劉 成 鄭春清 劉蘭娟 徐思敏

①東華大學(xué)體育部 ②東華大學(xué)人文學(xué)院 ③上海師范大學(xué)體育學(xué)院 ④寧波銀行股份有限公司衢州分行

本文運(yùn)用文獻(xiàn)資料、文本分析、實(shí)地調(diào)研和邏輯推理等研究方法，基于Smith政策執(zhí)行過程模型，深入探討我國(guó)體育小鎮(zhèn)品牌建設(shè)的公共政策執(zhí)行影響因素,進(jìn)而提出相關(guān)建議，以期為促進(jìn)我國(guó)體育小鎮(zhèn)的健康發(fā)展提供有益的參考。

體育（特色）小鎮(zhèn)是將運(yùn)動(dòng)休閑、文化、健康、旅游、養(yǎng)老、教育培訓(xùn)等多種功能融于一體的空間區(qū)域、全民健身發(fā)展平臺(tái)和體育產(chǎn)業(yè)基地[1]。在中央和各級(jí)地方政府共同推動(dòng)下，國(guó)內(nèi)體育小鎮(zhèn)建設(shè)已開展的如火如荼。由于體育小鎮(zhèn)是一個(gè)新興事物，我國(guó)體育小鎮(zhèn)建設(shè)當(dāng)前存在的諸如“政績(jī)工程”、“地產(chǎn)傾向”、“運(yùn)營(yíng)不力”等一些負(fù)面效應(yīng)和盲目模仿、規(guī)劃失誤、特色缺失而造成“千鎮(zhèn)一面”等問題也隨之顯露。探究產(chǎn)生上述問題的原因，其中的一個(gè)重要因素在于公共政策執(zhí)行。政府對(duì)體育小鎮(zhèn)建設(shè)主要發(fā)揮主導(dǎo)作用，負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)，如果在政策決策和執(zhí)行中沒有做好科學(xué)規(guī)劃與有效監(jiān)督，勢(shì)必不利于今后我國(guó)體育小鎮(zhèn)的品牌建設(shè)[2]。此外，在目前該領(lǐng)域的一些研究中，國(guó)內(nèi)有些學(xué)者主要側(cè)重于對(duì)體育小鎮(zhèn)創(chuàng)建路徑和發(fā)展對(duì)策展開研究，卻對(duì)體育小鎮(zhèn)概念內(nèi)涵和外部政策環(huán)境的認(rèn)知分析不夠深入，較少將體育小鎮(zhèn)放置于國(guó)內(nèi)相關(guān)政策的大環(huán)境下去探討其發(fā)展。鑒于此，本研究試圖基于Smith政策執(zhí)行過程模型分析，以理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和執(zhí)行環(huán)境為切入點(diǎn)，深入探討我國(guó)體育小鎮(zhèn)品牌建設(shè)的公共政策執(zhí)行影響因素，進(jìn)而有針對(duì)性地提出發(fā)展建議，以期為促進(jìn)我國(guó)體育小鎮(zhèn)的健康發(fā)展提供參考借鑒。

1 研究對(duì)象與研究方法

1.1 研究對(duì)象

以國(guó)家體育總局公布的全國(guó)第一批試點(diǎn)建設(shè)的96個(gè)運(yùn)動(dòng)休閑特色小鎮(zhèn)和各省市自主創(chuàng)建的體育（特色）小鎮(zhèn)為主要研究對(duì)象。

1.2 研究方法

（1）文獻(xiàn)資料法。搜索、查閱和整理國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究文獻(xiàn)，為本文提供理論依據(jù)。

（2）文本分析法。對(duì)國(guó)務(wù)院、國(guó)家體育總局、國(guó)家發(fā)改委等中央層級(jí)政府官方網(wǎng)站和各省市區(qū)地方政府官方網(wǎng)站的相關(guān)政策法規(guī)、工作動(dòng)態(tài)等欄目進(jìn)行篩查，獲得2015～2020年中央與地方政府公開發(fā)布的413個(gè)與體育小鎮(zhèn)建設(shè)相關(guān)的公共政策和行動(dòng)類文本，進(jìn)行量化統(tǒng)計(jì)分析。

（3）實(shí)地調(diào)研法。對(duì)全國(guó)部分省市的體育小鎮(zhèn)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，對(duì)小鎮(zhèn)管理者、當(dāng)?shù)鼐用?、游客等進(jìn)行問卷調(diào)查和深度訪談，獲得第一手分析資料。

