□趙泉民

（1.中國(guó)浦東干部學(xué)院 教研部，上海201204；2.上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 中國(guó)經(jīng)濟(jì)思想發(fā)展研究院，上海200433）

新中國(guó)成立到現(xiàn)在的七十余年是一個(gè)從落后的農(nóng)業(yè)國(guó)家構(gòu)建到現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)建設(shè)的轉(zhuǎn)換過程，農(nóng)地制度作為其中轉(zhuǎn)換邏輯之一，一直是圍繞著土地“所有權(quán)—使用權(quán)”的配置方式在“變”與“不變”之間不斷地進(jìn)行調(diào)整或創(chuàng)新，并呈現(xiàn)出其獨(dú)特的運(yùn)行軌跡和多變的制度演化特征。因此，從體制機(jī)制這一視角來看，中華人民共和國(guó)成立后的農(nóng)地制度至少已發(fā)生了四次規(guī)模巨大且為世界經(jīng)濟(jì)史上所罕見的變革：第一次是新中國(guó)成立初期從地主土地所有制向農(nóng)民土地所有制的改革；第二次是在20 世紀(jì)50 年代中后期進(jìn)行的從農(nóng)民土地所有制向集體土地所有制的改革；第三次是發(fā)生在20 世紀(jì)80 年代初從集體土地所有制向集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)的兩權(quán)分離制度改革；第四次是起始于2014 年國(guó)家推動(dòng)的農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)并行的“三權(quán)分置”改革。很明顯，前兩次是以土地生產(chǎn)關(guān)系（或所有權(quán)）為中心的革命；后兩次則是以土地經(jīng)營(yíng)制度（或使用權(quán)）為中心的改革，最終將農(nóng)地制度改革定格在總體上沿著“不變”或“穩(wěn)定”集體土地所有權(quán)和擴(kuò)大或強(qiáng)化農(nóng)民土地使用權(quán)這樣一種思路或模式演進(jìn)?；谥贫雀母锏孽r明特色，筆者立足于新中國(guó)農(nóng)地制度改革中“所有權(quán)”與“使用權(quán)”之間的分合關(guān)系，剖析其背后“變”與“不變”的演進(jìn)邏輯，進(jìn)而從中尋求影響現(xiàn)代中國(guó)農(nóng)地制度改革的因素所在。

一、以“變”求“不變”：確立農(nóng)村土地集體所有制

眾所周知，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命與現(xiàn)代化建設(shè)是以馬克思主義理論為政綱，其目標(biāo)是消滅生產(chǎn)資料私有制，建立社會(huì)主義制度并最終過渡到世界大同的共產(chǎn)主義理想社會(huì)。“基于這種理論而進(jìn)行的建設(shè)在中國(guó)必然是一場(chǎng)真正的革命，因?yàn)閹浊陙碜鳛橹笇?dǎo)思想的政治哲學(xué)是儒家具有調(diào)和色彩的中庸之道，而經(jīng)濟(jì)制度是以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主的土地私有制?！盵1]（p132）正是如此，農(nóng)村土地制度的變革與創(chuàng)新，不僅成為最能考驗(yàn)中國(guó)共產(chǎn)黨政治智慧的時(shí)代考題之一，而且也成為其動(dòng)員民眾進(jìn)行革命的正當(dāng)性和執(zhí)政的合法性的根基所在。這其中緣由就在于現(xiàn)代化進(jìn)程中的農(nóng)民“既能起著極為保守的作用，也能起著高度的革命作用”[2]（p267）。簡(jiǎn)言之，農(nóng)民向背是革命和國(guó)家政權(quán)建設(shè)成敗之關(guān)鍵，而土地及其收益得失往往又成為能否贏得農(nóng)民支持并認(rèn)同某一政權(quán)和社會(huì)制度的關(guān)鍵所在。同時(shí)，一個(gè)社會(huì)選擇何種制度變遷方式特別要受制于該社會(huì)中有著特定偏好和利益的制度創(chuàng)新主體之間的力量對(duì)比關(guān)系。就此來看，代表國(guó)家的政府或政黨集團(tuán)自然而然地“處于界定和行使產(chǎn)權(quán)的地位”[3]（p21）。以“社會(huì)主義—共產(chǎn)主義”的理想信念作為行動(dòng)指南的中國(guó)共產(chǎn)黨在成立時(shí)，就旗幟鮮明地將實(shí)行土地公有制和“耕者有其田”作為其對(duì)土地問題的基本主張和對(duì)民眾進(jìn)行政治動(dòng)員的“表達(dá)性建構(gòu)”。而且時(shí)至今日，雖然國(guó)家土地政策和與土地有關(guān)的法律制度已幾經(jīng)修正與完善，但其初始的土地公有的信念卻是一以貫之[4]（p37）。事實(shí)上，也正是這種最初理想和蘊(yùn)涵于其中的“土地均平”的核心理念塑造了新中國(guó)土地制度變遷的路徑選擇，即農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新和變遷必須要符合革命的目標(biāo)和社會(huì)主義信念：廢除私有制，建立土地公有制和確?！案哂衅涮铩边@一社會(huì)價(jià)值目標(biāo)。不僅如此，而且內(nèi)在地設(shè)定了新中國(guó)在現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)過程中農(nóng)村土地制度改革以“變”通達(dá)“不變”的轉(zhuǎn)換邏輯：“變”地主土地所有制為土地農(nóng)民私有制，進(jìn)而再“變”土地農(nóng)民私有制為土地集體所有制，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行“所有制鎖定”。

新中國(guó)成立之初，國(guó)家首先通過強(qiáng)制性制度變遷，廢除了地主土地私有制（主要是通過“沒收”和“征收”兩種方式），實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)由地主向廣大農(nóng)民轉(zhuǎn)變，并建立起農(nóng)民個(gè)體土地所有制。毋庸置疑，這種“疾風(fēng)暴雨式”的土地改革，其實(shí)質(zhì)是通過革命手段對(duì)土地等主要生產(chǎn)資料進(jìn)行重新配置，以落實(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨的政治主張和向農(nóng)民踐履其“革命承諾”，目的當(dāng)然是力圖通過對(duì)農(nóng)村土地帶有普遍性的平均分配來契合廣大農(nóng)民潛藏在內(nèi)心深處的平均主義的土地秩序意念，并在此基礎(chǔ)之上建立一個(gè)完全平等的“耕者有其田”的美好社會(huì)?；谶@一點(diǎn)，可以肯定地說，農(nóng)民土地所有權(quán)的獲得促使農(nóng)民與土地結(jié)合，有利于土地資源的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，具有很強(qiáng)的正向激勵(lì)效用。變革親歷者杜潤(rùn)生曾明確指出，土地改革展現(xiàn)出的“改天換地”的新格局，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的公平性，“深得農(nóng)民擁護(hù)”[5]（p23）。其中最為根本的是，農(nóng)民作為土地所有權(quán)主體無須支付大量強(qiáng)制成本就能夠自由支配自己的勞動(dòng)產(chǎn)品，故而制度變遷績(jī)效和農(nóng)地配置效率均相當(dāng)高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也因此得到了恢復(fù)性增長(zhǎng)[6]（p80-81）。不過，土地改革所兌現(xiàn)的也僅僅只是中國(guó)共產(chǎn)黨革命承諾中的一部分，而余下部分則是在農(nóng)民成為新生國(guó)家政權(quán)的擁護(hù)者之后，再以“土地公有化”作為工具來開辟一條通往未來社會(huì)之路，即把消滅土地私有本身作為消除一切社會(huì)不平等進(jìn)而進(jìn)入“理想社會(huì)”的“通道”。所以，有論者分析后指出，土地革命不僅是中國(guó)共產(chǎn)黨在1949年之前對(duì)農(nóng)村基層民眾開展行之有效的政治動(dòng)員的最重要砝碼，而且更成為其在新中國(guó)成立之后進(jìn)行鄉(xiāng)村的資源整合和建設(shè)未來社會(huì)的最重要基礎(chǔ)。在這個(gè)意義上而言，1949 年之后現(xiàn)代中國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的路向也因此被框定[7]（p229）。據(jù)此來理解，新中國(guó)成立初期的土地革命所建立的農(nóng)民個(gè)人私有制只是一個(gè)短暫的“過渡政策”，可以說是現(xiàn)代中國(guó)農(nóng)地制度走向公有制這一既定目標(biāo)的“權(quán)宜之計(jì)”或“過渡性安排”，或者說是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義社會(huì)的理想使然。從表象上看，新中國(guó)成立初期的農(nóng)村土地改革與隨后在此基礎(chǔ)上推進(jìn)的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)分屬兩個(gè)不同的實(shí)施路徑：前者是國(guó)家分配土地給農(nóng)民，形成無數(shù)個(gè)單家獨(dú)戶的個(gè)體化小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，并在全國(guó)范圍內(nèi)形成了“人人有地，戶戶種田”的細(xì)碎化耕作場(chǎng)景；后者則是終結(jié)農(nóng)村中一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，將農(nóng)民手中的土地收歸給國(guó)家塑造出來的集體性組織，即通過土地、勞動(dòng)等資源的國(guó)家化來實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。但是，值得一提的是，正是在土地改革中“浮出水面”并支配著整個(gè)土地改革過程的農(nóng)民平均主義，在后來的時(shí)段中繼續(xù)成為推動(dòng)和支撐社會(huì)主義合作化的力量[8]（p136）。盡管農(nóng)村土地改革被認(rèn)為是“大大地有助于農(nóng)民群眾相信黨的事業(yè)的正義性”[9]（p79），然在中國(guó)農(nóng)村真正要將延續(xù)數(shù)千年的土地私有制改造為土地集體所有和農(nóng)業(yè)集體經(jīng)營(yíng)，促使小農(nóng)理性地與國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)“相向而行”，其在意識(shí)形態(tài)合法性建構(gòu)以及國(guó)家與農(nóng)民群體之間締結(jié)的政治契約關(guān)系再建構(gòu)等方面所面臨的壓力是巨大的，而且也是前所未有的。

