石 林

(河南省工程咨詢中心， 鄭州 450000)

天然氣長輸管道(以下簡(jiǎn)稱管道)是重要的基礎(chǔ)能源設(shè)施，在我國，天然氣大部分依靠管道運(yùn)輸，預(yù)計(jì)2020年底，全國管道總里程達(dá)到10.4萬千米，干線管網(wǎng)總輸氣能力超過4 000億立方米。天然氣為易燃易爆物質(zhì)，干線管道設(shè)計(jì)壓力多為6.3-10.0兆帕，運(yùn)行狀態(tài)中一旦發(fā)生泄漏，不僅會(huì)中斷氣體輸送，嚴(yán)重時(shí)會(huì)引發(fā)火災(zāi)，爆炸等事故，危及社會(huì)公共安全。世界各國政府無一例外均采用公權(quán)力加強(qiáng)管道安全風(fēng)險(xiǎn)防范、保障天然氣輸送平穩(wěn)運(yùn)行。

在2014年全國開展的油氣管道安全隱患整治工作中，人們發(fā)現(xiàn)造成隱患最突出的管道直接占?jí)汉桶踩嚯x不足問題，根源在于管道通過用地的矛盾，焦點(diǎn)是地下通過權(quán)導(dǎo)致的權(quán)益之爭(zhēng)。

地下通過權(quán)是指管道權(quán)利人為在他人地下空間建筑和保有管道而對(duì)他人地下空間占有、使用、收益的權(quán)利[1]。學(xué)界往往將之歸為地役權(quán)。

日本、法國等大陸法系的國家出現(xiàn)了由行政法直接規(guī)定的地役權(quán)，是指為公共利益而使不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)人或使用權(quán)人容忍某種非利益或負(fù)擔(dān)，稱為公共地役權(quán)或行政地役權(quán)。一般涉及供電，石油天然氣，航空，通訊，市政等公共事業(yè)領(lǐng)域[2]。在英美法系，美國的公共地役權(quán)是指為了公共利益，需要在私人土地上設(shè)定的地役權(quán)，在天然氣行業(yè)最常見的地役權(quán)指管道通過權(quán)。但與大陸法系不同的是，沒有規(guī)定其強(qiáng)制性，要通過自愿協(xié)商來設(shè)立，協(xié)商不成而又必須要建時(shí)，通過政府權(quán)力強(qiáng)制性設(shè)立，并根據(jù)公平市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償[3]。

我國最早從西氣東輸一線工程提出管道通過權(quán)。國土資源部在對(duì)項(xiàng)目的復(fù)函中提出，工程竣工后建設(shè)單位享有地下通過權(quán)，可采取管道企業(yè)與有關(guān)縣市人民政府、土地行政主管部門簽訂地下通過權(quán)合同的方式約定。該規(guī)定雖然是對(duì)具體項(xiàng)目而言，也提出了把管道通過權(quán)作為公共地役權(quán)對(duì)待的一種立法態(tài)度。

國內(nèi)文獻(xiàn)對(duì)天然氣長輸管道通過權(quán)用地問題的討論較少，大多數(shù)專家認(rèn)可從法理上歸結(jié)為地役權(quán)。盧新海，張耀東認(rèn)為設(shè)置管道通過權(quán)是解決管道占地的有效途徑[4]。李成業(yè)認(rèn)為管道地下通過權(quán)建立在他人所有或者使用的土地之上，屬于用益物權(quán)中的地役權(quán)[5]。陶青德認(rèn)為《管道保護(hù)法》是公法色彩明顯的民法特別法，管道役權(quán)屬于管道物權(quán)范圍，表現(xiàn)為管道毗鄰不動(dòng)產(chǎn)的各種禁限規(guī)定[6]。

管道通過用地容易管道企業(yè)與土地使用權(quán)人之間的糾紛，逐漸形成行業(yè)突出的社會(huì)問題。國內(nèi)外文獻(xiàn)多是從法理和工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)Υ祟惉F(xiàn)象進(jìn)行分析，鮮有專家學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度挖掘其深層次根源，本文基于經(jīng)濟(jì)學(xué)視角進(jìn)行分析，為解決此類問題提供了研究依據(jù)。

