◎張國獻(xiàn)，李 燕

1.上海外國語大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，上海200083；2.中國社會科學(xué)院 研究生院，北京102488

國家治理體系的基礎(chǔ)是基層治理，市域基層治理是維護(hù)國家長治久安的基石。在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的新時代，習(xí)近平總書記寄希望于上海：“努力走出一條符合特大城市特點(diǎn)和規(guī)律的社會治理新路子?！盵1]近年來，上海市積極推進(jìn)市域基層協(xié)商治理現(xiàn)代化，加快市域基層協(xié)商治理進(jìn)程，促進(jìn)市域基層協(xié)商治理制度化、科學(xué)化、規(guī)范化，注重基層社會治理服務(wù)質(zhì)量，整合基層社會治理資源，提供更加精準(zhǔn)精細(xì)的服務(wù)，尤其是在加強(qiáng)基層社會建設(shè)、創(chuàng)新基層協(xié)商治理方面，成效顯著，經(jīng)驗(yàn)寶貴，同時市域基層協(xié)商治理現(xiàn)代化也面臨著新形勢和新挑戰(zhàn)。

一、市域基層協(xié)商治理現(xiàn)代化的上海場域

市域基層協(xié)商治理現(xiàn)代化是以設(shè)區(qū)的市為基本治理單位，以基層治理為重點(diǎn)，以協(xié)商民主為理念，由市級層面設(shè)計、區(qū)級層面主導(dǎo)、街道層面實(shí)踐，通過上下融合、城鄉(xiāng)聯(lián)動、綜合實(shí)施達(dá)致基層社會善治。上海市域基層協(xié)商治理現(xiàn)代化體現(xiàn)的是國家對推進(jìn)上海治理現(xiàn)代化的總體要求在基層的落實(shí)。新時代的上海高層次人才薈萃，社會充滿活力，科技創(chuàng)業(yè)涌現(xiàn)，技術(shù)創(chuàng)新不斷，人才流動頻繁，社會關(guān)懷溢出，信息科技廣泛應(yīng)用社會治理，基層協(xié)商治理現(xiàn)代化積極推進(jìn)。同時，后疫情時代的上海進(jìn)入經(jīng)濟(jì)增速新常態(tài)，域外流動人口大量聚集不斷增添新的社會發(fā)展動力，深度老齡化社會又帶來社會負(fù)擔(dān)加重，新開放格局下國外思潮頻頻涌入，互聯(lián)網(wǎng)和后單位時代疊加下的“去中心化”深度影響上?；鶎訁f(xié)商治理。

(一)響應(yīng)度低的流動人口

外來流動人口既是上海社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的重要資源，也是上?；鶎由钴S的表征。流動人口有利于改善上海人口年齡結(jié)構(gòu)，促進(jìn)基層服務(wù)業(yè)發(fā)展和異地人才文化交流，但流動人口工作和居住場所的變動不居、基層協(xié)商治理響應(yīng)度低等，也給上海基層協(xié)商治理提出新挑戰(zhàn)。受傳統(tǒng)觀念影響，上海部分地區(qū)的流動人口治理方式還明顯帶有濃厚的管理色彩，仍然存在“重行政干預(yù)、輕民眾參與，重強(qiáng)制手段、輕引導(dǎo)機(jī)制，重上級命令、輕基層協(xié)商，重對領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)、輕對基層負(fù)責(zé)”的種種傾向。某些基層職能部門在行使管理權(quán)時往往采取“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的被動方式，臨時組織資源，突擊進(jìn)行整治，缺乏對流動人口的智慧治理手段，特別是一些遠(yuǎn)郊地區(qū)的日常管理還存在以收費(fèi)代替治理，實(shí)施所謂的“以收助管”“以罰促管”。流動人口則對突擊整治采取“游擊戰(zhàn)術(shù)”，導(dǎo)致雙方關(guān)系對立，從而降低了基層協(xié)商治理的響應(yīng)程度，加大了基層流動人口社會治理的難度。

(二)關(guān)系疏離的陌生人社會

在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化新時代，上海社會轉(zhuǎn)型兼具傳統(tǒng)與現(xiàn)代的雙重屬性，包括從組織管理到社會治理的社會化轉(zhuǎn)型和從傳統(tǒng)基層社會到現(xiàn)代基層社會的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。原有單位中的個體集體化向現(xiàn)有體制下的社會人原子化轉(zhuǎn)變，扁平化時代聯(lián)結(jié)社會組織的血緣、地緣、業(yè)緣等紐帶松弛，市場化下的個體與社會、個體與組織、個體與個體之間的聯(lián)系越來越松散，社會關(guān)系越來越疏離，新時代的上海城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性的變化，中心城市的邊界不斷蔓延，城市的區(qū)與區(qū)之間日益融合，大型社區(qū)的數(shù)量不斷增加，基層社區(qū)的態(tài)樣日益豐富。隨著人口大規(guī)模遷移，熟人社會變得支離破碎，人與人之間的關(guān)系斑駁陸離。新時代的鄉(xiāng)村拆遷和住房建設(shè)的貨幣化改革，使居民能夠在全市范圍內(nèi)自由購買住房，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自建住房在房產(chǎn)私有和自由買賣時代日益萎縮。現(xiàn)代化大型社區(qū)的居住人口來自不同地區(qū)、不同行業(yè)甚至不同城市，彼此熟悉而又陌生；老舊社區(qū)也居住著越來越多的租房客，原有居民更愿意搬到新建社區(qū)改善居住條件，導(dǎo)致社區(qū)人口越來越復(fù)雜多樣。由于過去長期鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)，部分居民擁有多套房產(chǎn)，人戶分離問題越來越突出，從而造成居民間的“熟悉的陌生人”現(xiàn)象。單元家庭的日益縮小化趨勢與個人空間日益增大趨勢，也增加了居民間的陌生感。在“拼盤式”的后現(xiàn)代社會，以往依靠科層體制、科學(xué)管理、正式規(guī)則等塑造起來同質(zhì)性被打破，人們雖然仍需“自我組織起來”，但必須保持各自獨(dú)立的完整性，必須為“各自的獨(dú)特風(fēng)格、觀點(diǎn)和生活方式提供空間”，進(jìn)而轉(zhuǎn)靠對話和協(xié)商來確立價值觀、信仰和倫理準(zhǔn)則，從而確保我們的生活世界秩序井然、富有意義。