需要看到的是，共和國(guó)初期的土地改革形成的農(nóng)民土地所有制，一方面土地產(chǎn)權(quán)的農(nóng)民私有賦予了農(nóng)民自由經(jīng)營(yíng)、出租甚至是交易和買賣其土地等諸多權(quán)利；另一方面又在很大程度上重新建立了中國(guó)幾千年來就已經(jīng)存在的農(nóng)民小土地所有制，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的“個(gè)體性”和“分散性”之特質(zhì)并未通過土地均分得到根本性的改變，反而得到了強(qiáng)化，故其實(shí)質(zhì)上是千百年來中國(guó)小農(nóng)傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)方式的延續(xù)。而且，土地產(chǎn)權(quán)的農(nóng)民私有也被決策者認(rèn)為經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性差和極易導(dǎo)致農(nóng)村兩極分化，甚至是滋生出新的土地兼并現(xiàn)象或引致新的土地沖突。其中最為突出的表現(xiàn)是，土地改革后為數(shù)不少地方的農(nóng)村租佃關(guān)系不僅沒有消失反而較前有所發(fā)展，而且農(nóng)民之間的貧富差距亦因此呈現(xiàn)出擴(kuò)大化的態(tài)勢(shì)。不僅如此，農(nóng)村階級(jí)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)也因地權(quán)流動(dòng)增多而發(fā)生了新的變化：土地改革之前的一些中農(nóng)和貧雇農(nóng)，因其經(jīng)營(yíng)狀況良好和經(jīng)濟(jì)地位上升而一躍成為所謂的“新富農(nóng)”或富裕中農(nóng)，他們或買牛買車、擴(kuò)大再生產(chǎn)，或買房買地、雇傭長(zhǎng)工，中農(nóng)化隨之成為農(nóng)村中的一種普遍性趨向；與此同時(shí)，農(nóng)村中原來的一些富農(nóng)或中農(nóng)因其經(jīng)營(yíng)不善、天災(zāi)人禍、家庭變故和生計(jì)壓力而不得不變賣土地或房產(chǎn)，進(jìn)而相繼淪落為貧農(nóng)甚至是雇農(nóng)、佃農(nóng)[10]（p251-255）。所有這些顯然有悖于人們所認(rèn)定的社會(huì)主義生產(chǎn)資料公有制的初衷。故在毛澤東看來，要想從根本上協(xié)調(diào)和解決新中國(guó)成立初期農(nóng)村新出現(xiàn)的諸多土地問題，通達(dá)“共同富裕和普遍繁榮的生活”這一社會(huì)目標(biāo)，其路徑選擇就是改造小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。因?yàn)椤靶∞r(nóng)經(jīng)濟(jì)是同現(xiàn)代化相抵觸的”[10]（p4），依靠分散的小農(nóng)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)去構(gòu)建一個(gè)強(qiáng)大的現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)無異于是癡人說夢(mèng)。而對(duì)農(nóng)民進(jìn)行改造又絕不能輕易地采取“剝奪剝奪者”這一途徑，即通過“暴力手段”“革命方式”或是依靠國(guó)家權(quán)力下發(fā)一紙法令就能進(jìn)行。“農(nóng)民土地所有權(quán)只是霍布斯意義上的土地所有權(quán)，這一所有權(quán)能夠?qū)蛊渌耍荒軐?duì)抗國(guó)家，正是這一邏輯上，農(nóng)民土地所有權(quán)因國(guó)家的制度選擇的需要而必然轉(zhuǎn)化為集體所有權(quán)或國(guó)家所有權(quán)，這是社會(huì)主義的本質(zhì)所決定的。”[11]（p294）

毋庸置疑，剛性的意識(shí)形態(tài)力量對(duì)于人們的行為有著選擇性的限定與牽引。中國(guó)共產(chǎn)黨是以“共產(chǎn)主義類型的社會(huì)主義理念”作為其自身的價(jià)值追尋，這一價(jià)值信仰為新中國(guó)進(jìn)行現(xiàn)代民族—國(guó)家建構(gòu)“提供了超前的理念資源”[12]（p211）。生產(chǎn)資料公有制既然被認(rèn)定是社會(huì)主義制度的“必然選擇”，那么在這一制度思想導(dǎo)引下，國(guó)家土地公有政策或制度安排在土地農(nóng)民所有制實(shí)施不久之后自然而然地就會(huì)被提上實(shí)施日程，即再“變”土地農(nóng)民私有制為農(nóng)村土地集體所有制。為解決土地農(nóng)民私有所致的社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面的局限和不足，國(guó)家于1953—1956 年間在農(nóng)村進(jìn)行了以實(shí)現(xiàn)“土地集體所有”為核心的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，以此開啟了新中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系從個(gè)體農(nóng)民“私有制”向勞動(dòng)集體“公有制”的轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，國(guó)家對(duì)于這種土地農(nóng)民私有制的“再改革”已迥異于此前的農(nóng)村廢除地主土地所有權(quán)的革命，而是在社會(huì)主義這一大目標(biāo)下，先以農(nóng)民土地使用權(quán)轉(zhuǎn)換為切入點(diǎn)的。在這一過程中相繼產(chǎn)生了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組、初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社三種農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)組織方式將農(nóng)民動(dòng)員和“組織起來”，漸次把農(nóng)村土地支配權(quán)由個(gè)體農(nóng)民之手轉(zhuǎn)移到政府構(gòu)建出來的農(nóng)村集體組織手中，終而實(shí)現(xiàn)了實(shí)質(zhì)意義上的農(nóng)地使用權(quán)的集體化和國(guó)家化。

