gòu)的根本問(wèn)題不是在于土地所有權(quán)二元，而在于二元地權(quán)間的權(quán)利不平等。”孫鵬等：《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)控制與法律構(gòu)造》，華中科技大學(xué)出版社2016年版，第16頁(yè)。 建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)就是要打破城鄉(xiāng)二元建設(shè)用地權(quán)利結(jié)構(gòu)，使得集體建設(shè)用地使用權(quán)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)“同地同權(quán)、同等入市”，“同權(quán)”是改革的核心要義。陸劍、陳振濤：《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)的困境與出路》，載《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第2期，第118頁(yè)。 首先，《民法典》第206條第3款規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，保障一切市場(chǎng)主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利?！边@是對(duì)原《物權(quán)法》“財(cái)產(chǎn)權(quán)一體保護(hù)”重要法治思想的延續(xù)。集體建設(shè)用地使用權(quán)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)均為用益物權(quán)，二者應(yīng)具有相同的權(quán)能，不能因土地所有制的不同而適用不同的規(guī)則、產(chǎn)生不同的法律效果，集體所有的建設(shè)用地?zé)o需先經(jīng)征收轉(zhuǎn)為國(guó)有再進(jìn)行流轉(zhuǎn)。其次，權(quán)利得失變更規(guī)則的平等，除法律有特別規(guī)定的情形，集體建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)適用與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)共同的得失變更規(guī)則，集體土地所有權(quán)人可以通過(guò)設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)以及其在二級(jí)市場(chǎng)上的流轉(zhuǎn)，參與土地增值收益。最后，權(quán)利保障的平等，當(dāng)集體建設(shè)用地使用權(quán)之權(quán)利歸屬與利用發(fā)生爭(zhēng)議之時(shí)，其與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)在權(quán)利救濟(jì)途徑以及救濟(jì)方式上亦是同等的。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)之“經(jīng)營(yíng)性用途”的范疇仍具有不確定性，當(dāng)前的分歧主要在于是否允許進(jìn)行商品房開(kāi)發(fā)。對(duì)此，首先，根據(jù)“同地同權(quán)”的改革意旨，該“經(jīng)營(yíng)性用途”的范疇理應(yīng)同于國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，可用于商品房開(kāi)發(fā)。這是尊重農(nóng)民主體地位，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的應(yīng)有之義。其次，如果不允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地用于商品房開(kāi)發(fā)，那么這部分的用地需求如何供給？如果通過(guò)征收轉(zhuǎn)國(guó)有的方式，勢(shì)必與土地征收之公共利益目的相違背，無(wú)形中將會(huì)導(dǎo)致公共利益范疇泛化。最后，《土地管理法》第63條已對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的前置條件作出規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃或國(guó)土空間規(guī)劃本身已蘊(yùn)含土地用途管理的功能，在已符合法定入市條件之時(shí)，似無(wú)必要再對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的具體用途予以限制。

3.“同地同權(quán)”基礎(chǔ)上的差異化權(quán)利構(gòu)造

物權(quán)平等保護(hù)并不意味著不同的所有權(quán)主體在權(quán)利客體和權(quán)利內(nèi)容的享有上都具有完全的一致性。趙萬(wàn)一：《論我國(guó)物權(quán)立法中的平等保護(hù)原則》，載《上海大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2007年第5期，第119頁(yè)。 “法律應(yīng)該得到不偏不倚的適用和實(shí)施。但是如果所有人都要承受同樣的負(fù)擔(dān)或享有同樣的利益，這既是不可得的，甚至也是不可欲的?！盵英]T.R.S.艾倫：《法律、自由與正義——英國(guó)憲政的法律基礎(chǔ)》，成協(xié)中、江菁譯，法律出版社2006年版，第220頁(yè)。 《民法典》第361條的引致性規(guī)定本身即意味著物權(quán)編第十二章關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定不直接適用于集體建設(shè)用地?！锻恋毓芾矸ā返?3條第4款規(guī)定中的“參照?qǐng)?zhí)行”意味著集體建設(shè)用地使用權(quán)不必也不應(yīng)完全遵循國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)則。國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕34號(hào)）作為專門(mén)規(guī)范土地二級(jí)市場(chǎng)的國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件，盡管其在指導(dǎo)思想部分提出“以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)為方向”，但文件均以國(guó)有土地上的建設(shè)用地使用權(quán)為規(guī)范對(duì)象，僅在最后的“保障措施”部分提出農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)“可參照本意見(jiàn)執(zhí)行”。以上立法與政策文件的表述方式均表明，統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)之“統(tǒng)一”并不意味著各類(lèi)權(quán)利適用規(guī)則的整齊劃一，集體建設(shè)用地使用權(quán)的得失變更、行使規(guī)則不可能完全照搬國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)則。