(三)網(wǎng)絡(luò)業(yè)態(tài)的社會組織

隨著信息化發(fā)展，手機(jī)日益普及，自媒體愈發(fā)盛行，網(wǎng)絡(luò)成為人們的日常生活工具，信息制造和傳播的成本低廉、快速便捷。公民的利益表達(dá)和權(quán)力主張意識不斷覺醒，結(jié)社活動和抱團(tuán)意識高度發(fā)達(dá)。新型社會組織在利益表達(dá)、社會動員、權(quán)利維護(hù)等方面的作用不可小覷，它們往往表現(xiàn)為與政府公共部門不同的意見立場。上海作為我國特大城市，居民網(wǎng)絡(luò)使用率急速發(fā)展，目前，上海的網(wǎng)民數(shù)量已經(jīng)超過1,000萬，這意味著基層公眾利用互聯(lián)網(wǎng)“結(jié)社”和社會動員的能力將大幅提高。中國網(wǎng)絡(luò)輿情分析報告(2019)顯示，上海網(wǎng)民年齡結(jié)構(gòu)日益還原中國總?cè)丝诘哪挲g結(jié)構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)輿情階層分化明顯，相同群體意見趨同，過去是官民關(guān)系、貧富差距、醫(yī)療問題成為焦點(diǎn)，現(xiàn)在是權(quán)益糾紛、生態(tài)保護(hù)、惡性事件等社會矛盾成為網(wǎng)議爆點(diǎn)。新時代的上海基層社會，自組織力提升迅速，網(wǎng)民社區(qū)異?；钴S，討論主題涵蓋廣泛。要想適應(yīng)新時代的上?；鶎又卫砩鷳B(tài)、創(chuàng)新充滿活力的市域基層協(xié)商治理機(jī)制，就需要超越長期固化的自上而下的行政管理機(jī)制。過去經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展屬于同一階段的歐美國家，都市社會運(yùn)動往往發(fā)生在特大都市，比如巴黎、紐約等，引發(fā)的議題往往是環(huán)境保護(hù)、交通價格、醫(yī)療衛(wèi)生等公共事務(wù)，這些社會燃點(diǎn)常常是通過快速便捷的網(wǎng)絡(luò)動員。

(四)階層族群的理念分割

在互聯(lián)網(wǎng)趨勢之下，科技革命使以手機(jī)為載體的智能化媒介終端在日常生活中廣泛使用，5G等媒介技術(shù)的應(yīng)用給不同階層間的信息傳播、社交活動、消費(fèi)方式等帶來積聚性的變革與影響，傳統(tǒng)的階層權(quán)威傳播中心日益消解，更多的原子化個體成為信息傳播源，使分散的個體化理念因?yàn)殡A層和族群的不同而趨于積聚，移動和去中心化的微傳播、微社交、微消費(fèi)、微空間等推動著上海階層的生活方式與族群文化的傳播形態(tài)的變遷。上海社會階層結(jié)構(gòu)仍處在從“金字塔形”向“橄欖形”的轉(zhuǎn)變過程中，高文化素質(zhì)人口的比例較低，低科學(xué)文化素養(yǎng)人口比例較高，中等收入群體因?yàn)槭袌龊蜕绫５寞B加作用往往變動較大。這種階層結(jié)構(gòu)在互聯(lián)網(wǎng)條件下將不利于社會穩(wěn)定，因?yàn)橐苿用襟w技術(shù)很容易引起階層間的網(wǎng)絡(luò)意見集聚。所有制多樣化和經(jīng)濟(jì)市場化改革客觀上形成了貧富差距和階層分化，原來扁平化的社會階層已分化為觀念不同的利益群體，金字塔形的社會階層使得不同利益群體之間的社會訴求很難聚合?！柏毟徊罹嗟臄U(kuò)大是伴隨著貧困人口的減少”[2]，“弱勢群體往往成為社會不穩(wěn)定的導(dǎo)火索，因?yàn)樗麄兊睦嬖V求容易被忽視，在溝通不暢的情況下很容易以社會事件的方式來非理性地加以表達(dá)”[3]。由于傳統(tǒng)的社會訴求表達(dá)渠道和個人利益協(xié)調(diào)機(jī)能僵化，在互聯(lián)網(wǎng)推動下，不同社會階層和群體的意見往往出現(xiàn)極化。與其他城市相比，特大城市上海的人口群體多樣性特征日益突出，地域的覆蓋性、民族的包容性、種族的多樣性一個都沒有少。雖然群體間的交往、交流、交融可以展現(xiàn)不同地域文化的多姿多彩，有利于基層社會的和諧穩(wěn)定，但是因?yàn)槲幕町?、信仰特征、認(rèn)知誤讀等問題，不同群體間也容易發(fā)生誤會、矛盾甚至沖突，如果處理不當(dāng)，很可能危害基層社會秩序。