從土地所有權(quán)角度看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組產(chǎn)生是農(nóng)民基于自身利益最大化而自發(fā)組織起來進(jìn)行共同勞動(dòng)的一種組織形式。雖然這種組織也會(huì)形成一定范圍之內(nèi)的共同利益，但在財(cái)產(chǎn)制度上仍建立在以家庭為單位的私有土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，并未改變土地農(nóng)民私有這一土地權(quán)屬形式，農(nóng)民還是自己土地的主人。而在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組上形成的初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社產(chǎn)權(quán)構(gòu)成則就開始與此有異：農(nóng)民留出少量土地暫不入社，而將余下的私有土地“評(píng)產(chǎn)入社”，交由合作社組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和管理，最后再將收益中的40%—50%依據(jù)社員入社時(shí)的土地股數(shù)計(jì)算其所得報(bào)酬。初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社組織的兩個(gè)最基本特征是“以地入股”與“統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”。土地入股說明農(nóng)民已失去了對(duì)土地的直接占有權(quán)。也就是說，農(nóng)民以地入股實(shí)際上就是合作社獲取了農(nóng)民對(duì)土地這項(xiàng)財(cái)產(chǎn)活動(dòng)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益享有了分配權(quán)。這直接限制了農(nóng)民作為名義上的土地財(cái)產(chǎn)主體權(quán)利的發(fā)揮。從財(cái)產(chǎn)權(quán)利角度看，這一時(shí)期基本上形成了新中國(guó)農(nóng)村集體組織及農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)的雛形[13]（p20-21）。之所以言此，是因?yàn)樵诔跫?jí)農(nóng)業(yè)合作社組織內(nèi)部農(nóng)民仍然對(duì)其入社土地?fù)碛兴袡?quán)，并以此權(quán)利獲取勞動(dòng)分紅，但在實(shí)質(zhì)上土地使用權(quán)已經(jīng)脫離農(nóng)民且與所有權(quán)發(fā)生分離。盡管如此，我們還是應(yīng)該看到，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組與初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的制度安排還是能夠使得農(nóng)民從合作中得到其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)方面所想要的支持，而且又保留了農(nóng)民對(duì)入社土地名義上的所有權(quán)。最為主要的是，這種制度供給特別迎合了土地改革后農(nóng)民渴望擺脫貧窮和急切希望過上“普遍繁榮的生活”這一最大心愿，同時(shí)又未扼殺勞動(dòng)力的生產(chǎn)積極主動(dòng)性，故而尚能在相當(dāng)大程度上贏得廣大農(nóng)民的認(rèn)可和支持。因此，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排效率相對(duì)較高，公平程度也較前有所提升。然而，隨著合作化運(yùn)動(dòng)由“自發(fā)秩序”到“計(jì)劃秩序”[14]（p38-44）的進(jìn)化，農(nóng)民從土地“所有權(quán)人”轉(zhuǎn)為“使用權(quán)人”，最為明顯的體現(xiàn)就是，1956—1958 年間高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社在各地農(nóng)村普遍設(shè)立，國(guó)家農(nóng)地制度安排理念開始離開以“個(gè)體農(nóng)民”為主體的思想，某種意義上代表國(guó)家或政府的高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社組織集體則相應(yīng)地獲得農(nóng)地的所有權(quán)。

相對(duì)“半社會(huì)主義性質(zhì)”的初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社算是一種“完全社會(huì)主義性質(zhì)”的集體經(jīng)濟(jì)組織。為急速發(fā)展高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社組織，國(guó)家政策明令要求入社農(nóng)民必須將其私有的土地、耕畜和大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料“全部轉(zhuǎn)為”合作社組織集體所有，比如“土地入股”轉(zhuǎn)向“土地歸公”，從而在更大范圍內(nèi)和更高組織層級(jí)上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地及其他生產(chǎn)資料的所有權(quán)和使用權(quán)的公有化。也就是說，高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的出現(xiàn)，為國(guó)家通過制度力量從根基上徹底摒棄農(nóng)民私人占有價(jià)值形態(tài)的土地所有權(quán)，即個(gè)體農(nóng)民依靠土地而對(duì)集體組織擁有一定的股權(quán)，提供了相當(dāng)?shù)慕M織資源和合法性工具。至此，農(nóng)民在土地改革時(shí)免費(fèi)獲得的土地又被在極短時(shí)間里無償?shù)亟唤o了高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社這一集體組織。不僅如此，在土地等生產(chǎn)資料收歸集體所有之同時(shí)，勞動(dòng)也開始從屬于集體，為組織所統(tǒng)一調(diào)配，例如高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社取消土地報(bào)酬，強(qiáng)調(diào)合作社收入是由勞動(dòng)創(chuàng)造而非社員土地所有權(quán)創(chuàng)造，實(shí)行“各盡所能，按勞取酬”，并組織集體勞動(dòng)，入社者不分男女老幼，同工同酬，如此也就排除了初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社中“按股分紅”這一私有化成分。這樣，農(nóng)地所有權(quán)和使用權(quán)首次在高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社這一集體經(jīng)濟(jì)組織層面上達(dá)到了“名”與“實(shí)”的高度統(tǒng)一，其昭示著新中國(guó)農(nóng)地集體公有制已完全取代了土地農(nóng)民個(gè)體私有制[15](p61)。由此確立起農(nóng)村土地集體所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)了土地由農(nóng)民個(gè)體所有制向社會(huì)主義集體所有制轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，這一轉(zhuǎn)變也真正地形塑出了新中國(guó)在進(jìn)行現(xiàn)代民族國(guó)家建構(gòu)過程中國(guó)家對(duì)于農(nóng)村土地集體所有的制度偏好。

基于農(nóng)村土地合作化和集體化運(yùn)動(dòng)的制度基礎(chǔ)，1958—1984 年間中國(guó)農(nóng)村土地制度進(jìn)入所有權(quán)與使用權(quán)合一且歸“公社/生產(chǎn)隊(duì)集體”所有的階段。在長(zhǎng)達(dá)25 年人民公社體制運(yùn)行過程中，農(nóng)地所有制關(guān)系幾經(jīng)演變反復(fù)和曲折變動(dòng)，在先后經(jīng)歷了人民公社一級(jí)所有（1958—1959 年）、人民公社三級(jí)所有“以生產(chǎn)大隊(duì)所有”為基礎(chǔ)（1959—1962 年）、人民公社三級(jí)所有“以生產(chǎn)隊(duì)所有”為基礎(chǔ)（1962—1984 年）三個(gè)階段后，最終走向成熟和定型。毋庸置疑，人民公社的興起與20世紀(jì)50年代人們急于消滅私有制的認(rèn)識(shí)密切相關(guān)[16](p50)。由于人民公社被認(rèn)定是向“共產(chǎn)主義過渡的最好的組織形式”，公社所有制“以采用集體所有制為好”[17]（p446-450）?；谶@一制度理念和制度設(shè)計(jì)的實(shí)現(xiàn)，國(guó)家一方面通過“政黨下鄉(xiāng)”“政策下鄉(xiāng)”強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)于黨和國(guó)家的政治認(rèn)同[18]（p178），另一方面又借助于“宣傳下鄉(xiāng)”和“教育下鄉(xiāng)”對(duì)農(nóng)村進(jìn)行社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)的灌輸和引導(dǎo)，同時(shí)輔之以國(guó)家產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的制度安排，以贏得廣大民眾對(duì)于包括農(nóng)地制度改革在內(nèi)的國(guó)家改造農(nóng)民社會(huì)行動(dòng)的支持。如此，成立僅一年多的高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社僅在短短數(shù)月之內(nèi)就被“一大二公”“政社合一”人民公社所取代，公社化拿走了農(nóng)民土地私人所有權(quán)，最終達(dá)到土地所有權(quán)和使用權(quán)歸人民公社集體所有與經(jīng)營(yíng)的制度變遷之目的，即在土地所有權(quán)和使用權(quán)高度疊合的前提下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體從性質(zhì)單一的“勞動(dòng)農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)組織”——高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社到“政權(quán)組織和經(jīng)濟(jì)組織‘合為一體’”的人民公社的轉(zhuǎn)變，完成了實(shí)質(zhì)意義上的農(nóng)地所有權(quán)的集體化。其后的“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”也只是在集體所有這一制度框架下對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)格局的適當(dāng)微調(diào)[19]（p163-182），并沒有改變農(nóng)村土地“所有權(quán)”與“使用權(quán)”高度集中統(tǒng)一于代表國(guó)家的“農(nóng)村集體組織”這一制度本質(zhì)。