（4）邏輯推理法。對(duì)收集到的相關(guān)文獻(xiàn)資料進(jìn)行歸納整理，展開邏輯分析。

2 結(jié)果與分析

2.1 Smith政策執(zhí)行過程模型解析

Thomas B.Smith（美，1973）提出的政策執(zhí)行過程模型主要用于分析政策執(zhí)行過程中所涉及相關(guān)變量對(duì)執(zhí)行結(jié)果產(chǎn)生的具體作用[3]。Smith認(rèn)為，影響政策執(zhí)行的因素主要集中在理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和執(zhí)行環(huán)境等四個(gè)方面。其中：理想化政策是對(duì)政策本身質(zhì)量的要求；執(zhí)行機(jī)構(gòu)指負(fù)責(zé)具體執(zhí)行政策的政府部門，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的權(quán)威性直接影響政策的執(zhí)行質(zhì)量；目標(biāo)群體是政策作用的對(duì)象，指由于特定的政策決定而必須調(diào)整其行為的群體；執(zhí)行環(huán)境指影響政策運(yùn)行的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等環(huán)境，是政策執(zhí)行的路徑依賴。以上四個(gè)要素包含在政策執(zhí)行的全過程，彼此相輔相成，缺一不可，它們均直接影響政策執(zhí)行效果。Smith政策執(zhí)行過程模型的內(nèi)涵要義就是要積極協(xié)調(diào)好這四個(gè)因素，將其緊張和沖突進(jìn)行及時(shí)處理，并通過建制和反饋，完善政策制定、修訂執(zhí)行方案，確保政策的順利執(zhí)行，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

2.2 基于政策執(zhí)行過程模型的我國(guó)體育小鎮(zhèn)品牌建設(shè)公共政策執(zhí)行影響因素

（1）理想化政策：政策本身。

理想化政策是影響政策執(zhí)行的首要因素，政策是否科學(xué)、合理并具有可行性，決定政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。雖然目前國(guó)家和各省市區(qū)相繼出臺(tái)了一系列體育小鎮(zhèn)建設(shè)的扶持政策，但是部分政策并未達(dá)到預(yù)期效果。首先，政策文件內(nèi)容的針對(duì)性有待加強(qiáng)。特色小鎮(zhèn)建設(shè)首先在浙江省取得了很好的建設(shè)成效，習(xí)近平總書記批示說特色小鎮(zhèn)建設(shè)大有可為。江蘇省則率先創(chuàng)建了體育健康特色小鎮(zhèn)，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展與鄉(xiāng)村振興。國(guó)家體育總局也在2017年8月公布了第一批運(yùn)動(dòng)休閑特色小鎮(zhèn)試點(diǎn)項(xiàng)目名單，體現(xiàn)出國(guó)家和地方政府對(duì)體育小鎮(zhèn)建設(shè)的重視程度。但本研究統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，2015～2020年，中央層級(jí)先后出臺(tái)62個(gè)與體育小鎮(zhèn)直接或間接相關(guān)的政策文件和通知，其中卻只有5個(gè)政策文本名稱直接以體育（特色）小鎮(zhèn)命名，僅占比8.1%。各省市區(qū)也有相似的特征。例如，江浙滬是國(guó)內(nèi)最早進(jìn)行體育小鎮(zhèn)建設(shè)的區(qū)域之一，2015～2020年三省市合計(jì)出臺(tái)90個(gè)與體育小鎮(zhèn)直接或間接相關(guān)的政策文件，也只有8個(gè)政策文本名稱直接以體育（特色）小鎮(zhèn)命名，占比8.9%，其他的政策文本名稱主要以體育旅游、全民健身、體育消費(fèi)等為關(guān)鍵詞。體現(xiàn)出目前我國(guó)發(fā)布的關(guān)于體育小鎮(zhèn)建設(shè)的政策文件內(nèi)容大多與體育產(chǎn)業(yè)建設(shè)相關(guān)，直接支持體育小鎮(zhèn)創(chuàng)建的政策文本仍較少[4]。其次，國(guó)內(nèi)體育小鎮(zhèn)政策的中央和地方制定主體分別主要是國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家體育總局及各省市區(qū)人民政府、體育局、發(fā)改委、旅游局等，制定主體較為多元。但在地方的相同層級(jí)之間，各個(gè)主體聯(lián)合發(fā)布的政策文件并不多，容易導(dǎo)致各個(gè)主體在分配執(zhí)行任務(wù)時(shí)產(chǎn)生沖突，不利于政策推進(jìn)[4]。另外，本研究對(duì)這些政策文本通過關(guān)鍵詞提取發(fā)現(xiàn)，“試點(diǎn)、評(píng)估、審核、推進(jìn)、規(guī)劃、特色”等詞出現(xiàn)頻率較高，但文本中涉及的“推進(jìn)、規(guī)劃”等關(guān)鍵詞比較寬泛，部分政策文本內(nèi)容缺少具體實(shí)施措施和規(guī)劃方案，致使一些體育小鎮(zhèn)建設(shè)的毫無特色，相互之間的模仿之風(fēng)較嚴(yán)重。

