鄭澤民

(海南師范大學(xué) 南海區(qū)域文化研究中心，海南 ?？?571158)

1997年5月，越南發(fā)布第358/TTg號(hào)決議，決定發(fā)展近海漁業(yè)。[1]進(jìn)入21世紀(jì)后，越南海洋漁業(yè)發(fā)展迅速，2017年海洋捕撈漁業(yè)產(chǎn)量將近320萬(wàn)噸，[2]2019年漁業(yè)產(chǎn)品出口產(chǎn)值達(dá)到100億美元。[3]由于越南“近?！睗O業(yè)涉及其對(duì)我國(guó)南海相關(guān)島礁和海域主權(quán)聲索與海域劃界問(wèn)題，引發(fā)南海領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)議和不必要的沖突事件，這必然對(duì)地區(qū)安全與合作形勢(shì)帶來(lái)重要影響。這個(gè)議題值得深入探討。

一、越南“近?！睗O業(yè)海域范圍界定及其政策主要方面

越南海洋漁業(yè)的劃分與東南亞其他相關(guān)國(guó)家有所不同，不是以距海岸線遠(yuǎn)近來(lái)劃分，而與越南沿海大陸架寬窄有關(guān)，(1)越南北部(北部灣)和南部(巽他大陸架)大陸架寬，中部大陸架窄，南部海域東西向深度不大，底部坡度小，超過(guò)50%的海域水深小于50米，中部海域具有深海特征，底部?jī)A斜，在一些方向離海岸10海里海域深度就達(dá)100米。參見(jiàn)Mark J. Valencia, “Vietnam: Fisheries and Navigation Policies and Issues”, Ocean Development and International Law, Vol. 21 (1990), pp. 431-445; Potential of marine fishing (17/07/2012), http://www.fistenet.gov.vn/marine-capture-fisheries/potential-of-marine-fishing/.以確保海上作業(yè)人員和漁業(yè)設(shè)施的安全為目的，[4]根據(jù)漁船功率及作業(yè)漁場(chǎng)海域水深深度劃分為近岸(near-shore)漁業(yè)和近海(offshore)漁業(yè)。

(一)越南對(duì)“近海”漁業(yè)及其海域范圍的界定

越南近岸漁業(yè)和近海漁業(yè)的分類是越南政府根據(jù)越南海洋漁業(yè)研究所1982年的建議在1998年9月發(fā)布的第72/1998/ND-CP法令的第二條中正式提出的。具體來(lái)說(shuō)，近岸漁業(yè)是指在越南北部灣水域、東部和西南部水域、泰國(guó)灣水域30米水深線以內(nèi)海域和中部水域50米水深線以內(nèi)海域，漁船引擎小于90馬力且沒(méi)有注冊(cè)近海捕魚(yú)，或漁船在上述近岸水域進(jìn)行的捕撈作業(yè)；近海漁業(yè)是指具有90馬力以上核心發(fā)動(dòng)機(jī)并已注冊(cè)從事近海作業(yè)或已頒發(fā)近海捕魚(yú)許可證的漁船作業(yè)。[5]由于越南使用的“近岸”和“近?！庇谜Z(yǔ)并非海洋區(qū)域劃分的專業(yè)或法律術(shù)語(yǔ)，加之海底地形復(fù)雜多變，無(wú)法從字面上確定其具體范圍甚至大致范圍。因而，有必要首先探討越南使用“近?！币辉~所涵蓋的海洋區(qū)域范圍。

一是2006年越南發(fā)布第N123/2006/ND-CP號(hào)漁業(yè)法令。該法令規(guī)定漁船發(fā)動(dòng)機(jī)功率低于20馬力的漁船必須在離岸6海里范圍內(nèi)作業(yè)；20至89馬力的漁船必須在離岸6至24海里海域作業(yè)；90馬力以上的船只必須在離岸24海里以外海域作業(yè)。[6]依此可知，雖然未提到90馬力以上的船只是否已注冊(cè)從事近海漁業(yè)，但“近?！敝辽賾?yīng)指距越南海岸24海里以外的海域，此一劃分雖然令人聯(lián)想到“近海”即指越南的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，但不能確定“近?！钡耐饩壦啊?/p>

