劉 穎 ，王東娜 ，鄭 爽， 張 博 ，王慧瑩

（1.吉林省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，吉林 長(zhǎng)春 130022；2.吉林省林業(yè)勘察設(shè)計(jì)研究院，吉林 長(zhǎng)春 130022）

吉林省位于中國(guó)東北地區(qū)中部，幅員面積18.74萬(wàn)平方公里，是國(guó)家生態(tài)建設(shè)試點(diǎn)省，是東北虎、東方白鶴等國(guó)際瀕危野生物種棲息地。自然保護(hù)地是生態(tài)建設(shè)的核心載體、中華民族的寶貴財(cái)富、美麗中國(guó)的重要象征，在維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全中居于首要地位。自1960年吉林省首個(gè)自然保護(hù)區(qū)——長(zhǎng)白山自然保護(hù)區(qū)建立以來(lái)，到向海國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)于1992 年被國(guó)務(wù)院指定列入《國(guó)際重要濕地名錄》，再到2018 年建立我國(guó)第一個(gè)以國(guó)際瀕危物種、國(guó)家I 級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物——東北虎、豹及其棲息地為主要保護(hù)對(duì)象的國(guó)家東北虎虎豹公園，吉林省自然保護(hù)地事業(yè)已走過(guò)60年歷程，在保護(hù)生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用。

1 吉林省自然保護(hù)地現(xiàn)狀分析

1.1 自然保護(hù)地概況

吉林省自然保護(hù)地?cái)?shù)量和面積發(fā)展較快，初步形成了全省自然保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)。吉林省現(xiàn)已建立各級(jí)各類自然保護(hù)地批復(fù)總面積約395萬(wàn)公頃。按類型劃分含自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園和濕地公園等5類[1]。

1.2 現(xiàn)有自然保護(hù)地分布特征

吉林省現(xiàn)有自然保護(hù)地的設(shè)置，與各市縣的自然資源、人口密度空間分布及經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)，在數(shù)量上整體呈現(xiàn)“東多西少”，面積上表現(xiàn)為“東大西小”，在資源稟賦上東部以森林生態(tài)系統(tǒng)為核心，中西部以內(nèi)陸濕地和水域生態(tài)系統(tǒng)為主的分布特征。

2 吉林省自然保護(hù)地管理成效

2.1 管理能力逐步加強(qiáng)

吉林省已建立的自然保護(hù)地中，有建立管理機(jī)構(gòu)的自然保護(hù)地約占現(xiàn)有自然保護(hù)地的33%，管理能力有序增強(qiáng)。且先后制定下發(fā)了《吉林省林業(yè)系統(tǒng)自然保護(hù)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)規(guī)范》《吉林省林業(yè)廳關(guān)于加強(qiáng)林業(yè)系統(tǒng)自然保護(hù)區(qū)規(guī)范化管理的指導(dǎo)意見(jiàn)（暫行）》，組織自然保護(hù)地總體規(guī)劃編制、報(bào)批，編制印發(fā)了保護(hù)站標(biāo)準(zhǔn)化、標(biāo)樁標(biāo)牌標(biāo)準(zhǔn)化、工裝標(biāo)準(zhǔn)化、檔案管理技術(shù)、科研監(jiān)測(cè)技術(shù)、野外巡護(hù)技術(shù)規(guī)范。

2.2 生物多樣性、資源典型性重點(diǎn)保護(hù)

目前設(shè)立的自然保護(hù)地主要保護(hù)對(duì)象包括森林、濕地、水域、珍稀瀕危物種、自然遺跡不同類型，典型生態(tài)系統(tǒng)、特殊地質(zhì)遺跡和重點(diǎn)保護(hù)物種東北虎、中華秋沙鴨、原麝、白鸛、白鶴、大鴇、長(zhǎng)白松、東北紅豆杉、松茸等均納入了保護(hù)范圍。特別是為保護(hù)東北虎豹，劃建了東北虎豹國(guó)家公園，已成為吉林省乃至全國(guó)一張亮麗生態(tài)名片，也成為展示我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)負(fù)責(zé)任大國(guó)形象的一個(gè)重要窗口。

2.3 自然保護(hù)地生態(tài)功能顯著提升

吉林省內(nèi)自然保護(hù)地涉及生態(tài)系統(tǒng)廣泛，主要分布特征為：東部森林生態(tài)系統(tǒng)為主，西部濕地、草原生態(tài)系統(tǒng)為主。通過(guò)自然保護(hù)地的設(shè)立，有效減緩森林喪失速率，濕地動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)化呈正向發(fā)展趨勢(shì)，野生動(dòng)植物數(shù)量增多，各類生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能發(fā)揮積極有效作用。

