張 畫
(貴州財經(jīng)大學(xué),貴州 貴陽 550025)
貴州省E 村地形崎嶇,交通不便,居民收入低,大量的年輕勞動力外出,在人口、住宅、耕地等多方面存在“空心化”的問題,經(jīng)濟發(fā)展速度緩慢。對其進行調(diào)查研究可以為制定農(nóng)村“空心化”治理對策提供一定參考。
E 村的常住居民的年齡結(jié)構(gòu)以中老年為主,青年人口數(shù)量較少。人口結(jié)構(gòu)失調(diào)給農(nóng)村的發(fā)展帶來了很多問題,最為突出的就是年輕人大量外出導(dǎo)致農(nóng)村缺乏勞動力,由于老年人體力有限,不能從事高強度的體力勞動,同時知識素養(yǎng)也較低,沒有掌握專業(yè)技能,大部分只能從事簡單的體力勞動,這些都很大程度上限制了農(nóng)村的發(fā)展。
根據(jù)調(diào)查,E 村有23.53%的耕地處于拋荒或是半拋荒狀態(tài)。E 村屬于山地地形,耕地坡度大,道路狹窄,交通運輸不便,耕種主要依靠人力和畜力。由于單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入較低,年輕人大多在外務(wù)工,在缺乏勞動的情況下有很多耕地資源被浪費。
E 村有52.94%的農(nóng)村家庭有閑置的住宅,住宅閑置帶來最大的問題就是村落擴張,耕地減少。很多村民在城市和農(nóng)村同時有住宅,但是很少回農(nóng)村居??;而長期在農(nóng)村居住的村民要想改善自己的居住環(huán)境,就必須翻修原有的房屋或是占用新的耕地修建房屋。這樣就會導(dǎo)致村莊的規(guī)模逐步擴大,村落中部分房屋老舊,耕地逐漸減少。農(nóng)村的房屋建設(shè)和耕地使用沒有規(guī)劃,村民新建的住所位置也相對分散,這樣一來,村莊規(guī)模擴張速度和公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)速度往往存在較大差距,必要的環(huán)保、供水排水等基礎(chǔ)設(shè)施不能及時覆蓋,村民的人居環(huán)境質(zhì)量有所下降,農(nóng)村自然環(huán)境也會受到污染[1]。
2.1.1 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入低
城市和農(nóng)村之間最為突出的差異就體現(xiàn)在經(jīng)濟收入的差距,農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)所得和其所需的投入差距較大,這是大量農(nóng)村居民進入城市最為重要的原因。相較于在外務(wù)工1 個月,耕種玉米等作物需要投入更多的時間和精力,因此很多人選擇外出打工。
2.1.2 農(nóng)村居民收入增長
根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒發(fā)布的數(shù)據(jù),2013 年我國農(nóng)村居民人均可支配收入為9 429.59 元,而2019 年農(nóng)村居民的收入上升到16 021 元。M 鎮(zhèn)所屬的市2013 年居民人均可支配收入為5 794 元,2018 年上升到1 0310 元;2018 年M 鎮(zhèn)農(nóng)村居民可支配收入也達到8 550 元。農(nóng)村居民收入的上升也提高了農(nóng)村居民消費能力,加上農(nóng)村的傳統(tǒng)觀念,很多農(nóng)村居民在收入上升之后就會在農(nóng)村新建房屋,造成農(nóng)村住宅范圍的迅速擴張,擠占耕地資源。農(nóng)村居民的收入上升,也使更多村民有足夠的能力在更加發(fā)達的城市地區(qū)購買住所,加速了農(nóng)村人口的城市化進程,也加劇了農(nóng)村的“空心化”。
2.2.1 城鄉(xiāng)二元戶籍體制
為了限制大城市擴張,避免城市人口的快速增長,我國很多城市都采取了戶籍限制制度。城鄉(xiāng)二元戶籍體制意味著進城務(wù)工人員不能獲得該城市戶籍,他們將在購房、教育等多方面受到限制。沒有戶籍的農(nóng)村外來務(wù)工人員在城市沒有歸屬感,在城市獲得經(jīng)濟收入之后會主要在農(nóng)村進行消費。因此,農(nóng)村人通過在農(nóng)村修房子確保安全感,農(nóng)村雖表面繁榮,其實房屋都是空的,從而形成實質(zhì)上的“空心化”。在每個城市的發(fā)展過程中,都有農(nóng)村務(wù)工人員的貢獻,他們?yōu)槌鞘械慕ㄔO(shè)和發(fā)展做出了巨大的貢獻,但是享受不到城市發(fā)展的成果,這顯然是不公平的[2]。
2.2.2 城鄉(xiāng)二元土地體制