二是越南的漁業(yè)分區(qū)。越南農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展部漁業(yè)局(Directorate of Fisheries)從海洋捕撈管理角度將越南沿海海域劃為五個(gè)漁業(yè)區(qū)域，分別是北部灣漁區(qū)(東部邊界是中越北部灣海上分界線)、中部漁區(qū)(東部邊界線是東經(jīng)110°00＇線)、東南漁區(qū)(外部邊界線為東經(jīng)105°00＇和110°00＇之間的連線)、西南漁區(qū)(外部邊界為東經(jīng)103°00＇至105°00＇連線)、“東?！睗O區(qū)，后者即越南“近?！?offshore sea)海域。[7]此一漁區(qū)劃分明確指出了越南“近海”位于東經(jīng)110°00＇線以東，但與上述漁業(yè)法令一樣，未說(shuō)明“近?！钡耐饩夁吔纭?duì)此，仍可參考越南農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展部法律司和挪威駐越南大使館聯(lián)合發(fā)布的有關(guān)越挪漁業(yè)發(fā)展合作報(bào)告對(duì)越南海洋漁區(qū)的劃分，該報(bào)告列出了越南認(rèn)為的最重要的四個(gè)漁區(qū)，分別是泰國(guó)灣漁區(qū)、東南漁區(qū)、北部灣漁區(qū)、南沙群島及鄰近海域。[8]另外，越南有關(guān)學(xué)者在討論越南近海漁業(yè)時(shí)將越南海洋漁區(qū)劃分為4個(gè)漁場(chǎng)，即中部海區(qū)近海水域、東南海域、西南海域以及公海(high sea)，并特別指出中部海區(qū)“近?！彼蚪?jīng)緯度邊界，為北緯11°30＇到北緯14°00＇，東經(jīng)109°30＇到114°00＇之間的海域。[9]

綜合上述越南官方界定到學(xué)者探討的種種漁區(qū)劃分情況來(lái)看，無(wú)論是官方界定還是學(xué)者分析，盡管在漁區(qū)劃分表述甚至經(jīng)緯度的標(biāo)示上有所差異，但其基本的漁業(yè)分區(qū)差異不大，即都將越南沿海漁區(qū)劃分為北部灣漁區(qū)、中部漁區(qū)、東南漁區(qū)、西南漁區(qū)，區(qū)別主要在于中部漁區(qū)、東南漁區(qū)與所謂的“東?！睗O區(qū)、南沙群島及鄰近海域的劃分關(guān)系。事實(shí)上，過(guò)于關(guān)注這種差異并無(wú)必要。越南海洋漁業(yè)研究所相關(guān)負(fù)責(zé)人在一份報(bào)告中同樣將越南海洋漁業(yè)區(qū)域分為北部灣、中部海域、東南海域、西南海域4個(gè)漁區(qū)，并詳細(xì)列舉出了4個(gè)漁區(qū)最重要的15個(gè)漁場(chǎng)，在被稱為“近?！睗O場(chǎng)的3個(gè)漁場(chǎng)中，其中2個(gè)靠近西沙群島海域，1個(gè)靠近南沙群島海域。[10]加之幾十年來(lái)越南實(shí)際的捕撈作業(yè)深入我國(guó)“南海斷續(xù)線”海域，特別是涉及南沙群島和西沙群島海域，可以推知，越南所謂的“近?！睗O業(yè)范圍基本涵蓋其根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(《公約》)單方面主張的所謂“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”海域，與我國(guó)“南海斷續(xù)線”海域有部分重疊，且包括我國(guó)南沙群島、西沙群島鄰近海域。

(二)越南“近?！睗O業(yè)政策的主要方面

數(shù)十年來(lái)，越南實(shí)施的與海洋漁業(yè)相關(guān)的法律、法令、決議、規(guī)劃數(shù)量繁多，但20世紀(jì)末越南發(fā)展近海漁業(yè)以來(lái)，其針對(duì)近海漁業(yè)相關(guān)法令、決議主要體現(xiàn)在制訂推動(dòng)近海漁業(yè)發(fā)展規(guī)劃、為近海漁業(yè)提供補(bǔ)貼、實(shí)施優(yōu)惠政策等方面。

