張繼紅

“問題多、爭議大、專業(yè)性強、難度高，很多是開創(chuàng)性的內(nèi)容，并無現(xiàn)成的經(jīng)驗可以參考”，回顧《上海市數(shù)據(jù)條例》（以下簡稱《條例》）的誕生過程，立法起草組工作人員感觸頗深。立法起草組撰寫了多個版本，召開過無數(shù)次座談會、調(diào)研會、專家論證會，堅持全過程人民民主是立法起草組攻堅克難的法寶。為人民而制定，滿足人民的新期盼，《條例》就是在這樣的堅持、堅定、堅守及不懈努力中從年初時的一個“設想”變成了后來的“草案”，再到11月25日在市十五屆人大常委會第三十七次會議上“獲得全票通過”。

激烈碰撞反復打磨

什么是數(shù)據(jù)？數(shù)據(jù)與信息有什么區(qū)別？這是立法一開始就面對的基礎性問題。

數(shù)據(jù)權益保護是其中最難啃的骨頭。數(shù)據(jù)權益是什么？要不要保護？怎么保護？一邊是企業(yè)的熱切期盼。在起草組調(diào)研時，企業(yè)代表不斷詢問：“已經(jīng)出現(xiàn)多起數(shù)據(jù)產(chǎn)品被侵權的案件，這個《條例》能否解決我們最關心的數(shù)據(jù)權益保護問題？”另一邊則是質(zhì)疑的聲音。一次調(diào)研會上，有代表提出，“上位法對數(shù)據(jù)權益都沒作明確規(guī)定，地方立法的空間不大，也很難突破”。

就此問題，市人大常委會蔣卓慶主任多次召開專題會議，肖貴玉副主任帶隊赴京向全國人大常委會和國家有關部門請示，同時到深圳、浙江等地進行調(diào)研走訪。5月27日，市政府辦公廳、市經(jīng)信委、市人大財經(jīng)委召開“數(shù)據(jù)立法研討會”，邀請來自全國人大常委會，國務院辦公廳，北京、浙江、山東、深圳等省市，高校、科研機構以及企業(yè)的代表，專題進行研討。第十二條就是在這一次次征詢意見、觀點的激烈碰撞、反復打磨修改中最終形成。該條采用了“個人信息具有人格權益”與“數(shù)據(jù)具有財產(chǎn)權益”的表述，明確區(qū)分了信息與數(shù)據(jù)，對“自然人、法人和非法人組織在使用、加工等數(shù)據(jù)處理活動中形成的法定或者約定的財產(chǎn)權益”進行保護，真正激活數(shù)據(jù)這一新型生產(chǎn)要素的經(jīng)濟價值，充分調(diào)動市場主體開發(fā)、生產(chǎn)高質(zhì)量基礎性數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)產(chǎn)品的積極性。同時，對未來數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展中“有關數(shù)據(jù)創(chuàng)新活動取得的合法財產(chǎn)權益”進行了正面肯定，充分體現(xiàn)了立法的前瞻性和包容性。

回應民聲直面問題

在立法起草組開展調(diào)研走訪的過程中，經(jīng)常會被問到這樣一些問題：“個人信息被泄露的現(xiàn)象特別普遍，經(jīng)常會接到騷擾電話、營銷短信，這部《條例》有沒有保護我的個人信息？” “下載手機APP的時候，如果點‘不同意’，就無法進行下一步，我能對這些隱私政策說不嗎？” “進小區(qū)還要刷臉，我的信息是不是被過度采集了？”

事實上，在政府提交的《條例》草案議案中，個人信息保護的相關內(nèi)容并沒有納入《條例》框架內(nèi)。老百姓所關心的就應當是立法者所要回應并解決的問題。市人大常委會為此專門召開立法協(xié)調(diào)會，希望慎重考慮市民比較關心的捆綁性條款、刷臉驗證等問題。經(jīng)過立法起草組反復修改，最終不僅“個人信息特別保護”成為專門一節(jié)，并就上述問題都作了針對性的規(guī)范，明確規(guī)定“處理者在提供產(chǎn)品或者服務時，不得以個人不同意處理其個人信息或者撤回同意為由，拒絕提供產(chǎn)品或者服務”;第二十三條還特別加了一款，“不得以圖像采集、個人身份識別技術作為出入該場所或者區(qū)域的唯一驗證方式”。

匯集民智形成共識

什么是公共數(shù)據(jù)？哪些數(shù)據(jù)可以劃入“公共數(shù)據(jù)”的范疇，到底是按照主體、行為、性質(zhì)還是目的進行劃分？對于公共數(shù)據(jù)的定義，大家都曾有過不同意見。

