□李彥婭

（1.南昌大學(xué) 公共管理學(xué)院，江西 南昌330031；2.南昌大學(xué)黨風(fēng)廉政研究中心，江西 南昌330031）

一、“十三五”“放管服”改革回顧

“放管服”改革起源于20世紀(jì)末的行政審批改革，李軍鵬認(rèn)為我國“放管服”改革經(jīng)歷了面向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的“放管服”改革階段、市場經(jīng)濟(jì)體制完善時期的“放管服”改革階段、市場決定性作用時期的“放管服”改革階段三個階段[1](p2936)。到“十二五”末，分散的行政審批改革、監(jiān)管改革和服務(wù)型政府等改革逐漸統(tǒng)籌為“一盤棋”，統(tǒng)稱為“放管服”改革，并成為“十三五”期間政府職能轉(zhuǎn)變和政府改革的重頭戲和先手棋，與營造良好的營商環(huán)境、發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用、實現(xiàn)以人民為中心的政府改革初衷相契合。黨的十八大以來，“放管服”改革進(jìn)入全面推進(jìn)階段并取得了巨大成績。黨的十九屆四中全會將“放管服”改革寫入《決定》，并指出深化“放管服”改革是“堅持和完善中國特色社會主義行政體制”和“政府治理體系”的重要舉措。在國務(wù)院統(tǒng)一部署下，各地自上而下開展行政審批改革，列舉了權(quán)責(zé)清單；推行審管分離，構(gòu)建政府服務(wù)體系，創(chuàng)新性地推動“最多只跑一次”“一次都不跑”“延時錯時服務(wù)”“代跑代辦”等服務(wù)舉措；按照“雙隨機(jī)、一公開”“誰審批誰負(fù)責(zé)，誰主管誰監(jiān)管”的原則降低市場準(zhǔn)入門檻，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管；推進(jìn)線上線下服務(wù)與監(jiān)管的融合，搭建了政務(wù)服務(wù)平臺和部門監(jiān)管平臺、中介服務(wù)超市等，構(gòu)建“掌上辦”“網(wǎng)上辦”“云監(jiān)管”平臺和體系；初步運用大數(shù)據(jù)技術(shù)、區(qū)塊鏈和人工智能等先進(jìn)技術(shù)打破部門壁壘和數(shù)據(jù)煙囪。諸多創(chuàng)新舉措之下，“放管服”改革取得了巨大成效，2020年全球營商環(huán)境報告顯示，中國營商環(huán)境連續(xù)兩年入列全球營商環(huán)境改善幅度最大的十大經(jīng)濟(jì)體，由2019年的第46位躍居至第31位，躋身全球前40強(qiáng)，企業(yè)和人民群眾的獲得感顯著提升。

隨著改革的深入推進(jìn)，改革紅利已得到大幅釋放，但是也出現(xiàn)了一些阻滯現(xiàn)象和困境。如對“放管服”改革認(rèn)識不到位[2](p3-8)；在簡政放權(quán)方面，缺乏系統(tǒng)規(guī)劃和設(shè)計、選擇性下放[3](p274-281)，權(quán)力下放后基層接不住、用不好[4](p29-36)，或使“放管服”變成了“管卡壓”[5]；在監(jiān)管過程中監(jiān)管不到位、部門難協(xié)同[6](p13-14)；在優(yōu)化服務(wù)方面，無個性無差異的服務(wù)供給、參差不齊的服務(wù)平臺和機(jī)制，增加了群眾的困惑，也造成不少資源閑置或浪費。這些問題表現(xiàn)為地區(qū)割裂與重復(fù)建設(shè)并存、審批權(quán)空放與變相審批并存、審管分離與數(shù)據(jù)煙囪并存、監(jiān)管碎片化與無執(zhí)法權(quán)執(zhí)法并存、事前審批大大削減與事中事后監(jiān)管服務(wù)未能緊密銜接，使得整個改革在不少領(lǐng)域呈現(xiàn)出不均衡、不協(xié)調(diào)、破碎化、粗放化、“一刀切”、無特色的特點?！笆奈濉睍r期是從全面建成小康社會到基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的開局五年，“放管服”改革也到了必須直面阻滯、啃硬骨頭的階段了。針對“十三五”期間“放管服”改革的問題，為突破改革瓶頸，總體上看改革應(yīng)在整體治理與精細(xì)治理雙向進(jìn)路上努力。

二、整體治理視野下的“十四五”“放管服”改革推進(jìn)