即便當(dāng)前改革的目標(biāo)是“同等入市、同權(quán)同價(jià)”，這也僅意味著二者在權(quán)利屬性、交易機(jī)會(huì)、權(quán)利能力上的一致，兩種權(quán)利類(lèi)型母權(quán)的不同，決定了二者在權(quán)利生成機(jī)制、管制水平、保護(hù)措施等方面的差別。在生成機(jī)制方面，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)生成機(jī)制的特殊性在于需要履行集體內(nèi)部民主決策程序。在管理程度方面，雖然無(wú)論是集體建設(shè)用地還是國(guó)有建設(shè)用地均應(yīng)負(fù)擔(dān)土地用途規(guī)劃管理義務(wù)，但相較于國(guó)有建設(shè)用地，集體建設(shè)用地使用權(quán)在設(shè)立之時(shí)，仍需承擔(dān)耕地保護(hù)、生態(tài)平衡等義務(wù)，法律規(guī)制的工具是土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃以及用途轉(zhuǎn)用審批制度，具體方式是對(duì)每年入市的集體建設(shè)用地?cái)?shù)量進(jìn)行必要管控。作為農(nóng)村土地制度改革三條底線，“集體所有權(quán)不能變、耕地紅線不能動(dòng)、農(nóng)民利益不能損”具有層次分明、并行交集、相互照應(yīng)的制度深意。在保護(hù)機(jī)制方面，為全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展方針，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市中，為保障集體利益切實(shí)實(shí)現(xiàn)，有必要建立集體建設(shè)用地使用權(quán)入市價(jià)格之最低保護(hù)價(jià)制度。當(dāng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市價(jià)格低于最低保護(hù)價(jià)時(shí)，地方政府可行使優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)。陳小君：《構(gòu)筑土地制度改革中集體建設(shè)用地的新規(guī)則體系》，載《法學(xué)家》2014年第2期，第36頁(yè)。

（二）權(quán)利配置與公法管制的平衡機(jī)理

《民法典》在集體建設(shè)用地相關(guān)規(guī)則設(shè)計(jì)上對(duì)公法規(guī)范的引致，有可能引起集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)私權(quán)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中對(duì)公法規(guī)范的路徑依賴。作為集體土地的所有者，農(nóng)民集體所享有的各項(xiàng)土地權(quán)利因城鄉(xiāng)二元土地權(quán)利體系和私法規(guī)范欠缺而保護(hù)不力。如在集體建設(shè)用地的供地路徑上，直接征收集體土地轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地將導(dǎo)致集體土地所有權(quán)人在集體建設(shè)用地的用地規(guī)劃和用地指標(biāo)問(wèn)題上缺乏參與度。同時(shí)，“轉(zhuǎn)權(quán)獲利”的征收思維仍未及時(shí)對(duì)接“保權(quán)獲利”的入市思維。胡大偉：《土地征收與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市利益協(xié)調(diào)的平衡法理與制度設(shè)計(jì)》，載《中國(guó)土地科學(xué)》2020年第9期，第12頁(yè)。 這些均表明，堅(jiān)持集體土地所有權(quán)人在集體建設(shè)用地入市過(guò)程中的主體地位，準(zhǔn)確界定集體建設(shè)用地使用權(quán)物權(quán)屬性與公法管制之間的關(guān)系甚為重要。

1.保障土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃編制過(guò)程中農(nóng)民集體成員的參與權(quán)與知情權(quán)。雖然《土地管理法》第63條明確了集體建設(shè)用地入市的前提條件，但是各地符合上述規(guī)劃條件的存量集體建設(shè)用地并不多。有存量集體建設(shè)用地的地方，也多位于城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍之外，商業(yè)價(jià)值不高。盡管《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第22條規(guī)定了村莊規(guī)劃的制定程序，但實(shí)際上無(wú)論是作為集體所有權(quán)行使主體的村民委員會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織，還是集體成員都很少參與到村莊規(guī)劃的實(shí)際編制過(guò)程中。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市直接影響集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)，在未來(lái)立法中，應(yīng)當(dāng)突出農(nóng)民集體在土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃編制中的主體地位，切實(shí)保障其知情權(quán)、參與權(quán)。