1 管道通過用地特點(diǎn)和權(quán)益糾紛

管道用地包括永久性用地，臨時(shí)用地和管道通過用地三類。

永久性用地：范圍主要是分輸站場(chǎng)、閥室用地。管道企業(yè)應(yīng)取得上述地塊的永久性用地使用權(quán)，辦理土地征用手續(xù)。設(shè)計(jì)規(guī)范還列有管道維修便道用地，但實(shí)踐中一般不征。

臨時(shí)用地：是指管道建設(shè)期間的用地，包括管道施工作業(yè)帶施工，便道，設(shè)備場(chǎng)地，取棄土場(chǎng)等。管道企業(yè)向縣級(jí)以上政府土地主管部門申請(qǐng)，有償取得一定時(shí)間內(nèi)的土地使用權(quán)，施工完成后復(fù)原土地使用功能，交還原土地使用權(quán)人。

管道通過用地：是指管道從他人擁有土地使用權(quán)的地下空間通過，管道所有權(quán)人在不改變地表用途的前提下長期使用地下空間。這部分土地不采用征用方式，土地為原土地使用權(quán)人所有，管道企業(yè)僅享有地下通過權(quán)。但是為了保障天然氣輸送安全，管道運(yùn)行期內(nèi)，根據(jù)《中華人民共和國石油天然氣保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《管道保護(hù)法》)，管道上方一定范圍內(nèi)的土地使用功能受到限制。

前兩類用地范圍明確、有明確的約定或規(guī)定，在實(shí)踐中不易引發(fā)矛盾，而管道通過用地，雖然法規(guī)明確了管道企業(yè)對(duì)土地使用權(quán)人按合同約定進(jìn)行一定補(bǔ)償?shù)脑瓌t，但缺乏相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程和監(jiān)管，是引發(fā)矛盾沖突的焦點(diǎn)。

依據(jù)《管道保護(hù)法》第30條，在管道線路中心線兩側(cè)各五米地域范圍內(nèi)禁止：①種植喬木、灌木、藤類、蘆葦、竹子或者其他根系深達(dá)管道埋設(shè)部位可能損壞管道防腐層的深根植物；②取土、采石、用火、堆放重物、排放腐蝕性物質(zhì)、使用機(jī)械工具進(jìn)行挖掘施工；③挖塘、修渠、修曬場(chǎng)、修建水產(chǎn)養(yǎng)殖場(chǎng)、建溫室、建家畜棚圈、建房以及修建其他建筑物、構(gòu)筑物。

管道企業(yè)認(rèn)為根據(jù)《管道保護(hù)法》，只要項(xiàng)目得到批復(fù)，不僅有權(quán)通過他人土地的地下空間，還可以要求地表作業(yè)限制在不危害管道安全的范圍內(nèi)。土地使用權(quán)人依據(jù)物權(quán)法和土地承包的相關(guān)規(guī)定認(rèn)為，自己對(duì)土地享有占有、使用、收益和處分權(quán)利，管道企業(yè)沒有征地而限制自己使用土地是侵權(quán)。管道企業(yè)和土地使用權(quán)人均認(rèn)為自己是依法主張權(quán)利，兩者之間的矛盾日益凸顯，常有訴諸法庭，結(jié)局往往是管道企業(yè)敗訴。

這種對(duì)抗的結(jié)果會(huì)導(dǎo)致土地使用權(quán)人對(duì)管道的任意占?jí)?、隨意種植農(nóng)作物和其他有可能危害管道安全的行為，造成事故隱患、可能危害能源安全和公共安全。

2 經(jīng)濟(jì)學(xué)角度的解釋

一些學(xué)者基于管道安全運(yùn)營保障角度提出用政府干預(yù)來解決管道通過用地，本文認(rèn)為，應(yīng)弄清矛盾背后的經(jīng)濟(jì)學(xué)現(xiàn)象。表面上看，管道用地沖突起于各類法規(guī)的理解沖突，實(shí)質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)資源合理配置、產(chǎn)業(yè)政策選擇和產(chǎn)業(yè)監(jiān)管問題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，除行政手段外，還要發(fā)揮市場(chǎng)的作用，分析產(chǎn)生矛盾的經(jīng)濟(jì)學(xué)根源，優(yōu)化資源配置，因此有必要進(jìn)行梳理。