（2）執(zhí)行機(jī)構(gòu)：執(zhí)行主體。

Smith認(rèn)為：執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其人員應(yīng)該透徹理解政策并最終實(shí)現(xiàn)執(zhí)行目標(biāo)[5]。國(guó)家和地方體育管理部門直接參與體育小鎮(zhèn)的政策執(zhí)行，但也需要中央各部委以及地方的旅游、國(guó)土、交通和發(fā)改委等多個(gè)部門加強(qiáng)協(xié)作。目前，我國(guó)對(duì)各類政策的執(zhí)行主要是由中央制定總體發(fā)展目標(biāo)，再按層級(jí)化體系劃分，最終執(zhí)行政策的主體往往是地方基層政府部門，但在政策自上而下的傳遞過程中，一些信息可能會(huì)被遺漏或被曲解[6]。同時(shí)，中央層級(jí)制定的政策大都是從全局性考慮，地方政府必須按照自身實(shí)際因地制宜的科學(xué)建設(shè)體育小鎮(zhèn)。然而，審視各省市區(qū)頒布的推動(dòng)體育小鎮(zhèn)建設(shè)的相關(guān)政策文本，一些地方政府基本上是直接照搬中央層級(jí)發(fā)布的文件內(nèi)容，并未做出適宜當(dāng)?shù)厍闆r的政策調(diào)適。此外，地方層面在執(zhí)行體育小鎮(zhèn)建設(shè)相關(guān)政策時(shí)，不同區(qū)域和各個(gè)執(zhí)行部門之間的協(xié)調(diào)溝通有待加強(qiáng)。因?yàn)槿绻麤]有對(duì)政策執(zhí)行的任務(wù)進(jìn)行明確責(zé)任劃分而造成權(quán)力分配不明晰，勢(shì)必使政策難以達(dá)到好的執(zhí)行效果，進(jìn)而出現(xiàn)政策尋租或敷衍執(zhí)行等現(xiàn)象[7]。本研究統(tǒng)計(jì)得知：2015～2020年，全國(guó)31個(gè)省市區(qū)先后均頒布了推動(dòng)本地區(qū)體育小鎮(zhèn)發(fā)展的相關(guān)政策文件。其中，浙江發(fā)布的直接或間接扶持政策文件數(shù)量最多（37部），其次是江蘇（33部），第三是福建（27部），東部地區(qū)省市發(fā)布的政策數(shù)量明顯多于中西部地區(qū)。體現(xiàn)出東部地區(qū)由于地理位置、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等相關(guān)優(yōu)勢(shì)條件，促進(jìn)體育小鎮(zhèn)建設(shè)的政策利好也較多，江浙兩省始終處在國(guó)內(nèi)體育小鎮(zhèn)建設(shè)的前列。但在政策執(zhí)行過程中如何進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督和反饋，強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)制，防止政策執(zhí)行浮于表面和形式化，仍是各省市今后應(yīng)該引起重視的共性問題。并且，政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員的專業(yè)素養(yǎng)對(duì)政策執(zhí)行是否順暢具有關(guān)鍵作用。如果對(duì)政策執(zhí)行者的業(yè)務(wù)培訓(xùn)重視程度不高，容易導(dǎo)致政策執(zhí)行者只能模仿或借鑒其他地方的執(zhí)行方式，選擇性執(zhí)行容易執(zhí)行的部分，這會(huì)在一定程度上助推國(guó)內(nèi)體育小鎮(zhèn)品牌建設(shè)陷入同質(zhì)化發(fā)展的怪圈。