2.確保集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地指標(biāo)的切實(shí)落實(shí)。值得注意的是，最新修訂的《實(shí)施條例》第37條刪除了該《實(shí)施條例》（送審稿）第34條第1款中“優(yōu)先使用存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”的規(guī)定《土地管理法實(shí)施條例》第37條第1款規(guī)定：“國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌并合理安排集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地布局和用途，依法控制集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)模，促進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的節(jié)約集約利用?！?，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地指標(biāo)供給提供了較大空間。盡管如此，集體建設(shè)用地使用權(quán)的制度構(gòu)建涉及對(duì)現(xiàn)有利益格局的變動(dòng)，由于征收與集體建設(shè)用地入市供給途徑具有競(jìng)爭(zhēng)性，有關(guān)管理部門(mén)同時(shí)作為土地管理職能的行使主體，建設(shè)用地對(duì)于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)具有基礎(chǔ)支撐作用，這些部門(mén)傾向于優(yōu)先將建設(shè)用地指標(biāo)用于保障城鎮(zhèn)地區(qū)發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。為給鄉(xiāng)村振興提供用地保障，土地利用總體規(guī)劃、年度計(jì)劃中應(yīng)當(dāng)適度提高集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的比重。尤其是在全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，對(duì)于完全沒(méi)有存量建設(shè)用地的村集體，應(yīng)當(dāng)分配一定的指標(biāo)用于滿足當(dāng)?shù)亍稗r(nóng)村三產(chǎn)”的需求。2020年中央一號(hào)文件《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見(jiàn)》對(duì)集體建設(shè)用地指標(biāo)的分配作出明確要求為破解鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題，該文件第24項(xiàng)明確指出：“新編縣鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)安排不少于10%的建設(shè)用地指標(biāo)，重點(diǎn)保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。省級(jí)制定土地利用年度計(jì)劃時(shí)，應(yīng)安排至少5%新增建設(shè)用地指標(biāo)保障鄉(xiāng)村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目用地。農(nóng)村集體建設(shè)用地可以通過(guò)入股、租用等方式直接用于發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。” ，但具體如何構(gòu)建明確的指標(biāo)落實(shí)和約束機(jī)制，仍需要進(jìn)一步落實(shí)。

3.合理確定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益的分配比例?！敖⒓骖檱?guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益”是我國(guó)土地制度改革的共同目標(biāo)。當(dāng)前對(duì)于地方人民政府參與分享集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益已基本形成共識(shí)，其理論基礎(chǔ)在于，一方面，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地保值增值的實(shí)現(xiàn)在于人民政府制定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃以及前期的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入;另一方面，根據(jù)“同地同權(quán)”的內(nèi)涵，基于權(quán)利義務(wù)的對(duì)等性，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)過(guò)程中所承擔(dān)的社會(huì)義務(wù)，應(yīng)當(dāng)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)相同。當(dāng)前改革中的核心問(wèn)題在于，如何合理確定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益在國(guó)家、集體和集體成員之間的分配比例。中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》要求：“實(shí)現(xiàn)土地征收轉(zhuǎn)用與農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市取得的土地增值收益在國(guó)家與集體之間分享比例的大體平衡?！?處理好集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的收益分配，不僅事關(guān)收益分配是否公平合理，也事關(guān)能否達(dá)到與土地征收制度聯(lián)動(dòng)改革的效果。如果集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的增值收益分配不能與集體土地征收補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)，就會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)對(duì)同一宗土地在征收程序與入市方式上的沖突。要解決這一問(wèn)題，一方面需要在科學(xué)制定集體建設(shè)用地地價(jià)評(píng)估機(jī)制的基礎(chǔ)上，由將來(lái)的《土地增值稅法》明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓收益分配比例;另一方面則是對(duì)地方政府機(jī)構(gòu)行使成片開(kāi)發(fā)征收權(quán)的嚴(yán)格限制，防止侵犯農(nóng)民集體與集體成員個(gè)體的權(quán)利，否則將從根本上影響集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革效果，導(dǎo)致縮小土地征收范圍和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市聯(lián)動(dòng)改革的初衷難以實(shí)現(xiàn)。

綜上，盡管土地制度事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)治久安，必然需要承受用途管理、發(fā)展規(guī)劃等諸多公法限制，現(xiàn)代民法發(fā)展中亦呈現(xiàn)出財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)化的表達(dá)，但權(quán)利保護(hù)仍是民法調(diào)整社會(huì)關(guān)系的基本出發(fā)點(diǎn)。只有集體建設(shè)用地使用人對(duì)集體建設(shè)用地享有法律意義上的支配權(quán)，集體建設(shè)用地才能“入市”（流轉(zhuǎn)），換句話說(shuō)，集體建設(shè)用地使用權(quán)的“物權(quán)化”，是集體建設(shè)用地“同等入市”的前提。溫世揚(yáng)：《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“同等入市”的法制革新》，載《中國(guó)法學(xué)》2015年第4期，第75-76頁(yè)。 因此，集體建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)地位及其物權(quán)化塑造，應(yīng)當(dāng)是地方政府機(jī)構(gòu)對(duì)其入市進(jìn)行有效規(guī)制的邏輯前提。在對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行專門(mén)立法之時(shí)，應(yīng)以實(shí)現(xiàn)“同地同權(quán)”為目標(biāo)，以權(quán)利為中心，建構(gòu)集體建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)范體系。

