楊志軍

(中國海洋大學(xué)國際事務(wù)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266100)

一、引言：政策變遷研究的重要性

相較于政治變遷、經(jīng)濟(jì)變遷和社會(huì)變遷等理論的發(fā)展，政策變遷在當(dāng)前學(xué)術(shù)界的受重視程度還有待提高，仍具有極大的探索空間。

首先，政策變遷是政策科學(xué)研究的核心詞匯。政策科學(xué)創(chuàng)立者拉斯韋爾指出：“我們應(yīng)該意識(shí)到政策過程本身是一個(gè)適合的研究對(duì)象，這主要是因?yàn)槲覀冃枰岣邲Q策的理性程度?！?1)H.D.Lasswell.The Policy Orientation,in Lerner and Lasswell,ed.,Policy Science: Recent Developments in Scope and Method.Stanford University Press,1951,p.5.正是從決策到終結(jié)的周期性循環(huán)，才產(chǎn)生了基于政策過程的變遷行為。從拉斯韋爾初創(chuàng)政策階段論再到薩巴蒂爾等匯集政策過程論，都在揭示政策過程周期性變遷的規(guī)律和特點(diǎn)。

其次，政策變遷是比較公共政策研究的重點(diǎn)議題。拉斯韋爾和德羅爾都想將政策科學(xué)發(fā)展成為一門全科性的綜合社會(huì)科學(xué)，然而在實(shí)踐中政策卻逐漸成為彌合政治與行政“二分”的手段。這種情形打消了政策科學(xué)試圖成為社會(huì)科學(xué)“母”科學(xué)的設(shè)想，其應(yīng)用性和分析性使得比較公共政策學(xué)開始興盛，實(shí)證與后實(shí)證政策科學(xué)相結(jié)合，探究了不同國家的政策變遷議題。

再次，政策變遷的內(nèi)生規(guī)律與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)變遷等相似。政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化變遷的本質(zhì)是追求公平、公正、均衡和可持續(xù)，讓人類生活得更加美好，而實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)需要相對(duì)主義目光和長(zhǎng)期視野，必須正視“均衡—不均衡—均衡”規(guī)律。政策變遷與之相類似，國家建設(shè)走的就是一條從原初狀態(tài)的均衡到現(xiàn)代化進(jìn)程的不均衡再到終極目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的均衡的道路。

最后，政策變遷的外部效應(yīng)經(jīng)常是非常規(guī)的社會(huì)沖突。政策變遷極易受到外部環(huán)境變化的影響，從而產(chǎn)生外部效應(yīng)。例如，鄰避設(shè)施建設(shè)的負(fù)外部性容易產(chǎn)生地方政府非常規(guī)政策變遷行為，反映出政府治理缺陷，也會(huì)造成一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響。政策變遷的正當(dāng)性本身就來自于民眾的信任，而地方政府治理如果損害了這種信任，勢(shì)必就會(huì)消耗掉政策的效力，帶來社會(huì)沖突。

政策變遷的范圍和所產(chǎn)生的影響雖然不如政治和經(jīng)濟(jì)變遷，但是業(yè)已成為與政治變遷和經(jīng)濟(jì)變遷等相對(duì)應(yīng)的常量。政策變遷在線性生成邏輯上立足于政策過程全周期循環(huán)規(guī)律，在散性相關(guān)邏輯上則與國家、市場(chǎng)和社會(huì)緊密相關(guān)，前提是探究其動(dòng)力機(jī)制，即政策變遷是什么、何以發(fā)生以及如何發(fā)生。這是公共政策研究中關(guān)于政策過程及其變遷的本源性知識(shí)，也是找到核心解釋機(jī)制的必由之路。

二、政策變遷的原因和形式

政策變遷是指當(dāng)前政策被其他政策所取代或者一種既定政策的改變過程，其意義為：不論是受到外在條件還是內(nèi)在因素的影響，很少有政策能夠一直維持當(dāng)初被采納時(shí)的形式，恰恰相反，政策在制定之后就處于持續(xù)不斷的變動(dòng)狀態(tài)。政策變遷的方式是新政策的采用和現(xiàn)存政策的修正或廢止，有人將其概括為“演化路徑”(2)J.J.Stewart,D.M.Hedge,and J.P.Lester.Public Policy: An Evolutionary Approach(3rd).MA: Cengage Learning,2007.，具體有：(1)現(xiàn)有政策的漸進(jìn)改變；(2)特定政策領(lǐng)域內(nèi)新法規(guī)的制定；(3)選舉之后的重大政策轉(zhuǎn)變(3)James E.Anderson.Public Policy-Making:An Introduction(Fifth Edition).Boston: Houghton Mifflin Company,2003,p.171.。豪格伍德和彼得斯根據(jù)政策變遷的程度，將其劃分為四種形式：政策維持(Maintenance)、政策接續(xù)(Succession)、政策創(chuàng)新(Innovation)、政策終結(jié)(Termination)(4)Hogwood,W.Brian and Peters,B.Guy.Policy Dynamics.New York: St.Martin’ s Press,1983,p.25.。這些形式不僅在實(shí)踐中極具解釋力，在學(xué)術(shù)領(lǐng)域也沿用至今。在這里，需要探討政策變遷何以發(fā)生和如何發(fā)生、以及本部分的主題——政策變遷的原因和形式。

政策變遷為什么會(huì)發(fā)生？一是為了擴(kuò)大政府的治理功能。從現(xiàn)代官僚制建立以適應(yīng)工業(yè)化需求，特別是受凱恩斯宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)思想影響和應(yīng)對(duì)周期性經(jīng)濟(jì)或金融危機(jī)以來，政府治理無論是在職能上還是規(guī)模上都呈擴(kuò)大趨勢(shì)。這種趨勢(shì)一方面來自于應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展需要建立高度專業(yè)化和部門化的政府治理體系，另一方面則來自于政府體系運(yùn)行發(fā)揮治理作用亦需要連續(xù)的政策體系和大量的政策依據(jù)。換言之，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要有效率的政府治理體系，而政府治理功能的發(fā)揮需要依靠專門政策以解決各式各樣的實(shí)際問題，即以政策合法性體現(xiàn)治理合法性。二是為了解決當(dāng)前政策的效果不彰。政策變遷的另一個(gè)主要原因是政策執(zhí)行與決策預(yù)期之間出現(xiàn)了偏差。政策執(zhí)行中出現(xiàn)的諸如象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行甚至扭曲性執(zhí)行的問題，固然與下級(jí)政府的意愿和能力相關(guān)，但更重要的是與決策環(huán)節(jié)的關(guān)門模式以及不了解實(shí)情的“辦公室決策”(不重視和不善于調(diào)查研究)等問題相連。因此，只有科學(xué)決策得到有效執(zhí)行，才能保障政策效果，而當(dāng)二者出現(xiàn)背離時(shí)，必須通過政策更新等方式，尋求政策改變。三是為了避免政策快速終結(jié)。政策之所以終結(jié)，一方面是因?yàn)檎叻桨覆缓侠?，如流浪漢及精神病人的強(qiáng)制收容政策，另一方面則因?yàn)檎咭唤?jīng)發(fā)布，反對(duì)聲音居多，如建設(shè)避鄰設(shè)施項(xiàng)目的相關(guān)政策。如若一項(xiàng)政策從決策到執(zhí)行都沒有問題，僅僅是效果不彰，那么就不必予以終結(jié)，可以通過政策補(bǔ)丁和更新的方式來實(shí)現(xiàn)小幅調(diào)整。政策無序終結(jié)會(huì)造成決策權(quán)威喪失，經(jīng)濟(jì)損失不可小覷，因此建立接續(xù)式和平穩(wěn)性的常規(guī)政策變遷形態(tài)很有必要。