從整體上看，人民公社時(shí)期土地制度是國(guó)家“追求規(guī)模、注重集體、尋求統(tǒng)制”這種經(jīng)營(yíng)管理思想的結(jié)果，其制度核心觀念是農(nóng)地集體所有，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)；農(nóng)民共同勞動(dòng)，按勞分配。以此土地制度為基礎(chǔ)，國(guó)家對(duì)于農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和管理實(shí)行高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，通過把農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷幾乎全部納入指令性計(jì)劃、限制自由貿(mào)易、關(guān)閉農(nóng)村要素市場(chǎng)以及阻斷城鄉(xiāng)人口自由流動(dòng)，最終成了所有經(jīng)濟(jì)要素的最高決策者、支配者和受益者[20]（p55）。實(shí)際上，中國(guó)農(nóng)村土地制度改革從最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組到人民公社制度演變的背后，是整個(gè)社會(huì)思潮全面社會(huì)主義化的過程。在此過程中，一方面集體化運(yùn)動(dòng)導(dǎo)致土地等主要生產(chǎn)資料在集體組織與個(gè)體農(nóng)民博弈中逐步被集體化直至收歸公有，農(nóng)民失去對(duì)土地排他性的占有、使用、收益和處分等權(quán)利；另一方面通過集中管理方式來管理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，加之激勵(lì)機(jī)制的缺失，最終卻不得不因?yàn)檫@種管理方式的低效率而退出歷史舞臺(tái)。其實(shí)，也正是這兩個(gè)方面結(jié)合，在確?！白儭彼_(dá)到的“不變”目標(biāo)（土地公有制或農(nóng)地集體所有的公有制）實(shí)現(xiàn)之同時(shí)，又為后續(xù)農(nóng)地制度在“不變”的基礎(chǔ)上走向新一輪“變”做了準(zhǔn)備。一句話，從制度變遷路徑依賴性這一角度來認(rèn)識(shí)，“變”所確立的土地集體所有制，是新中國(guó)農(nóng)村社會(huì)主義改造留下的一項(xiàng)最為突出的“制度成果”或“制度遺產(chǎn)”。在后續(xù)的再改革過程中，農(nóng)地所有權(quán)主體一直被國(guó)家定義為“集體所有”，然而作為農(nóng)地“所有者”——“集體”的內(nèi)涵和身份，盡管隨著國(guó)家農(nóng)地制度調(diào)整發(fā)生了一定的變化，但集體所有的制度架構(gòu)和制度內(nèi)核一直延續(xù)至今[21](p84)。

二、在“不變”中求“變”：堅(jiān)守農(nóng)地集體所有制下強(qiáng)化使用權(quán)改革取向

無論如何，集體化所代表的是一種外延式增長(zhǎng)策略的制度安排。理想與現(xiàn)實(shí)之間的巨大反差導(dǎo)致解構(gòu)了人們對(duì)人民公社組織發(fā)展前景的心理預(yù)期。土地集體所有制架構(gòu)下的兩權(quán)“高度統(tǒng)一”或“疊合”的制度安排，因受客觀經(jīng)濟(jì)條件限制，無法找到集體與農(nóng)民之間利益的“最佳均衡點(diǎn)”，最終只能在農(nóng)民使用“反行為”①“農(nóng)民反行為”這一命題為學(xué)者高王凌在研究人民公社制度時(shí)最早提出。依據(jù)他的解釋，所謂“反行為”是指處于壓力之下的“弱勢(shì)”一方，以表面“順從”的姿態(tài)，從下面悄悄獲取“反制”的位勢(shì)，以求彌補(bǔ)損失、維護(hù)自己利益的一種個(gè)人或群體行為，特別為中國(guó)人所擅長(zhǎng)。人民公社時(shí)期，中國(guó)農(nóng)民就大量存在此種“反行為”，如偷懶、瞞產(chǎn)私分、私下擴(kuò)大自留地、出外打工等。所有這些行為，很難用“反抗”一詞來做一簡(jiǎn)單概括。其中許多也不一定是世界上其他同類行為中所具有的，它帶有很大的特殊性且有著所謂中國(guó)的特點(diǎn)（詳細(xì)內(nèi)容可參閱高王凌：《中國(guó)農(nóng)民反行為研究（1950—1980）》，香港中文大學(xué)出版社2013年版，第171—285 頁(yè)）?！胺葱袨椤本推湫再|(zhì)來看，雖帶有一種“反”的意味，但“反”不一定是“造反”，也不是暴力反抗，相對(duì)而言，它毋寧說是一種“軟行為”（或者說是包括軟抵制、規(guī)避、變通和侵蝕等多種“陰柔”行為）?；颉叭跽叩奈淦鳌雹谒^“弱者的武器”，在美國(guó)耶魯大學(xué)教授斯科特（James C.Scott）那里，是指弱者（地位低下的小農(nóng)）用以保護(hù)自己的一些日常的“低姿態(tài)”的反抗形式，如偷懶、裝糊涂、開小差、假裝順從、偷盜、暗中破壞等行為，以此來維護(hù)自身的權(quán)益。正是農(nóng)民的行動(dòng)改變或縮小了國(guó)家對(duì)政策選擇的范圍（詳細(xì)內(nèi)容可參閱[美]詹姆斯·C.斯科特：《弱者的武器：農(nóng)民反抗的日常形式》，鄭廣懷、張敏、何江穗譯，譯林出版社2011年版，第351—367頁(yè)）。驅(qū)使下，國(guó)家進(jìn)行“還利于民”和“還權(quán)賦能”式的制度改革。由此開啟了新一輪農(nóng)地制度于“不變”中求“變”的轉(zhuǎn)換邏輯：在恪守農(nóng)地集體所有制不變的體制框架下，持續(xù)強(qiáng)化對(duì)農(nóng)地使用權(quán)的制度改革這一基本向度。