首先，制訂近海漁業(yè)相關(guān)規(guī)劃和指南。越南近海漁業(yè)相關(guān)法律、法規(guī)、決議除了上述行文過(guò)程中提到的之外，具有規(guī)劃性的主要有漁業(yè)規(guī)劃和指南，對(duì)越南近海漁業(yè)發(fā)展具有綱領(lǐng)性、方向性的意義，是越南政府指導(dǎo)近海漁業(yè)發(fā)展的主要體現(xiàn)。

《1996—2010年漁業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃》確立越南漁業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)和行動(dòng)計(jì)劃，其內(nèi)容包括環(huán)境和漁業(yè)資源的利用、合理開(kāi)發(fā)近海漁業(yè)資源等。[11]2006年11月越南總理關(guān)于批準(zhǔn)漁業(yè)部門至2010年總體規(guī)劃和至2020年方向的第10/2006/gd-ttg號(hào)決議中確立了發(fā)展?jié)O業(yè)要為全國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出重大貢獻(xiàn)的目標(biāo)，根據(jù)這些規(guī)劃，越南相應(yīng)制訂實(shí)施多項(xiàng)發(fā)展計(jì)劃，包括《近海漁業(yè)發(fā)展和近海漁業(yè)活動(dòng)保障方案》等。[12]

進(jìn)入21世紀(jì)第二個(gè)10年，越南制訂了多份漁業(yè)發(fā)展規(guī)劃，包括2010年9月批準(zhǔn)的《越南至2020年漁業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的第1690/QD-TTg號(hào)決議》及其升級(jí)版2013年8月制訂的《至2020年越南漁業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃與至2030年遠(yuǎn)景》，二者主要內(nèi)容都包括海洋漁業(yè)發(fā)展總體目標(biāo)和階段性目標(biāo)、漁業(yè)發(fā)展規(guī)劃和努力方向、實(shí)施路徑與解決方案。[13]2014年越南還發(fā)布《2016—2020年實(shí)現(xiàn)水產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃》，計(jì)劃未來(lái)5年投入25.5億美元發(fā)展水產(chǎn)業(yè)。[14]目前，越南正研究并建議總理批準(zhǔn)《越南漁業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃(2030—2050年)》。[15]

其次，為近海海洋漁業(yè)發(fā)展提供補(bǔ)貼、優(yōu)惠政策。雖然有觀點(diǎn)認(rèn)為漁業(yè)補(bǔ)貼分為受益補(bǔ)貼(Beneficial subsidies)、提高能力補(bǔ)貼(capacity-enhancing subsidies)、不明確補(bǔ)貼(ambiguous subsidies)3類，[16]但各類補(bǔ)貼之間并非涇渭分明，且各國(guó)政府與學(xué)界在補(bǔ)貼分類方面有較大分歧，在越南政府大力推動(dòng)近海漁業(yè)的背景下，越南在以下幾個(gè)方面的補(bǔ)貼都能起到顯著提高其近海捕撈能力的作用。

一是提高大功率漁船制造能力補(bǔ)貼，這是20世紀(jì)90年代末以來(lái)越南推動(dòng)近海捕撈的一項(xiàng)重大舉措。在政府巨額補(bǔ)貼下，2010年越南近海捕撈漁船達(dá)到22,700艘，總功率300萬(wàn)馬力。[17]近10年來(lái)越南政府補(bǔ)貼力度進(jìn)一步加大，特別是2014年越南政府頒布關(guān)于發(fā)展水產(chǎn)業(yè)若干政策的第67/2014/ND- -CP號(hào)決議(67號(hào)決議)，其中規(guī)定新造鐵殼漁船貸款政策更為優(yōu)惠，新造發(fā)動(dòng)機(jī)400—800馬力和800馬力以上鐵殼漁船船主可分別申請(qǐng)相當(dāng)于新造漁船造價(jià)90%和95%的貸款，年利率分別為2%和1%，且其中絕大部分由國(guó)家預(yù)算補(bǔ)貼。[18]2018年3月，越南政府對(duì)第67號(hào)決議進(jìn)行了修訂，規(guī)定新造漁船可享受新造船總價(jià)值35%的補(bǔ)貼。[19]到2019年8月底，越南全國(guó)依據(jù)67號(hào)決議新造漁船共1032艘投入使用，越南漁船現(xiàn)代化目標(biāo)即減少沿岸漁船數(shù)量的同時(shí)提升遠(yuǎn)洋漁船數(shù)量的目標(biāo)初步達(dá)成。[20]