我國的法律規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體,村民只用土地使用權(quán),沒有買賣權(quán);而城市的建設(shè)用地屬于國家,在買賣和流轉(zhuǎn)方面更為便利。這兩種土地所有制度的差異,導(dǎo)致農(nóng)村和城市在土地資源的配置上效率差異較大。2003 年,我國實行的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》在條文中貫徹了“增人不增地,減人不減地的”的思想,以保持人地關(guān)系的穩(wěn)定。因此,農(nóng)村在土地的流轉(zhuǎn)上限制較大,已經(jīng)進入城市并獲得穩(wěn)定生活條件的家庭,無法快速流轉(zhuǎn)閑置土地,將導(dǎo)致土地和房屋的閑置。
2.2.3 城鄉(xiāng)二元社保制度
我國獨有的城鄉(xiāng)二元社保體制,在農(nóng)村和城市人員的社會保障上存在較大的差異。一方面,城市良好的社保條件吸引了大量的農(nóng)村人口去往城市發(fā)展;另一方面,城市不能為進城務(wù)工人員提供完善的社會保障,加之城市高昂的房價,很多進城務(wù)工人員為了在失業(yè)或是年老之后仍有生存基礎(chǔ),會在農(nóng)村新建住宅,保有土地使用權(quán)。這就導(dǎo)致大量耕地資源得不到有效利用,新建房屋也導(dǎo)致農(nóng)村房屋的數(shù)量不斷增多,村落擴張,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以覆蓋。
3.1.1 推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級
為了推動農(nóng)業(yè)的集約化發(fā)展,整合農(nóng)村的土地資源是十分必要的。農(nóng)村的土地面積小,耕地分布分散,坡度大、耕作難度較大,加上人口外遷導(dǎo)致的土地荒廢,土地資源沒有得到充分利用。在村民的宅基地使用上,要對村落進行布局規(guī)劃,審批農(nóng)村宅基地的合理使用,通過技術(shù)手段監(jiān)管農(nóng)村的房屋建設(shè)情況。為擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)性,應(yīng)該著力發(fā)展農(nóng)村發(fā)展集體經(jīng)濟。農(nóng)村地區(qū)由于地處偏遠,交通基礎(chǔ)設(shè)施較差,為了降低物流成本、提高競爭力、擴大銷路,必須擴大種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的規(guī)模。
3.1.2 重視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
2020 年中央一號文件第十六條明確提出要加強現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)。農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平低,基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和人才的引進只能靠財政補助來進行。這也就意味著只有重視農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展,為農(nóng)村地區(qū)提供更多的資金,才能逐漸縮小城鄉(xiāng)差距。為了提高農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力,保證農(nóng)民的收入,就必須完善農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施,如修建蓄水池、鋪設(shè)灌溉管道,以減少干旱對農(nóng)作物的影響。建立氣象監(jiān)測預(yù)警機制,通過微信或是短信等其他方式及時發(fā)布氣象災(zāi)害信息,減少氣象災(zāi)害對農(nóng)業(yè)造成的損失。完善公路網(wǎng)建設(shè),推廣適宜山地使用的小型農(nóng)機設(shè)備,降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對人力的需求[3]。
3.2.1 建設(shè)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系