2.1 規(guī)制理論下的管道通過權(quán)和管道安全防護(hù)帶

規(guī)制理論源于作為規(guī)制者的政府機(jī)關(guān)強(qiáng)制性地干預(yù)市場(chǎng)主體的決策[7]。規(guī)制的目的包括：應(yīng)對(duì)自然壟斷和有限競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的公共利益保障[8]、基于工業(yè)化生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大化的風(fēng)險(xiǎn)防范[9]。

管道不僅是企業(yè)經(jīng)營設(shè)施，也是國家的基礎(chǔ)能源設(shè)施，具有雙重屬性，商業(yè)性和公益性。天然氣運(yùn)輸安全是能源安全和社會(huì)公共安全的重要組成部分。作為高壓管線，且輸送的是易燃易爆物質(zhì)，一旦發(fā)生泄漏，極易引發(fā)安全事故。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國油氣管道安全事故率平均3次/每千公里，為美國的6倍，歐洲國家的10倍。1995年以來，全國共發(fā)生各類油氣管道安全事故1 000多起，造成大量人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，最嚴(yán)重的一次是2013年山東黃島的管道泄漏爆炸，造成62人死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失7.5億元。

對(duì)于管道的安全運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，最大量、直接的誘因是第三方破壞，事后訴訟機(jī)制因?yàn)樵V訟成本高昂、法官專業(yè)缺失、被告賠償能力有限、被訴低概率導(dǎo)致威懾有限等原因而無法有效應(yīng)對(duì)，因此，原本的一元過錯(cuò)歸責(zé)轉(zhuǎn)向了以過錯(cuò)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任為中心的二元?dú)w責(zé)[10]。天然氣輸送管道穩(wěn)定運(yùn)行是保障能源安全和社會(huì)公眾利益的必要條件，且管道泄露損害具有不可逆的特點(diǎn)，與其事后處罰和損害賠償，不如預(yù)先加以避免。政府事前干預(yù)是預(yù)防這些危害的有效途徑，當(dāng)前，各國政府日益重視有效識(shí)別、衡量和回應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制。

管道通過權(quán)和管道安全防護(hù)帶正是基于上述政府規(guī)制理論上設(shè)置的，目的在于維護(hù)公眾利益和防控安全風(fēng)險(xiǎn)，以法律形式表現(xiàn)出來，屬于一種命令型規(guī)制。

2.2 土地資源的稀缺性使土地機(jī)會(huì)成本與收益背離

《管道保護(hù)法》提出了寬約10米的管道安全防護(hù)帶，初步測(cè)算每10公里管道約150畝土地，埋有管道的土地約30%～45%面積處于帶內(nèi)。對(duì)于集體土地來講，帶內(nèi)除了種植一些淺根的農(nóng)作物，基本上不能再有其他功能，對(duì)國有土地使用權(quán)人而言，實(shí)際上是把自己擁有使用權(quán)的土地提供給了管道企業(yè)專用。

土地是稀缺資源，其供給是有限的，土地的供給曲線可以近似的看作是一條垂直于橫軸的直線，在中國尤其如此。在大多數(shù)地方，土地資源存在著明顯的供需不平衡，加之城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，有些城郊地區(qū)寸土寸金，土地的機(jī)會(huì)成本極高。管輸供氣的目的地通常是人群密集活動(dòng)的市鎮(zhèn)，管道往往密布于城鎮(zhèn)周邊，管道通過權(quán)對(duì)功能的限制形成了土地機(jī)會(huì)成本與補(bǔ)償收益在長期內(nèi)的背離。

與土地機(jī)會(huì)成本不斷提高的事實(shí)相對(duì)，《管道保護(hù)法》提出的補(bǔ)償規(guī)定過于保守，依照第14條：依法建設(shè)的管道，通過集體所有的土地或者他人取得使用權(quán)的國有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照管道建設(shè)時(shí)土地的用途給予補(bǔ)償。第26條：為合理利用土地，在保障管道安全的條件下，管道企業(yè)可以與有關(guān)單位、個(gè)人約定，同意有關(guān)單位個(gè)人種植淺根農(nóng)作物，但是因管道巡護(hù)、檢測(cè)、維修造成的農(nóng)作物損失，除另有約定外，管道企業(yè)不予賠償。