（一）整體治理內(nèi)涵與研究現(xiàn)狀

整體治理體現(xiàn)了21世紀(jì)以來各國政府改革與社會治理的一個共同趨勢，它是指基于信息社會下的網(wǎng)絡(luò)互動模式，強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門的協(xié)同，強(qiáng)調(diào)政府與社會和市場的合作，以公眾為中心取代“管理主義”的價值取向，在組織上強(qiáng)調(diào)“按照傳統(tǒng)的自上而下的層級結(jié)構(gòu)建立縱向的權(quán)力線，并根據(jù)新興的各種網(wǎng)絡(luò)建立橫向的行動線”[7](p8-14)，強(qiáng)調(diào)中央控制能力和聚合能力，避免過度分權(quán)與碎片化；在技術(shù)上強(qiáng)調(diào)整體主義，將資源、信息與數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，在產(chǎn)出上旨在“為在復(fù)雜而且常常分散化的治理中各機(jī)構(gòu)和層次實現(xiàn)共同的目標(biāo)，為越來越有鑒賞能力的公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)”[8](p8)，這種高質(zhì)量服務(wù)是“無縫隙”“一站式”的。一般認(rèn)為，整體治理思想源于對新公共管理運動的揚棄（曾令發(fā)，2010），不少學(xué)者認(rèn)為整體治理契合信息技術(shù)的發(fā)展要求（吳瑞堅，2012），成為一種包含整合、協(xié)同、網(wǎng)絡(luò)化等價值意蘊的新的行政范式（李瑞昌，2009），并成為國家治理現(xiàn)代化的一個重要方向。在我國，不少學(xué)者思考2008年開始推進(jìn)的大部制改革邏輯時將整體治理理論作為改革的理論基礎(chǔ)（常玉紅，2010），從而將它引入到政府改革研究中。2012年以來，在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的背景下，隨著大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈和人工智能等技術(shù)日益廣泛運用，旨在去中心、協(xié)同、整合、聯(lián)動的整體治理無論是在政府管理還是在社會治理中都變得更為切實可行。整體治理理論作為對信息時代的挑戰(zhàn)和破解碎片化管理困境的有效路徑，在很多領(lǐng)域得到運用，如環(huán)境治理（涂曉芳、黃莉培，2011；蔡嵐，2014）、智慧城市建設(shè)（吳瑞堅，2012；吳躍文，2011）、地方政府合作（張秋梅，2012）、危機(jī)管理（盛明科、郭群英，2013）、公共安全（胡穎廉，2015）、社會保障與扶貧（程哲，2018；劉艷，2020；柴佳慧，2019）等。一些學(xué)者就具體領(lǐng)域的整體治理開展了國際比較研究并嘗試借鑒解決治理碎片化問題中的經(jīng)驗（黃莉培，2012；翟云，2019）。黨的十八大以后，隨著“放”“管”“服”逐漸成為中央統(tǒng)一推進(jìn)的政府改革“一盤棋”，整體治理也被運用到改革環(huán)節(jié)具體推進(jìn)，如蔡延?xùn)|（2017）等人基于整體理論以浙江為例探討省級政府行政審批制度改革碎片化治理，常存平（2012）等將之用于食品安全監(jiān)管體制改革分析中，李勇（2016）探討了基于“互聯(lián)網(wǎng)+”政府服務(wù)的整體政府建設(shè)方向。

盡管目前圍繞整體治理的理論與應(yīng)用的相關(guān)研究日益深入豐富，整體治理甚至被譽(yù)為公共行政的新范式，也有學(xué)者觀察到其在“放管服”改革具體環(huán)節(jié)和領(lǐng)域中的運用。然而隨著改革的推進(jìn)，越來越多的改革阻滯表現(xiàn)為各個環(huán)節(jié)不夠銜接，審批監(jiān)管服務(wù)機(jī)構(gòu)與平臺的碎片化。在新時代，理論和實踐都應(yīng)將整合與協(xié)同的范圍擴(kuò)大到“放管服”改革整體推進(jìn)以及政府與市場、政府與社會的調(diào)整中。

（二）整體治理視野下的“放管服”改革成效與困境

“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”本身就是對政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)調(diào)整相關(guān)改革的一個整體性的描述。用“放”“管”“服”三個字分別概括這一系統(tǒng)改革的出發(fā)點、手段和目的，反映了政府在與市場、社會關(guān)系調(diào)整過程中的整體轉(zhuǎn)型。從我國改革開放以來的政府改革歷程來看，長期以來，我國政府職能調(diào)整與機(jī)構(gòu)改革出現(xiàn)“一放就亂、一管就死”的迷局，很長一段時間改革聚焦于政府本身而非與市場和社會關(guān)系的調(diào)整上。2013年以來的“放管服”改革是對以往分散式改革的反思?！笆濉逼陂g在推動政府改革整體化、平臺化、協(xié)同化方面取得較大成績，在權(quán)責(zé)梳理、平臺構(gòu)建與引用先進(jìn)技術(shù)以推進(jìn)改進(jìn)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)、落實責(zé)任主體、創(chuàng)新服務(wù)模式等方面取得了傲人的成績，但是在推進(jìn)部門之間、平臺之間、地區(qū)之間、主體之間的協(xié)同與整合等方面仍有較長的路要走，這對于為社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)揮資源配置的決定性作用提供公正、公平、有序的政策環(huán)境，為滿足人們多樣化的需求等方面有至關(guān)重要的意義。

