張延冬

高校巡察工作是在高校黨委統(tǒng)一領(lǐng)導下，由高校黨委承擔巡察工作主體責任，高校巡察工作機構(gòu)負責組織實施，巡察組負責具體巡察，被巡察單位黨組織積極配合巡察組開展政治巡察的一項工作。在黨要管黨、全面從嚴治黨的新形勢下，高校黨委開展校內(nèi)政治巡察工作是強化高校黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排,高校巡察工作將成為各高校黨的建設(shè)中的常態(tài)化工作。

高校巡察工作作為一項新生事物正處在起步摸索階段，隨著此項工作的開展，形成的高校巡察檔案將成為高校檔案管理的新內(nèi)容，有關(guān)高校巡察檔案管理的相關(guān)問題應運而生。

一、高校巡察檔案的定義、價值與內(nèi)容

1.高校巡察檔案的定義。關(guān)于高校巡察檔案的定義，就目前而言，教育行政部門及檔案行政管理部門沒有給出明確的概念。在遵循《中華人民共和國檔案法》 “ 檔案 ” 定義與《高等學校檔案管理辦法》 “ 高等學校檔案 ” 定義的基礎(chǔ)上，筆者認為，可以將高校巡察檔案定義為：高校黨委開展校內(nèi)政治巡察工作過程中直接形成的，對學校和社會有查考、利用和保存價值的各種形式各種載體的歷史記錄。

2.高校巡察檔案的價值。高校巡察檔案是高校在開展校內(nèi)政治巡察工作過程中直接形成的，它客觀記錄了相關(guān)工作的歷史情況，可以全面反映高校開展巡察工作的真實面貌，是令人信服的證據(jù)。高校巡察工作機構(gòu)通過查詢所保存的高校巡察檔案，可以掌握既往工作開展情況，探索巡察工作規(guī)律，為正確制定巡察工作方針、政策和措施，進一步科學有效地開展巡察工作提供有力支撐。

3.高校巡察檔案的內(nèi)容。高校巡察檔案主要包括高校巡察工作機構(gòu)在組織實施巡察工作過程中形成的綜合性管理文件材料以及巡察組開展具體巡察工作和被巡察單位黨組織開展整改工作所產(chǎn)生的專項巡察工作材料等。

從實踐中看，高校巡察工作綜合性管理文件主要包括：上級黨組織有關(guān)高校巡察工作的指導性文件材料；高校黨委制定的巡察工作規(guī)章制度、工作計劃等材料；黨委巡察工作機構(gòu)年度工作要點、計劃、請示、報告等材料；高校各二級黨組織加強巡察工作組織領(lǐng)導等文件材料；以及其他事務性、具有參考價值的文件材料。

高校專項巡察工作材料主要包括：巡察組進駐動員會的文件材料；巡察工作開展期間產(chǎn)生的文件材料；巡察反饋期間產(chǎn)生的文件材料；巡察整改工作期間產(chǎn)生的文件材料；高校黨委對被巡察單位黨組織整改工作開展情況的評價性、結(jié)論性材料；以及其他在開展巡察和整改期間產(chǎn)生的文件材料等。

二、高校巡察檔案管理存在的問題

高校巡察工作是一項全新的工作，此項工作產(chǎn)生的高校巡察檔案與其他內(nèi)容的高校檔案在管理要求方面具有一定的共性，如高校巡察檔案應堅持集中保存與統(tǒng)一管理的原則、做好高校巡察檔案工作 “ 四同步 ” 建設(shè)、配備一定的專兼職高校巡察檔案工作人員、提供必要的條件保障等。但高校巡察檔案的內(nèi)容與目前所知的其他類高校檔案內(nèi)容又有所不同，具有自身的特點，在對其進行管理時存在以下問題。

1.高校巡察檔案的歸檔范圍與保管期限尚未明確。文件材料歸檔范圍與檔案保管期限表是以表冊形式，列舉檔案的來源、內(nèi)容、形式并指明其保管期限的一種指導性文件[1]。高校巡察工作已經(jīng)在部分高校陸續(xù)開展，此項工作產(chǎn)生了大量的文書檔案及專項檔案材料，但截至目前，教育行政部門及檔案行政管理部門并未給出高校巡察檔案收集的大致參考范圍。為了有效做好高校巡察檔案的收集、鑒定等工作，高校巡察工作機構(gòu)與高校檔案機構(gòu)應根據(jù)工作實際，結(jié)合現(xiàn)行有關(guān)檔案管理規(guī)定，探索制定高校巡察檔案的歸檔范圍與保管期限表。

2.高校巡察檔案的歸檔年度難以統(tǒng)一。高校巡察檔案包括綜合性管理文件以及專項巡察工作材料兩個部分。高校巡察綜合類管理文件一般以文件形成的年度為歸檔年度，而高校專項巡察工作由于涉及現(xiàn)場巡察、巡察反饋、巡察整改等不同時間段，時間跨度較長，巡察工作開始階段與結(jié)束時間形成的文件材料可能分屬不同年度，這部分檔案的歸檔年度就需要有一個明確的界定。