(五)職能同構(gòu)的科層壓力

特大城市上海的基層協(xié)商治理創(chuàng)新面臨職能同構(gòu)的科層壓力問題，這一問題不僅具有共情的時代性，還具有國際化的前瞻性。上海基層社會治理模式側(cè)重于人口實(shí)際居住的屬地管理，利用充沛的行政資源和富裕的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模龐大、包含流動人口的公共服務(wù)精細(xì)化管理，并且覆蓋基層社會的方方面面。它的內(nèi)在動力源于政府組織體系的“職能同構(gòu)”和自上而下“層層加碼”的科層壓力體系。這一特點(diǎn)使得它的行政執(zhí)行力極強(qiáng)，資源整合能力很大；缺點(diǎn)則在于行政成本和社會成本高昂，可持續(xù)性在很大程度上受制于資源供給?；鶎又卫碇械男姓聶?quán)和自由裁量權(quán)隨著體制改革和職權(quán)下放不斷增強(qiáng)，且具有自主性，賦予基層行政人員因事因地因環(huán)境不同而靈活處理的權(quán)限。這樣產(chǎn)生的問題是：人為地切斷了資源在不同地區(qū)間的橫向流動和配置，技術(shù)性地切劃了各類基本公共產(chǎn)品，使其僅可作為局域性的地方公共資源，阻礙了基層公共產(chǎn)品的跨區(qū)域流動。強(qiáng)調(diào)“技術(shù)治理”和單一目標(biāo)的項(xiàng)目化運(yùn)作，僅僅在表層解決了基層協(xié)商治理問題，基層協(xié)商治理深層次問題一直缺乏整體性的應(yīng)對方案；項(xiàng)目性基層治理的對象是特定單位和特定事務(wù)，其優(yōu)點(diǎn)是對象明確、目標(biāo)具體，困境則在于社會治理的整體性被打破后，項(xiàng)目碎片化導(dǎo)致基層之間的協(xié)調(diào)與項(xiàng)目間的融合困難加大?；鶎拥纳鐣訂T往往表現(xiàn)為“工具理性”，基層行政人員總是基于技術(shù)主義組織民眾、動員社區(qū)，但對于基層社會主體發(fā)展的關(guān)注不足，致使基層自組織弱化、社區(qū)自治活力不足、自我協(xié)調(diào)和修復(fù)能力偏弱。

(六)智慧社會的數(shù)據(jù)治理

基層治理正面臨著以人工智能、5G/6G、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、新材料等為技術(shù)突破口的第四次工業(yè)革命。它把數(shù)字技術(shù)、物理技術(shù)、生物技術(shù)等有機(jī)融合在一起，其發(fā)展速度之快、范圍之廣、程度之深前所未有。人類社會正在邁入“智慧社會”，基層治理日益數(shù)據(jù)化，人們的生活習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)規(guī)則、基層治理等將出現(xiàn)顛覆式的變化。大數(shù)據(jù)正在改變著傳統(tǒng)的上?；鶎由罘绞?，成為現(xiàn)代基層治理變革的主要推動力量?？萍紕?chuàng)新突飛猛進(jìn)，技術(shù)產(chǎn)業(yè)化迅猛發(fā)展，催生的信息產(chǎn)業(yè)蓬勃二十年帶動了一切傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的內(nèi)生性巨變。新產(chǎn)品層出不窮，高科技產(chǎn)品在社會生產(chǎn)中所占的比重日益提高，加劇了發(fā)達(dá)國家壟斷國際迭代核心技術(shù)、劫掠全球超額的剩余價值。物聯(lián)網(wǎng)的領(lǐng)先站位，大數(shù)據(jù)云計算的生活嵌入，納米材料、清潔能源、生物工程、空天一體等高新技術(shù)的生產(chǎn)和普及，引發(fā)了生產(chǎn)方式裂變和生活方式顛覆。數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)與再生產(chǎn)，智力資本的嵌入與擴(kuò)張，生產(chǎn)技術(shù)的智能化走向，基層社會治理的大數(shù)據(jù)融合，生活偏好的數(shù)據(jù)化展現(xiàn)，碎片化閱讀的精準(zhǔn)推送，意見表達(dá)的數(shù)字模板，基層輿情的超時空涌動，微時代的微平臺微空間日益彌散，價值引領(lǐng)與群眾監(jiān)督的字節(jié)跳動，等等，所有的這些都已成為上?；鶎訁f(xié)商治理的資源前提和重要依托。

總之，上海市域基層協(xié)商治理現(xiàn)代化是以上海區(qū)域?yàn)榭臻g范圍，以黨委、政府、群團(tuán)組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會組織、自治組織、公民為社會治理主體，以黨建、法律、道德、科技、民規(guī)民約為社會治理手段，以協(xié)商民主為治理機(jī)制，以基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化為重點(diǎn)內(nèi)容，打造的基層協(xié)商治理共同體。

二、市域基層協(xié)商治理現(xiàn)代化的上海模式

市域基層協(xié)商治理現(xiàn)代化的核心是人，重心在城鄉(xiāng)融合社區(qū)，關(guān)鍵在體制機(jī)制創(chuàng)新。上海市域基層協(xié)商治理創(chuàng)新既有頂層協(xié)商的市委設(shè)計和區(qū)級協(xié)商的浦東社區(qū)委員會模式，也有鎮(zhèn)級馬陸“三元共治”模式和合慶村民“1+1+X”工作法，更有特大城市流動人口治理的高橋“老鄉(xiāng)管老鄉(xiāng)”協(xié)商模式。這些模式創(chuàng)新正是恰當(dāng)處理治理體系和治理能力、治理層級和治理重心的內(nèi)在關(guān)系。

(一)頂層設(shè)計系統(tǒng)科學(xué)