從上述規(guī)定可以看出。《管道保護(hù)法》提出的補(bǔ)償包括兩種，一是管道通過權(quán)補(bǔ)償，其目的在于補(bǔ)償土地功能損失。二是檢修補(bǔ)償，補(bǔ)償因檢修管道造成的財(cái)產(chǎn)損失。實(shí)踐中，管道企業(yè)更關(guān)注后者，只要管道入地就行，加之沒有相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)和參照物、缺乏有效的監(jiān)管，各管道企業(yè)做法相差非常之大。后者的補(bǔ)償是在實(shí)際損失發(fā)生后的一種象征性的補(bǔ)救。站在土地使用權(quán)人角度，其成本和收益明顯不對(duì)等。

2.3 管道安全防護(hù)帶在長期內(nèi)與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)

按照《管道保護(hù)法》，管道發(fā)展規(guī)劃由能源主管部門根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，組織并編制實(shí)施，管道規(guī)劃應(yīng)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃，但在此階段管道路由僅是粗?jǐn)M管道起終點(diǎn)、經(jīng)由縣區(qū)及主要功能，還不具備審批后納入城鄉(xiāng)規(guī)劃的工作深度。進(jìn)入批復(fù)或設(shè)計(jì)階段時(shí)，企業(yè)經(jīng)勘察后將管道選線方案報(bào)送擬建管道所在地縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門審核。由于國內(nèi)現(xiàn)有各省區(qū)基本都沒有預(yù)留管道走廊，現(xiàn)有管道選線基本上都是由業(yè)主和設(shè)計(jì)單位在現(xiàn)狀城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上選線。

規(guī)劃批復(fù)的附圖包含管道、場(chǎng)站及其他管道附屬設(shè)施，管道經(jīng)由土地也包含在管道建設(shè)用地中。線路工程與固定四界的點(diǎn)源工程不同，管道安全防護(hù)帶形成的狹長地帶，對(duì)當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)空間分布格局形成了一種實(shí)際約束。

按照《管道保護(hù)法》要求，納入城鄉(xiāng)規(guī)劃的管道建設(shè)用地，不得擅自改變用途。在長達(dá)數(shù)十年的管道運(yùn)行期中，區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生變化的可能性較大，城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)處于動(dòng)態(tài)調(diào)整之中，而管道保護(hù)帶一定程度上限制了城鄉(xiāng)規(guī)劃的靈活性。

即使管道企業(yè)同意改遷線路，按照 “后建服從先建”原則，后來的建設(shè)者，不論是企業(yè)還是政府，要承擔(dān)巨大的改建費(fèi)用。而有些管道受廊道資源限制無法改遷，地塊又不能再用于建設(shè)用地。由此引發(fā)群眾、基層地方政府的抵制情緒。

目前來看，大批管道投產(chǎn)運(yùn)行時(shí)間有限，此類矛盾還沒有集中爆發(fā)。將來，在具有城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)，這種風(fēng)險(xiǎn)會(huì)成為管道安全、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)因素。

2.4 公共資源的正外部性帶來的市場(chǎng)失靈

管道埋于地表下1.5米，地表仍保留有使用功能，管道通過權(quán)一般不采用征地方式。對(duì)于站場(chǎng)用地，《國家劃撥用地目錄》提出：對(duì)國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項(xiàng)目，可以以劃撥方式提供土地使用權(quán)。對(duì)以營利為目的，非國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)以有償方式提供土地使用權(quán)。實(shí)踐中，由于管道投資主體多元化，管道建設(shè)運(yùn)營企業(yè)除國有企業(yè)外還有多種經(jīng)濟(jì)成分的非公有制企業(yè)。近年來管道站場(chǎng)多以出讓方式取得。

由于管道工程線路長，臨時(shí)用地和拆遷成本偏高，即使管道通過用地不采用征地方式，總體上看，管輸土地成本與其他能源輸送方式相比沒有明顯優(yōu)勢(shì)。天然氣作為清潔能源，消費(fèi)氣量的增大體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量綠色發(fā)展的思路，整個(gè)社會(huì)都受益，而其定價(jià)機(jī)制參照相似品的比價(jià)，并沒有為管道企業(yè)留下巨額管道通過權(quán)補(bǔ)償費(fèi)攤銷的成本空間。