二是加大對(duì)漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，越南在修建漁港、碼頭、大功率漁業(yè)后勤服務(wù)船，升級(jí)海洋漁業(yè)后勤服務(wù)產(chǎn)業(yè)方面已經(jīng)建立起了較為完整的近海、島嶼、沿海后勤服務(wù)體系，[21]但越南仍在按照其漁業(yè)規(guī)劃繼續(xù)投入巨資在其北部和中部沿海建設(shè)大型漁業(yè)中心，完善漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。

三是為降低捕撈成本的各種形式的資本投入補(bǔ)貼。此類補(bǔ)貼主要有燃油補(bǔ)貼、固定運(yùn)營(yíng)成本補(bǔ)貼等形式。[22]2008年3月油價(jià)高企之際越南政府發(fā)布第289/gd-ttg號(hào)決議，推出燃油成本補(bǔ)償補(bǔ)貼。[23]2010年到2012年又相繼推出了新的燃油補(bǔ)貼計(jì)劃，燃油成本準(zhǔn)一次性補(bǔ)貼對(duì)近海漁船盈利能力的影響最大，有力推動(dòng)了越南漁民近海捕撈。固定運(yùn)營(yíng)成本補(bǔ)貼政策是降低各種稅費(fèi)與多種補(bǔ)貼同步進(jìn)行。此外，越南各政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織甚至個(gè)人以捐助形式不定期提供的現(xiàn)金、保險(xiǎn)購(gòu)買以及包括醫(yī)療器械、通訊器材等方面的實(shí)物支持也可以看作是降低固定運(yùn)營(yíng)成本方面的補(bǔ)貼。

二、越南發(fā)展“近?！睗O業(yè)的驅(qū)動(dòng)因素

作為海洋戰(zhàn)略的一部分，越南政府推動(dòng)“近?！睗O業(yè)發(fā)展，動(dòng)機(jī)從來(lái)都不單一。2007年1月越共十屆四中全會(huì)通過(guò)《至2020年海洋戰(zhàn)略規(guī)劃》，強(qiáng)調(diào)“在保衛(wèi)和建設(shè)我們祖國(guó)的事業(yè)中，海洋具有十分重要的地位和作用，與祖國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、國(guó)防安全保障和環(huán)境保護(hù)有著密切聯(lián)系，影響巨大。”[24]

(一)著眼于海上安全、島礁和海域“權(quán)利”

從20世紀(jì)50年代起，越南就認(rèn)識(shí)到海洋漁業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家獨(dú)立、統(tǒng)一、安全的重要性，從而積極推動(dòng)海洋漁業(yè)的發(fā)展。越南國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人將海洋漁業(yè)提升到維護(hù)國(guó)家獨(dú)立與安全的高度，1959年3月下旬和4月上旬，越南國(guó)家主席胡志明視察越南北部灣海防市附近的團(tuán)洲島(Tuan Chau)和吉婆島(Cat Ba)等地漁村，號(hào)召漁民“我們?cè)侥先艘葱l(wèi)越南海域的主權(quán)”。[25]20世紀(jì)60年代，在美國(guó)侵略戰(zhàn)爭(zhēng)的威脅面前，越南漁民一手拿漁網(wǎng)，一手拿槍，為社會(huì)主義建設(shè)和“海上胡志明小道”的暢通作出了貢獻(xiàn)。[26]越南認(rèn)為，在20世紀(jì)70年代之前，越南漁業(yè)特別是捕撈漁業(yè)和魚(yú)類加工等部門的發(fā)展任務(wù)主要是恢復(fù)北方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為人民提供食物，滿足反美斗爭(zhēng)、解放南方和國(guó)家統(tǒng)一的需要。[27]