習(xí)近平總書記在上海考察時提出：“人民城市人民建，人民城市為人民?！鄙虾Ｒ粩嗵岣叱鞘兄卫憩F(xiàn)代化水平。上海市委市政府積極落實(shí)習(xí)近平總書記指示，首先抓頂層設(shè)計，在基層治理的體系化和系統(tǒng)性上下功夫，以基層協(xié)商治理體系的現(xiàn)代化奠基上海基層協(xié)商治理能力的現(xiàn)代化。2014年，上海市委市政府積極啟動“創(chuàng)新社會治理、加強(qiáng)基層建設(shè)”市委重點(diǎn)研究課題，目的是系統(tǒng)研究上海市基層社會治理的組織架構(gòu)和管理機(jī)制構(gòu)建問題。時任中共上海市委書記韓正專門召開調(diào)研會和座談會，出臺《中共上海市委關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見》專門文件，文件貫穿習(xí)近平總書記提出的基層協(xié)商治理“核心是人、重心在城鄉(xiāng)社區(qū)、關(guān)鍵是體制創(chuàng)新”的思想[4]。上海市委的頂層設(shè)計大力推進(jìn)了上?；鶎訁f(xié)商治理現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程，使上海市基層協(xié)商治理有了統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則，為上海基層協(xié)商治理的推進(jìn)和全面展開提供了方案藍(lán)圖。頂層設(shè)計以改變過去傳統(tǒng)的基層管理架構(gòu)、建立現(xiàn)代化的基層治理體系和治理能力為切入點(diǎn)，重點(diǎn)解決城鄉(xiāng)社區(qū)的公共資源、公共服務(wù)和社區(qū)自治問題，盡可能地依靠提升基層組織的民主協(xié)商能力、依法辦事能力、服務(wù)群眾能力、組織共治能力、信息化運(yùn)用能力，促進(jìn)上海基層社會治理現(xiàn)代化，為我國特大城市基層社會治理現(xiàn)代化走出一條立足中國國情、切合本地實(shí)情、遵循治理規(guī)律的新時代路徑。

(二)社區(qū)委員會共建模式

新時代市域基層協(xié)商治理的重點(diǎn)是促進(jìn)區(qū)級治理功能向街道和社區(qū)轉(zhuǎn)移。在市級的頂層設(shè)計下，區(qū)級機(jī)構(gòu)整體規(guī)劃基層協(xié)商治理，發(fā)揮主導(dǎo)落實(shí)、協(xié)調(diào)各方的職能。在基層治理創(chuàng)新中，“兩級政府三級管理”是上海市域社會治理的體制特色。就基層治理而言，街道和居委會兩大組織把功能做實(shí)，切實(shí)發(fā)揮作用至關(guān)重要。在過去的基層治理實(shí)踐中，由于這兩個層級的治理地位和治理作用不同，且職責(zé)不清、關(guān)系不順，時常出現(xiàn)矛盾和沖突。居委會的工作常常是被動完成街道辦的“考試作業(yè)”，自身業(yè)務(wù)由“課堂作業(yè)”變成“課外作業(yè)”社區(qū)自治流于形式，“行政壓倒自治”成為市域基層協(xié)商治理中一個解不開的結(jié)?；诖耍虾Ｆ謻|新區(qū)為緩和街居矛盾，激活社區(qū)活力，做實(shí)社區(qū)業(yè)務(wù)，提升治理績效，通過明晰街道和社區(qū)職責(zé)重構(gòu)組織結(jié)構(gòu)，積極探索社區(qū)委員會共建模式。這一模式的亮點(diǎn)是把非政府機(jī)構(gòu)序列的社區(qū)委員會共治組織進(jìn)行組織重構(gòu)，成員包括政府職能部門負(fù)責(zé)人、轄區(qū)單位負(fù)責(zé)人、基層社區(qū)居民代表等。居民代表比例為常住人口總數(shù)的千分之二。居民代表的選舉程序是：由民主推薦產(chǎn)生的正式候選人在社區(qū)代表會議上進(jìn)行差額選舉，出線人成為社區(qū)委員會委員，并選舉產(chǎn)生主任委員和副主任委員。社區(qū)委員會分工明確，由辦公室和四個專業(yè)委員會組成。專業(yè)委員會屬于事務(wù)機(jī)構(gòu)，包括行政事務(wù)專業(yè)委員會、社會事務(wù)專業(yè)委員會、村居委事務(wù)專業(yè)委員會以及黨群工作指導(dǎo)委員會，它們圍繞“管理、服務(wù)、協(xié)商、監(jiān)督”積極開展社區(qū)自治和公共服務(wù)工作。社區(qū)委員會共建模式體現(xiàn)了民主協(xié)商和基層自治的有效融合，調(diào)動了社區(qū)治理主體的積極性，增進(jìn)了基層治理的有效性。