在調(diào)研座談會上，企業(yè)代表、專家學者、行業(yè)主管部門暢所欲言。有代表提出，公共數(shù)據(jù)的范圍不能過于寬泛，擔心一些數(shù)據(jù)一旦被劃入“公共數(shù)據(jù)”，就有被公開、共享的風險。還有觀點認為，水、電、煤、公共交通等領域已實行企業(yè)化運營，成為企業(yè)數(shù)據(jù)，不應當納入公共數(shù)據(jù)。通信主管部門代表則認為，通信數(shù)據(jù)涵蓋通話時長、位置信息、通話內(nèi)容等個人隱私及信息，不宜納入公共數(shù)據(jù)進行管理。

對于上述爭議，陳寅副市長、肖貴玉副主任牽頭召開雙組長會議進行了專題研究，結合本市公共數(shù)據(jù)已有的實踐基礎，厘清了公共數(shù)據(jù)的范圍，即“本市國家機關、事業(yè)單位，經(jīng)依法授權具有管理公共事務職能的組織，以及供水、供電、供氣、公共交通等提供公共服務的組織，在履行公共管理和服務職責過程中收集和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)”。同時，在征詢國家有關部門意見的基礎上，對于那些有爭議的和較為敏感的但又對于本市公共管理和服務意義較大的數(shù)據(jù)，如運行經(jīng)費由本市各級財政保障的單位、中央國家機關派駐本市的相關管理單位以及通信、民航、鐵路等單位在依法履行公共管理和服務職責過程中收集和產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)，采用“參照公共數(shù)據(jù)的有關規(guī)定執(zhí)行”的方式，立法過程不僅凝聚了共識，還找到了體現(xiàn)各方意愿和要求的最大公約數(shù)。

“十四五”規(guī)劃綱要提出“開展政府數(shù)據(jù)授權運營試點”，浙江省、四川省和成都市等也做了初期探索。然而，對于要不要授權運營、采用何種授權運營模式，分歧依然存在。在走訪調(diào)研的過程中，有的代表認為授權運營就是一種新形式的行政壟斷，無異于“新瓶裝舊酒”;有的則堅持授權就要采用許可方式，被授權機構只能是一家或幾家國有背景的企業(yè)。在反復聽取來自技術、法律、公共管理、數(shù)據(jù)治理等領域的專家意見基礎上，立法起草組最終將“公共數(shù)據(jù)的授權運營”寫入《條例》，同時為了給后續(xù)如何具體操作留下制度空間，規(guī)定“市政府辦公廳應當組織制定公共數(shù)據(jù)授權運營管理辦法”。也就是說，《條例》明確認可并建立本市公共數(shù)據(jù)授權運營機制，開辟出一條與開放、共享不同的公共數(shù)據(jù)利用通道，讓那些懂技術、懂場景應用的被授權市場主體“依托統(tǒng)一規(guī)劃的公共數(shù)據(jù)運營平臺提供的安全可信環(huán)境”實施公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，形成價值含量更高、更匹配市場的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務，向全社會提供。

前瞻設計服務國家戰(zhàn)略

今年4月發(fā)布的《中共中央 國務院關于支持浦東新區(qū)高水平改革開放打造社會主義現(xiàn)代化建設引領區(qū)的意見》中提出“建設國際數(shù)據(jù)港和數(shù)據(jù)交易所”。如何落實中央交給浦東的任務，如何提供一個安全、可信的數(shù)據(jù)交易環(huán)境，為未來全國乃至全球數(shù)據(jù)流通提供基礎性制度保障，就成為《條例》規(guī)則設計的重中之重。

為此，市人大財經(jīng)委、市大數(shù)據(jù)中心、市司法局等單位專門走訪了上海證券交易所、上海數(shù)據(jù)交易中心等機構以及特斯拉、億通國際等企業(yè)，就未來上海數(shù)據(jù)交易所和國際數(shù)據(jù)港的建設規(guī)劃、性質(zhì)、運作模式等問題聽取多方意見。有代表提出，“浦東新區(qū)要在數(shù)據(jù)改革方面作出探索性、創(chuàng)新性的嘗試”。這些意見最后被吸納到《條例》中，不僅增設“浦東新區(qū)數(shù)據(jù)改革”專章，明確規(guī)定“本市按照國家要求，在浦東新區(qū)設立數(shù)據(jù)交易所并運營”以及“根據(jù)國家部署，推進國際數(shù)據(jù)港建設”，還支持浦東新區(qū)探索與國家有關部門建立數(shù)據(jù)共享使用機制。

數(shù)據(jù)立法牽動眾多部門、機構、行業(yè)、企業(yè)的心，亦承載著人大代表、市民的期盼，更凝結著市委、市人大、市政府以及立法起草組全體工作人員的集體智慧，是全面貫徹全過程人民民主的一次生動實踐。

（作者系市人大財經(jīng)委掛職處長）