四、集體建設(shè)用地使用權(quán)物權(quán)規(guī)則體系構(gòu)建

處分權(quán)是物權(quán)“最基本的權(quán)能”孫憲忠：《中國(guó)物權(quán)法總論》（第二版），法律出版社2009年版，第71頁(yè)。 ，因?yàn)樘幏謾?quán)體現(xiàn)了物權(quán)主體自主行使物權(quán)的獨(dú)立性，是物權(quán)人意思自治的客觀表現(xiàn)。集體建設(shè)用地使用權(quán)之得失變更實(shí)質(zhì)上是作為其母權(quán)的集體土地所有權(quán)或者其自身處分權(quán)的典型表達(dá)。集體建設(shè)用地使用權(quán)物權(quán)規(guī)則應(yīng)使其回歸權(quán)利范疇，以其得失變更為邏輯主線，確認(rèn)和規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)利賦予有據(jù)、權(quán)利行使有序、權(quán)利救濟(jì)有道。

（一）集體建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立規(guī)則

1.適格的設(shè)立主體

根據(jù)《土地管理法》第63條第1款的規(guī)定，設(shè)立集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體為土地所有權(quán)人，即農(nóng)民集體。由于農(nóng)民集體的抽象性，《民法典》第262條規(guī)定了集體所有權(quán)的行使機(jī)制?！睹穹ǖ洹返?9條亦規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的主體地位。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)方式，應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織作為權(quán)利設(shè)定主體。在集體經(jīng)濟(jì)組織未設(shè)立或發(fā)展?fàn)顩r不佳的情況下，固然可以依據(jù)《民法典》第101條由村民委員會(huì)代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能，但在村民委員會(huì)缺乏入市專業(yè)能力等情形下，則可基于意思自治借助委托入市方式，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立。從全國(guó)33個(gè)縣（市、區(qū)）“三塊地”改革試點(diǎn)運(yùn)行情況來(lái)看，有的縣（市、區(qū)）規(guī)定，鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織擁有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的，入市代理實(shí)施主體可由該鎮(zhèn)資產(chǎn)管理公司或其代理人為之;而屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的，則可以委托鎮(zhèn)資產(chǎn)管理公司代理入市。也有的縣（市、區(qū)）規(guī)定，具有市場(chǎng)法人資格的土地股份合作社、土地專營(yíng)公司亦可接受農(nóng)民集體委托作為入市實(shí)施主體。盡管委托代理制度可以彌補(bǔ)集體所有權(quán)行使主體之缺位和入市能力之不足等問(wèn)題，但由于委托代理關(guān)系存在某種道德風(fēng)險(xiǎn)，為了保護(hù)農(nóng)民集體及集體成員利益，仍需從根本上完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度，建立一套符合自身特點(diǎn)的特別法人治理機(jī)制，充分體現(xiàn)集體成員的意志，以法治化長(zhǎng)效機(jī)制支撐集體經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行及其利益實(shí)現(xiàn)。這需要結(jié)合集體土地所有權(quán)、農(nóng)民集體成員權(quán)等權(quán)利的立法與現(xiàn)實(shí)狀況，完善集體土地所有權(quán)主體制度，此為正在起草的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》之重要內(nèi)容，囿于篇幅，筆者擬另文探討。

2.多維的設(shè)立方式

集體建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立，是指在集體建設(shè)用地所有權(quán)不變的前提下，按照依法、自愿、公平、公開(kāi)原則，為他人設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的行為。根據(jù)設(shè)立目的的不同，可以分為集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)。設(shè)立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的受益主體相對(duì)特定，包括集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員，而設(shè)立集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)的受益主體則具有相對(duì)廣泛性。

其一，用于本集體公共設(shè)施、公益事業(yè)的建設(shè)用地，為無(wú)償分配、無(wú)期限使用的集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)。耿卓、于鳳瑞：《我國(guó)城市更新中的用益物權(quán)確權(quán)問(wèn)題研究》，載《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2019年第1期，第83頁(yè)。 正因如此，其權(quán)利設(shè)立以及權(quán)利移轉(zhuǎn)均應(yīng)受到法律嚴(yán)格限制，并應(yīng)符合必要性原則?！锻恋毓芾矸ā返?1條規(guī)定了集體公益性建設(shè)用地設(shè)立之審核批準(zhǔn)手續(xù)，自無(wú)疑問(wèn)。基于“同地同權(quán)”的改革目標(biāo)，以及同一概念指向相同內(nèi)涵和外延的立法技術(shù)，其設(shè)立應(yīng)參照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的劃撥取得方式，而不宜另起爐灶再創(chuàng)造新的設(shè)立方式或者使用其它表達(dá)方式。