我國正在開展天然氣價(jià)格形成機(jī)制的改革，管道輸送和銷售分設(shè)運(yùn)行，管道被視為一種公共資源，向第三方市場(chǎng)主體公平開放。公共資源的正外部性，使得完全以盈利為目的的企業(yè)舉步不前。管道企業(yè)認(rèn)為過多的管道通過權(quán)補(bǔ)償費(fèi)，使自己承擔(dān)了額外的社會(huì)責(zé)任，市場(chǎng)機(jī)制在此時(shí)也處于失靈狀態(tài)。

2.5 信息不對(duì)稱導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈

在管道通過權(quán)交易中，存在著信息不對(duì)稱。管道企業(yè)和建設(shè)單位擁有信息優(yōu)勢(shì)，具有管道建設(shè)和運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)。而土地使用權(quán)人缺乏充分的信息渠道，對(duì)可能帶來的功能限制了解不多，或者不能充分估計(jì)負(fù)面影響。主要體現(xiàn)在：①管道企業(yè)一般在管道建設(shè)期與土地使用權(quán)人簽訂補(bǔ)償協(xié)議，這種補(bǔ)償協(xié)議大部分是對(duì)施工期臨時(shí)占地進(jìn)行補(bǔ)償，管道通過補(bǔ)償涉及不多或是輕描淡寫。支付方式一般為協(xié)議簽訂后若干個(gè)工作日將補(bǔ)償款足額一次性支付給土地權(quán)益人，兩年臨時(shí)占地期滿后的管道通過權(quán)補(bǔ)償成為矛盾。②很多項(xiàng)目，農(nóng)戶與管道企業(yè)甚至不見面，而是被村委會(huì)代理簽訂了合同。按照現(xiàn)行規(guī)定，在前期工作中，企業(yè)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者當(dāng)?shù)氐耐恋毓芾聿块T直接簽訂合同是合理的。管道企業(yè)也避免與土地承包經(jīng)營者談條件，但在實(shí)施和運(yùn)行過程中，又避擾不開實(shí)際的土地占有人。③土地埋管后，一定程度上意味著永久使用。土地使用權(quán)人以前沒有類似經(jīng)歷，往往不能充分預(yù)計(jì)管道對(duì)自己的影響，這些影響包括：不能種樹和根系發(fā)達(dá)的農(nóng)作物，不能堆放重物，不能建蔬菜大棚、牲畜養(yǎng)殖棚等建構(gòu)筑物，管道運(yùn)行中的高溫導(dǎo)致農(nóng)作物一定程度的減產(chǎn)，管道維修巡線踩踏，管道標(biāo)識(shí)占位等等。

由于信息不對(duì)稱，土地使用權(quán)人不能有效判斷地埋管道對(duì)自己的影響，土地使用權(quán)人和管道企業(yè)即使事先簽有協(xié)議，也會(huì)因?yàn)橥恋厥褂脵?quán)人相關(guān)知識(shí)的積累形成抵觸，看似合理的契約，執(zhí)行時(shí)矛盾倍出。

3 結(jié)論

近年來，在我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展背景下，具有環(huán)境友好型優(yōu)勢(shì)的天然氣連年成為消費(fèi)增速最快的一次能源。2019年國內(nèi)天然氣產(chǎn)量1 736億立方米，進(jìn)口量9 656萬噸，消費(fèi)氣量突破3 000億立方米[11]。按照規(guī)劃，2030年，天然氣消費(fèi)氣量在一次能源消費(fèi)中占比將從現(xiàn)在的10%升至15%。未來相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)，管道建設(shè)仍然是完善能源基礎(chǔ)設(shè)施的重要舉措。另一方面，隨著現(xiàn)有管道服役時(shí)間增長，安全隱患風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)增長。因此，必須積極面對(duì)此類糾紛帶來的社會(huì)問題。

綜上所述，天然氣長輸管道通過用地的權(quán)益之爭(zhēng)，其經(jīng)濟(jì)學(xué)原因在于公共資源帶來的市場(chǎng)失靈以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)資源合理分配機(jī)制的不足。本文揭示了政府、市場(chǎng)主體、相關(guān)權(quán)利人的經(jīng)濟(jì)學(xué)角色和行為方式，把脈此類問題的本質(zhì)，有助于從根本上解決此類矛盾。