（三）整體治理視野下的“放管服”改革進(jìn)路

1.權(quán)責(zé)清單無縫隙。早在“放管服”改革推行之初，人們就認(rèn)識到權(quán)責(zé)清單是劃定政府行政邊界、規(guī)范行政機(jī)關(guān)行為的前提。十八屆三中全會后，地方各級政府及其工作部門就開始推行權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程。2017年的《法治政府藍(lán)皮書：中國法治政府發(fā)展報告（2017）》中就已提出“搭建全國性的權(quán)力清單平臺，對各地方政府的權(quán)力清單運行平臺進(jìn)行規(guī)范和統(tǒng)一”，提出權(quán)力清單頂層設(shè)計、由國務(wù)院甚至人大自上而下編制，既是政府依法行政、公共服務(wù)的保障，也是公民辦事、監(jiān)督的依據(jù)。但是從實踐操作層面看，目前權(quán)力清單依然是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部列出的。在這個過程中國務(wù)院及各部門雖然從整體上劃定了權(quán)力類型和大致范圍，但是具體事項較多，各個地區(qū)、各個層次、各個部門在本地區(qū)、本層級、本部門的權(quán)力清單似乎都合理合法，但是相互對照之下，彼此權(quán)力名稱、權(quán)力范圍、權(quán)力類型、具體權(quán)力屬性差異較大，這直接為跨地域、跨層級、跨部門的權(quán)力歸屬、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督帶來了權(quán)責(zé)難題?？梢哉f從權(quán)責(zé)清單的角度來看，部門之間、層級之間、地區(qū)之間的這種權(quán)責(zé)清單的整合與統(tǒng)一是“十四五”期間“放管服”改革整體化進(jìn)路上的首要任務(wù)，也是改革在其他環(huán)節(jié)中走向整體治理的基礎(chǔ)。

2.“審”“管”“服”不脫節(jié)?！笆濉逼陂g，各地“放管服”改革秉著“審管分離、放管結(jié)合”“誰審批誰負(fù)責(zé)、誰主管誰監(jiān)管”的基本原則對行政審批部門、行政執(zhí)法部門、政務(wù)服務(wù)部門進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革和調(diào)整，三者之間權(quán)責(zé)劃分在不同地區(qū)形成了不同模式。有些地區(qū)采用政務(wù)服務(wù)部門囊括行政審批業(yè)務(wù)；有些地市專門成立行政審批局主要負(fù)責(zé)行政許可事項，其他政務(wù)服務(wù)事項仍歸各部門；有些地區(qū)設(shè)立綜合行政執(zhí)法局，專門對接審批開展相應(yīng)項目監(jiān)管、執(zhí)法；有些地區(qū)推動線上線下審管與服務(wù)融合，將信息中心、大數(shù)據(jù)服務(wù)等機(jī)構(gòu)與政務(wù)服務(wù)、行政審批或綜合執(zhí)法部門并列。這幾種模式有時在同一省甚至同一市并存。我國地區(qū)發(fā)展不平衡、各地改革背景和條件有異，出現(xiàn)不同模式是必然的也是必要的。但是，為了避免出現(xiàn)某一層次某一部門承接不了下放權(quán)限或責(zé)任過重難以擔(dān)負(fù)或“審”“管”“服”脫節(jié)，這種差異性應(yīng)建立在兼容性、適應(yīng)性和動態(tài)性的基礎(chǔ)上。這要求條塊審管權(quán)限緊密對接，條條和塊塊都要根據(jù)改革后的行政職能和行政權(quán)力進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制。如簡政放權(quán)情況下，省部級的行政審批和直接社會服務(wù)職能大大削減。地市層級的行政審批職能和社會服務(wù)職能往往集中在行政審批部門或政務(wù)服務(wù)中心，而這兩個部門在地市相應(yīng)編制有限且呈壓縮態(tài)勢，不堪重負(fù)。最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道往往在很多領(lǐng)域并沒有執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法軟硬件與人才儲備，因而基層便民中心應(yīng)以高頻簡易即辦許可和服務(wù)事項為主，不宜承擔(dān)復(fù)雜審批事項和監(jiān)管事項?？傊?，“十四五”期間審管服機(jī)構(gòu)設(shè)置與編制都應(yīng)因地制宜、動態(tài)調(diào)整以使權(quán)限、責(zé)任落地。