以1978年十一屆三中全會(huì)為代表的中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，其在制度設(shè)計(jì)上是從變革土地使用權(quán)開始的：保持農(nóng)村集體組織的土地所有權(quán)者身份不變之同時(shí)，賦予了農(nóng)民對(duì)其承包地具有的較強(qiáng)自主性的土地使用權(quán)。正如論者分析的，改革開放的中國(guó)“農(nóng)村經(jīng)歷了一場(chǎng)巨大的承包運(yùn)動(dòng)，個(gè)人首創(chuàng)精神帶來了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大幅度增長(zhǎng)”，盡管農(nóng)民還是生活在社會(huì)主義體制之下，但是他們“感到現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上比政府開創(chuàng)社會(huì)主義道路以來的任何時(shí)候都要自由”[22]（p667）。自由是一切制度獲取效率的源泉，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）曾指出，自由的擴(kuò)展是促進(jìn)發(fā)展不可或缺的重要手段，發(fā)展的過程基本上是自由市場(chǎng)取代傳統(tǒng)社會(huì)（或其他形式）對(duì)人、資源和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的束縛、限制和干預(yù)[23]（p29-43）。以家庭承包經(jīng)營(yíng)為價(jià)值取向的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，就是堅(jiān)守土地集體所有制這一名義，實(shí)則是在集體土地所有權(quán)不變的制度理念下，尊重農(nóng)民自主、自由選擇的機(jī)會(huì)和權(quán)利，促使土地使用權(quán)與所有權(quán)的“再次分離”，這樣也就改變了人民公社時(shí)期土地使用權(quán)與所有權(quán)集中統(tǒng)一的改革與變遷趨勢(shì)，從而成為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系改革的新開端，即促使土地產(chǎn)權(quán)從“權(quán)能統(tǒng)一”走向“產(chǎn)權(quán)分割”。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)質(zhì)是將農(nóng)地使用權(quán)歸還于農(nóng)民家庭，讓農(nóng)民擁有了集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的承包合同約定的“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)”，明確了農(nóng)民以戶為單位的獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，即集體所有，農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。在此之下，農(nóng)村集體組織作為發(fā)包者擁有土地的原始所有權(quán)，農(nóng)民則是作為具有相當(dāng)獨(dú)立性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)行為主體，開始擁有對(duì)其分得的集體土地的使用權(quán)，而且更多地具有自由勞動(dòng)權(quán)和“交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下的都是自己的”的收益權(quán)。這種“帶有革命意義的變革”或新制度安排成為激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)積極性的主要?jiǎng)恿?。不難看出，農(nóng)地制度改革的這種思路并未觸動(dòng)土地集體所有這一制度屬性或“制度內(nèi)核”，但是土地從“集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”轉(zhuǎn)向“個(gè)體家庭分散經(jīng)營(yíng)”，加之農(nóng)民真正成了土地的主人，自然會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地集體所有制的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯轉(zhuǎn)折。依據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利關(guān)系或“權(quán)利束”，其中既包括法律界定的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，也包括實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的財(cái)產(chǎn)占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等諸種權(quán)利。一方面，由于農(nóng)村土地的權(quán)利被分割為所有權(quán)與使用權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)，并將使用權(quán)從所有權(quán)中釋放出來，沖破了此前所有權(quán)和使用權(quán)集中統(tǒng)一和被高度集體化（國(guó)有化）的制度變革思想，故其在相當(dāng)大程度上實(shí)現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能中的“使用權(quán)革命”（農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以視為對(duì)農(nóng)地的實(shí)際占有權(quán)，是一種更為實(shí)際的權(quán)利）；另一方面土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)支配權(quán)的相對(duì)分離，形成了產(chǎn)權(quán)可分割狀態(tài)下的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，為制度改革的深化提供了可能性空間。一語(yǔ)以蔽之，農(nóng)地集體所有制基礎(chǔ)之上的均分承包制度實(shí)際上是“農(nóng)村土地集體所有制”（村社集體組織所有）與“家庭承包經(jīng)營(yíng)制”兩種制度的有機(jī)組合，并且在運(yùn)行過程中形成了“集體土地所有權(quán)+農(nóng)民土地使用權(quán)”的制度結(jié)構(gòu)。在如此制度構(gòu)成的地權(quán)體系之中，農(nóng)民家庭擁有的相對(duì)獨(dú)立和完整的產(chǎn)權(quán)為其成為農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體確立了前提[24](p74)。同時(shí)，這樣一種制度理念也在整體上框定了后續(xù)中國(guó)農(nóng)地制度改革的基本主線：在所有權(quán)與使用權(quán)分離上做文章，通過兩權(quán)分離，淡化所有權(quán)，強(qiáng)化使用權(quán)，最大可能地發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定預(yù)期和增強(qiáng)土地投資的激勵(lì)功能[25](p73)，達(dá)到現(xiàn)有制度架構(gòu)內(nèi)土地和勞動(dòng)資源的優(yōu)化配置，進(jìn)而提高土地利用效率和產(chǎn)出效率，實(shí)現(xiàn)所謂的小規(guī)模農(nóng)戶和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的“有機(jī)銜接”。事實(shí)也的確如此，改革開放后中國(guó)農(nóng)地制度改革的思想走向，是朝著不斷穩(wěn)定和擴(kuò)大農(nóng)民土地使用權(quán)的方向演變的，如農(nóng)地使用權(quán)權(quán)能經(jīng)歷了從殘缺到趨于完整的不斷擴(kuò)展過程[26](p38-40)。從總體上看，國(guó)家這種“不變”（堅(jiān)持土地農(nóng)民集體所有制不動(dòng)搖）中進(jìn)行著“變”（通過“還權(quán)賦能”①所謂“還權(quán)賦能”改革，是指國(guó)家在土地集體所有權(quán)制度框架下，使物權(quán)化的土地產(chǎn)權(quán)向農(nóng)民回歸，農(nóng)民在國(guó)家法律規(guī)定范圍內(nèi)，具有了對(duì)其承包土地的轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押以及繼承等財(cái)產(chǎn)權(quán)利。式改革持續(xù)強(qiáng)化農(nóng)民土地使用權(quán)）的轉(zhuǎn)換邏輯，具體體現(xiàn)在以下五個(gè)主要方面。

一是在不改變農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，不斷延長(zhǎng)農(nóng)民對(duì)于農(nóng)地使用權(quán)期限。應(yīng)當(dāng)說，國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地承包關(guān)系在不同時(shí)期有著差異化的界定，但“穩(wěn)定”一詞一直是國(guó)家政策性表述的“主旋律”。從時(shí)序角度看，農(nóng)地使用權(quán)期限從改革開放初期的無明確年限，發(fā)展到1984 年第一個(gè)有法律保障的15年承包期限；又到20世紀(jì)90年代中期后出臺(tái)的“在第一輪耕地承包期到期后，再延長(zhǎng)30年不變”的政策性規(guī)定；再到2008年的國(guó)家文件中提出的“長(zhǎng)久不變”，以及在此基礎(chǔ)之上2017 年中國(guó)共產(chǎn)黨十九大報(bào)告中再一次強(qiáng)調(diào)的“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪承包期限到期后再延長(zhǎng)30年”的土地使用期限政策，并將此載入新修正的《中華人民共和國(guó)土地管理法》（2020年1月1 日施行）之中。事實(shí)上，農(nóng)地經(jīng)過三輪承包期限延長(zhǎng)后給農(nóng)民形成了總計(jì)長(zhǎng)達(dá)75年且在實(shí)際上具有了“準(zhǔn)所有權(quán)”性質(zhì)的承包預(yù)期。顯而易見，國(guó)家對(duì)于農(nóng)地承包期限的數(shù)次延長(zhǎng)的制度安排，明確了農(nóng)民對(duì)于其承包土地所擁有的持續(xù)性的占有權(quán)權(quán)能，其不但表明了新中國(guó)農(nóng)地制度改革的漸進(jìn)性特征，而且也彰顯了集體土地所有權(quán)處于“權(quán)利鎖定”狀態(tài)下國(guó)家穩(wěn)定農(nóng)民對(duì)于農(nóng)地使用權(quán)的制度改革精神和價(jià)值取向。