其二，土地利用總體規(guī)劃以及國(guó)土空間規(guī)劃確定為經(jīng)營(yíng)性用途的集體建設(shè)用地，集體土地所有權(quán)人可以為他人設(shè)定有償且有期限之集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)。根據(jù)《土地管理法》第63條的規(guī)定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立方式包括出讓、出租等。首先，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓，是集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體土地所有人將一定期限內(nèi)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)讓與給需用土地者，由需用土地者向集體經(jīng)濟(jì)組織支付一定的土地出讓價(jià)款的行為。出讓的方式包括招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌等公開(kāi)競(jìng)價(jià)方式或協(xié)議方式等。基于構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的改革目標(biāo)，要建設(shè)“有效市場(chǎng)”，必須補(bǔ)足集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)屬性，而出讓規(guī)則的具體構(gòu)建則是未來(lái)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的重點(diǎn)。其次，盡管《土地管理法》第63條將“出租”作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市方式之一，但根據(jù)民事權(quán)利體系，基于出租設(shè)立的集體建設(shè)用地使用權(quán)為債權(quán)性土地使用權(quán)，而非用益物權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)，其權(quán)利內(nèi)容及期限適用《民法典》關(guān)于租賃合同之規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返?3條第3款、第4款的立法表達(dá)也體現(xiàn)了物債區(qū)分的思路。但在實(shí)踐中，相對(duì)于以出讓方式設(shè)定長(zhǎng)期的、具有物權(quán)效力的建設(shè)用地使用權(quán)，農(nóng)民一方出于對(duì)未來(lái)地價(jià)提升的考慮更青睞租賃方式，現(xiàn)有的試點(diǎn)地區(qū)集體建設(shè)用地入市的主要方式也是出租。李國(guó)強(qiáng)：《〈土地管理法〉修正后集體建設(shè)用地使用權(quán)的制度構(gòu)造》，載《云南社會(huì)科學(xué)》2020年第2期，第116頁(yè)。 出租既可以適用于以集體土地所有權(quán)人為供應(yīng)主體的土地一級(jí)市場(chǎng)，也可以適用于市場(chǎng)主體之間的土地二級(jí)市場(chǎng)。最后，根據(jù)“建立同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度”的改革目標(biāo)參見(jiàn)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》（2020年5月11日中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議通過(guò)）。 ，此處的“等”應(yīng)為“等外等”，設(shè)立方式還應(yīng)包括作價(jià)出資（入股），即集體建設(shè)用地所有權(quán)人以一定期限內(nèi)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)，并以之作為出資與他人組建新企業(yè)或增資入股到已有企業(yè)，該土地使用權(quán)由企業(yè)享有。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的土地使用權(quán)作價(jià)出資（入股）形成的股權(quán)由集體建設(shè)用地所有權(quán)人或其委托的主體持有。入股與出讓均屬于物權(quán)性交易方式，即出讓、入股后，受讓人取得物權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)。房紹坤：《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的幾個(gè)法律問(wèn)題》，載《煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2015 年第3期，第17頁(yè)。 《土地管理法》第63條第4款明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出資等，參照同類(lèi)用途的國(guó)有建設(shè)用地執(zhí)行，而《實(shí)施條例》第17條也明確了國(guó)有土地有償使用的方式包括國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股?？梢?jiàn)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的作價(jià)出資或入股，同樣具有法律依據(jù)。

關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立的登記規(guī)則，應(yīng)當(dāng)同于國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，適用登記生效原則，即需遵循《民法典》第349條的規(guī)定，向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)建設(shè)用地使用權(quán)登記，集體建設(shè)用地使用權(quán)自登記時(shí)設(shè)立。縣級(jí)以上人民政府的登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將集體建設(shè)用地的權(quán)屬、期限、面積、用途等情況記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿，并向集體建設(shè)用地使用權(quán)人發(fā)放權(quán)屬證書(shū)。

3.內(nèi)外協(xié)調(diào)的設(shè)立程序

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)、公平原則，應(yīng)當(dāng)履行《土地管理法》第63條第2款規(guī)定的集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員民主決議程序，具體實(shí)踐中，該條規(guī)定的有效運(yùn)行還有待集體土地所有權(quán)主體制度與行使制度的系統(tǒng)性完善，尤其是通過(guò)正在起草的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織法人的治理結(jié)構(gòu)與治理規(guī)則作出妥善規(guī)定。除了內(nèi)部決議程序之外，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立，至少還應(yīng)當(dāng)履行下列兩項(xiàng)程序：

其一，行政審批程序。土地法具有管理屬性，盡管集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)屬于物權(quán)，但其設(shè)立須遵循特定的管理程序?！秾?shí)施條例》第39條、第40條對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立的審批事項(xiàng)作了具體規(guī)定，即土地所有權(quán)人擬出讓、出租集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)部門(mén)確定的規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，編制出讓、出租方案并上報(bào)市、縣人民政府，后者應(yīng)當(dāng)在收到方案后5個(gè)工作日內(nèi)提出具體修改意見(jiàn)?！秾?shí)施條例》明確了具體的審批主體、審批事項(xiàng)和審批期限，對(duì)于規(guī)范和促進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市具有積極意義。但是仍應(yīng)注意，權(quán)利設(shè)立行為與行政審批行為具有相對(duì)獨(dú)立性，設(shè)立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的合同效力并不受行政審批的影響。此外，集體公益性建設(shè)用地的用途變更、出讓、出租等情形下的審批規(guī)則，同樣需要盡快明確。