政策變遷的形式如何生成和比較？按照前述劃分，政策維持是指原有公共政策維持不變；政策接續(xù)是指對(duì)原有公共政策作漸進(jìn)調(diào)整，變動(dòng)幅度不大；政策創(chuàng)新是指在特定政策領(lǐng)域制定一項(xiàng)全新的法律或計(jì)劃，以取代舊的政策；政策終結(jié)是指終止或廢除原有政策，代之以新的政策。歸類來看，政策變遷只有兩種類型：一是政策的修正調(diào)整，二是政策的終止實(shí)施。與政策變遷所呈現(xiàn)的規(guī)律一樣，既有激進(jìn)的突發(fā)的甚至是臨機(jī)性的間斷性(非連續(xù)性)變遷，也有均衡的連續(xù)性變遷——漸進(jìn)調(diào)適、有方向性以及有限范圍的改變(5)Starkie,D.Policy Changes,Configurations and Catastrophes.Policy and Politics,1984,12(1),pp.71-74.。在上述四種形式兩兩對(duì)比的基本關(guān)系中，政策維持與接續(xù)為一組，政策創(chuàng)新與終結(jié)為一組。政策終結(jié)意味著現(xiàn)行的政策被其他政策直接加以取代，是一種直線型政策變遷形式；將某些過去的舊政策并入新政策當(dāng)中，以強(qiáng)化新政策的內(nèi)涵，則可以有政策接續(xù)、政策更新、政策補(bǔ)丁等形式，是一種強(qiáng)化型政策變遷；將某項(xiàng)政策或計(jì)劃分成兩種或多種以上的內(nèi)涵(機(jī)構(gòu)或政策)屬政策創(chuàng)新，是一種分離型政策變遷(6)丘昌泰：《公共政策：基礎(chǔ)篇》，臺(tái)北：巨流圖書公司，2013年版，第477—478頁。。目前大多數(shù)研究主要集中于直線和分離型的政策創(chuàng)新和終結(jié)，而對(duì)強(qiáng)化型的政策維持和接續(xù)的關(guān)注不夠。究其原因在于，地方治理活動(dòng)往往呈現(xiàn)出較強(qiáng)的變動(dòng)性和創(chuàng)新性以響應(yīng)中央的指令、戰(zhàn)略和規(guī)劃，而中央政策則常以穩(wěn)定的和可持續(xù)的狀態(tài)出現(xiàn)，例如國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、中長(zhǎng)期科技政策等。實(shí)際上，政策創(chuàng)新在各級(jí)政府治理實(shí)踐中并不常見，相比較而言，政策試點(diǎn)更符合中國地方政府治理創(chuàng)新的實(shí)踐邏輯。正因?yàn)槿绱?，物以稀為貴，一旦有政府治理創(chuàng)新或政策創(chuàng)新出現(xiàn)，社會(huì)輿論就會(huì)非常重視，從而形成“注意力經(jīng)濟(jì)”，連研究者自身也不例外。所以，政府治理要維持體系穩(wěn)定性，就會(huì)更加注重政策維持，以政策接續(xù)來體現(xiàn)創(chuàng)新，以政策終結(jié)來響應(yīng)指令。在實(shí)際情況中，政策維持與接續(xù)遠(yuǎn)比政策創(chuàng)新與終結(jié)更為普遍。

那么，政策變遷為什么會(huì)出現(xiàn)上述四種形式？首先，從人類本性上來說，每個(gè)人都摻雜著感性和理性因素，不是某一單一體，而是二者混合體。從感性(非理性)因素來看，人們喜歡驚險(xiǎn)、刺激和挑戰(zhàn)，厭惡平淡、寂寞和退縮，但是在理性上則相反，人們更喜歡安全。政策尤其如此，所有的政策行為都是一個(gè)理性綜合體(7)A.Somitm,S.Peterson.Human Nature and Public Policy: An Evolutionary Approach.NY: Palgrave MacMillan,2003.。就政策決策而言，人類經(jīng)歷了從完全理性到有限理性再到漸進(jìn)理性的演變過程，在不斷走向可預(yù)測(cè)、平穩(wěn)和可持續(xù)。這一點(diǎn)與國家治理的系統(tǒng)性、復(fù)雜性、模糊性等所帶來的不確定性極其相似。由于國家治理牽一發(fā)而動(dòng)全身，是一個(gè)系統(tǒng)工程，創(chuàng)新意味著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，因此更需要平穩(wěn)接續(xù)和漸進(jìn)調(diào)適。其次，從漸進(jìn)主義決策觀點(diǎn)出發(fā)，厭惡風(fēng)險(xiǎn)是龐大的政府類公共組織的共同特征，而不同形式的創(chuàng)新均具有風(fēng)險(xiǎn)。在政策制定、執(zhí)行、評(píng)估、終結(jié)所構(gòu)成的直線型政策變遷過程中，雖然我們常用“創(chuàng)造”“誕生”“創(chuàng)新”等名詞來形容新政策的提出，但實(shí)際上新政策在政策議程中所占的比例很小，大部分的政策制定都是以政策接續(xù)的方式出現(xiàn)(8)Hogwood,B.W.,and Peters,B.G.The Dynamics of Policy Change: Policy Succession.Policy Sciences,1982(14),pp.225-245.。這既是實(shí)踐中的情形，也是政策過程循環(huán)周期論所得出的結(jié)論。

在政策變遷與政治變遷、經(jīng)濟(jì)變遷、社會(huì)變遷、文化變遷同等重要的前提下，如果說揭示“為什么會(huì)產(chǎn)生政策變遷”是在解釋其條件和背景，那么分析四種政策變遷的形式就是在展現(xiàn)其樣貌。原因的揭示重點(diǎn)在于其內(nèi)外結(jié)合的條件，形式的描繪重點(diǎn)在于其不同的風(fēng)格，于是我們有必要追問：政策變遷的動(dòng)力機(jī)制是什么？政策變遷動(dòng)力機(jī)制在學(xué)理上隸屬于“政策動(dòng)力學(xué)(Policy Dynamics)”的解釋范疇，最早來自于輿論學(xué)的傳播動(dòng)力途徑，后續(xù)被運(yùn)用到比較公共政策領(lǐng)域，最近則是二者的結(jié)合，從而形成了議程動(dòng)力(9)Frank R.Baumgartner and Bryan D.Jones.Agendas and Instability in American Politics(2nd ed).Chicago: University of Chicago Press,2009.、輿論動(dòng)力(10)Mary Layton Atkinson,K.Elizabeth Coggins,James A.Stimson,and Frank R.Baumgartner.Three Models of Opinion Dynamics.Cambridge University Press,2021.、信息動(dòng)力(11)Frank R.Baumgartner and Bryan D.Jones.The Politics of Information: Problem Definition and the Course of Public Policy in America.Chicago: University of Chicago Press,2015.等研究。依據(jù)政策動(dòng)力學(xué)前沿理論和政策周期循環(huán)論的觀點(diǎn)，本文認(rèn)為，政策過程順時(shí)針和全周期演進(jìn)，在與外部沖突、沖擊和影響相結(jié)合中產(chǎn)生了三大變遷機(jī)制：直接觸發(fā)機(jī)制、常規(guī)運(yùn)行機(jī)制、核心穩(wěn)定機(jī)制，分別對(duì)應(yīng)于選舉、議程設(shè)置和偏好。