（3）目標(biāo)群體：政策作用對(duì)象。

Smith指出，目標(biāo)群體可分為順應(yīng)型、抵觸型、配合型和觀望型四種類型。順應(yīng)型指在政策執(zhí)行過程中不管是否得利都能支持政策執(zhí)行；抵觸型是不論如何都要采取行動(dòng)去阻礙政策執(zhí)行；配合型指在政策執(zhí)行過程中已獲得一定利益或比較了解政策情況而支持政策實(shí)施的群體；觀望型是指對(duì)政策不了解或懷疑政策的合理性而保持觀望的群體[3]。本研究實(shí)地調(diào)研可知，我國(guó)體育小鎮(zhèn)建設(shè)過程中涉及的目標(biāo)群體主要包括小鎮(zhèn)居民、外地旅游者和當(dāng)?shù)氐捏w育管理者等。一些目標(biāo)群體不太了解體育小鎮(zhèn)相關(guān)政策，這與當(dāng)?shù)卣畬?duì)此類扶植政策的宣傳力度不足有關(guān)。小鎮(zhèn)原住民等某些目標(biāo)群體對(duì)小鎮(zhèn)建設(shè)的政策執(zhí)行參與度不高，認(rèn)為小鎮(zhèn)建設(shè)與自身關(guān)系不大，這與部分體育小鎮(zhèn)在規(guī)劃建設(shè)前未廣泛征求當(dāng)?shù)鼐用褚庖娪嘘P(guān)。外地體育旅游者盼望在小鎮(zhèn)得到較好的服務(wù)體驗(yàn)，當(dāng)?shù)氐捏w育管理部門則需要遵循市場(chǎng)規(guī)則，形成完善的產(chǎn)業(yè)鏈，增加經(jīng)濟(jì)效益。但從當(dāng)?shù)鼐用窠嵌葋砜矗獾伢w育旅游者通過體育消費(fèi)確實(shí)可以促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐用竦氖杖朐鲩L(zhǎng)，但他們也不希望外來者破壞當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境和自然資源。由于各目標(biāo)群體的利益訴求不同，因此在政策執(zhí)行過程中要合理安撫目標(biāo)群體的情緒，盡量照顧各個(gè)群體的合理利益，促使目標(biāo)群體能支持和配合政策執(zhí)行，推進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[7]。

（4）執(zhí)行環(huán)境：政策運(yùn)行環(huán)境。

執(zhí)行環(huán)境在整個(gè)政策執(zhí)行過程中貫穿全程。目前國(guó)內(nèi)支持體育小鎮(zhèn)建設(shè)的外部政策環(huán)境利好，但在政策運(yùn)行環(huán)境中仍存在一些問題。首先是專業(yè)人才不足和人才培訓(xùn)系統(tǒng)不太健全。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)一些體育小鎮(zhèn)的建設(shè)管理者主要從當(dāng)?shù)鼐用裰羞x拔產(chǎn)生，專業(yè)人才培訓(xùn)系統(tǒng)有待健全。其次，建設(shè)資金缺乏，融資模式風(fēng)險(xiǎn)較大。據(jù)估測(cè)我國(guó)體育小鎮(zhèn)的投資額在2020年達(dá)到5000～9000億元，如此巨大的投資必須依靠社會(huì)資本的加入。但體育小鎮(zhèn)建設(shè)投資額巨大、回報(bào)周期較長(zhǎng)，招商引資方面存在的風(fēng)險(xiǎn)容易阻礙社會(huì)資本的投入。另外，國(guó)家體育總局發(fā)布的2014年全民健身活動(dòng)狀況調(diào)查公報(bào)顯示，全國(guó)經(jīng)常參加體育鍛煉的人數(shù)百分比為33.9%（包括兒童青少年），健身場(chǎng)所包括：公共體育場(chǎng)館、社區(qū)健身路徑、廣場(chǎng)、空地等。但近60%的人選擇在離家距離1公里以內(nèi)進(jìn)行鍛煉，選擇離家1～2公里之間的人群占比24%，2公里以上為10%。從中可知，就近參與日常體育鍛煉是我國(guó)全民健身的主要趨勢(shì)之一。然而，國(guó)內(nèi)大多數(shù)體育小鎮(zhèn)遠(yuǎn)離城市中心，基本上規(guī)劃在城郊結(jié)合部，勢(shì)必會(huì)因?yàn)榻煌ㄔ驅(qū)е滦℃?zhèn)的品牌吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力減弱。