3.高校巡察檔案整理中存在 “ 卷 ” “ 件 ” 混雜的問題。高校黨委及巡察工作機構(gòu)產(chǎn)生的巡察綜合性管理文件一般為文書檔案，按照《歸檔文件整理規(guī)則》（DA/T 22-2015）的要求，應以 “ 件 ” 為單位進行整理。巡察組開展巡察工作及被巡察單位進行整改工作所形成的專項巡察檔案，具有 “ 成套性 ” ，為了保持材料的有機聯(lián)系，專項巡察檔案應通過 “ 立卷 ” 的方式進行整理。這就產(chǎn)生了高校巡察檔案整理方式中既有 “ 立卷 ” 又有 “ 組件 ” ， “ 卷 ” “ 件 ” 交叉難以統(tǒng)一的問題。

4.高校巡察檔案開發(fā)利用及信息化過程中的保密問題。高校巡察工作是高校黨委開展的政治巡察工作，產(chǎn)生的高校巡察檔案承載了許多重要信息，在一定程度上具有保密性，需要嚴格遵守相關(guān)紀律要求妥善保管。但保存高校巡察檔案的最終目的是進行有效便捷的利用，如何建立嚴格的借閱制度，如何正確處理好保密與開發(fā)之間的關(guān)系，以及如何界定信息化的具體范圍，是擺在高校巡察工作機構(gòu)與高校檔案機構(gòu)面前的現(xiàn)實問題。

三、高校巡察檔案管理問題的解決建議

1.高校巡察檔案歸檔范圍與保管期限表的制定。筆者所在的合肥工業(yè)大學在2019年5月16日啟動黨委巡察工作，2019年11月25日動員開展第二輪校內(nèi)巡察工作，筆者作為高校專職檔案工作人員，有幸被聘為學校黨委巡察組成員，參與到上述兩輪校內(nèi)巡察工作中?；趯Α稒C關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》《高等學校檔案管理辦法》等的學習，以及一定的高校巡察工作實踐經(jīng)驗，現(xiàn)嘗試對高校巡察檔案的歸檔范圍與保管期限進行劃分（見下表）。

上述高校巡察檔案歸檔范圍及保管期限表，僅為筆者個人工作實踐中的一點思考。文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表應當全面、系統(tǒng)反映機關(guān)主要職能活動和基本歷史面貌[2]。各高校應編制符合自身實際情況的高校巡察檔案歸檔范圍及保管期限表，從而有效地對高校巡察檔案進行收集與鑒定。

2.高校巡察檔案以辦結(jié)年度作為歸檔年度。高校巡察綜合性管理文件，從產(chǎn)生到流轉(zhuǎn)然后辦結(jié)，往往僅需要幾天時間。因此，這部分檔案材料往往以文件落款時間所在年度作為歸檔年度，其歸檔時間應參照《高等學校檔案管理辦法》《機關(guān)檔案管理規(guī)定》等關(guān)于檔案材料歸檔時間的要求進行歸檔，即高校巡察工作機構(gòu)應當在第二年6月底前將整理完畢的高校巡察綜合類文書材料向高校檔案機構(gòu)歸檔，采用辦公自動化系統(tǒng)的應當隨辦隨歸。

高校專項巡察工作材料形成時間可能存在跨年度的問題，在實踐中以巡察工作的開始年度還是以一輪巡察工作辦結(jié)年度作為歸檔年度，值得商榷。有的學者以巡視整改專題檔案為例，在研究專題檔案管理過程中，提議 “ 以專題開始年度作為歸檔年度 ” ，其理由是 “ 整個材料形成周期長，空間跨度大，很多材料分屬不同年度，并且沒有具體的辦結(jié)年度 ”[3]等，筆者對上述提議存在不同看法。筆者認為，不論是高校黨委接受上級黨委（黨組）巡視，還是高校內(nèi)部開展政治巡察，此類專項工作應有一個整改完成的規(guī)定時間以及接到最終反饋結(jié)論的時間，從巡視巡察工作開始到整改反饋工作完成，形成一個完整的閉環(huán)以及一整套完整的專題檔案。如果 “ 經(jīng)常出現(xiàn)材料不定時增加情況 ” ，以及 “ 后期繼續(xù)形成的跨年度材料的插卷工作 ”[4]，只能說明巡視巡察整改工作并未完成，其形成的階段性材料不具備成套性、完整性和系統(tǒng)性，應由材料形成單位繼續(xù)收集材料，待此項工作完成后進行匯總整理并移交檔案工作部門。

因此，筆者認為高校專項巡察工作檔案應以一輪巡察工作最終完成時間所在年度作為歸檔年度，高校巡察工作機構(gòu)應當在一輪巡察工作完成后三個月內(nèi)，將各巡察組開展巡察工作的專項材料整理完畢后向高校檔案機構(gòu)移交歸檔。