2.4 初步建立自然保護(hù)地相關(guān)法律體系

吉林省也為完善保護(hù)地法律體系相繼出臺(tái)了《吉林省自然保護(hù)區(qū)條例》，并積極推進(jìn)“一區(qū)一例”工作，陸續(xù)出臺(tái)了長(zhǎng)白山、向海、莫莫格、松花江“三湖”保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例，省政府出臺(tái)了左家自然保護(hù)區(qū)管理辦法。一些市(州)、縣（市、區(qū)）政府也先后制定了轄區(qū)內(nèi)自然保護(hù)區(qū)管理的相關(guān)規(guī)定、布告、通告和規(guī)范性文件20余件，初步形成了自然保護(hù)區(qū)法律法規(guī)體系的基本框架。

3 吉林省自然保護(hù)地存在的主要問(wèn)題

3.1 空間布局尚需完善

長(zhǎng)期以來(lái)，自然保護(hù)地建設(shè)一直未能很好地列入各級(jí)政府的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃中[2]。吉林省現(xiàn)有自然保護(hù)地的設(shè)立多數(shù)基于地方自愿申請(qǐng)，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，頂層設(shè)計(jì)不夠，各保護(hù)地之間發(fā)展不平衡。未能搭建符合國(guó)家生態(tài)安全的合理有效的自然保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)。缺乏生態(tài)系統(tǒng)完整性、生態(tài)廊道連通性。

3.2 管理體制不健全

吉林省自然保護(hù)地面臨管理機(jī)構(gòu)不健全、管理機(jī)構(gòu)級(jí)別不統(tǒng)一、管理人員不專業(yè)[3]。現(xiàn)有自然保護(hù)地中僅有137個(gè)設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，且設(shè)立管理機(jī)構(gòu)的自然保護(hù)地的管理主體多為縣（市）林業(yè)局兼管或政府代管、企業(yè)代管、加掛牌子等，體制機(jī)制運(yùn)行不順暢，僅少數(shù)自然保護(hù)區(qū)設(shè)立了獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)。所以導(dǎo)致管理能力相對(duì)較弱，管理機(jī)構(gòu)級(jí)別參差不齊，相關(guān)專業(yè)技術(shù)和管理人員比例較低，管理業(yè)務(wù)能力亟待加強(qiáng)。

另因自然保護(hù)地內(nèi)資源權(quán)屬多樣化，即便設(shè)立了獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，但因“三權(quán)分離”——管理機(jī)構(gòu)只有管理權(quán)，沒(méi)有所有權(quán)和強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，導(dǎo)致管理不到位，政策難落實(shí)。尤其一些森工企業(yè)建設(shè)管理的自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)屬企業(yè)性質(zhì)，編制部門不承認(rèn)其公益性職能，無(wú)法對(duì)保護(hù)區(qū)實(shí)施有效管理。管理工作的明顯落后，不利于自然保護(hù)區(qū)管理、科研、宣傳教育等工作的開(kāi)展，影響了自然保護(hù)區(qū)功能和效益的發(fā)揮。

3.3 歷史遺留問(wèn)題、現(xiàn)實(shí)矛盾沖突尖銳

據(jù)統(tǒng)計(jì)，吉林省內(nèi)各級(jí)各類自然保護(hù)地內(nèi)存在城市建成區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)、建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)、成片人工集體商品糧地、生態(tài)保護(hù)紅線與永久基本農(nóng)田重疊、原住民生產(chǎn)生活與保護(hù)地管理矛盾突出等各類歷史遺留問(wèn)題尚待解決。

現(xiàn)有保護(hù)地內(nèi)存在各類探礦權(quán)，與能源有序利用開(kāi)采造成現(xiàn)實(shí)矛盾。并且在尚未實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”前，很多保護(hù)地面臨與地方政府一些重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目存在沖突。

3.4 管理經(jīng)費(fèi)無(wú)保障

自然保護(hù)地建設(shè)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，但長(zhǎng)期以來(lái)，自然保護(hù)地建設(shè)和管理經(jīng)費(fèi)主要依靠各級(jí)行政主管部門從部門經(jīng)費(fèi)中解決[4]。由于經(jīng)費(fèi)所限，投入缺口很大。吉林省目前僅國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)中央財(cái)政有一定補(bǔ)貼性投入，省級(jí)及以下自然保護(hù)區(qū)省里和地方財(cái)政始終沒(méi)有專項(xiàng)資金投入。日常工作經(jīng)費(fèi)只有獨(dú)立設(shè)立的機(jī)構(gòu)才有人頭費(fèi)，合署辦公和代行管理的只能從當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門或企業(yè)自有資金中擠占安排，日常管理管護(hù)經(jīng)費(fèi)根本沒(méi)有落實(shí)，無(wú)法開(kāi)展有效保護(hù)工作，致使保護(hù)區(qū)不能把主要精力放在依法保護(hù)管理上，而是放在自養(yǎng)、經(jīng)營(yíng)、創(chuàng)收等方面，嚴(yán)重影響保護(hù)管理職能發(fā)揮。特別是中央生態(tài)環(huán)保督察和“綠盾”專項(xiàng)行動(dòng)整改問(wèn)題較多，涉及各類企業(yè)關(guān)停退出，大量違規(guī)建筑拆除及植被恢復(fù)所需資金保護(hù)區(qū)無(wú)力承擔(dān)，影響整治工作進(jìn)度。經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足，制約了自然保護(hù)地事業(yè)的發(fā)展。