3.監(jiān)管綜合化。“放管服”改革在行政審批方面確有諸多創(chuàng)舉，如承諾制的推進(jìn)有助于實現(xiàn)企業(yè)群眾“最多跑一次”甚至“一次都不跑”，但審批之后不少地區(qū)并未設(shè)立專門的綜合執(zhí)法部門，審管互動與執(zhí)法監(jiān)管及相應(yīng)的社會監(jiān)督薄弱；在事中事后監(jiān)管方面，如何達(dá)到有效監(jiān)管的同時避免“擾民”、減輕基層工作人員的工作量等需要制度創(chuàng)新。各個監(jiān)管部門在事中事后監(jiān)管中應(yīng)推進(jìn)項目型監(jiān)管與職能監(jiān)管相結(jié)合，同類項目合并執(zhí)行，推進(jìn)綜合執(zhí)法，減少對同一組織或事項的多次執(zhí)法。如一民辦教育機(jī)構(gòu)，在經(jīng)審批允許成立后，對其監(jiān)管涉及包括財務(wù)、消防、食品安全、教育等相關(guān)部門職責(zé)，以往的監(jiān)管模式是圍繞職能部門開展，即一個職能部門根據(jù)自身的工作安排和實際情況一次性監(jiān)管若干類似教育機(jī)構(gòu)。類似監(jiān)管以后應(yīng)轉(zhuǎn)向多個部門圍繞該教育機(jī)構(gòu)或該類型行政審批事項提供一次性的聯(lián)合監(jiān)管或執(zhí)法，且部門之間及時即時互通監(jiān)管信息，實現(xiàn)塊塊之間的融通與整體治理。強(qiáng)化信用監(jiān)管平臺在各領(lǐng)域的運用和共享互動，深入推進(jìn)個人誠信體系建設(shè)，借助不斷健全的信用監(jiān)管體系讓數(shù)據(jù)跑路，推動審管銜接、監(jiān)管綜合化。

4.平臺統(tǒng)一化?！笆濉逼陂g各級各地紛紛通過政府采購搭建了各種辦事平臺、審管平臺、監(jiān)督系統(tǒng)。幾乎所有政府部門都構(gòu)建了自己的電子政務(wù)網(wǎng)站，不少省市構(gòu)建了中介服務(wù)網(wǎng)上超市，一些行政審批部門為便于審管結(jié)合構(gòu)建了審管互動平臺及時推送審批信息督促職能部門監(jiān)管，各級政務(wù)服務(wù)部門添置了“好差評”系統(tǒng)，新冠肺炎疫情期間不少地方充分挖掘健康碼功能并將之與相關(guān)移動政務(wù)平臺相結(jié)合以推進(jìn)全省通辦甚至跨省通辦。這些平臺的引入本意在于提高管理和服務(wù)效率，使政府行為更公平公開，使改革順利開展。然而截至“十三五”末，各地的平臺建設(shè)五花八門，各級各部門的平臺及數(shù)據(jù)彼此不兼容難以共享，呈現(xiàn)較為嚴(yán)重的碎片化的局面。無論對于公民還是政府工作人員來說，最能讓他們感受到改革效果的應(yīng)該是辦事更便捷了、管理更有效了、服務(wù)更貼心了。碎片化的平臺建設(shè)和服務(wù)一方面徒增民眾辦事的選擇困惑進(jìn)而導(dǎo)致民眾“不愿用”“不會用”，另一方面使工作人員重復(fù)勞動，對新制度新平臺產(chǎn)生排斥。如中介服務(wù)超市，可能存在市級超市、省級超市、部門超市并存的情況；又如“好差評”系統(tǒng)往往置于各地政務(wù)服務(wù)部門下，各個職能部門往往有自己的服務(wù)評價系統(tǒng)，為了使“好差評”制度落實，就需要各職能部門將政務(wù)部門傳送過來的“好差評”結(jié)果再次錄入，增加了工作量?！笆奈濉逼陂g，推進(jìn)各種各級平臺、系統(tǒng)、設(shè)備的統(tǒng)一不僅是減少資源浪費、集約使用財政資金的重要途徑，也是使“放管服”改革獲得實質(zhì)性成效、提升群眾獲得感的突破點。

5.硬件軟件的標(biāo)準(zhǔn)化?！笆濉逼陂g的“放管服”改革是一個各種改革創(chuàng)新舉措眾彩紛呈、政府服務(wù)模式猶如雨后春筍不斷產(chǎn)生、軟硬件平臺紛紛建設(shè)的階段，展現(xiàn)了各級各地各部門落實和推進(jìn)改革的努力，政府管理和服務(wù)質(zhì)量、效率、作風(fēng)大有改觀，企業(yè)群眾的滿意度顯著提升。但是，信息大爆炸的時代，如果缺乏統(tǒng)一的標(biāo)志、規(guī)范的禮儀、共同的話語與溝通符號——標(biāo)準(zhǔn)化的軟硬件，就意味著“放管服”改革的相應(yīng)成果不具有顯著的辨識度和共通性，相關(guān)信息和流程也就難以成為“常識”和“慣性”而僅僅是短時記憶并消弭在信息海洋中，改革成效難以被人們持續(xù)性感知，難以沉淀為制度。因此，“十四五”期間，推進(jìn)“放管服”改革的整體進(jìn)路必然要求推進(jìn)軟硬件的標(biāo)準(zhǔn)化。這包括政務(wù)服務(wù)大廳標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，使用至少是全省統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)標(biāo)識。統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一LOGO、統(tǒng)一著裝、統(tǒng)一流程、規(guī)范禮儀，實現(xiàn)功能標(biāo)準(zhǔn)化、布局標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。

三、精細(xì)治理視角下的“十四五”“放管服”改革推進(jìn)