三、選舉是政策變遷的直接觸發(fā)機(jī)制

選舉的意義何在？西方國家中政府的政策重點(diǎn)反映了政黨競(jìng)爭(zhēng)在選舉中提出的正式計(jì)劃?？肆指衤热苏J(rèn)為，承諾與績(jī)效之間的一致性是所謂“民主”的核心(12)Klingemann,H.D.,Hofferbert,R.I.,and Budge,I.Parties,Policies,and Democracy.Boulder,CO: Westview,1994.。選舉被用來指稱民主，并被當(dāng)成民主的必備要件，從熊彼特到薩托利，都認(rèn)為民主的實(shí)質(zhì)就是“競(jìng)爭(zhēng)性選舉”，從而把“競(jìng)爭(zhēng)性選舉”作為劃分有無民主的根本標(biāo)準(zhǔn)(13)[美]薩托利：《民主新論》，馮克利、閻克文譯，上海：上海人民出版社，2009年版，第170頁。。熊彼特認(rèn)為：“民主方式是為達(dá)成政治決定的制度安排，在此安排下，個(gè)人在爭(zhēng)取人民選票的競(jìng)爭(zhēng)中獲得決定權(quán)?！?14)[美]約瑟夫·熊彼特：《資本主義、社會(huì)主義和民主》，吳良健譯，北京：商務(wù)印書館，1999年版，第269頁。達(dá)爾推進(jìn)了一步，將一個(gè)以政治商討、競(jìng)爭(zhēng)性選舉和多元精英為特征的政體視為現(xiàn)代民主的唯一模式(15)[美]羅伯特·達(dá)爾：《民主及其批評(píng)者》，曹海軍、佟德志譯，長(zhǎng)春：吉林人民出版社，2006年版，第304—305頁。。亨廷頓也表達(dá)了相同的旨趣，即“如果用普選的方式產(chǎn)生最高決策者是民主的實(shí)質(zhì)，那么民主化過程的關(guān)鍵點(diǎn)就是用在自由、公開和公平的選舉中產(chǎn)生的政府來取代那些不是通過這種方法產(chǎn)生的政府”(16)[美]塞繆爾·亨廷頓：《第三波——20世紀(jì)后期民主化浪潮》，劉軍寧譯，上海：上海三聯(lián)書店，1998年版，第7頁。。由此可見選舉對(duì)于西式民主的重要性。這些活在20世紀(jì)的西方學(xué)者還認(rèn)為，以發(fā)達(dá)的民主制度、成熟的競(jìng)爭(zhēng)性選舉等為基礎(chǔ)的多元主義，必須依賴高度發(fā)達(dá)的所謂公民社會(huì)才能夠?qū)崿F(xiàn)政治與社會(huì)的良性互動(dòng)。

20世紀(jì)以來，選舉由兩大陣營之間的冷戰(zhàn)武器逐漸成為西方國家傳播自由價(jià)值觀的手段。如果追求自由是天賦人權(quán)，投票選舉產(chǎn)生最高國家領(lǐng)導(dǎo)人以及各層級(jí)行政長(zhǎng)官是在踐行這些權(quán)利，那么選舉產(chǎn)生政府的最終目的就是要回到為民服務(wù)和高效行政上來，但事實(shí)上，西方國家選舉在形與神、表與里之間出現(xiàn)了巨大的背離，并沒有解決權(quán)利自由和高效治理之間的矛盾。不論是從西方媒體所揭露出的事實(shí)還是從可觀察到的視角來看，西方國家政黨競(jìng)爭(zhēng)性選舉通過廣泛政治動(dòng)員(一般是4年一次)稀釋和轉(zhuǎn)移國內(nèi)矛盾已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象，而這一現(xiàn)象的本質(zhì)就是，其只停留在通過綱領(lǐng)和口號(hào)的宣揚(yáng)傳播來對(duì)外輸出以偏概全的自由價(jià)值觀，而對(duì)于真正關(guān)系到公民福祉的行政作為以及高效治理卻避而不談或束手無策。選舉要么被民意裹挾，要么被民粹利用，成為政黨之間追逐選票以求獲得勝利的工具。因此，打破以選舉論民主、以選舉講政策的局限，需要采取不偏不倚、執(zhí)兩用中的哲學(xué)思維，即既要將選舉作為一種長(zhǎng)期運(yùn)行的實(shí)體機(jī)制和一項(xiàng)存在廣泛政治效應(yīng)的客觀事實(shí)，也要清醒認(rèn)識(shí)到選舉只是民主的要素，不是唯一，也不是全部。選舉的自由價(jià)值一方面被廣為贊頌，另一方面又屢遭詬病，如何做到實(shí)質(zhì)性民主和程序性民主的統(tǒng)一，才是問題的本真所在。政策變遷對(duì)此提供了有力的新視角，作出了新的解釋，這在以往很少被發(fā)掘。

首先，國家治理重在實(shí)效。選舉機(jī)制及其功能在目標(biāo)導(dǎo)向上是要實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性民主和程序性民主的統(tǒng)一，從而在機(jī)制橋接上為國家順利且正當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)政策變遷提供機(jī)會(huì)，是一種直接觸發(fā)機(jī)制。西方選舉表面上宣揚(yáng)全社會(huì)最廣泛的政治情緒，實(shí)質(zhì)上則是要建構(gòu)國家議程，實(shí)現(xiàn)某種注意力轉(zhuǎn)移。所以，政黨競(jìng)爭(zhēng)性選舉要想在政策綱領(lǐng)和治理行動(dòng)上有所作為，就必須實(shí)實(shí)在在地將實(shí)質(zhì)和形式(程序)兩個(gè)民主的內(nèi)涵統(tǒng)一起來。同時(shí)，如果選舉不能用政策變遷來進(jìn)行機(jī)制橋接，那么就會(huì)陷入自由價(jià)值一直被詬病而實(shí)際治理效果一直未達(dá)成的窠臼；如果政策變遷不能用選舉來進(jìn)行內(nèi)涵充實(shí)，那么這些以各種各樣、各式各類政策作為手段或根據(jù)的國家治理行為就缺乏一種正當(dāng)性來源。

其次，從確?！叭嗣癞?dāng)家做主”的實(shí)質(zhì)性民主和實(shí)現(xiàn)“民主過程”的相關(guān)制度、機(jī)制和規(guī)則的程序性民主兩種形式相統(tǒng)一的角度來看，選舉之于政策變遷并作用于國家治理的意義就在于成功地實(shí)現(xiàn)了公眾注意力轉(zhuǎn)移。因?yàn)檫x舉是一場(chǎng)最廣泛的政治動(dòng)員和社會(huì)動(dòng)員，有可能凝聚共識(shí)，也有可能撕裂共識(shí)。從負(fù)值和正值相抵消，亦即從“兩害相權(quán)取其輕，兩利相權(quán)取其重”的角度，選舉之所以能夠長(zhǎng)期存在并被廣泛使用，就在于凝聚共識(shí)，最大程度地避免共識(shí)撕裂的危險(xiǎn)，如有(共識(shí)撕裂)發(fā)生則需要重新聚合共識(shí)，這是選舉的正向功能。在程序性民主上，政黨之間在綱領(lǐng)、政策上相互較量，形成某種注意力轉(zhuǎn)移。愷撒的物歸愷撒，上帝的物歸上帝，注意力轉(zhuǎn)移分開了所謂的世俗權(quán)力和精神權(quán)力，使民眾具有更強(qiáng)的辨識(shí)和反思能力，從而提高國家文明程度。但在注意力轉(zhuǎn)移過程中，最根本的還是要把一種消極的負(fù)面的注意力轉(zhuǎn)移到積極的正面的注意力上來，在不同政黨的綱領(lǐng)輪換和政策變遷中體現(xiàn)人民意志，這才是選舉民主的根本價(jià)值。