(三)“三元復(fù)合”共治模式

市域治理是國家治理的支柱，基層治理是市域治理的基石。上海充分發(fā)揮市一級黨委、政府的頂層設(shè)計作用，通過市—區(qū)(縣、市)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)的高效聯(lián)動多主體合作，建構(gòu)基層協(xié)商共治體系。上海嘉定區(qū)馬陸鎮(zhèn)以黨的建設(shè)為龍頭，以共建共治共享平臺為依托，創(chuàng)新基層協(xié)商治理模式，拓寬民眾理性參與社區(qū)治理的渠道，增進(jìn)“行政、共治、自治”三元復(fù)合機(jī)能，建構(gòu)“和諧、互補(bǔ)、高效”的新型基層協(xié)商治理合作關(guān)系。嘉定區(qū)馬陸鎮(zhèn)以上?；鶎又卫砀母锏摹版?zhèn)管基層社區(qū)”為契機(jī)，以基層黨組織為社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)核心，以駐區(qū)單位、社會組織、社區(qū)居民為基層治理主體，充分發(fā)揮治理主體參與基層社區(qū)事務(wù)的積極性，引導(dǎo)基層社區(qū)共商共建，共同參與協(xié)商治理，建構(gòu)政府、社會、民眾齊抓共管的基層“社區(qū)共治、居委自治”新格局?！叭獜?fù)合”模式依托協(xié)商機(jī)制創(chuàng)新，為共治和自治發(fā)展提供了多樣的平臺渠道。為充分發(fā)揮黨建在基層社區(qū)共治和自治中的引領(lǐng)作用，嘉定區(qū)馬陸鎮(zhèn)各基層社區(qū)黨組織建立了面向轄區(qū)單位的聯(lián)系服務(wù)制度，主動對接各駐區(qū)單位，建立互信互助互動的良好關(guān)系。“三元復(fù)合”共治模式是新時代上?；鶎訁f(xié)商治理的創(chuàng)新，這一模式的治理格局包括社區(qū)居委會自治、專業(yè)委員會自治、小區(qū)業(yè)主自治、志愿者網(wǎng)格自治等，它是多主體共存的立體基層協(xié)商治理模式，有效促進(jìn)了基層民眾積極參與治理，共享自治成果。社區(qū)專門委員會、社區(qū)議事日、居委QQ群等是社區(qū)征求民意、理性討論、共同決策的多渠道依靠，這些渠道有的是網(wǎng)絡(luò)平臺，有的是基層組織，有的是特定議程和會議。社區(qū)代表大會整合技術(shù)人才、社區(qū)元老與管理人員共商共治，形成基層政府、駐區(qū)單位、社會組織與居民個人之間的良性互動，實(shí)現(xiàn)了基層社會共商共建共享共贏。嘉定區(qū)馬陸鎮(zhèn)的“三元復(fù)合共治模式”通過治理主體的科學(xué)搭配、有效融合，極大地促進(jìn)了協(xié)商民主和基層自治所要求的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的有效落實(shí)。

(四)“1+1+X”共商模式

“協(xié)商治理強(qiáng)調(diào)多元主體在平等、自由基礎(chǔ)上通過協(xié)商方式達(dá)成共識”[5]。都市基層治理的時代性和區(qū)域性、主體性和主導(dǎo)性、民主性和復(fù)雜性是新時代特大城市上海面臨的重大問題?；鶎有姓菄抑卫砘貞?yīng)公眾需求的基本載體。上海浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)積極探索基層治理新路徑，依據(jù)本地實(shí)際和基層治理文化傳統(tǒng)，通過實(shí)地調(diào)研和深度訪談，鎮(zhèn)黨委于2010年率先試行“1+1+X”的居民自治工作法。這一工作法充分尊重“有法依法、無法依規(guī)，無法無規(guī)、村(居)民自治”的基層鄉(xiāng)土觀念，完善村(居)民自治的協(xié)商程序，充實(shí)基層協(xié)商治理內(nèi)容，將基層協(xié)商治理與村民自治有效融合，積極推進(jìn)基層協(xié)商治理法治化、協(xié)商化。在“1+1+X”的居民自治工作法中，第一個“1”是指基層黨組織在社會治理中的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和核心地位；第二個“1”是指全體村(居)民參與制定的《村(居)民自治章程》，這是協(xié)商治理的議事規(guī)則；“X”是指根據(jù)自治章程制定的，涉及村(居)務(wù)管理以及村(居)民切身利益等方面共同溝通、商議的程序規(guī)定?！?+1+X”的居民自治工作法在過去十年的基層治理實(shí)踐中不斷完善和充實(shí)，已成為合慶鎮(zhèn)基層治理的成熟機(jī)制，協(xié)商民主也發(fā)展成為浦東新區(qū)推進(jìn)基層治理創(chuàng)新的一種新常態(tài)。合慶鎮(zhèn)通過搭建多種形式的自治協(xié)商議事平臺，諸如議事廳、議事會、新村民管委會等，變基層治理的“為民做主”為“讓民做主”，形成了基層群眾廣泛參與的有效途徑和重要載體，充分體現(xiàn)了基層政權(quán)穩(wěn)定性和社會治理有效性的內(nèi)在統(tǒng)一。

(五)“老鄉(xiāng)管老鄉(xiāng)”維權(quán)模式

治理區(qū)域積聚的龐大流動人口是包括上海在內(nèi)的特大城市共同面臨的一個重大社會治理難點(diǎn)問題。市域基層治理具有較為完備的社會治理體系，是將風(fēng)險化解在萌芽階段最有效的途徑[6]。浦東新區(qū)高橋鎮(zhèn)是一個港口重鎮(zhèn)，地理位置重要，外來流動人口眾多，尤其是來自山東省臨沂市平邑縣的流動人口長期在此集中居住，他們鄉(xiāng)情觀念濃厚，彼此聯(lián)系密切。由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，權(quán)利意識覺醒，群體性、突發(fā)性、易激化性問題顯現(xiàn)，高橋鎮(zhèn)黨委高度重視這一問題，積極引入?yún)f(xié)商治理理念，主動聯(lián)合流動人口流出地政府共同設(shè)立“高橋鎮(zhèn)(平邑縣)人民調(diào)解委員會”，通過完善平邑居滬人員的基層治理機(jī)構(gòu)，開啟了上海市基層協(xié)商治理的“老鄉(xiāng)管老鄉(xiāng)”模式。這一模式契合了社會治理“共建共治共享”的時代理念，社會治理效果明顯，基層協(xié)商共治成效突出。盧梭指出：“法律只不過是社會結(jié)合的條件。服從法律的人民就應(yīng)當(dāng)是法律的創(chuàng)作者，規(guī)定社會條件的，只能是那些組成社會的人們?！盵7]從這個意義上說，“老鄉(xiāng)管老鄉(xiāng)”的基層協(xié)商治理模式以基層協(xié)商民主推進(jìn)基層社會治理創(chuàng)新，既符合基層協(xié)商治理創(chuàng)新的法治原則，又體現(xiàn)了社會治理創(chuàng)新的協(xié)商精神，展現(xiàn)了上?；鶎訁f(xié)商治理創(chuàng)新“以人民為中心”的執(zhí)政理念。