3.高校巡察檔案宜采取 “ 卷件融合 ” 管理模式。 “ 卷件融合 ” 管理模式提倡于2019年1月1日起施行的《機關(guān)檔案管理規(guī)定》。 “ 卷件融合 ” 是針對檔案整理實際情況提出的新思路，強調(diào)文書檔案、照片檔案、錄音檔案、錄像檔案、實物檔案一般以件（張）為單位進行整理，科技檔案、人事檔案、會計檔案一般以卷為單位進行整理，其他門類檔案根據(jù)需要以卷或件為單位進行整理[5]。 “ 卷件融合 ” 管理模式既尊重了 “ 卷 ” “ 件 ” 存在的合理性，不一刀切地規(guī)定必須立卷或者組件，又以 “ 件 ” 作為檔案整理的基本單位，統(tǒng)一卷內(nèi)件和單個件的整理要求，使得 “ 卷 ” “ 件 ” 的整理統(tǒng)一起來。這就為高校巡察檔案的整理提供了鮮明的思路，即根據(jù)高校巡察檔案的具體內(nèi)容，遵從文件材料形成規(guī)律，保持文件材料之間的有機聯(lián)系， “ 卷 ” “ 件 ” 整理方式綜合使用。

高校黨委及巡察工作機構(gòu)產(chǎn)生的綜合性管理文件是以 “ 件 ” 為主要形式存在的文書檔案。每一件文書檔案本身能夠基本反映一個問題或一項活動，無需進行組合，根據(jù)文件材料形成規(guī)律，對這部分的高校巡察檔案以 “ 件 ” 為單位進行整理，確保歸檔材料齊全、完整。

巡察組開展巡察工作及被巡察單位進行整改工作所形成的專項巡察檔案是由一件件密切聯(lián)系的文件組合起來的。為了保持文件材料之間的有機聯(lián)系，需要將密切聯(lián)系的 “ 件 ” 組合起來，這就要求對這部分的檔案材料應通過 “ 立卷 ” 的方式進行整理，即以 “ 件 ” 為基本單位，形成 “ 卷內(nèi)件 ” ，然后三點一線裝訂成 “ 卷 ” ，從而保證卷內(nèi)內(nèi)容能夠全面反映專項巡察工作的具體開展情況。

4. “ 有所區(qū)分 ” 地對高校巡察檔案進行開發(fā)利用與信息化建設(shè)。根據(jù)高校巡察檔案的具體內(nèi)容，應有所區(qū)分地開展檔案開發(fā)利用與信息化建設(shè)等工作。對于符合主動公開要求的檔案資料，應當積極對其進行開發(fā)利用，探索高校巡察工作的規(guī)律，為進一步科學有效地開展高校巡察工作提供有力支撐。并通過線上線下的方式對高校巡察檔案開發(fā)成果進行宣傳，在高校中起到警示、教育、促進改革的作用，進而推動高校全面從嚴治黨向縱深發(fā)展。

但高校巡察檔案中的部分內(nèi)容具有一定的政治敏感性與保密性。在對這部分檔案進行開發(fā)利用的過程中，應當明確能夠進行開發(fā)利用的檔案范圍，規(guī)范閱覽等檔案利用服務方式的審核流程，規(guī)定不同用戶范圍的利用權(quán)限與審批手續(xù)。具體而言，高校巡察工作綜合類檔案屬于一般的黨群類文書檔案，可以根據(jù)檔案開發(fā)利用的基本制度予以合理化利用；巡察組專項巡察工作檔案，應在高校黨委巡察工作機構(gòu)的授權(quán)下，經(jīng)其負責人批準后，履行檔案利用查閱手續(xù)，高校檔案機構(gòu)專職檔案員應當對巡察檔案利用審批表、檔案利用登記簿、檔案利用效果登記簿進行保管，以便日后查考及改進此類檔案利用工作。

高校巡察檔案的信息化建設(shè)包括對傳統(tǒng)載體檔案的數(shù)字化、數(shù)據(jù)化以及電子文件的歸檔與管理。針對高校巡察檔案的歸檔內(nèi)容，筆者建議，高校巡察檔案中如巡察工作規(guī)章制度、黨委巡察工作機構(gòu)年度工作要點與計劃等一般性的黨群類文書檔案，可以進行信息化加工，從而便于查詢與利用。但是巡察組專項巡察工作檔案以 “ 卷 ” 為整理單位，其中的內(nèi)容如巡察情況報告、個別談話報告、反饋意見報告等涉及不宜公開的內(nèi)容，筆者認為對于整卷的巡察專題檔案不宜進行傳統(tǒng)紙質(zhì)載體的數(shù)字化掃描以及信息化數(shù)據(jù)加工工作，其產(chǎn)生過程中的電子文件也應當在高校保密部門的指導下，做好安全保密工作，切實采取有效措施嚴防信息篡改、丟失、外泄，切實保證檔案實體安全與信息安全。