其二，對(duì)市場(chǎng)主體的公開(kāi)交易程序，包括招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌和協(xié)議。為充分保障農(nóng)民集體和集體成員的財(cái)產(chǎn)利益與程序利益，原則上應(yīng)采用招標(biāo)、拍賣(mài)和掛牌形式進(jìn)行交易。還應(yīng)嚴(yán)格限制以協(xié)議方式設(shè)立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的適用條件：一是參照《民法典》第347條第2款之反面解釋，在只有一個(gè)意向用地者時(shí)方可適用;二是考慮到集體建設(shè)用地使用權(quán)的特殊歷史情況，實(shí)踐中在《土地管理法》修訂之前已簽訂集體土地使用協(xié)議并實(shí)際使用土地，且符合規(guī)劃的，方可采取協(xié)議方式入市。

（二）集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)則

流轉(zhuǎn)是集體建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)能實(shí)現(xiàn)的具體體現(xiàn)。集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)自身具有無(wú)償取得性、公益性，一般不得流轉(zhuǎn)，但在特殊情形下，應(yīng)當(dāng)允許其出租。這是為了應(yīng)對(duì)農(nóng)村普遍存在的閑置小學(xué)、社區(qū)醫(yī)院等集體公益性建設(shè)用地上的使用權(quán)已經(jīng)出租并取得收入的現(xiàn)實(shí)狀況，如果鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地上的建筑物、構(gòu)造物閑置后，經(jīng)本集體成員大會(huì)或成員代表大會(huì)三分之二以上同意，該集體建設(shè)用地使用權(quán)及其上附著的建筑物、構(gòu)造物可一并用于租賃。陳小君等：《我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的法律制度研究——理論奠基與制度構(gòu)建》，法律出版社2016年版，第276頁(yè)。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式包括轉(zhuǎn)讓、互換、贈(zèng)與、出資、抵押、出租等。其中，轉(zhuǎn)讓、互換、贈(zèng)與、出資均涉及權(quán)利主體的變動(dòng)，是指土地使用者將土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的行為。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓除了應(yīng)遵循《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中的轉(zhuǎn)讓規(guī)則之外，還應(yīng)當(dāng)滿足《城市房地產(chǎn)管理法》第39條關(guān)于完成一定比例投資開(kāi)發(fā)條件的要求，否則不得轉(zhuǎn)讓。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、贈(zèng)與、出資的，應(yīng)當(dāng)向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)變更登記。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押，則是在權(quán)利主體保持不變的條件下，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)作為債權(quán)之擔(dān)保的行為。根據(jù)抵押人的不同，可分為兩種情形，第一種是集體土地所有權(quán)主體作為抵押人，即集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地尚未入市但已經(jīng)依法進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記并持有權(quán)屬證書(shū)，符合規(guī)劃等要求，具備開(kāi)發(fā)利用的基本條件，所有權(quán)主體履行集體土地資產(chǎn)決策程序而以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立的抵押，該抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)土地可以入市。參見(jiàn)《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2016〕26號(hào)）第5條。 這種抵押方式不僅為實(shí)踐所確認(rèn)，而且也具有法理基礎(chǔ)。首先，土地所有權(quán)是完整物權(quán)，集體土地所有權(quán)人自可為融資目的為自己設(shè)定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，此一權(quán)利設(shè)定邏輯為我國(guó)法律制度所確認(rèn)，根據(jù)現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》第47條的規(guī)定，承包方可以為了融資的目的，用承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)設(shè)定融資擔(dān)保，即承包農(nóng)戶可以為自己設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并以其向金融機(jī)構(gòu)設(shè)定融資擔(dān)保。其次，集體土地所有權(quán)人為自己設(shè)定集體建設(shè)用地使用權(quán)并不會(huì)因主體混同而導(dǎo)致集體建設(shè)用地使用權(quán)消滅。當(dāng)同一物上的所有權(quán)與他物權(quán)同歸于一人時(shí)，他物權(quán)一般會(huì)因混同而消滅，但是，當(dāng)該他物權(quán)的存在對(duì)于所有人或者他人而言有法律上利益時(shí)，則并不因混同而消滅。集體土地所有權(quán)人為了融資擔(dān)保的目的而為自己設(shè)定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，一方面是為了滿足本集體通過(guò)建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資的現(xiàn)實(shí)需求;另一方面也是保障金融機(jī)構(gòu)擔(dān)保利益的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)榧w建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)定抵押后，抵押權(quán)最終實(shí)現(xiàn)方式是將集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給他人，法律性質(zhì)上構(gòu)成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的出讓。第二種抵押方式是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)人作為抵押人，以通過(guò)出讓、作價(jià)出資或入股、轉(zhuǎn)讓等方式取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立的抵押，可參照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)抵押的相關(guān)規(guī)定辦理。盡管《民法典》第398條規(guī)定，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押”，仍延續(xù)原《物權(quán)法》第183條關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)只能被動(dòng)抵押的規(guī)定。但事實(shí)上，基于《土地管理法》修訂的背景，《民法典》第398條無(wú)論是在立法體系協(xié)調(diào)層面，還是在“地隨房抵押”對(duì)于發(fā)揮集體建設(shè)用地經(jīng)濟(jì)功效層面，都是值得商榷的。在理解《民法典》第395條關(guān)于可以抵押財(cái)產(chǎn)的規(guī)定時(shí)，其第2項(xiàng)中的“建設(shè)用地使用權(quán)”應(yīng)包括《土地管理法》第63條所規(guī)定的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，除了第398條規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集體建設(shè)用地使用權(quán)之外的其他集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，可以主動(dòng)設(shè)定抵押，適用“房隨地走”規(guī)則。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押應(yīng)當(dāng)辦理抵押登記，抵押權(quán)自登記時(shí)設(shè)立。