市域治理在上?；鶎訁f(xié)商治理創(chuàng)新中的表現(xiàn)具有多樣性。特大城市上海在基層協(xié)商治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，一直在探索如何處理好基層協(xié)商治理多樣性與規(guī)范性內(nèi)在統(tǒng)一的關(guān)系、基層協(xié)商治理歷史傳承性與現(xiàn)代性之間的關(guān)系、基層協(xié)商治理法治理性和行政強(qiáng)勢之間的關(guān)系、基層協(xié)商治理資源有限性和社區(qū)自治愿望迫切性的關(guān)系。探索如何在堅持一般規(guī)律的同時，同基層協(xié)商治理的多樣化、地域性特征結(jié)合起來，以保持特大城市基層協(xié)商治理的主動性、自主性不受侵蝕。如此，上?；鶎訁f(xié)商治理創(chuàng)新才形成了這些獨(dú)具特色的實(shí)踐模式。

三、市域基層協(xié)商治理現(xiàn)代化的上海經(jīng)驗(yàn)

上海市域基層協(xié)商治理是借助政府、市場、社會、民眾等多元化力量，通過平等協(xié)商、理性規(guī)制、偏好轉(zhuǎn)換、共同互動等方式，整合基層治理資源、提升基層治理質(zhì)量、解決特大城市治理難題的基層治理創(chuàng)新。它既有“治理”的本質(zhì)特征，也有“協(xié)商”的特色內(nèi)涵。

(一)強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，轉(zhuǎn)變政府職能

中國共產(chǎn)黨是基層協(xié)商治理的領(lǐng)導(dǎo)力量，黨的領(lǐng)導(dǎo)是新時代基層協(xié)商治理現(xiàn)代化的靈魂。打造共建共治共享的基層協(xié)商治理格局，要求完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、公眾參與、法治保障的基層協(xié)商治理體制。只有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，依靠黨委堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，新時代基層協(xié)商治理現(xiàn)代化，才能注入活的靈魂。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨建引領(lǐng)，突出政治保障，加強(qiáng)組織建設(shè)，履行基層黨組織的政治責(zé)任，以基層黨建為抓手，不斷提升黨在基層治理中的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想領(lǐng)導(dǎo)力、組織領(lǐng)導(dǎo)力。上海市委市政府應(yīng)發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，加強(qiáng)對基層協(xié)商治理的組織領(lǐng)導(dǎo)，“堅持政治領(lǐng)導(dǎo)、組織引領(lǐng)、能力引領(lǐng)、機(jī)制引領(lǐng)，統(tǒng)籌各方資源力量，將基層協(xié)商治理融入基層經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全過程，把社會風(fēng)險防控貫穿基層規(guī)劃、決策、執(zhí)行、監(jiān)管各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)”[8]。創(chuàng)新基層黨組織設(shè)置方式和工作機(jī)制。在基層探索建立社區(qū)黨委、片區(qū)黨支部、網(wǎng)格黨小組等，拓展基層黨組織覆蓋面，創(chuàng)新黨建引領(lǐng)新路徑。將黨的領(lǐng)導(dǎo)原則貫穿于基層協(xié)商治理的全過程、全領(lǐng)域、全方位，培育社區(qū)黨組織帶頭人，打造基層黨組織的政治性和先進(jìn)性，發(fā)揮基層黨員模范先鋒作用，解決基層黨組織的虛擬化和邊緣化、柔弱化和分散化等問題。推動黨的組織有效嵌入各類基層組織，以基層黨組織建設(shè)帶動其他各類基層組織建設(shè)，以更廣泛、更有效的組織動員深化基層協(xié)商治理創(chuàng)新。與西方國家不同，中國的基層建設(shè)實(shí)際上就是不斷轉(zhuǎn)變政府職能、擴(kuò)大基層協(xié)商治理的過程?；鶎訁f(xié)商治理創(chuàng)新要“掌握好社會控制客觀規(guī)律、把握準(zhǔn)社會控制價值尺度、用科學(xué)的方法來推進(jìn)、以科學(xué)的制度作保障”[9]。堅持推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制要求的協(xié)商型政府，為協(xié)商主體參與提供最有利的環(huán)境和條件，構(gòu)建強(qiáng)政府、強(qiáng)社會格局，既是成功推進(jìn)基層協(xié)商治理現(xiàn)代化、提升基層協(xié)商治理水平的重中之重，也是上?；鶎訁f(xié)商治理現(xiàn)代化的重要經(jīng)驗(yàn)。特別是在轉(zhuǎn)移政府職能和推進(jìn)行政體制改革方面，基層治理職能變換與街居制治理理念的銜接，極大地激活了基層治理涉及的多種關(guān)系，上下級被動僵化的“我要你干”“我決你干”，演化成雙向互動的“你我共事”“共同商議”，基層社區(qū)相互關(guān)系的變化，實(shí)現(xiàn)了“基層治理中的資源配置優(yōu)化，政府治理效能提升”[10]。協(xié)商型基層治理應(yīng)充分調(diào)動治理主體的積極性，遇事協(xié)商，共商共建，通過理性協(xié)商、偏好轉(zhuǎn)換、相互包容，有效解決諸如征地拆遷等矛盾，實(shí)現(xiàn)政府效能和居民滿意的雙提升。