（一）精細(xì)治理內(nèi)涵與研究現(xiàn)狀

精細(xì)治理由精細(xì)化管理引申發(fā)展而來。泰勒在《科學(xué)管理原理》中最早提出精細(xì)化管理概念，后來這一思想在日本企業(yè)管理中發(fā)展成為“一種管理理念和管理技術(shù)，通過規(guī)則的系統(tǒng)化和細(xì)化，運用程序化、標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)據(jù)化和信息化的手段，使組織管理各單元精確、高效、協(xié)同和持續(xù)運行”[9](p116)，相應(yīng)的改革包括流程再造與標(biāo)準(zhǔn)化、質(zhì)量管理、員工參與等，這一思想后來被廣泛運用于企業(yè)管理（張廣安，2009）、醫(yī)護(hù)管理（趙莉麗等，2006；蔣聯(lián)群、朱迎陽，2007）、教育培訓(xùn)（李強(qiáng)等，2010）、建筑工程（羅洋，2010），突出對包括人（王麗靜，2011）、財（巫升斌，2009）、物（曲桂賢、張劍飛，2006）開展精細(xì)管理。20世紀(jì)80年代以來，隨著強(qiáng)調(diào)“顧客導(dǎo)向”“績效責(zé)任”的政府再造運動的推進(jìn)，與改革相契合的精細(xì)管理的思想從企業(yè)管理逐漸被引入到公共部門管理（麻寶斌、李輝，2009）與公共服務(wù)供給（何軍，2007）中。在這個過程中，伴隨社會分工的細(xì)化、人們需求的多樣化、數(shù)字治理模式的興起，精細(xì)化管理漸漸演變?yōu)榫?xì)治理，管理思想轉(zhuǎn)向更多地強(qiáng)調(diào)基于需求導(dǎo)向的共治網(wǎng)絡(luò)（王陽，2016；蔣源，2015）。相比精細(xì)化管理，精細(xì)治理在管理規(guī)范化、作業(yè)精深化的基礎(chǔ)上，更突出個性化與人性化[10](p15-16)。

總體上，精細(xì)管理理念運用從私人管理到公共部門、從精細(xì)管理到精細(xì)治理，它們強(qiáng)調(diào)的“人性化、精準(zhǔn)化、差異化”成了包括“放管服”改革在內(nèi)的公共行政發(fā)展方向。李剛強(qiáng)認(rèn)為近年來政府改革目標(biāo)中突出精細(xì)治理是由于十九大以后對“以人民為中心”的價值強(qiáng)調(diào)使然[11](p15-20+37)。盡管如此，對于改革中通過哪些具體途徑和路線來實現(xiàn)政府管理與公共服務(wù)的精細(xì)化，相關(guān)探討卻較為零散。其中，汪智漢、宋世明對我國政府職能精細(xì)化治理與流程再造的主要內(nèi)容和路徑選擇開展了探討[12](p22-26)，此類研究為“十三五”期間的“放管服”權(quán)責(zé)清單與政務(wù)流程梳理提供了理論指導(dǎo)。但如前所述，隨著數(shù)智政府的打造、改革的深入推進(jìn)，改革在精細(xì)治理的推進(jìn)路徑上還有更廣闊的探索空間。

（二）精細(xì)治理視野下的“放管服”改革成效與困境

如果說“十三五”期間的“放管服”改革主要舉措包括梳理權(quán)責(zé)清單、流程再造、推進(jìn)審管分離與運用先進(jìn)技術(shù)搭建各種機(jī)制平臺，以提升政府管理與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化，那么“十四五”期間的“放管服”改革的推進(jìn)方向就應(yīng)更多關(guān)注管理過程中的人性化、差異化、精準(zhǔn)化，評價標(biāo)準(zhǔn)從各種機(jī)構(gòu)、平臺、制度“有沒有”“有多少”到企業(yè)群眾覺得“好不好”“適合不”轉(zhuǎn)變，這也是避免各種精細(xì)化改革舉措走向形式主義、“作秀式”行政的關(guān)鍵所在。