20世紀(jì)70年代以后，隨著越南南北統(tǒng)一，對(duì)越南本土安全的直接而現(xiàn)實(shí)的安全威脅消失或大幅降低。但越南認(rèn)為，自古以來(lái)外敵入侵多來(lái)自海上，因而力圖建立連接白龍尾島、西沙群島、南沙群島、昆侖島和土珠島的外圍遠(yuǎn)海防線，形成一條御敵于遠(yuǎn)海之上的“戰(zhàn)略邊界”。[28]在這種安全戰(zhàn)略思維的影響下，越南為擴(kuò)大海上戰(zhàn)略縱深，不惜違反國(guó)際法上“禁止反言”原則，對(duì)我國(guó)南沙群島、西沙群島提出主權(quán)要求。1987年11月，越共中央六屆一次會(huì)議做出《關(guān)于保衛(wèi)越南對(duì)“黃沙群島”和“長(zhǎng)沙群島”主權(quán)的決議》(06/NQ/TU)，強(qiáng)調(diào)這兩個(gè)群島在越南國(guó)防安全中的重要地位。[29]在20余年的時(shí)間里越南侵占我國(guó)南沙群島20多個(gè)島礁，形成了東西寬約570海里，南北長(zhǎng)約380海里的海上防御縱深，[30]同時(shí)借《聯(lián)合國(guó)國(guó)際海洋法公約》對(duì)南海提出專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架主張，造成與我國(guó)南海海洋權(quán)益的沖突。20世紀(jì)90年代，越南通過(guò)發(fā)展海洋漁業(yè)維護(hù)其所謂島礁“主權(quán)”和海洋“權(quán)益”的政策日趨明顯，海洋漁業(yè)沖突成為中越南海沖突的前沿。事實(shí)上，早在1989年，越南就成立由幾十艘漁輪組成的“長(zhǎng)沙開(kāi)發(fā)船隊(duì)”，將南沙西南部3.9萬(wàn)多平方公里的海域(包括萬(wàn)安灘、西衛(wèi)灘、廣雅灘、人俊灘、李準(zhǔn)灘和蓬勃堡)劃為“經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、服務(wù)區(qū)”，從事科學(xué)考察和資源開(kāi)發(fā)等活動(dòng)。[31]1999年6月越南政府頒布關(guān)于懲罰侵犯越南領(lǐng)海、鄰近水域、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的第36/1999/N§-CP號(hào)法令，加強(qiáng)對(duì)海上漁業(yè)活動(dòng)的檢查、監(jiān)測(cè)和監(jiān)督，控制和防止魚(yú)類棲息地的污染等。[32]

在21世紀(jì)以來(lái)越南的有關(guān)漁業(yè)發(fā)展的法律和規(guī)劃中，越南直接表述其“近?！睗O業(yè)的目的之一是保護(hù)島礁、海域主權(quán)及主權(quán)權(quán)利、管轄權(quán)主權(quán)和海洋安全。2012年越南頒布的《海洋法》第5條和第42—45條中，提出發(fā)展包括海洋漁業(yè)在內(nèi)的越南海洋經(jīng)濟(jì)的原則之一是保衛(wèi)國(guó)家主權(quán)、國(guó)防和海上安全；在具體努力方向上鼓勵(lì)組織和個(gè)人并特別提到漁民海上作業(yè)參與發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保證國(guó)防安全。[33]2010年和2013年分別發(fā)布的《越南至2020年漁業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的第1690/QD-TTg號(hào)決議》和《至2020年越南漁業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃與至2030年遠(yuǎn)景》，均將島嶼主權(quán)和海洋安全作為越南“近海”漁業(yè)規(guī)劃的目標(biāo)之一。