二是在農(nóng)地使用權(quán)期限內(nèi)，逐漸加強(qiáng)對(duì)于農(nóng)地調(diào)整的限制力度。穩(wěn)定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)意味著土地經(jīng)營(yíng)者能夠有保障地得到其對(duì)土地長(zhǎng)期投資所帶來的產(chǎn)出或收入流，在這一目標(biāo)導(dǎo)向?qū)б?，?0世紀(jì)80年代后中國(guó)農(nóng)地制度改革一個(gè)基本邏輯就是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，通過不斷完善和強(qiáng)化穩(wěn)定土地承包關(guān)系的制度性舉措，保障農(nóng)民對(duì)土地的穩(wěn)定財(cái)產(chǎn)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)有恒產(chǎn)者有恒心?；诖耍瑖?guó)家先后出臺(tái)了一系列添加限制條件的政策和法規(guī)，以控制許多地方對(duì)于農(nóng)民承包期限內(nèi)土地的頻繁調(diào)整。這種限制力度的強(qiáng)化體現(xiàn)在兩個(gè)方面的轉(zhuǎn)變：其一，制度內(nèi)涵從“允許調(diào)整”到“不允許調(diào)整”的轉(zhuǎn)化。1984年中央一號(hào)文件提出，農(nóng)地調(diào)整應(yīng)經(jīng)過充分商量，本著“大穩(wěn)定，小調(diào)整”原則由集體組織統(tǒng)一進(jìn)行。這是國(guó)家第一次以中央文件形式對(duì)農(nóng)地調(diào)整做出的“政策性規(guī)定”。1993年中央文件又指出，為防止農(nóng)地經(jīng)營(yíng)細(xì)碎化，“提倡在承包期內(nèi)實(shí)行‘增人不增地，減人不減地’的辦法”。就政策文本而言，話語(yǔ)表述已顯示出國(guó)家對(duì)于農(nóng)地頻繁調(diào)整的限制意圖，但仍為某些情況下農(nóng)地調(diào)整（無論大小與否）留有空間。而以1997年為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，國(guó)家政策表達(dá)明顯轉(zhuǎn)向控制農(nóng)地調(diào)整這一面向，如“不能打亂”原來承包地“重新發(fā)包”，“更不能打破”原生產(chǎn)隊(duì)土地所有權(quán)界限而在全村范圍內(nèi)“平均承包”；同時(shí)也廓清了“小調(diào)整”內(nèi)涵：僅限于人地矛盾尤其突出的個(gè)別農(nóng)戶，“不能”也絕非是對(duì)所有農(nóng)戶的“普遍調(diào)整”[27](p28)。其二，限制農(nóng)地調(diào)整的制度構(gòu)建經(jīng)歷了從“文件規(guī)定”到“法律權(quán)威”的提升。1998 年前國(guó)家對(duì)于農(nóng)地調(diào)整限制用得較多是官方文件，話語(yǔ)表述多為原則性規(guī)定或?qū)δ撤N調(diào)整方法的“提倡”，故而政策執(zhí)行中的政治勢(shì)能相對(duì)不足。而在此之后，國(guó)家則是轉(zhuǎn)向法制建設(shè)并依靠法規(guī)控制和限制農(nóng)地的大幅度調(diào)整，如1998年《中華人民共和國(guó)土地管理法（修訂）》（后又經(jīng)過2004 年和2019 年兩次修正），以及2002 年頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（2018年經(jīng)過第二次修正），均做出特別規(guī)定，除特殊情況下，個(gè)別農(nóng)戶可以進(jìn)行有限的土地小幅調(diào)整之外，其余的一概不允許發(fā)包方對(duì)承包期內(nèi)的農(nóng)地重新調(diào)整。2020 年通過的《中華人民共和國(guó)民法典》（2021年1月1日正式施行）更是明令要求土地承包期內(nèi)發(fā)包人“不得調(diào)整”或“不得收回”承包地[28]。從制度邏輯上看，限制與禁止農(nóng)地頻繁調(diào)整是借助于“政策創(chuàng)新”和“法律建構(gòu)”兩條路徑的交替作用、協(xié)同發(fā)力來實(shí)現(xiàn)和保障的，旨在最大可能地保護(hù)農(nóng)民對(duì)于其承包土地的權(quán)益不受或少受來自“公權(quán)力”的侵?jǐn)_。

三是強(qiáng)調(diào)確權(quán)頒證，以落實(shí)、明確并依法保護(hù)農(nóng)民的土地使用權(quán)。1997年國(guó)家下發(fā)文件提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府農(nóng)業(yè)承包合同主管部門要向農(nóng)戶頒發(fā)由縣或縣級(jí)以上政府統(tǒng)一印制的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書，以確定承包農(nóng)戶的土地使用權(quán)。進(jìn)入21 世紀(jì)后確定農(nóng)民土地使用權(quán)的農(nóng)村土地承包合同和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的內(nèi)容、承續(xù)、法律效力等諸多內(nèi)容，都被上升到國(guó)家法律高度確定下來，如2002年《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》要求農(nóng)村土地發(fā)包方——村社集體組織，應(yīng)與承包農(nóng)戶簽訂書面性質(zhì)的土地承包合同，并對(duì)承包合同條款及內(nèi)容做出了一般性的規(guī)定；同時(shí)國(guó)家登記機(jī)構(gòu)須向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書，以確定土地承包關(guān)系。自2007 年始，國(guó)家政策進(jìn)入強(qiáng)化落實(shí)農(nóng)地確權(quán)頒證和土地承包關(guān)系的新階段[29](p12)。2013 年中央一號(hào)文件更是明確提出利用五年時(shí)間完成農(nóng)村土地確權(quán)登記的目標(biāo)和要求。2018年底，除少數(shù)民族邊疆地區(qū)外，其他省份均已完成承包地確權(quán)工作，2019 年底全國(guó)性的農(nóng)地確權(quán)登記頒證工作基本完成。在此基礎(chǔ)之上，2021年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)民法典》中強(qiáng)調(diào)，國(guó)家登記機(jī)構(gòu)務(wù)必向土地承包經(jīng)營(yíng)人發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，確認(rèn)其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。通過農(nóng)地確權(quán)登記頒證舉措，最主要的是發(fā)給農(nóng)民“鐵證”，以更好保護(hù)農(nóng)民對(duì)于土地的長(zhǎng)久使用權(quán)，讓農(nóng)民吃上“定心丸”，并為促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。

四是就承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而言，制度安排經(jīng)歷了政府向農(nóng)民下達(dá)指令性計(jì)劃到充分尊重農(nóng)民自主權(quán)的方向演變。實(shí)際上，自20 世紀(jì)80 年代起，國(guó)家對(duì)于農(nóng)村采取的是去集體化和去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)化發(fā)展戰(zhàn)略，其實(shí)質(zhì)是將利益驅(qū)動(dòng)而不再是把道德力量作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要?jiǎng)恿?，同時(shí)回歸了市場(chǎng)化改革大環(huán)境中農(nóng)民“理性經(jīng)濟(jì)人”的屬性。與此相應(yīng)，政府制度供給著力點(diǎn)也隨之從激勵(lì)“集體”轉(zhuǎn)變?yōu)榧?lì)“個(gè)體”，從“社區(qū)公益驅(qū)動(dòng)機(jī)制”轉(zhuǎn)為“個(gè)人私利驅(qū)動(dòng)機(jī)制”[30](p541)。1982年中央一號(hào)文件中指出，為確保農(nóng)地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，農(nóng)民承包地必須依據(jù)合同規(guī)定“在集體統(tǒng)一計(jì)劃安排下，從事生產(chǎn)”。而對(duì)此內(nèi)容表述則在1985 年中央一號(hào)文件中開始發(fā)生重大調(diào)整，其中提出任何單位或部門“不得再向農(nóng)民下達(dá)指令性生產(chǎn)計(jì)劃”，此后農(nóng)民獲得的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)越來越大。2002 年《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第十四條更是通過法律權(quán)威清楚地要求農(nóng)地作為發(fā)包方的村社集體組織，必須尊重農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，不能隨意干涉承包農(nóng)戶“依法進(jìn)行正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”。當(dāng)然，從集體成員獲得的土地權(quán)能來看，農(nóng)民土地使用權(quán)性質(zhì)在改革過程中也經(jīng)歷了從債權(quán)性的“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)”到物權(quán)性的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的演變[31](p9)。其實(shí)，被物權(quán)化了的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不僅增強(qiáng)了農(nóng)民這一權(quán)利的排他性效力和支配性效力，而且也能有效保護(hù)農(nóng)民作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的合法權(quán)益，有利于農(nóng)民與土地之間關(guān)系的穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。