值得說(shuō)明的是，根據(jù)體系解釋，《土地管理法》第63條第1款規(guī)定的以租賃方式設(shè)立的債權(quán)性集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)亦應(yīng)包含在《民法典》第395條規(guī)定的可抵押的“建設(shè)用地使用權(quán)”之中。以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款是全國(guó)33個(gè)縣（市、區(qū)）農(nóng)村土地“三塊地”試點(diǎn)改革的重要內(nèi)容，試點(diǎn)實(shí)踐中亦認(rèn)可以通過(guò)租賃方式入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)定抵押。參見(jiàn)《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2016〕26號(hào)）第5條。 此種情形下設(shè)定抵押權(quán)，亦應(yīng)遵循抵押權(quán)設(shè)立的一般規(guī)則，辦理抵押登記，并自登記時(shí)發(fā)生設(shè)立抵押權(quán)的法律效果。抵押登記證應(yīng)當(dāng)載明租賃土地的租賃期限、租金交納情況等重要信息。

（三）集體建設(shè)用地使用權(quán)的消滅規(guī)則

作為用益物權(quán)之集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)具有期限性，其權(quán)利終止的原因包括土地使用權(quán)出讓合同或作價(jià)出資（入股）合同規(guī)定的使用年限屆滿、提前收回及土地滅失等，在此具體討論前兩種主要情形。

1.期限屆滿

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)具有期限性，在法律、行政法規(guī)未作出特殊規(guī)定的情形下，以出讓、作價(jià)出資或入股方式設(shè)立的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的期限，由當(dāng)事人協(xié)商確定，最高年限參照同類(lèi)用途的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓的最高期限計(jì)算。如果期限屆滿需要續(xù)期的，集體建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在土地使用期限屆滿之日前一定期限內(nèi)向集體土地所有權(quán)人提出申請(qǐng)，并經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員按照法定程序表決同意，重新簽訂合同，支付土地出讓金，并依法辦理登記。如果期限屆滿未依照法律規(guī)定辦理續(xù)期的，則集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)終止。土地使用者應(yīng)當(dāng)交還集體建設(shè)用地使用權(quán)證，辦理注銷(xiāo)登記。

2.提前收回

《土地管理法》在本次修訂之時(shí)，新增第66條第3款，專門(mén)規(guī)定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的收回。該款規(guī)定“收回集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，依照雙方簽訂的書(shū)面合同辦理，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”。 由于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立是基于當(dāng)事人意思自治而締結(jié)的合同，收回條件是合同中的重要條款，因此，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用當(dāng)事人關(guān)于收回的約定，不得違背權(quán)利人意志隨意收回、變更。該條文實(shí)際上彰顯了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的私權(quán)屬性。

本款規(guī)定的“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”，是指向法律、行政法規(guī)規(guī)定的提前收回情形。盡管該指向并不明確，但基于目的解釋、體系解釋，仍應(yīng)為《土地管理法》第66條第1款所規(guī)定的三種情形。一是公益性收回，當(dāng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)等目的，確實(shí)需要使用土地時(shí)，仍須經(jīng)原批準(zhǔn)用地的行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，并應(yīng)當(dāng)退還相應(yīng)的出讓金，就該土地上的房屋以及其他不動(dòng)產(chǎn)給予補(bǔ)償，以保障集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)人的合法權(quán)益。類(lèi)似于土地征收，公益性收回應(yīng)當(dāng)以正當(dāng)必要為限度。二是懲罰性收回，即不按照批準(zhǔn)的用途使用土地情形下的收回。土地用途管制以及土地閑置管制是我國(guó)土地管理法律制度的基本制度，集體建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定的用途使用集體建設(shè)用地;在特殊情況下，確需改變土地用途的，必須履行必要的程序，如應(yīng)當(dāng)經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意，并經(jīng)自然資源等行政主管部門(mén)同意，履行相應(yīng)的報(bào)批程序。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)人擅自改變土地用途屬于違法用地，集體經(jīng)濟(jì)組織可依據(jù)《土地管理法》第66條，報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，收回集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)。三是閑置性收回，對(duì)于閑置集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的，則應(yīng)參照《城市房地產(chǎn)管理法》第26條之規(guī)定處理，超過(guò)出讓合同約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，應(yīng)由主管部門(mén)責(zé)令改正并征收相當(dāng)于集體建設(shè)用地使用權(quán)入市價(jià)格一定比例的土地閑置費(fèi);滿兩年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，集體經(jīng)濟(jì)組織可以無(wú)償收回集體建設(shè)用地使用權(quán)。