3 促進(jìn)我國(guó)體育小鎮(zhèn)品牌建設(shè)的相關(guān)建議

3.1 加強(qiáng)政策內(nèi)容的針對(duì)性，出臺(tái)更多針對(duì)性強(qiáng)的具體實(shí)施細(xì)則

體育小鎮(zhèn)政策實(shí)施的重點(diǎn)在于政策制定的針對(duì)性和明確性，這也是對(duì)政策進(jìn)行評(píng)估和反饋的基礎(chǔ)。必須大力提升中央和地方制定的體育小鎮(zhèn)各類扶植政策文件的執(zhí)行效果，加強(qiáng)當(dāng)前已頒布的各類支持政策與實(shí)際建設(shè)的關(guān)聯(lián)度，積極推動(dòng)中央層級(jí)和地方層面的政策制定主體之間的協(xié)調(diào)與溝通，完善我國(guó)體育小鎮(zhèn)建設(shè)方針和政策內(nèi)容的全面性、針對(duì)性、可操作性，促進(jìn)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

3.2 健全政策執(zhí)行機(jī)制，改進(jìn)評(píng)估監(jiān)督體系

政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)行依靠完善的執(zhí)行機(jī)制，應(yīng)建立各個(gè)執(zhí)行部門協(xié)調(diào)機(jī)制，積極強(qiáng)化各省市區(qū)政府、各級(jí)地方體育管理部門之間的經(jīng)驗(yàn)交流與溝通，重視對(duì)體育小鎮(zhèn)建設(shè)的專業(yè)人才培訓(xùn)，大力提升政策執(zhí)行人員的專業(yè)素質(zhì)，增強(qiáng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)效能。建立體育小鎮(zhèn)建設(shè)政策執(zhí)行評(píng)估監(jiān)督體系，通過多方綜合評(píng)價(jià)，定期將評(píng)價(jià)結(jié)果上報(bào)各級(jí)政府主管部門，根據(jù)執(zhí)行情況及時(shí)做出政策調(diào)適。

3.3 平衡各方利益沖突，增進(jìn)目標(biāo)群體認(rèn)同

進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)體育小鎮(zhèn)相關(guān)政策的宣傳力度，拓寬政策宣傳渠道。在制定新政策之前應(yīng)廣開聽證會(huì)，及時(shí)征求目標(biāo)群體的意見，強(qiáng)化目標(biāo)群體對(duì)政策的認(rèn)同度。深入調(diào)查體育小鎮(zhèn)當(dāng)?shù)鼐用竦膶?shí)際需求，保障其原有利益，提高當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c體育小鎮(zhèn)建設(shè)的積極性，減少對(duì)相關(guān)企業(yè)和體育社會(huì)組織的不當(dāng)干預(yù)，充分吸引外地體育旅游者的消費(fèi)興趣，為他們提供良好的體育消費(fèi)體驗(yàn)，適時(shí)改進(jìn)政策執(zhí)行中的建設(shè)問題，促進(jìn)政策實(shí)施。

3.4 優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境，完善交通網(wǎng)絡(luò)資源環(huán)境

政府在體育小鎮(zhèn)融資方面應(yīng)做好頂層設(shè)計(jì)，依托PPP等多種投融資模式引入社會(huì)資本的投資，讓多個(gè)主體共同參與小鎮(zhèn)的投資建設(shè)，降低融資風(fēng)險(xiǎn)。由于體育小鎮(zhèn)大多建立在城郊結(jié)合部，距離市區(qū)較遠(yuǎn)，應(yīng)積極改善高鐵、城際鐵路、高速公路、城鄉(xiāng)公交等交通網(wǎng)絡(luò)資源環(huán)境，便于外來體育消費(fèi)者出行，提升顧客的舒適度和滿意度。

4 結(jié)語(yǔ)

體育小鎮(zhèn)是目前我國(guó)促進(jìn)體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重要推動(dòng)力，也是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的主要抓手之一。體育小鎮(zhèn)的政策制定和執(zhí)行屬于一項(xiàng)科學(xué)的系統(tǒng)工程，關(guān)系多方利益。中央層級(jí)后續(xù)頒布的相關(guān)政策文本可以對(duì)體育小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)提出更具體的要求，讓政策執(zhí)行主體和目標(biāo)群體更容易理解政策目標(biāo)。各省、市、區(qū)應(yīng)總結(jié)提煉近幾年體育小鎮(zhèn)建設(shè)初期的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，主動(dòng)與市場(chǎng)對(duì)接，找準(zhǔn)目標(biāo)群體，因地制宜的充分挖掘本地優(yōu)勢(shì)，豐富政策宣傳渠道和形式，打造新的經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力，大力推進(jìn)本地區(qū)體育小鎮(zhèn)的品牌建設(shè)。