最后，政黨之間的選舉較量也會(huì)形成一種注意力轉(zhuǎn)移運(yùn)動(dòng)，這種注意力轉(zhuǎn)移通常是黨派的、跨國的以及動(dòng)態(tài)的。具體而言，以一國中兩個(gè)政黨A和B為例，如果政黨A對(duì)某個(gè)問題具有優(yōu)勢(shì)，便更喜歡談?wù)撨@個(gè)問題，希望獲得主動(dòng)權(quán)，然而政黨B并不能因?yàn)檎hA占得先機(jī)而選擇放棄重視這個(gè)問題。這種在政黨競(jìng)爭(zhēng)運(yùn)動(dòng)中發(fā)生的政策注意力轉(zhuǎn)移，往往傳遞出非常明顯的政治立場(chǎng)，美國總統(tǒng)大選中1964年巴里·戈德沃特的慘敗和1980年羅納德·里根的成功就是例子。

如果把這種注意力轉(zhuǎn)移放置到政策變遷過程中，那么政黨該如何在選舉環(huán)境或政策制定中發(fā)揮作用？許多理論已經(jīng)指出，政黨將注意力完全集中在他們“擁有”的那些問題上(17)John R.Petrocik.Issue Ownership in Presidential Elections,With a 1980 Case Study.American Journal of Political Science,1996(40),pp.825-850.，從而產(chǎn)生了三大原則，即支配性原則、分散性原則以及融合性原則。其中，支配性原則表明，如果一個(gè)政黨在給定問題上相對(duì)于另一政黨具有優(yōu)勢(shì)，則應(yīng)將注意力集中在這點(diǎn)上，如果雙方都沒有優(yōu)勢(shì)，那么分散性原則就會(huì)建議雙方都應(yīng)該避免討論。但是，如果雙方都不愿意或者不需要討論當(dāng)前的重要問題，那么融合性原則會(huì)出現(xiàn)嗎？此時(shí)，各政黨需要聚合到選民所在地，看各自在多元流程中的表現(xiàn)。首先，各方是否成功地將注意力集中到那些他們有優(yōu)勢(shì)的問題上，取決于他們面對(duì)問題時(shí)所展現(xiàn)出來的勇氣和智慧。其次，媒體更對(duì)政黨之間的沖突感興趣，有的時(shí)候選民看到的只是媒體的偏好，而并不能準(zhǔn)確和及時(shí)地知曉政黨的傾向。再次，權(quán)力制衡架構(gòu)對(duì)于選舉的注意力轉(zhuǎn)移功能亦有影響。有學(xué)者對(duì)丹麥議程項(xiàng)目進(jìn)行了研究，結(jié)果顯示議會(huì)反對(duì)派的成員可以把他們的問題集中在那些最可能使現(xiàn)任政府難堪的議題上，因?yàn)槊襟w和民眾都有興趣看到黨派混戰(zhàn)(18)Green-Pedersen,C.,and Mortensen,P.B.Who Sets the Agenda and Who Responds to It in the Danish Parliament? A New Model of Issue Competition and Agenda-Setting.European Journal of Political Research,2009(49),pp.257-281.。還有學(xué)者研究了1960年至2000年《紐約時(shí)報(bào)》關(guān)于總統(tǒng)競(jìng)選活動(dòng)的約10286個(gè)新聞報(bào)道，發(fā)現(xiàn)競(jìng)選最受關(guān)注的四個(gè)議題分別是種族、社會(huì)保障、稅收和支出、國防和國家安全，總統(tǒng)候選人必須高度重視這些議題(19)Sigelman,L.,and Buell,E.H.,Jr.Avoidance or Engagement? Issue Convergence in US Presidential Campaigns,1960-2000.American Journal of Political Science,2004(48),pp.650-661.。這表明注意力轉(zhuǎn)移的機(jī)制還是政策及其變遷。

選舉所帶來的注意力轉(zhuǎn)移運(yùn)動(dòng)已成為一種常態(tài)，而注意力轉(zhuǎn)移的焦點(diǎn)是調(diào)動(dòng)國民情緒，傳達(dá)某種意識(shí)形態(tài)。政治科學(xué)對(duì)此研究有限，部分原因在于政治科學(xué)家關(guān)心選舉太過于“科學(xué)”，主要將注意力放在了理解人們?nèi)绾卧谔囟ǖ倪x舉中投票以及影響其行為的心理因素上(例如關(guān)于投票的大樣本調(diào)查、實(shí)驗(yàn)分析等)。注意力轉(zhuǎn)移運(yùn)動(dòng)帶有濃厚的意識(shí)形態(tài)立場(chǎng)，比較公共政策專家擅長(zhǎng)運(yùn)用社會(huì)科學(xué)方法來測(cè)度這種變化，例如通過“政策情緒”來測(cè)度為什么一部分老百姓支持政黨A而不是B，以及這種一貫的支持或反對(duì)及搖擺不定的支持立場(chǎng)如何形成注意力轉(zhuǎn)移等(20)Stimson,J.A.Public Opinion in America: Moods,Cycles,and Swings (2nd ed.).Boulder,CO: Westview,1999.。不管是政治科學(xué)還是比較公共政策學(xué)，都發(fā)現(xiàn)政黨意識(shí)形態(tài)會(huì)隨著時(shí)間的推移發(fā)生重大變化，并且這種變化有可能是在走向趨同，同時(shí)這種變化也關(guān)系到主要西方國家政治立場(chǎng)的走向。這或許意味著在多元主義歷史文化中所孕育的政治思潮有可能走向提升政治整合力的統(tǒng)合主義路徑，尤其是這種統(tǒng)合主義路徑在其他一些國家還起到了促進(jìn)政治發(fā)展的作用。

總而言之，在議題和時(shí)間兩個(gè)維度上，注意力轉(zhuǎn)移都應(yīng)納入對(duì)政策變遷的總體理解之中。更全面的考慮要素應(yīng)該是選舉轉(zhuǎn)變、與選舉無關(guān)的信息動(dòng)態(tài)、制度設(shè)計(jì)和針對(duì)特定問題的解決方案等。如果某個(gè)議題一開始沒有與單個(gè)政黨緊密地聯(lián)系在一起，那么就需要分析注意力分配、備選方案選擇以及政策議程設(shè)置等政策變遷因素，而不是只關(guān)注問題的呈現(xiàn)情況。政黨之間在不同問題上的分歧恰恰是政治的重要組成部分，是作為一種常態(tài)而存在的。這種分歧可以被激活，也可以被關(guān)閉，還可以開展政策辯論，這樣就需要將選舉之于政策變遷并作用于國家治理的意義作為民主價(jià)值與治理效能的關(guān)系變量進(jìn)行重新評(píng)估。這種評(píng)估必須面對(duì)西方國家長(zhǎng)期以來倡導(dǎo)民主價(jià)值和實(shí)際治理效能之間存在的二律背反困境，評(píng)估的關(guān)鍵是選舉機(jī)制及其過程和功能所展現(xiàn)的實(shí)質(zhì)——注意力轉(zhuǎn)移運(yùn)動(dòng)如何形成政策變遷及其效果。