五是在土地轉(zhuǎn)讓權(quán)上，國(guó)家政策發(fā)生了從禁止流轉(zhuǎn)到提倡與鼓勵(lì)農(nóng)民依法、自愿和有償流轉(zhuǎn)演變。自1956 年起到改革開放初期二十多年間，農(nóng)地流轉(zhuǎn)一直為主流意識(shí)形態(tài)所不容許，故被列入國(guó)家政策法規(guī)嚴(yán)格禁止的范圍之列，如1982 年中央一號(hào)文件中還在要求農(nóng)民承包地不準(zhǔn)買賣、出租、轉(zhuǎn)讓和荒廢，否則集體有權(quán)將其收回。以1984 年中央一號(hào)文件提出的“鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中”為起點(diǎn)，標(biāo)志著國(guó)家政策轉(zhuǎn)向允許農(nóng)地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。不過，需要指出的是，此時(shí)政策意蘊(yùn)也只是對(duì)農(nóng)村已經(jīng)萌發(fā)的土地流轉(zhuǎn)內(nèi)在需求的一種“被動(dòng)認(rèn)可”[32](p31)。而1986年后的官方有關(guān)文件則是基于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局考慮和對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的尋求而對(duì)于土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了主動(dòng)與積極的倡導(dǎo)，如1998年經(jīng)過全面修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》中把農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓上升到法律高度給予保護(hù)，并且指出“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”；2002年國(guó)家通過法律進(jìn)一步對(duì)于農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式與原則，流轉(zhuǎn)主體及其權(quán)利義務(wù)，以及流轉(zhuǎn)收益歸屬等內(nèi)容做出了原則性規(guī)定。2014年在家庭承包經(jīng)營(yíng)制框架下，國(guó)家又對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)再分割，強(qiáng)調(diào)在流轉(zhuǎn)情形下將其中拆分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)視為一種“法定權(quán)利”，意在加強(qiáng)對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體權(quán)利的保護(hù)。顯然，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)過多年經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化滲透，農(nóng)地流轉(zhuǎn)已不再糾結(jié)于“要不要”“允許不允許”流轉(zhuǎn)等問題，而是轉(zhuǎn)向于如何從保障農(nóng)民的土地權(quán)益、穩(wěn)定農(nóng)村大局、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和確保國(guó)家糧食安全的基點(diǎn)出發(fā)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)，使之朝著契約化、規(guī)范化和市場(chǎng)化方向發(fā)展，即對(duì)農(nóng)民承包權(quán)益保護(hù)及農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建設(shè)與規(guī)范等原則性問題的關(guān)注。

不難看出，國(guó)家法律條文、政府政策所代表的制度化原則，以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入滲透而帶來的某些市場(chǎng)方式，如股份制、合作制、信托制等都在影響著地權(quán)實(shí)踐。從上述強(qiáng)化農(nóng)地使用權(quán)的五個(gè)方面政策脈絡(luò)中可以識(shí)見，改革開放以來，國(guó)家農(nóng)地制度改革理念始終在堅(jiān)持集體土地所有權(quán)不變前提下，朝著“硬化”農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)方向演進(jìn)，即由以“所有權(quán)為中心”的賦權(quán)體系向以“產(chǎn)權(quán)為中心”的賦權(quán)體系轉(zhuǎn)變。無論是“兩權(quán)分離”制度安排，還是正在推進(jìn)中的“三權(quán)分置”制度改革，其實(shí)質(zhì)都是此種制度改革思想的具體體現(xiàn)而已，而且兩者之間有著較大承繼關(guān)系。當(dāng)然，有所不同的是，“兩權(quán)分離”是把農(nóng)地使用權(quán)從人民公社所有權(quán)與使用權(quán)“兩權(quán)合一”的羈絆中釋放出來，進(jìn)行了國(guó)家與農(nóng)民之間在土地上的財(cái)產(chǎn)關(guān)系與利益關(guān)系的大調(diào)整，保證了農(nóng)民對(duì)土地真實(shí)經(jīng)營(yíng)權(quán)及對(duì)農(nóng)業(yè)剩余的索取權(quán)；而“三權(quán)分置”制度思想則是在所有權(quán)與使用權(quán)“兩權(quán)分離”基礎(chǔ)之上，對(duì)使用權(quán)內(nèi)部的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)做出的進(jìn)一步分割，確保在不傷害農(nóng)民土地承包權(quán)的同時(shí)又能更好地實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有償流轉(zhuǎn)，以促使小農(nóng)經(jīng)濟(jì)體系向現(xiàn)代新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系轉(zhuǎn)變，但不管作何而論，其并未改變“兩權(quán)分離”的大邏輯和增強(qiáng)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度的制度精神實(shí)質(zhì)。

三、總評(píng)：現(xiàn)代中國(guó)農(nóng)地制度改革“變”與“不變”的演進(jìn)脈絡(luò)

20世紀(jì)之后的中國(guó)已無法將自己置身于以民族國(guó)家為基本單位的全球社會(huì)秩序之外。因而，建設(shè)一個(gè)富強(qiáng)的現(xiàn)代民族國(guó)家就成為中國(guó)人孜孜以求的目標(biāo)。而這就需要對(duì)以分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)農(nóng)民社會(huì)進(jìn)行改造。正如農(nóng)民學(xué)家米格代爾(Joel S.Migdal)所言，“只有在革命者成功地將農(nóng)民并入一種獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)和政治制度之后，農(nóng)民才會(huì)對(duì)該種制度產(chǎn)生義務(wù)感”[33](p214)。農(nóng)地制度作為其中的基礎(chǔ)性制度之一，對(duì)于國(guó)家政權(quán)建設(shè)有著舉足輕重的作用。因?yàn)橥恋刂贫鹊膶傩约捌渚唧w的實(shí)施過程，通常決定著農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)及其國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)邏輯?？v觀新中國(guó)七十多年來農(nóng)地制度改革歷程，能夠從中梳理出兩條清晰的思想演變路徑：一條是以農(nóng)村土地“所有權(quán)”為中心，土地制度在“變”與“不變”之間沿著封建地主所有（1949年前）→農(nóng)民所有（1950—1955年）→高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社組織集體所有（1956—1958年）→人民公社/生產(chǎn)隊(duì)集體所有（1958—1984年）→集體經(jīng)濟(jì)組織所有（1984 年至今）軌跡進(jìn)行。其中，最為顯著的變革有兩次：第一次是1950年前后進(jìn)行的由封建地主土地所有制向農(nóng)民土地所有制改革，確立起農(nóng)民土地所有權(quán)；第二次是在1956—1958年間推進(jìn)的農(nóng)民土地所有制向集體土地所有制轉(zhuǎn)變，建立起農(nóng)村土地集體所有制。前者是土地私有制的改革，后者是土地公有性質(zhì)的嬗變。顯而易見，“變”的思想體現(xiàn)在土地由一種私有制向另一種私有制轉(zhuǎn)化，再由私有制向公有制進(jìn)化，最終摒棄其他土地制度形式，并將農(nóng)村土地集體所有制形式“鎖定”?？梢哉f，“所有制鎖定”已成為支配當(dāng)今中國(guó)甚至是在未來時(shí)段中，農(nóng)地制度改革的一條“不變”或者是“不能”突破的“制度底線”或“制度內(nèi)核”，即或是被認(rèn)為具有“革命性質(zhì)的”家庭承包經(jīng)營(yíng)制改革也是在恪守這一制度框架下進(jìn)行的。當(dāng)然，在土地集體所有制“不變”的思想中也蘊(yùn)涵著求“變”的意識(shí)，尤其是集體土地所有權(quán)主體并非一成不變，而是隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)村基層組織主體形態(tài)的變化而進(jìn)行著動(dòng)態(tài)調(diào)整，由最初高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社組織所有，到人民公社/生產(chǎn)隊(duì)集體所有，再到改革開放后的集體經(jīng)濟(jì)組織所有的變化。但是，萬(wàn)變始終未離其“宗”，即新中國(guó)農(nóng)村土地“集體所有”。