(二)倡導(dǎo)協(xié)商民主，促進(jìn)選舉民主

民主的實(shí)質(zhì)是人民主權(quán)，基本特征是人民當(dāng)家作主。協(xié)商民主和選舉民主相輔相成，共同推動基層治理創(chuàng)新發(fā)展。選舉民主也稱為票決民主或表決民主，其對于建立和發(fā)展現(xiàn)代政治制度至關(guān)重要。馬克思指出，建立在選舉民主基礎(chǔ)上的政治解放使得“人們所排斥的那種國家制度即專制權(quán)力所依靠的舊社會解體”“政治革命打倒了這種專制權(quán)力，把國家事務(wù)提升為人們事務(wù)，把政治國家確定為普遍事務(wù)”[11]。協(xié)商民主并沒有代替選舉民主。“選舉民主的核心是選舉，每個公民都擁有選擇權(quán)，體現(xiàn)的精神是平等的個人能夠作出理性的選擇，所有選擇的總和就是公共的意志”[12]。協(xié)商民主的精髓是協(xié)商，而非暴力，也非人數(shù)的多寡和勢力的強(qiáng)弱。它強(qiáng)調(diào)多元社會中的協(xié)商主體不論意見相近或利益分立，其參加討論和協(xié)商的機(jī)會是均等的，地位是平等的，每個個體的利益都不容侵犯，理性的個人和組織都可以通過協(xié)商達(dá)成共識并采取共同行動。這反映了新時代人民民主的精髓，彰顯了社會發(fā)展的進(jìn)步性。選舉民主尊重公民的選擇權(quán)，協(xié)商民主保障的是公民個人與組織的平等參與和話語權(quán)?；鶎訁f(xié)商民主應(yīng)該建立在選舉民主的基礎(chǔ)上，沒有完善和發(fā)達(dá)的選舉民主，就沒有真正的具有中國特色的社會主義協(xié)商民主。在選舉民主制度中，民眾投票權(quán)的實(shí)施將促使基層干部傾聽民眾的意見、回應(yīng)民眾的呼聲、尊重民眾的利益。具有中國特色的社會主義基層協(xié)商民主決不是否認(rèn)選舉民主，而是在民主投票過程中引入?yún)f(xié)商精神，緩和選舉民主的對立性，提升選舉結(jié)果的包容性，并在尊重所有人的投票權(quán)的同時，尊重每個參與者在協(xié)商過程中的利益偏好，避免政治冷漠和多數(shù)人暴政。新時代基層治理只有實(shí)現(xiàn)選舉民主與協(xié)商民主的共生共存，才能實(shí)現(xiàn)基層社會的有效治理?；鶎訁f(xié)商治理中選舉民主和協(xié)商民主相結(jié)合，既是中國特色社會主義民主政治的時代特征，也是新時代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，完善了基層基本民主制度，改善了基層基本民主形式，拓寬了基層基本民主渠道，促進(jìn)了基層民主政治健康發(fā)展，體現(xiàn)了中國特色社會主義政治道路自信。

(三)培育社會力量，推進(jìn)協(xié)商法治化

我國將進(jìn)入高收入社會。歷史上從未有過社會主義市場經(jīng)濟(jì)國家進(jìn)入高收入國家行列，并提供有效的基層治理經(jīng)驗(yàn)來讓我們借鑒。進(jìn)入高收入階段，人民對基層治理的訴求廣泛而多元。應(yīng)從政府扶持、專業(yè)機(jī)構(gòu)孵化、公益項(xiàng)目催化等多途徑培育基層社會組織，逐步構(gòu)建上游有基金會，中游有支持型、樞紐型、示范性基層社會組織，下游有豐富多樣的基層社區(qū)和操作型、實(shí)務(wù)型社會組織的生態(tài)鏈。應(yīng)積極探索公益項(xiàng)目“供需對接一站式服務(wù)”的基層協(xié)商平臺建設(shè)，加強(qiáng)基層社會組織規(guī)范化建設(shè)。推進(jìn)基層協(xié)商治理法治化，即構(gòu)建形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范的基層協(xié)商治理法治體系，使循法而行成為廣大干部和群體的價值準(zhǔn)則和自覺行動。加快構(gòu)建基層協(xié)商治理法治保障體系，在法治軌道上調(diào)節(jié)社會關(guān)系，規(guī)范基層行為，為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化打牢堅實(shí)基礎(chǔ)。構(gòu)建科學(xué)完備的基層協(xié)商治理法治規(guī)則保障體系，堅持“不抵觸、有特色、可操作”原則，充分發(fā)揮市域立法的實(shí)施性、補(bǔ)充性、探索性功能，圍繞基層管理、生態(tài)環(huán)境、社會民生等重點(diǎn)領(lǐng)域積極開展自主性、創(chuàng)制性立法，把解決基層協(xié)商治理難題納入法治軌道。

(四)創(chuàng)新協(xié)商模式，完善基層共治

“人民當(dāng)家做主是新時代中國共產(chǎn)黨人帶領(lǐng)中國人民攻堅克難的重要制度基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要依托”[13]。市域基層協(xié)商治理必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，以基層黨組織為社區(qū)核心，以政府組織駐區(qū)企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織、社區(qū)居民等為協(xié)商治理主體，基于共同利益，通過偏好表達(dá)、理性協(xié)商，共同解決公共服務(wù)問題，優(yōu)化公共秩序，推動基層善治。基層社區(qū)的共商共治作為新時代基層協(xié)商治理模式有很大的發(fā)展前景，它強(qiáng)調(diào)以人為本，基于以人民中心的執(zhí)政理念和基層自治的民主原則，圍繞社區(qū)居民共同關(guān)注的公共事務(wù)共同參與、共商解決，有效整合公共資源和提高基層公共資源的利用效能。它強(qiáng)調(diào)多方治理、協(xié)同共治，基層協(xié)商主體共同參與，各司所長，理性溝通，協(xié)同共治，通過利益協(xié)調(diào)滿足協(xié)商主體的需求意向，最大限度地達(dá)成協(xié)商共治。新時代的基層協(xié)商治理應(yīng)建設(shè)便捷的協(xié)商平臺，包括區(qū)域化黨建平臺、社區(qū)委員會平臺、網(wǎng)格化管理平臺等，構(gòu)建街道黨工委領(lǐng)導(dǎo)，街道辦事處主導(dǎo)，住區(qū)單位和社會組織協(xié)同，居民參與的多元主體共治的社會治理格局。打造共建共治共享的基層協(xié)商治理格局，應(yīng)立足“共享”的基層發(fā)展目標(biāo)和價值依循，著眼于“共建共治”的實(shí)現(xiàn)路徑，本著政府主導(dǎo)和政社合作原則，充分發(fā)揮黨的建設(shè)對基層各項(xiàng)工作的統(tǒng)領(lǐng)作用，激發(fā)基層力量積極參與基層協(xié)商治理現(xiàn)代化建設(shè)，打造全民共享發(fā)展成果的基層協(xié)商治理體系。