四、議程設(shè)置是政策變遷的常規(guī)推動(dòng)機(jī)制

選舉是政策變遷的直接觸發(fā)機(jī)制，但是不能期望選舉機(jī)制包含所有任期內(nèi)出現(xiàn)的問題，議程設(shè)置才是政策變遷過程中最常規(guī)的運(yùn)行機(jī)制。1972年，科布和埃爾德一起提出了大眾傳媒的議程設(shè)置功能(21)Cobb,R.W.,and Elder,C.D.Participation in American politics: The Dynamics of Agenda-Building.Baltimore,MD: Johns Hopkins University Press,1972.，麥庫姆斯和唐納德·肖正式提出了“媒體議程→公眾議程→政策議程”的議程設(shè)置模式(22)Maxwell E.McCombs and Donald L.Shaw.The Agenda-Setting Function of Mass Media.The Public Opinion Quarterly,1972(2),pp.176-187.。隨著互聯(lián)網(wǎng)和新興社交媒體的出現(xiàn)及蓬勃發(fā)展，議程設(shè)置的混合交互模式越來越明顯，但在很多學(xué)者看來，媒體議程依然重要，正如伯納德·科恩所言：“媒體無法告訴我們?cè)撛趺聪耄撬麄兛梢愿嬖V我們要怎么想。”(23)Cohen,B.The Press and Foreign Policy.Princeton,NJ: Princeton University Press,1963.

近十多年來，議程設(shè)置在理論與實(shí)踐的融合度上得到很大提升，開始轉(zhuǎn)而探討政策問題與政治爭(zhēng)議之間的關(guān)系。這一點(diǎn)可以溯源到“主權(quán)在民”形式(24)Schattschneider,E.E.The Semi-Sovereign People.NY: Holt,Rinehart & Winston,1960.以及權(quán)力的“兩種面孔”(25)Bachrach,P.,and Baratz,M.The Two Faces of Power.American Political Science Review,1962(56),pp.947-952.，到了20世紀(jì)晚期才聚焦到政策議程的新形式上。金登的多源流框架(26)Kingdon,J.W.Agendas,Alternatives,and Public Policies.MA: Little,Brown,1984.、鮑姆加特納和瓊斯的間斷—均衡理論(27)Frank R.Baumgartner.,and Bryan D.Jones.Agendas and Instability in American Politics(2nd ed).Chicago: University of Chicago Press,2009.等紛紛指向議程設(shè)置始于政府議程空間稀缺的假設(shè)，即決策機(jī)構(gòu)注意力稀缺是理解高度動(dòng)態(tài)的決策過程的關(guān)鍵。作為政策變遷的初始環(huán)節(jié)，議程設(shè)置是一個(gè)完整的前決策過程，包括從問題出現(xiàn)到問題界定、篩選再到議程設(shè)置過程，其實(shí)質(zhì)是注意力分配，意味著既要對(duì)注意力稀缺保持警惕，又要對(duì)注意力飽和作出選擇，還要對(duì)注意力轉(zhuǎn)移進(jìn)行回應(yīng)。

第一，對(duì)注意力稀缺保持警惕。注意力稀缺即為資源稀缺，意味著政府應(yīng)該對(duì)社會(huì)資源最大程度地發(fā)揮效用。面對(duì)有限而非完全的理性決策瓶頸，政府既無法掌握完備信息，又無法具備“一統(tǒng)”能力，還面臨著資源稀缺，所以就要對(duì)注意力稀缺這個(gè)現(xiàn)實(shí)保持警覺。這是理解議程設(shè)置作為政策變遷常規(guī)變量的前提。

第二，對(duì)注意力飽和作出選擇。政府核心決策者要關(guān)注和解決的問題有很多，注意力分配決定著決策者為何選擇解決這個(gè)問題而不是那個(gè)問題。面對(duì)不同的或者是相同的問題，為什么有些決策者會(huì)這樣做，而其他人卻不這樣做，這就意味著注意力會(huì)時(shí)刻面臨飽和的情形。在注意力飽和之下，決策者獲取的信息以及選擇處理信息的方式，是議程設(shè)置作為政策變遷常規(guī)變量的核心。

第三，對(duì)注意力轉(zhuǎn)移進(jìn)行回應(yīng)。常規(guī)流程是議程設(shè)置的基礎(chǔ)，由新信息而產(chǎn)生注意力轉(zhuǎn)移卻是議程設(shè)置的魅力。與常規(guī)流程不同，新信息機(jī)制是議程設(shè)置的另一重要因素。一個(gè)典型的例子是2008—2009年的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政危機(jī)，當(dāng)時(shí)的美國總統(tǒng)奧巴馬最初不愿意采取大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)干預(yù)措施，因?yàn)闉殂y行紓困顯然不屬于任何政黨的政治綱領(lǐng)，但最終整個(gè)西方國家都采取了此辦法，這就證明不斷變化著的信息流對(duì)政策變遷具有重要價(jià)值。

議程設(shè)置作為一種注意力分配過程，其稀缺、飽和以及轉(zhuǎn)移三者之間存在強(qiáng)相關(guān)，注意力稀缺或飽和均會(huì)產(chǎn)生轉(zhuǎn)移。注意力稀缺不代表沒有注意力，只是需要在合適的時(shí)間制造注意力，決策的注意力從能源轉(zhuǎn)向醫(yī)療保健、移民、經(jīng)濟(jì)再到戰(zhàn)爭(zhēng)、氣候變化或人權(quán)，很大程度上來自于外部環(huán)境和國際局勢(shì)的影響。當(dāng)注意力稀缺或飽和時(shí)，就要極力避免問題的嚴(yán)重程度和解決方案的效率要求同時(shí)出現(xiàn)，因?yàn)檎叻桨覆荒芡瑫r(shí)關(guān)注速度和質(zhì)量。注意力轉(zhuǎn)移很多時(shí)候由問題的性質(zhì)決定，而問題則來自于媒體報(bào)道、公眾不滿和現(xiàn)實(shí)世界的變化(比如失業(yè)率或通貨膨脹率)等，政府官員對(duì)這些問題始終處于監(jiān)控狀態(tài)，常常以指標(biāo)、焦點(diǎn)事件、危機(jī)和符號(hào)以及社會(huì)反饋來判斷。在這些因素所顯示的問題嚴(yán)重性面前，注意力即使再飽和也會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)移，而在其他時(shí)候，例如沒有嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退，議程設(shè)置對(duì)注意力的稀缺或飽和則具有更大的容納空間。所以，不同情形下三者的關(guān)聯(lián)度解釋是不一樣的。