（三）精細(xì)治理視野下的“放管服”改革進(jìn)路

具體來說，“十四五”期間“放管服”改革的精細(xì)化進(jìn)路包括：

1.需求導(dǎo)向，統(tǒng)一推進(jìn)與地區(qū)部門差異相結(jié)合。運用大數(shù)據(jù)深入分析群眾企業(yè)的需求，根據(jù)需求進(jìn)行差異化的機(jī)構(gòu)、設(shè)備、平臺頁面設(shè)計等。結(jié)合區(qū)域、部門特征與社會主體的需求，進(jìn)行精細(xì)化配置。我國地區(qū)發(fā)展不平衡、人口分布不均勻，有著世界上最為繁華的超級大都市，也有著日漸凋敝的空心村。目前基層行政區(qū)劃主要按照面積和地勢來劃分，相應(yīng)的機(jī)構(gòu)、人員、設(shè)備等軟硬件也按行政區(qū)劃來配備。這就造成一方面，在一些城市，僅僅在政務(wù)服務(wù)大廳設(shè)置便民軟硬件、改進(jìn)辦事流程等改變不了高峰時期辦事排隊的狀況；另一方面，在一些人口外流嚴(yán)重鄉(xiāng)鎮(zhèn)，便民服務(wù)中心或者沒有足夠人手辦事，或者沒有足夠來辦事的人，或者設(shè)置了一體機(jī)卻由于鄉(xiāng)村留守人員不懂用、不會用而閑置浪費。針對類似情況，在“十四五”期間，“放管服”改革精細(xì)化的重要方向是，運用大數(shù)據(jù)等進(jìn)行人群需求計算，精準(zhǔn)投放推送相應(yīng)的軟硬件。在城市人流量大的商圈、交通站臺、大學(xué)城與住宅區(qū)推進(jìn)24小時便民服務(wù)自助終端和服務(wù)專區(qū)建設(shè)，并根據(jù)場景與地點的不同進(jìn)行差異化硬件配置與智能服務(wù)配置，推進(jìn)就近辦、馬上辦、網(wǎng)上辦、隨時辦。深化與國有商業(yè)銀行、郵政公司等機(jī)構(gòu)合作，充分發(fā)揮金融、郵政機(jī)構(gòu)網(wǎng)點多、自助終端成熟優(yōu)勢，打造多級聯(lián)動的“自助服務(wù)圈”“就近辦事圈”。對于偏遠(yuǎn)地區(qū)和人口流出為主的空心地區(qū)，采用設(shè)置本地高頻事項一體機(jī)的模式機(jī)動設(shè)置，并大力推進(jìn)“幫辦”“代辦”業(yè)務(wù)。

2.關(guān)照弱勢群體，科學(xué)化與人性化相結(jié)合。一方面，從全國范圍來看，2020年11月23日，我國832個國家級貧困縣全部脫貧。但是，在成就的背后我們看到仍然存在各種弱勢群體，他們或者經(jīng)濟(jì)狀況不佳或者在社會中被邊緣化或者存在身心殘障或者遭遇天災(zāi)人禍。2020年初我國經(jīng)濟(jì)遭受新冠肺炎疫情重創(chuàng)，失業(yè)率猛增。在此背景下，李克強(qiáng)總理在多個場合提出給地攤經(jīng)濟(jì)松綁，稱其為“人間煙火氣”，很多城市監(jiān)管對地攤經(jīng)濟(jì)由“驅(qū)趕型”向“規(guī)勸型”“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，回應(yīng)性、包容性的監(jiān)管和服務(wù)已見端倪。另一方面，“十三五”末智慧城市建設(shè)和智慧社區(qū)建設(shè)方興未艾，“網(wǎng)上辦”“掌上辦”在各地各部門開展得如火如荼，政務(wù)服務(wù)便民服務(wù)中心深入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不少地區(qū)政務(wù)服務(wù)大廳引入了各種服務(wù)一體機(jī)、智能導(dǎo)引機(jī)器人并將之推廣到社區(qū)，這些新技術(shù)、新設(shè)施的啟用確實契合了信息社會下數(shù)字治理的基本要求。但是，自從互聯(lián)網(wǎng)誕生以來，數(shù)字鴻溝日益深長；2010年以來，智能設(shè)備的日漸普及并未抹平數(shù)字門檻?？梢灶A(yù)見，未來的各種不確定性事件、非線性危機(jī)仍然會層出不窮?！笆奈濉逼陂g的“放管服”改革也應(yīng)更為人性化，在推進(jìn)智能政府、數(shù)字政府、城市大腦建設(shè)等的同時，也要考慮數(shù)字門檻另一側(cè)的弱勢群體。公共管理和公共服務(wù)不能搞“一刀切”，對信息時代、智能時代的弱勢群體，在進(jìn)行幫助和宣傳的同時也應(yīng)保留線下特別通道或人工服務(wù)與傳統(tǒng)途徑。

3.以智慧政務(wù)為契機(jī)，推進(jìn)智能化與個性化相結(jié)合。推進(jìn)各種平臺、終端、大廳服務(wù)的整合。推動各種途徑方式的整合，建設(shè)統(tǒng)一身份認(rèn)證模塊，實現(xiàn)各種智能終端之間的數(shù)據(jù)對接共享，真正實現(xiàn)各種平臺、終端、窗口兼容，推進(jìn)各項監(jiān)管和服務(wù)的跨部門、跨層級、跨區(qū)域的通辦、聯(lián)辦、合辦，真正做到群眾少跑、工作人員也少跑的“數(shù)據(jù)跑路”。根據(jù)事項類型，對于高頻簡易事項，一次不跑或承諾制；簡易事項即時辦，實現(xiàn)對人工服務(wù)的分流，使政務(wù)服務(wù)人員集中于復(fù)雜事項或特殊事項的審批與服務(wù)。借助區(qū)塊鏈技術(shù)，擴(kuò)展移動監(jiān)管與服務(wù)平臺等平臺服務(wù)功能，完善政務(wù)服務(wù)大廳智能化建設(shè)，將更多部門政務(wù)服務(wù)一體機(jī)納入政務(wù)服務(wù)自助廳中，促進(jìn)一體機(jī)的更新?lián)Q代，推進(jìn)一機(jī)通辦、部門聯(lián)動、智能跳轉(zhuǎn)、個性服務(wù)；在智能服務(wù)方面，在智能迎賓、政務(wù)咨詢、引領(lǐng)導(dǎo)覽、數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上，大量增加智能互動與簡易審批模塊，提供訂單式精準(zhǔn)服務(wù)。擴(kuò)大宣傳教育，實現(xiàn)能自助辦盡量自助辦，不能或不愿自助辦工作人員幫忙辦的多樣化的服務(wù)供給。