4 吉林省自然保護(hù)地建議

4.1 開(kāi)展自然保護(hù)地優(yōu)化整合工作

對(duì)現(xiàn)有自然保護(hù)地進(jìn)行本底調(diào)查并逐一分析，對(duì)保護(hù)地之間存在重疊相連區(qū)域進(jìn)行合理整合歸并；對(duì)邊界區(qū)劃不明、管理機(jī)構(gòu)暫無(wú)、批而未建的自然保護(hù)地進(jìn)行梳理，使其合理化、合法化、規(guī)范化；對(duì)已劃入?yún)^(qū)域進(jìn)行評(píng)估，合理調(diào)整保護(hù)地邊界，明確保護(hù)地范圍。

4.2 填補(bǔ)保護(hù)空缺

從生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性等多方面進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)吉林省在內(nèi)陸濕地和水域生態(tài)系統(tǒng)、草原及草甸生態(tài)系統(tǒng)以及生物多樣性保護(hù)上尚存空缺，所以建議依據(jù)應(yīng)保盡保、應(yīng)劃盡劃的原則，將以上空缺區(qū)域劃定到保護(hù)地管理范圍內(nèi)，構(gòu)建保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)格局。

4.3 解決歷史遺留問(wèn)題及現(xiàn)實(shí)沖突

為有效且全面實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地生態(tài)系統(tǒng)的相關(guān)保護(hù)工作，落實(shí)自然保護(hù)地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)解決歷史遺留問(wèn)題及現(xiàn)實(shí)矛盾沖突，對(duì)自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)內(nèi)的永久基本農(nóng)田進(jìn)行有序退出；核心保育區(qū)內(nèi)的村民進(jìn)行生態(tài)移民；自然保護(hù)地內(nèi)依法退出礦山及歷史廢棄礦坑進(jìn)行開(kāi)展礦山修復(fù)工程；對(duì)吉林省西部自然保護(hù)地內(nèi)“三化”嚴(yán)重區(qū)域進(jìn)行三化治理。

4.4 加強(qiáng)保護(hù)管理設(shè)施建設(shè)

加強(qiáng)保護(hù)管理設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括野外保護(hù)站點(diǎn)、巡護(hù)路網(wǎng)、監(jiān)測(cè)監(jiān)控、應(yīng)急救災(zāi)、森林草原防火、有害生物防治和疫源疫病防控等。通過(guò)管理設(shè)施建設(shè)的加強(qiáng)，加快保護(hù)地體系建設(shè)。

4.5 生態(tài)產(chǎn)品體系開(kāi)發(fā)

根據(jù)保護(hù)地的生態(tài)系統(tǒng)特征，開(kāi)發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)、高品位的自然體驗(yàn)區(qū)和生態(tài)教育展示平臺(tái)、愛(ài)國(guó)主義教育基地，使公眾在融入自然、享受自然過(guò)程中，增強(qiáng)珍愛(ài)自然、保護(hù)自然意識(shí)。

4.6 提升管理人員能力

開(kāi)展自然保護(hù)地管理人員的定期培訓(xùn)工作。通過(guò)定期舉辦管理人員培訓(xùn)班、定期開(kāi)展專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)班、聘請(qǐng)高級(jí)技術(shù)人員就職工作、建立與相關(guān)高?；蚩蒲性核献麝P(guān)系等措施提升自然保護(hù)地管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。同時(shí)，積極創(chuàng)造條件，吸引高級(jí)人才到自然保護(hù)地工作，以提高專業(yè)技術(shù)人員在自然保護(hù)地管理人員中所占的比例。

4.7 實(shí)現(xiàn)社區(qū)共建共管

推行參與式社區(qū)管理，按照生態(tài)保護(hù)需求設(shè)立生態(tài)管護(hù)崗位并優(yōu)先安排原住居民。在保護(hù)地周邊打造美麗特色小鎮(zhèn)、文化村，完善功能，增強(qiáng)城鎮(zhèn)、村莊對(duì)保護(hù)地管理和建設(shè)的支撐作用，提升接納保護(hù)地內(nèi)原住民人口轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)集聚的能力，廣泛吸納當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c生態(tài)保護(hù)工作進(jìn)而增加收入。