在注意力稀缺、飽和以及轉(zhuǎn)移三種情形之下，議程設(shè)置的關(guān)鍵還在于問題進(jìn)入政府議程的渠道，亦即如何“讓問題成為問題”。政策過程的每個(gè)階段都具有形成注意力的規(guī)則，而在議程設(shè)置階段則要更強(qiáng)一些?！白寙栴}成為問題”與注意力飽和緊密相關(guān)，一個(gè)負(fù)責(zé)任的、透明的和有所作為的政府須時(shí)刻保持對(duì)注意力稀缺的警覺，處于飽和反而是常態(tài)。在問題出現(xiàn)擁擠和摩擦的時(shí)候，政府注意力如何從飽和中解脫出來并轉(zhuǎn)移到必須解決的重大議題上，就需要根據(jù)公共事項(xiàng)的優(yōu)先順序來決定。優(yōu)先事項(xiàng)的排序方式有兩種，也就是科布和埃爾德所指稱的系統(tǒng)(公眾關(guān)切)議程和政府(正式機(jī)構(gòu))議程。一個(gè)社會(huì)問題只有在擴(kuò)散到更廣泛的公眾那里的時(shí)候才可能成為系統(tǒng)議程，這被看作是“外部創(chuàng)生模式”或“外部嵌入法”；而由有規(guī)律和規(guī)則的議會(huì)政治演化而來，或由政府公共預(yù)算常規(guī)操作流程構(gòu)成并被優(yōu)先考慮的社會(huì)問題，則屬于“內(nèi)部創(chuàng)生模式”或“先期排序法”。“內(nèi)部創(chuàng)生的反面是純動(dòng)員模式，外部創(chuàng)生的反面則是聯(lián)合模式，二者若有交叉，則是多源流模式”(28)Peter.J.May.Reconsidering Policy Design: Policy and Publics.Journal of Public Policy,1991,11(2),p.187-206．。這些議程設(shè)置模式最終都指向政策議程建立，因?yàn)檫@些不同模式都必須遵循政策議程的演進(jìn)邏輯，即一般社會(huì)問題成為重大公共問題再到成為政策問題。傳媒議程、公眾議程和政策議程三種模式在議程設(shè)置中本是一種順向遞進(jìn)關(guān)系，但是21世紀(jì)以來，隨著互聯(lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展，新興社交媒體及網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)廣泛出現(xiàn)，議題變得更加具有流動(dòng)性，議程設(shè)置模式也逐漸演變?yōu)椴⒘衅叫嘘P(guān)系，從而動(dòng)搖了政策議程建立的傳統(tǒng)根基。但是動(dòng)搖絕非撼動(dòng)，政策議程在問題進(jìn)入政府議程渠道上長(zhǎng)期占據(jù)主導(dǎo)地位這一點(diǎn)并沒有改變，由此可以解釋為什么我們習(xí)慣于使用政策議程設(shè)置或建立，而將傳媒和公眾兩種議程看作演進(jìn)的過程或者催化工具(29)楊志軍、支廣東：《完全還是有限：政策議程建立的型構(gòu)條件與耦合機(jī)理——基于“關(guān)鍵個(gè)人”變量的新多源流模型解釋》，《中國行政管理》2020年第12期。。

在更強(qiáng)調(diào)制度和法律作用的政治體系中，議程設(shè)置的主體經(jīng)常是政府議程，只是出現(xiàn)政府議程的渠道不同。在美國，總統(tǒng)演講、法案介紹和國會(huì)聽證會(huì)往往會(huì)讓某些社會(huì)問題出現(xiàn)在政府議程上，而在許多議會(huì)制民主國家，行政演講和議會(huì)質(zhì)詢才會(huì)發(fā)揮這樣的作用。比起政府議程的法律和預(yù)算形式(后期階段)，行政演講、政策辯論、公民論壇(早期階段)等往往可以讓公共優(yōu)先事項(xiàng)產(chǎn)生變化(30)Jones,B.D.,Baumgartner,F.R.,Breunig,C.,Wlezien,C.,Soroka,S.,Foucault,M.,A.Fran?ois,C.Green-Pedersen,P.John,C.Koski,P.B.Mortensen,F.Varone,and Walgrave,S.A general Empirical Law for Public Budgets: A Comparative Analysis.American Journal of Political Science,2009(53),pp.855-873.，議程設(shè)置雖然經(jīng)常以政府議程形式出現(xiàn)，但是系統(tǒng)議程在很多時(shí)候也很管用，因?yàn)橐憫?yīng)不斷變化的信息輸入，政府議程表現(xiàn)出更大的“粘性”和對(duì)變化的抵抗力(31)Jones,B.D.,and Baumgartner,F.R.The Politics of Attention: How Government Prioritizes Problems.Chicago: University of Chicago Press,2005.。

議程設(shè)置指向問題產(chǎn)生的不確定性。垃圾桶模型最早意識(shí)到并試圖破解“決策活動(dòng)有組織的無政府狀態(tài)”，但就像打靶原理所揭示的道理那樣，用移動(dòng)的托手去射擊移動(dòng)的靶子很難成功，因?yàn)橹辽僖ＷC托手的穩(wěn)固。經(jīng)過改進(jìn)后的多源流模型，不僅將四源流調(diào)整為問題、政策和政治三個(gè)源流，而且用“政策之窗”替代決策的機(jī)會(huì)，成為決策活動(dòng)是否成功的關(guān)鍵。但看似精密的機(jī)器實(shí)則并不精細(xì)，面臨著“源流的獨(dú)立性問題、動(dòng)態(tài)變化的結(jié)構(gòu)性框架孱弱”兩大病癥。世界上沒有任何一個(gè)政府可以預(yù)知將要發(fā)生的事情，就像他們無法精確界定政策問題產(chǎn)生的范圍和精準(zhǔn)制定解決方案一樣。當(dāng)議程容納和設(shè)置空間不足時(shí)，首要問題便是“我的優(yōu)先事項(xiàng)是什么”。在特定的政治結(jié)構(gòu)下，不同的國家具有不同的議程設(shè)置特點(diǎn)及其規(guī)律，兩黨或多黨競(jìng)爭(zhēng)選舉的國家在收集信息方面有著優(yōu)勢(shì)，因?yàn)檫@些國家有更活躍的社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)，包括由政務(wù)官組成的政黨(這些官員急于了解選民所想)。而在一些新興的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家中，政策議程則具有強(qiáng)烈的國家自主性，在強(qiáng)體制的推動(dòng)下形成決策“內(nèi)輸入”。因此，系統(tǒng)議程和政府議程并不是單一地發(fā)揮作用，政策議程的建立邏輯也不是單線條的，而是相互融合、多元互動(dòng)的結(jié)果，具有相當(dāng)程度的可觀察性，而這也增加了比較公共政策議程研究的多樣性。

五、偏好是政策變遷的核心穩(wěn)定機(jī)制

西方學(xué)者開展比較公共政策議程分析時(shí)發(fā)現(xiàn)，政策偏好具有一致性(32)Frank R.Baumgartner,Bryan D.Jones.John Wilkerson,Comparative Studies of Policy Dynamics.Comparative Political Studies,2011,44(8),p.963.。政策主題(公共優(yōu)先事項(xiàng))排序的差異深層次地反映出政策偏好的穩(wěn)定性。比較公共政策研究將偏好、制度和信息作為政策變遷的三大變量，而偏好和制度比信息的作用更受關(guān)注。選舉會(huì)導(dǎo)致決策偏好發(fā)生變化，當(dāng)選舉結(jié)果決定執(zhí)政聯(lián)盟的命運(yùn)時(shí)，一系列新的政策偏好就會(huì)產(chǎn)生，從而將政策偏好轉(zhuǎn)化為決策能動(dòng)性。制度既是穩(wěn)定的，又是變化的，穩(wěn)定的制度會(huì)被修正推翻，也會(huì)被固化定型。在選舉替代和否決權(quán)使用的西方政治體系中，制度反而容易被型構(gòu)，新信息也經(jīng)常會(huì)促使政府采取冒險(xiǎn)行動(dòng)，唯有政策偏好是內(nèi)生且穩(wěn)固的，這與政治立場(chǎng)和意識(shí)形態(tài)由差異邁向統(tǒng)一以及二者并存原理相類似。因此可以說，任何政治行動(dòng)者都會(huì)有政策偏好，并且隨時(shí)準(zhǔn)備將這種偏好最大化，構(gòu)成政策變遷的核心穩(wěn)定機(jī)制。