四、“整體治理”與“精細(xì)治理”的關(guān)系

從字面上看，“十四五”“放管服”改革中的“整體治理”與“精細(xì)治理”似乎存在悖論，如一體化的頂層設(shè)計梳理與地區(qū)部門自主性差異性之間，平臺整合標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化與監(jiān)管服務(wù)供給模式多樣化之間，政府內(nèi)部層級效率責(zé)任機(jī)制與需求導(dǎo)向民主回應(yīng)價值之間似乎難以兼顧。但是結(jié)合“十四五”改革背景、細(xì)致分析雙向進(jìn)路要求，可以發(fā)現(xiàn)二者之間并非是背道而馳而是相輔相成的。

（一）整體治理與精細(xì)治理是“十四五”所處時代背景下政府改革的共同要求

一是整體治理與精細(xì)治理都是在對已有改革暴露出來的不足和問題進(jìn)行總結(jié)反思過程中補(bǔ)齊改革短板、糾正改革偏差中的一種政策調(diào)適。二是“十四五”是國家社會發(fā)展的重要交匯點，信息社會為“放管服”改革整體推進(jìn)提供了各種可能性和機(jī)遇，應(yīng)對風(fēng)險社會的漸增不確定性和非線性危機(jī)使“放管服”改革在整體推進(jìn)時必須具有靈活性、多樣性。三是這一時期政府也必須滿足人們對包括民主、富強(qiáng)、和諧在內(nèi)等基本價值追求的美好生活需求，實現(xiàn)各個環(huán)節(jié)的銜接和協(xié)同，實現(xiàn)治理的科學(xué)化，同時政府又必須傾聽所有聲音，接受網(wǎng)絡(luò)社會下的公開監(jiān)督，追求治理的人本化、個性化。

（二）整體治理與精細(xì)治理之間是互為條件、相互促進(jìn)的

一方面，整體治理依賴改革中每一個元素、每個環(huán)節(jié)的精細(xì)化。無縫隙的權(quán)責(zé)清單、全過程的監(jiān)管服務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)化的軟硬件設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)式的多元主體互動與協(xié)同由每個節(jié)點、每個平臺、每個組織匯聚聯(lián)結(jié)而成。整體治理的關(guān)鍵就是借助先進(jìn)技術(shù)的融合運用進(jìn)行“TOP-DOWN”的頂層推進(jìn)，突破各個平臺、各個部門之間的壁壘，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、多元互動與協(xié)同治理。另一方面，“放管服”改革的精細(xì)治理進(jìn)路體現(xiàn)了新時代下政府行政價值從“執(zhí)行效率”到“社會效率”、行政方式由“科學(xué)管理”到“人本管理”、監(jiān)督主體從“層級監(jiān)督”到“社會監(jiān)督”、評估標(biāo)準(zhǔn)從“領(lǐng)導(dǎo)滿意”到“人民滿意”的轉(zhuǎn)變。政府監(jiān)管服務(wù)平臺“好不好”的前提是“有沒有”，是在“有”而且是有比較完整、健全的機(jī)制體制平臺模式的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化，進(jìn)一步人性化、個性化的。

五、“十四五”期間“放管服”改革雙向進(jìn)路的可行性與支撐

（一）黨和中央政府的頂層設(shè)計與系統(tǒng)推進(jìn)

繼十九屆四中全會將“放管服”改革寫入全會《決定》后，2020年十九屆五中全會通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，建議中第24條專門圍繞“放管服”改革指出：“十四五”時期政府改革應(yīng)“加快轉(zhuǎn)變政府職能。建設(shè)職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，全面實行政府權(quán)責(zé)清單制度。持續(xù)優(yōu)化市場化、法治化、國際化營商環(huán)境。實施涉企經(jīng)營許可事項清單管理，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，對新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)實行包容審慎監(jiān)管。推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、便利化，深化政務(wù)公開。深化行業(yè)協(xié)會、商會和中介機(jī)構(gòu)改革。”十九屆五中全會是處于“兩個一百年”歷史交匯期的中國在遇到世界百年未有之大變局之際召開的，充分展示黨和國家動員群眾、團(tuán)結(jié)人民實現(xiàn)民族復(fù)興和人民幸福的堅定決心和信心，“十四五”是全面建成小康社會后的開局五年也是二〇三五遠(yuǎn)景目標(biāo)的第一個五年，有了黨和中央政府對“放管服”改革的頂層設(shè)計和系統(tǒng)推進(jìn)，促使政府職能轉(zhuǎn)變、提升政府整體治理和精細(xì)治理能力就有了方向和動力。