關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)終止之后，其地上繼續(xù)存在的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的歸屬，有的改革試點(diǎn)地區(qū)文件規(guī)定，“土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由土地所有權(quán)人無(wú)償取得，土地使用者應(yīng)當(dāng)注銷(xiāo)登記”。這種調(diào)整模式既不符合《民法典》第352條關(guān)于地上建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施所有權(quán)歸屬相對(duì)獨(dú)立的立法意旨，也忽視了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立基礎(chǔ)的意定性。關(guān)于地上建筑物、附著物的歸屬仍應(yīng)遵循意思自治原則，首先按照出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）合同的約定處理;未約定的，則由當(dāng)事人雙方協(xié)商處理。

五、結(jié)語(yǔ)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)土地制度改革的核心是對(duì)集體土地進(jìn)行權(quán)利配置，保障農(nóng)民集體及其成員享有的民事權(quán)利，尤其是保障土地物權(quán)。盡管《民法典》已經(jīng)頒布實(shí)施，《土地管理法》已經(jīng)完成第四輪修訂，但集體建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)范體系仍未建立，尤其是物權(quán)規(guī)則缺失，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的制度基礎(chǔ)依然薄弱，在權(quán)利之取得、運(yùn)行、規(guī)劃、入市等環(huán)節(jié)均存在規(guī)則不明乃至規(guī)則缺失等問(wèn)題，與“同地同權(quán)”的改革目標(biāo)仍有不小差距。未來(lái)的法治實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)落實(shí)物權(quán)平等一體保護(hù)原則，注重公權(quán)力與私權(quán)利的邊界，遵循物權(quán)邏輯對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行科學(xué)立法。尤其應(yīng)當(dāng)以權(quán)利為中心，以物權(quán)的得失變更為邏輯主線進(jìn)行規(guī)則設(shè)計(jì)，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提供周全的法制基礎(chǔ)。唯有如此，賦予農(nóng)民群體更多財(cái)產(chǎn)性權(quán)利、健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的改革目標(biāo)方能有效實(shí)現(xiàn)。

Reflections on the Rules of Real Rights for the Use of Collective Construction Land

CHEN Xiao-jun

（Institute for Land Legal System Studies， Guangdong University of Foreign Studies， Guangzhou 510420， China）

Abstract：The provisions stipulated in Article 361 of the Civil Code of PRC fail to provide substantive systems on the right to use collective construction land， which hereupon to a certain extent weakens the function that the Civil Code should play. It not only increases the cost of legislation and law application， but also fails to provide comprehensive rules which are oriented to realize real rights concerning the collective construction land marketing. In order to achieve the goal of improving the unified market on urban and rural construction land， it is urgent to highlight the real right attribute of the right to use collective construction land， to clarify the implication on “equal right for equal land”， and to balance the relationship between the right allocation on the right to use collective construction land and the regulation according to public law. Therefore in the post Civil Code era， the rules development and system construction on the right to use collective construction land should focus again on the basic logic of real rights， and systematically clarify the creation， extinction and modification of the right to use collective construction land.

Key Words： Civil Code; Land Management Law; right to use collective construction land; equal right for equal land

本文責(zé)任編輯：黃 匯

青年學(xué)術(shù)編輯：徐銀波

收稿日期：2021-08-29

基金項(xiàng)目：國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“新時(shí)代中國(guó)特色土地管理法律制度完善研究”（18ZDA151）

作者簡(jiǎn)介：陳小君（1956），女，安徽淮南人，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)“云山（法學(xué)）工作室”首席專家，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授。

① 黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》首次明確了“緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革”的要求。為此，黨的十九大報(bào)告提出以要素市場(chǎng)化配置為經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)，2020年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》，在首要位置提出“推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置”，充分顯示了土地要素市場(chǎng)化改革的重要性和緊迫性。

② 參見(jiàn)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》第二十章“建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系”第二節(jié)“推進(jìn)要素市場(chǎng)化配置改革”。