首先，偏好來自于理性。政策偏好是一種試圖使自身利益最大化的理性選擇行為，在某種程度上是理性假設(shè)的產(chǎn)物，政策制定者會(huì)選擇最符合自己偏好的方案，而不是改變自身的偏好。赫伯特·西蒙指出，不同的學(xué)者對(duì)理性假設(shè)會(huì)有不同的理解，但對(duì)其實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)最大化的作用則普遍認(rèn)同。在強(qiáng)理性選擇形式下，擁有完備信息的理性行為者具有無限的認(rèn)知能力；在弱理性選擇形式中，信息是不完整的，行為人只是“盡力而為”地利用現(xiàn)有信息作出最恰當(dāng)?shù)臎Q定。如果偏好驅(qū)動(dòng)行為是以一種最完備信息來達(dá)成交互的，那么我們需要更多地了解這些信息從何而來，那些不能接收所有信息輸入以及不能投入所有時(shí)間的政治行為人又是如何會(huì)對(duì)新信息產(chǎn)生敏感的，以及他們是否能改變競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手對(duì)這種信息機(jī)制問題的解釋等問題(33)Simon,Herbert A.Administrative Behavior: A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organizations.New York: The Free Press,1947.。這意味著行為者對(duì)信息進(jìn)行處理和回應(yīng)固然重要，但更重要的是，政策變遷最終是在特定制度環(huán)境下進(jìn)行集體決策的產(chǎn)物。組織處理信息不僅受個(gè)體行為人認(rèn)知能力和溝通方式的影響，還受到法律、規(guī)則、程序等正式硬制度的制約，以及習(xí)俗、觀念、道德等非正式軟制度的影響，這種影響是觀點(diǎn)如何聚合以產(chǎn)生集體決策的原因(34)Jones,B.D.Politics and the Architecture of Choice.Chicago: University of Chicago Press,2001.。沒有人否認(rèn)政治領(lǐng)袖對(duì)其周圍世界變化所作出的反應(yīng)，但是有關(guān)偏好的知識(shí)論和制度設(shè)計(jì)論最能夠解釋政策變遷。傳統(tǒng)上將并非由選舉引起的偏好改變因素歸納為“外來沖擊”，這種外來沖擊對(duì)傳入信息的響應(yīng)是不平穩(wěn)的，規(guī)模是不成比例的或難以預(yù)測(cè)的。

其次，偏好不可測(cè)量。在倡議聯(lián)盟框架解釋范疇中，偏好類似于政策體系和不同聯(lián)盟所擁有的深層核心信仰，不可動(dòng)搖也不可更改。這一點(diǎn)又可與彼得·霍爾提出的政策范式變遷三層次論相結(jié)合，即第一層次的政策變遷是指政策工具的水平或參數(shù)調(diào)整變化，第二層次的政策變遷強(qiáng)調(diào)在總體政策目標(biāo)不變的情況下政策工具發(fā)生改變，第三層次的政策變遷是指政策工具和政策目標(biāo)均發(fā)生了改變(35)Peter Hall.Policy Paradigms.Social Learning,and the State: The Case of Economics Policy-Making in Britain.Comparative Politics,1993,25(3).。而只有第三層次的政策變遷才是根本性變遷，被稱為政策范式轉(zhuǎn)移。政策范式的變遷往往意味著政策發(fā)生巨大的變革，而要出現(xiàn)這種變革非常之難。意外事件對(duì)政策決策的影響要比現(xiàn)有規(guī)定對(duì)政策決策的影響更加突出，成功的政府部門會(huì)根據(jù)不斷變化的信息模式(包括反對(duì)派和公眾如何應(yīng)對(duì)這些變化)調(diào)整公共事項(xiàng)的優(yōu)先次序，畢竟解決問題才是決策的必要條件，而解決問題的方案又是在等待問題的過程中準(zhǔn)備完成的。最初研究政策動(dòng)力的方法是將長(zhǎng)時(shí)段的注意力集中在各種政策問題上，然后審查注意力的模式，最近的政策動(dòng)力機(jī)制則包含了比較政治研究中通常缺少的一些東西：不斷變化的政策注意力主題。例如，有人試圖通過從一個(gè)時(shí)期到下一個(gè)時(shí)期的法律的數(shù)量來解釋立法效率，從而揭示出偏好是政府行動(dòng)最穩(wěn)固的基因，也是政府信仰中最為核心的因素，但是卻很難去測(cè)量(36)Lapinski,J.S.Policy Substance and Performance in American lawmaking,1877-1994.American Journal of Political Science,2008(52),pp.235-251.。當(dāng)偏好作為一種深層核心信仰成為政策變遷的核心穩(wěn)定機(jī)制時(shí)，其不可測(cè)量性要求時(shí)刻關(guān)注政策議程設(shè)置的常規(guī)性注意力變化，從中發(fā)掘出偏好的形成規(guī)律。

最后，制度有助于解釋偏好既定情況下跨國間的政策產(chǎn)出。政策偏好一旦形成極易制度化，政策動(dòng)力途徑假設(shè)制度變量有助于解釋特定政策領(lǐng)域內(nèi)的產(chǎn)出差異(不同國家的制度和治理體系產(chǎn)生不同的政策變遷模式)，還強(qiáng)調(diào)制度與那些賦予否決權(quán)的規(guī)則一起構(gòu)成決策阻力的來源。決策阻力還可能源于議題競(jìng)爭(zhēng)，因?yàn)樽h題相互競(jìng)爭(zhēng)體現(xiàn)的是政策偏好之間的競(jìng)爭(zhēng)。政策動(dòng)力途徑認(rèn)為偏好或制度所造成的阻力是相對(duì)而非絕對(duì)的，粘滑動(dòng)力學(xué)(stick-slip dynamics)將制度摩擦分為兩個(gè)部分：粘性(stickiness)和滑移(slippage)。如果摩擦從來沒有被克服過，那就是堵塞，而不是摩擦；摩擦可以通過更強(qiáng)的力量來克服，當(dāng)它被克服時(shí)，滑移就會(huì)產(chǎn)生。就像我們描述政策變遷一樣，不論是研究者還是普通公眾往往對(duì)諸如創(chuàng)新這樣的劇烈政策變遷有濃厚興趣，并且最好是劇烈政策變遷在沒有任何大的前兆和變化預(yù)期下發(fā)生(類似于“一鳴驚人”)。再者，僵持和堵塞與摩擦不一樣，摩擦是一個(gè)更完整的想法，因?yàn)樗骖櫫俗兏锏淖枇σ约翱朔兏镎系K時(shí)的突然變化。從間斷—均衡理論的觀點(diǎn)來看，政策變遷的間斷和均衡是同一過程的兩個(gè)并行部分，摩擦、粘性等概念是政策變遷和制度設(shè)計(jì)的自變量而不是條件變量。