農(nóng)村問題的解決單靠對農(nóng)村進行治理是不可能成功的,而城市和農(nóng)村有著密不可分的關(guān)系。城鄉(xiāng)發(fā)展不能分別規(guī)劃,只有建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃體系,才能在根本上統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展。這方面可以借鑒英國的有關(guān)經(jīng)驗,英國作為工業(yè)革命的發(fā)起者,在第二次工業(yè)革命之后,工業(yè)對勞動力的需求吸引了大量農(nóng)村人口進入城市;也正因如此,農(nóng)村的發(fā)展開始受到勞動力短缺的影響。為了緩解這一局面,英國于1948 年制定了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》,建立了完善的規(guī)劃體系,并在中央、地區(qū)、地方搭建了完整的發(fā)展框架。由此可知,由中央統(tǒng)一規(guī)劃進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,并強調(diào)公眾的參與度,搭建一個城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)體系,對城鄉(xiāng)發(fā)展進行必要的宏觀規(guī)劃和調(diào)控,分散工業(yè)和城市的布局,可均衡城鄉(xiāng)之間的發(fā)展。
3.2.2 推進小城鎮(zhèn)建設(shè)
現(xiàn)階段,由于城市的快速發(fā)展,城市的規(guī)模也在逐漸擴大,城市人口的增加給城市的建設(shè)、環(huán)保、社會保障等很多方面都帶來了挑戰(zhàn)。為了緩解城市的發(fā)展壓力,推動農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展,應(yīng)該主動推進小城鎮(zhèn)的建設(shè)。首先,采取以工補農(nóng)的措施,積極援助公路建設(shè),讓城市中心的人口可以向周圍的城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移;在城市工作的人群可以通過發(fā)達的公路網(wǎng)實現(xiàn)快速通勤,選擇在周邊的小城鎮(zhèn)居住。其次,為在小城鎮(zhèn)擴散的住宅戶提供優(yōu)惠,通過城鎮(zhèn)和城市的房價差異吸引居民入住。最后,建立完善的基礎(chǔ)設(shè)施,并且獎勵對公共設(shè)施進行投資的企業(yè)。除了硬件設(shè)施的建設(shè),還要建立相應(yīng)的學(xué)校、醫(yī)院、衛(wèi)生等公共服務(wù)體系,增加小城鎮(zhèn)的公共服務(wù)供給[4]。
農(nóng)村“空心化”并不只是個別農(nóng)村地區(qū)的單獨現(xiàn)象,而是貴州省乃至全國都存在的問題,只有通過立法對農(nóng)村地區(qū)進行統(tǒng)籌管理,才能緩解并改善農(nóng)村“空心化”的問題。在關(guān)于農(nóng)村發(fā)展的立法,可以借鑒日本的有關(guān)經(jīng)驗,日本先后頒布了《國土綜合開發(fā)法》《過疏地區(qū)振興特別措施法》《山村振興法》《特定農(nóng)山村法》,這些法律都搭建了農(nóng)村發(fā)展政策的框架,覆蓋從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)村人口外流等諸多方面的改善方法。我國可以借鑒日本的有關(guān)法律,結(jié)合我國的實際情況制定更加完善的法律,為農(nóng)村治理提供依據(jù),加強農(nóng)村基層治理[5]。
農(nóng)村“空心化”治理較為困難,但農(nóng)村“空心化”幾乎是在任何國家在城市化的過程中都會遇到的問題,國外農(nóng)村“空心化”治理措施為我國“空心化”治理提供了寶貴經(jīng)驗。得益于公共事業(yè)管理學(xué)科的綜合性,文章綜合了分析農(nóng)村“空心化”的不同產(chǎn)生原因,也從不同視角提出了治理對策。在經(jīng)濟上,通過發(fā)展集體農(nóng)業(yè)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入,縮小城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟收入差距,完善農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施,以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率;通過扶持村民創(chuàng)業(yè)以刺激農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展,同時為農(nóng)村居民提供更多就業(yè)崗位。在制度上,借鑒英國和日本的經(jīng)驗,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃體系并且放松土地和戶籍的控制,以消除城鄉(xiāng)之間制度的壁壘。