(二)著眼于以糧食安全為核心的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)安全

越南俗語(yǔ)“糧食和魚(yú)就像母親和孩子”[34]是越南將海洋漁業(yè)上升到糧食安全高度的體現(xiàn)，助力越南經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展無(wú)疑是越南政府發(fā)展“近海”漁業(yè)的主要關(guān)注。2006年1月越南批準(zhǔn)的關(guān)于2010年漁業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃和2020年發(fā)展方向的第10/2006/Q-TTG決議，提出要使?jié)O業(yè)部門“成為具有高度競(jìng)爭(zhēng)能力和出口能力的大宗商品生產(chǎn)部門，并使其發(fā)展具有高度的自我投資能力，對(duì)越南社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出重大貢獻(xiàn)”。[35]

越南統(tǒng)一前夕，南方大量人員乘坐漁船逃離越南，漁船損失嚴(yán)重，[36]北方由于長(zhǎng)期處于抗美戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，海洋漁業(yè)也不發(fā)達(dá)。統(tǒng)一后的越南海洋漁業(yè)起點(diǎn)低，但在越南政府發(fā)展近海漁業(yè)政策的推動(dòng)下，越南在海洋漁業(yè)捕撈產(chǎn)量及外貿(mào)方面發(fā)展速度加快，主要體現(xiàn)在產(chǎn)量和出口值及增速方面均超過(guò)之前。海洋捕撈漁業(yè)產(chǎn)量方面，1997年越南推動(dòng)“近?！睗O業(yè)之前，海洋捕撈產(chǎn)量未超過(guò)100萬(wàn)噸，1997年則達(dá)到106.2萬(wàn)噸，2005年近180萬(wàn)噸，2011年超過(guò)250萬(wàn)噸，[37]2017年則接近320萬(wàn)噸，增幅明顯。捕撈產(chǎn)量年增長(zhǎng)率方面，20世紀(jì)80年代中期到90年代中期越南海洋捕撈漁業(yè)的產(chǎn)量年增長(zhǎng)率為5.4%，90年代中期到21世紀(jì)初平均每年增長(zhǎng)7.5%。[38]海產(chǎn)品出口方面，1990年到1999年從2.05億美元增加到9.71億美元，平均每年增加約1億美元，進(jìn)入21世紀(jì)后，從2000年的14.8億美元增加到2014年的78億美元，年均增長(zhǎng)率超過(guò)15.6%，成為世界五大水產(chǎn)出口國(guó)之一。[39]2010年漁產(chǎn)品出口成為越南第三大出口產(chǎn)品，僅次于原油和紡織品。[40]特別是2012年到2017年，越南漁業(yè)部門進(jìn)入“黃金增長(zhǎng)”時(shí)期，出口總值約為460億美元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于過(guò)去11年的出口總值。[41]2019年越南漁產(chǎn)品出口產(chǎn)值占GDP將近4%，在越南國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性可見(jiàn)一斑。事實(shí)上，越南漁業(yè)產(chǎn)量和出口產(chǎn)值基本都在按照2010年9月批準(zhǔn)的《越南至2020年漁業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的第1690/QD-TTg號(hào)決議》制訂的目標(biāo)逐步實(shí)現(xiàn)。

此外，近海漁業(yè)對(duì)越南經(jīng)濟(jì)社會(huì)的貢獻(xiàn)還體現(xiàn)在提升沿海地區(qū)就業(yè)方面。1995年，越南漁業(yè)就業(yè)人數(shù)303萬(wàn)，[42]隨后“近?！睗O業(yè)的發(fā)展，包括漁產(chǎn)品加工、服務(wù)部門增多，提供了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。21世紀(jì)前10年，從事漁業(yè)和與漁業(yè)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)和服務(wù)的人數(shù)達(dá)到340萬(wàn)，占越南勞動(dòng)力總數(shù)的10%。[43]盡管如此，《越南至2020年漁業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的第1690/QD-TTg號(hào)決議》設(shè)定了未來(lái)10年要為漁民創(chuàng)造500萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)和人均收入提升3倍的目標(biāo)。2013年漁業(yè)就業(yè)人員已經(jīng)達(dá)到400萬(wàn)。[44]這個(gè)發(fā)展趨勢(shì)表明，越南近海漁業(yè)發(fā)展對(duì)其國(guó)民就業(yè)的貢獻(xiàn)正在增加。