另一條則是圍繞著農(nóng)村土地所有權(quán)與使用權(quán)關(guān)系，形成了兩權(quán)之間的“分”與“合”的思想進(jìn)路。新中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革經(jīng)歷了從“兩權(quán)合一”（農(nóng)戶所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)一體）→“兩權(quán)分離”（農(nóng)戶所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)歸初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社）→“兩權(quán)合一”（所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)一體轉(zhuǎn)歸高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社）→“兩權(quán)合一”（所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)一體轉(zhuǎn)歸人民公社）→“兩權(quán)分離”（集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置）→“三權(quán)分置”（集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包權(quán)和新型經(jīng)營(yíng)主體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分離）的重大歷史變革。若將其中的兩個(gè)時(shí)段，即高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社與人民公社/生產(chǎn)隊(duì)的集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)時(shí)期歸并為一個(gè)時(shí)期的話，那么中國(guó)農(nóng)地制度改革中的兩權(quán)關(guān)系走過了一個(gè)“合—分—合—分”的“兩合兩分”的思想演變歷程。很明顯，其在表現(xiàn)形式上雖然呈現(xiàn)出帶有“反復(fù)回歸式”的演化特征，然究其本質(zhì)并非只是一種簡(jiǎn)單意義上的路徑重復(fù)，不同時(shí)段中的“分”與“合”背后有其與這一時(shí)段相對(duì)應(yīng)的制度思想和改革內(nèi)涵。但歸結(jié)為一點(diǎn)，其實(shí)都是某一時(shí)段中與農(nóng)村土地相關(guān)的各個(gè)利益主體之間圍繞著自身利益函數(shù)不斷沖突、博弈并進(jìn)行協(xié)調(diào)，使得兩權(quán)關(guān)系在農(nóng)地制度演變的整體上顯現(xiàn)為一種螺旋式的上升過程。不僅如此，兩權(quán)關(guān)系的每一次演變，要么是帶來國(guó)家對(duì)于農(nóng)地所有權(quán)的重大變革，要么會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地及農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的重大調(diào)整，但歸根結(jié)底都可被認(rèn)為是在生產(chǎn)力基礎(chǔ)上所產(chǎn)生的生產(chǎn)關(guān)系的一種調(diào)整或轉(zhuǎn)變。

當(dāng)然，我們還要看到的是，中國(guó)農(nóng)地制度改革思想演變的這兩條路徑并非截然分開，而是內(nèi)在地糾纏和交織在一起。一方面，所有權(quán)的“變”和“不變”中夾雜著其與使用權(quán)“分”與“合”的關(guān)系；另一方面，兩權(quán)“分”與“合”的關(guān)系中也滲透和交織著所有權(quán)“變”和“不變”的精神意蘊(yùn)，比如農(nóng)民土地所有權(quán)不變情形下，使用權(quán)就有農(nóng)民個(gè)體經(jīng)營(yíng)和初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社集體經(jīng)營(yíng)兩種經(jīng)營(yíng)方式的演變；又如農(nóng)民所有、初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的“兩權(quán)分離”思想，自然是與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)的“兩權(quán)分離”有著不同的思想內(nèi)涵，這也是“變”與“不變”邏輯的具體體現(xiàn)。

從制度變革趨勢(shì)上看，農(nóng)地制度改革價(jià)值取向自然是要在“分”的理念引領(lǐng)下，繼續(xù)沿著強(qiáng)化農(nóng)民土地使用權(quán)這一路徑上前行。尤其是改革開放后，土地制度改革思想的基本遵循：“不變”的是農(nóng)地集體所有權(quán)，“變”的只是農(nóng)民土地使用權(quán)，持續(xù)性深化改革的結(jié)果使得農(nóng)民已有較為完全獨(dú)立的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。也就是說，在堅(jiān)持土地公有制方向不動(dòng)搖的前提下，農(nóng)村土地集體所有權(quán)權(quán)能不斷收縮，同時(shí)農(nóng)民獲得的土地權(quán)能特別是處置權(quán)權(quán)能則逐步擴(kuò)大，取得了包括占有、使用和收益等權(quán)能，以及除了繼承、贈(zèng)予、買賣之外的其他大部分處置權(quán)權(quán)能[31]。這種轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)就是新中國(guó)農(nóng)地制度改革中“變”與“不變”思想演化的結(jié)果。其實(shí)，這一制度思想的演進(jìn)也同時(shí)設(shè)定了現(xiàn)代中國(guó)未來時(shí)段農(nóng)地制度改革的路徑與方向：在既有改革形成的恪守土地公有制或農(nóng)村集體土地所有制不動(dòng)搖這一基本向度上繼續(xù)深化使用權(quán)的改革理路。這在相當(dāng)大程度上也就是新中國(guó)農(nóng)地制度“變”與“不變”之間的邏輯：以農(nóng)地集體所有（或國(guó)家所有）的“不變”規(guī)制著農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方式“變”的方向和脈絡(luò)；而通過農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方式的“變”所實(shí)現(xiàn)的效率提升又反過來支撐著農(nóng)地集體所有的“不變”或長(zhǎng)期延續(xù)?；蛟S就是這一給定了新時(shí)代中國(guó)農(nóng)地制度“以‘不變’應(yīng)‘萬(wàn)變’”的變革原則。習(xí)近平總書記指出，中國(guó)農(nóng)村改革主線是處理好農(nóng)民與土地之間的關(guān)系，為此“要以不變應(yīng)萬(wàn)變，以農(nóng)村土地集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位、現(xiàn)有土地承包關(guān)系的不變，來適應(yīng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式多樣化”[34](p73)。這里的“不變”，就是對(duì)制度改革強(qiáng)調(diào)三個(gè)“堅(jiān)持”的政策要求：第一，堅(jiān)持“農(nóng)村最大的制度”——農(nóng)村土地集體所有，因?yàn)檗r(nóng)地集體所有權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“基礎(chǔ)和本位”。第二，堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位。農(nóng)民家庭是承包集體土地的“法定主體”，即或是流轉(zhuǎn)狀態(tài)下，集體土地承包權(quán)仍屬于農(nóng)民家庭，這是農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之“根本”。第三，堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系，這是維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“關(guān)鍵”之所在。三個(gè)“堅(jiān)持”不僅為土地制度改革“壓艙定向”，而且還在理念上明晰了所有制改革方向，故而成為新時(shí)代深化中國(guó)農(nóng)地改革的制度“基點(diǎn)”和“底線”。此處所謂的“萬(wàn)變”，則是農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)再細(xì)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過將土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“分置并行”，去適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下土地經(jīng)營(yíng)主體多元化、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式多樣化的生產(chǎn)關(guān)系變化這一新趨勢(shì)，以“推動(dòng)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化”。顯而易見，“不變”與“變”價(jià)值目標(biāo)是在不突破農(nóng)村集體土地所有權(quán)的制度內(nèi)核下，盡可能釋放多類別產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)潛力，以滿足市場(chǎng)取向下多元化經(jīng)營(yíng)主體對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)多層次的差異化需求，這不僅是“不變”與“變”改革邏輯所設(shè)定的制度目標(biāo)，而且也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度加深的必然結(jié)果。

總而言之，20 世紀(jì)50 年代確立起來的新中國(guó)農(nóng)村土地公有制已被認(rèn)定是現(xiàn)代中國(guó)社會(huì)主義制度的核心或“標(biāo)識(shí)”。每一種制度秩序都有其獨(dú)特的理性觀念[35]（p12），既然農(nóng)村土地公有性質(zhì)已成為不可逾越的改革底線，那么，現(xiàn)在及未來深化中國(guó)農(nóng)村土地改革所能做的就是要不斷探索、創(chuàng)新或豐富公有制的實(shí)現(xiàn)形式[26]。這既是新中國(guó)農(nóng)地制度“變”與“不變”演進(jìn)邏輯的結(jié)果，也是制度改革的“軌跡依賴”致使其進(jìn)入到自我強(qiáng)化的一種“鎖定狀態(tài)”，更是國(guó)家理性與農(nóng)民理性進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)段博弈和協(xié)調(diào)的產(chǎn)物。