（二）新時代不斷推進(jìn)的技術(shù)融合與數(shù)字政府構(gòu)建

近年來，我國數(shù)字技術(shù)與實體經(jīng)濟(jì)加速融合，經(jīng)濟(jì)社會的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化水平不斷提升。數(shù)字經(jīng)濟(jì)對GDP增長的貢獻(xiàn)已超六成①2020年11月20日廈門國家會計學(xué)院院長黃世忠在美國會計師協(xié)會舉辦的第七屆管理會計高峰論壇上的講話。。前瞻產(chǎn)業(yè)研究院日前發(fā)布的《2020年中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展報告》（以下簡稱《報告》）顯示，當(dāng)前，我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入成熟期，數(shù)字經(jīng)濟(jì)在GDP中所占的比重逐年提升，由2005年的14.2%提升至2019年的36.2%。以人工智能、移動通信、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等為代表的新一代信息技術(shù)加速突破，充分運用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、移動互聯(lián)網(wǎng)、量子技術(shù)等技術(shù)建設(shè)數(shù)字政府，打破部門數(shù)據(jù)壁壘，推動數(shù)據(jù)共享開放，為“十四五”各地區(qū)、各部門、各層級社會主體與政府之間的協(xié)同與合作，實現(xiàn)整體治理提供了良好的技術(shù)支撐。同時各種智能化設(shè)備、友好的人機(jī)交互界面、VR技術(shù)、全息與3D打印技術(shù)等融合在各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)的充分運用又能更好地實現(xiàn)監(jiān)管和服務(wù)的個性化與人性化，為實現(xiàn)精細(xì)化治理提供堅實的技術(shù)保障。

（三）以人民為中心的政務(wù)服務(wù)與監(jiān)管治理評價機(jī)制

“放管服”改革是在政府角色重新定位，調(diào)整政府與市場和社會的關(guān)系中起步的。新時代改革要在整體治理和精細(xì)治理上取得真正的突破，整合各種資源、融合各種技術(shù)、協(xié)同各方力量，首先就是要突破部門利益、地方利益，真正將人民的整體利益、長遠(yuǎn)利益與需求放在核心的位置。既要朝上看以貫徹黨和中央政府的政策、完成上級交代的任務(wù)和工作，又要向下看以回應(yīng)民眾的呼聲和監(jiān)督。這種轉(zhuǎn)向已經(jīng)在“十三五”末變得日趨明朗：習(xí)近平總書記在多個場合強(qiáng)調(diào)“十四五”規(guī)劃要“問政于民”，2019年以來政務(wù)服務(wù)“好差評”制度在全國范圍內(nèi)推行，《國務(wù)院關(guān)于切實解決老年人運用智能技術(shù)困難實施方案的通知》等關(guān)照改革中某一類弱勢群體政策火速落地……諸此種種都可以看出黨和中央政府在推動這種轉(zhuǎn)變中的魄力和努力。當(dāng)把“以人民為中心”的理念作為一種頂層要求和上級任務(wù)來實施時，對于各級政府及其部門來說，就意味著強(qiáng)制性地將層級責(zé)任與民主責(zé)任統(tǒng)一起來：在制定政策和梳理權(quán)責(zé)清單時傾聽民意；在政務(wù)服務(wù)和市場監(jiān)管、社會治理中回應(yīng)民眾；推進(jìn)政府公開接受民眾監(jiān)督……唯有經(jīng)過如此的轉(zhuǎn)型，改革才能提升政府在新時代的公信力和認(rèn)同度。因此，正是“以人民為中心”的價值調(diào)整倒逼各級政府及其部門“放管服”改革沿著整體治理與精細(xì)治理的雙向進(jìn)路前行。

六、結(jié)語

從關(guān)注政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整的大部制改革到強(qiáng)調(diào)政府與市場、政府與社會關(guān)系調(diào)整中轉(zhuǎn)換政府角色與政府職能，從行政審批改革、行政監(jiān)管體制改革與服務(wù)型政府建設(shè)分步進(jìn)行到“十二五”以來統(tǒng)一推進(jìn)全盤布局，從注重標(biāo)準(zhǔn)與流程再造到“十三五”以來強(qiáng)調(diào)公民滿意度和民眾參與、技術(shù)融合，我國政府改革整體化和精細(xì)化的趨勢日益明朗。在歷史交匯的新時代，“放管服”改革應(yīng)沿著“整體治理”與“精細(xì)治理”的具體路徑持續(xù)推進(jìn)，以突破改革瓶頸、進(jìn)一步釋放改革效能，實現(xiàn)優(yōu)化營商環(huán)境，發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)在資源配置中的決定性作用，滿足人們對美好生活需要的改革初衷。