(五)推進(jìn)數(shù)字治理，提高協(xié)商能力

習(xí)近平指出：“要提高城市治理水平，推動治理手段、治理模式、治理理念創(chuàng)新，加快建設(shè)智慧城市?！盵14]數(shù)字時代的基層治理新要求是要用數(shù)字治理社會，要對數(shù)字化技術(shù)本身進(jìn)行規(guī)整，還要借用數(shù)字技術(shù)發(fā)展推進(jìn)整體治理變革。上海市域基層協(xié)商治理智能化，即將大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等現(xiàn)代智慧技術(shù)融入市域基層協(xié)商治理的全過程，打造出集約高效、精確精細(xì)的市域基層協(xié)商治理體系。推進(jìn)城市基層協(xié)商治理現(xiàn)代化應(yīng)主動適應(yīng)科技革命大趨勢，既善于運(yùn)用現(xiàn)代科技最新成果破解基層協(xié)商治理難題，又善于防范、應(yīng)對其給基層安全和社會穩(wěn)定帶來的風(fēng)險挑戰(zhàn)，把基層協(xié)商治理提高到新水平。應(yīng)更加注重基層協(xié)商治理信息數(shù)據(jù)的共享共用，提高運(yùn)用大數(shù)據(jù)輔助基層決策的能力，更加注重運(yùn)用信息技術(shù)為個體提供個性化、便捷化的協(xié)商渠道，有效提升基層協(xié)商治理智能化水平。通過為基層協(xié)商治理安上“最強(qiáng)大腦”，打破信息孤島的壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。通過去中心、扁平化、信息共享、共享經(jīng)濟(jì)等新組織方式和發(fā)展模式，為破解基層協(xié)商治理現(xiàn)代化的痛點(diǎn)、難點(diǎn)和堵點(diǎn)提供基于數(shù)據(jù)驅(qū)動的數(shù)字化、智能化、精細(xì)化解決方案。充分發(fā)揮信息技術(shù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”對基層協(xié)商治理的支撐作用，提高基層協(xié)商治理能力，帶動基層治理的創(chuàng)新發(fā)展。

(六)厚植協(xié)商文化，推動法德融合

“社會主義核心價值觀對基層協(xié)商治理現(xiàn)代化具有重要的導(dǎo)向價值、凝聚價值、協(xié)調(diào)價值和教育價值”[15]。協(xié)商文化建設(shè)的關(guān)鍵是推動基層社會樹立協(xié)商意識，培育協(xié)商信仰。推動協(xié)商意識融入血脈、成為信仰，要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，擴(kuò)大協(xié)商民主教育覆蓋范圍，讓協(xié)商民主成為全體基層居民的共同遵循和自覺行動。促進(jìn)協(xié)商文化滲透社區(qū)治理，浸潤社區(qū)人心，立足地區(qū)風(fēng)俗，弘揚(yáng)文明風(fēng)尚，借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)展現(xiàn)更多喜聞樂見的協(xié)商文化作品，通過豐富多彩的文藝活動升華基層協(xié)商故事，播撒協(xié)商理念，厚植協(xié)商習(xí)俗，自覺培育協(xié)商習(xí)慣。創(chuàng)新協(xié)商文化融入基層社會生活的新機(jī)制、新形式，依靠社區(qū)工作平臺建構(gòu)廣大群眾積極參與的協(xié)商文化陣地，培育協(xié)商文化的群眾基礎(chǔ)和文化土壤。積極建構(gòu)“層級全覆蓋，媒體全聯(lián)動”的社會主義協(xié)商文化傳播模式，讓基層群眾在喜聞樂見中接受熏陶教育。德法共治是具有中國特色的基層社會管理模式，核心價值指向穩(wěn)定和有序，法律和道德對于基層協(xié)商治理如鳥之兩翼、車之兩輪，相輔相成、缺一不可。社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德的核心理念是社會主義核心價值觀的重要體現(xiàn)，這一觀念是基層協(xié)商治理的德治主旨。把社會主義核心價值觀融入基層，融入社區(qū)，融入基層立法、社區(qū)執(zhí)法、基層司法、大眾普法的諸多方面，強(qiáng)化基層法治的道德意蘊(yùn)。德治是法治的境界，法治是德治的底線，以德治涵養(yǎng)法治，以法治保障德治。

總之，市域基層協(xié)商治理應(yīng)緊緊圍繞國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，牢牢把握共建共治共享原則，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，以防范化解基層協(xié)商治理難題為突破口，以開展基層協(xié)商治理試點(diǎn)為抓手，探索具有中國特色、市域特點(diǎn)、時代特征的基層協(xié)商治理新模式，切實(shí)提高基層協(xié)商治理精細(xì)化、法治化、智能化水平，努力建設(shè)人人盡責(zé)、人人享有的協(xié)商治理共同體，推動平安基層建設(shè)邁上新臺階。