上述情形意味著僅僅假設(shè)由政策主題的注意力變化產(chǎn)生政策變遷是不夠的，政策變遷在維持偏好穩(wěn)定的情形下，取決于政治制度中的摩擦或阻力水平。由這些制度摩擦所產(chǎn)生的政策間斷強(qiáng)弱及其影響又有不同，相對(duì)于制度摩擦水平較低的國家，制度摩擦較高的國家發(fā)生政策變遷的幾率較大，但政策間斷并沒有想象中那么頻繁，因?yàn)橹贫饶Σ镣ǔ?huì)延遲政策調(diào)整的效果。政府永遠(yuǎn)關(guān)注一個(gè)政策主題是不現(xiàn)實(shí)的，議題本身具有很強(qiáng)的流動(dòng)性，尤其是在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)，公民可以期望也可以討論需要政府解決哪些重要社會(huì)問題。選舉機(jī)制使得人們認(rèn)為政府在獲得政黨任命權(quán)后只是簡(jiǎn)單地執(zhí)行其意識(shí)形態(tài)及政策，政府始終面臨著許多缺乏明確解決方案的困境，但也必須開展治理行動(dòng)。

因此，選舉機(jī)制不能解決選舉時(shí)期內(nèi)出現(xiàn)的問題，因?yàn)閱栴}往往會(huì)被提前設(shè)置，選舉中的問題只能納入下個(gè)議事日程。對(duì)一個(gè)問題的回應(yīng)可能會(huì)與其他問題的解決存在相互矛盾的關(guān)系，例如美國槍支問題得不到解決的根本原因在于控槍與公民防衛(wèi)權(quán)和自由權(quán)相抵觸。隨著反對(duì)派將注意力集中在擬解決方案的缺陷上或那些不是執(zhí)政政府優(yōu)先考慮的問題上，這些缺陷或問題就會(huì)成為在野派攻擊執(zhí)政黨及其所領(lǐng)導(dǎo)的政府的理由，再加上權(quán)力制衡因素，很多時(shí)候這些攻擊會(huì)使得政治格局發(fā)生變化(如彈劾總統(tǒng)生效)(37)Frank R.Baumgartner and Bryan D.Jones.The Politics of Information: Problem Definition and the Course of Public Policy in America.Chicago: University of Chicago Press,2015.。

六、研究結(jié)論與啟示

如果說政策變遷動(dòng)力機(jī)制涉及“何以產(chǎn)生”的解釋，那么政策變遷的形式則是對(duì)其樣態(tài)進(jìn)行描繪。單線條地解釋每種形式產(chǎn)生的動(dòng)力是可行的，但更有意義的是在原因和形式基礎(chǔ)上對(duì)產(chǎn)生政策變遷的動(dòng)力機(jī)制作維度探索?；诖?，本文對(duì)公共政策學(xué)研究至少具有以下四個(gè)方面的啟示：

第一，選舉作為傳統(tǒng)變量需要重新審視。正如土地之于農(nóng)業(yè)、市場(chǎng)之于工業(yè)的重要性一樣，皇權(quán)之于專制統(tǒng)治、政黨之于民主治理同樣重要。在倡導(dǎo)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的坐標(biāo)系和方向標(biāo)上，西方政黨競(jìng)爭(zhēng)的選舉體系和機(jī)制缺陷明顯卻依然高歌猛進(jìn)，不得不讓我們思考選舉的驅(qū)動(dòng)力、影響力問題。選舉作為驅(qū)動(dòng)政策變遷的傳統(tǒng)力量，很多時(shí)候跟不上新信息的出現(xiàn)或社會(huì)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，而這些變化卻是產(chǎn)生和推動(dòng)政策變遷的重要因素。

第二，信息機(jī)制需要引起足夠的重視。信息機(jī)制在注意力運(yùn)動(dòng)中呈現(xiàn)，也在議程設(shè)置中發(fā)揮作用，信息的入口是問題的出現(xiàn)、界定和篩選，出口則是建立政策議程。這在橫向的跨國性比較議程研究中已經(jīng)得到證實(shí)，不同點(diǎn)在于信息機(jī)制會(huì)有優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)之分。多元主義政治體系在議程設(shè)置上具備信息獲取優(yōu)勢(shì)，但并不具有信息處理的優(yōu)勢(shì)。所以，信息機(jī)制不在于政治體系的制衡和治理體系的多元化，而在于重視新信息并及時(shí)給予回應(yīng)和解決。

第三，大多數(shù)政策過程都是間斷的平衡。政治決策者一般都會(huì)設(shè)置危機(jī)閾值，如重大突發(fā)事件或其他公共安全的死亡人數(shù)等。在面對(duì)重大公共危機(jī)的時(shí)候，不是決策的過程而是決策的速度決定政策質(zhì)量。面對(duì)危機(jī)的公共決策以及由此產(chǎn)生的政策變遷相較于常規(guī)化政策變遷，肯定是一種間斷，但卻不是間斷與均衡，而是均衡中的間斷以及間斷之后的均衡。雖然不同治理結(jié)構(gòu)下的治理能力有差異，但并沒有改變治理連續(xù)性本質(zhì)，這種能力差異來源于不同治理結(jié)構(gòu)的注意力轉(zhuǎn)移速度。

第四，政策變遷研究的學(xué)科融合大于分野。比較政治學(xué)和比較公共政策學(xué)對(duì)政策變遷的貢獻(xiàn)，主要來自于以政治學(xué)者身份從事比較公共政策研究的學(xué)者。在政策過程理論學(xué)派(38)Weible C M,Sabatier P A.Theories of the Policy Process (Fourth Edition).New York: Westview Press,2017．中，多源流、倡議聯(lián)盟、間斷平衡、制度分析與發(fā)展、政策網(wǎng)絡(luò)、政策反饋以及政策創(chuàng)新與擴(kuò)散，屬于實(shí)證性政策科學(xué)范式，而政策敘事、話語分析等則屬于后實(shí)證政策科學(xué)。不同方法和面向依然能夠匯聚為政策過程理論，相互融合、取長(zhǎng)補(bǔ)短，足以證明學(xué)科融合既是進(jìn)步之源，又是未來之勢(shì)。

拉斯韋爾在《傳播在社會(huì)中的結(jié)構(gòu)與功能》中提出的“5W2H分析法”，對(duì)政策變遷研究啟發(fā)頗大。一種基于條件和類型分析之后的動(dòng)力探尋，給本文定下了主基調(diào)?！罢邉?dòng)力學(xué)”不僅有利于我們理解政策過程理論的國際化和實(shí)證性，而且對(duì)探尋當(dāng)今世界大國治理所應(yīng)該具備的“理性預(yù)期”具有相當(dāng)意義。目前在政策變遷研究中，除了政策過程理論的解釋、應(yīng)用、比較、修正和創(chuàng)新之外，還有一項(xiàng)是針對(duì)不同政治體制的國家在信息處理上的機(jī)制與過程研究(39)Samuel G.Workman,Bryan D.Jones,Ashley E.Jochim.Information Processing and Policy Dynamics.Policy Studies Journal,2009,37(1),pp.75-92.，未來的熱點(diǎn)和創(chuàng)見也可能來源于此。