(三)著眼于近岸海域漁業(yè)資源、海洋環(huán)境安全

由于越南近岸海洋漁業(yè)實(shí)行“開(kāi)放獲取”制度，漁船獲得許可證的門檻很低甚至沒(méi)有門檻，[45]漁業(yè)資源產(chǎn)權(quán)沒(méi)有清晰界定，[46]越南海洋漁業(yè)執(zhí)法不嚴(yán)，[47]休漁期、限制性、臨時(shí)性禁止捕撈區(qū)并未得到真正實(shí)施執(zhí)行，也未有針對(duì)具體漁具類型作出明確的政策和規(guī)定[48]等因素，導(dǎo)致越南近岸漁業(yè)呈現(xiàn)事實(shí)上的自由進(jìn)入狀態(tài)，破壞性、競(jìng)爭(zhēng)性捕撈盛行，漁業(yè)資源衰退、海洋環(huán)境惡化不可避免。越南近岸海域漁業(yè)資源衰退可從越南漁船總功率、實(shí)際捕獲量、最大可持續(xù)產(chǎn)量、單位功率漁獲量的變化觀察。20世紀(jì)后期，越南幾乎所有漁業(yè)活動(dòng)都是在近岸海域進(jìn)行，漁船功率和數(shù)量不斷增加。1987—1997年，越南漁船總功率從不到60萬(wàn)馬力增加到188萬(wàn)馬力(增加3.15倍)，總捕獲量從62.4萬(wàn)噸增加到113萬(wàn)噸(增加1.81倍)，最大可持續(xù)產(chǎn)量為58.2萬(wàn)噸，實(shí)際捕獲量是最大可持續(xù)產(chǎn)量的1.59倍。[49]越南近岸海域平均漁獲量下降是漁業(yè)資源衰退的顯著指標(biāo)。1985年每馬力年漁獲量(T/HP/Y)1.1噸，1998年為0.6噸，2010年為0.3噸。[50]近岸海域環(huán)境惡化方面，以紅樹(shù)林為例，20世紀(jì)后半期越南近岸海域紅樹(shù)林迅速減少。20世紀(jì)50年代，紅樹(shù)林覆蓋了沿海地區(qū)約4000平方公里，1983年，減少到2520平方公里，1994年是1570平方公里，且其中60%集中在湄公河三角洲一帶，越南北部只有約10%。[51]

進(jìn)入21世紀(jì)以后，越南對(duì)近岸海域漁業(yè)資源安全、海洋環(huán)境安全的關(guān)注主要是通過(guò)限制沿海地區(qū)的捕魚(yú)來(lái)保護(hù)和恢復(fù)近岸資源，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)“近海”資源。[52]2015年，越南制訂《至2020年越南漁業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃與至2030年遠(yuǎn)景》，規(guī)劃漁船數(shù)量到2020年總數(shù)下降到11萬(wàn)艘，到2030年下降到9.5萬(wàn)艘，年均下降1.5%，[53]實(shí)現(xiàn)的主要方式是禁止小型漁船的建造和捕撈，鼓勵(lì)新造大型漁船和鐵殼漁船。近年來(lái)，越南政府為應(yīng)對(duì)歐盟“黃牌”警告，更加強(qiáng)了近岸漁業(yè)資源管理和海洋環(huán)境保護(hù)，同時(shí)推動(dòng)近海漁業(yè)，確保擴(kuò)大海產(chǎn)品出口。

(四)著眼于南海爭(zhēng)議海域漁業(yè)資源爭(zhēng)奪

從區(qū)域角度來(lái)看，與越南一樣，東南亞其他相關(guān)聲索國(guó)出于與越南相同或類似的考量紛紛采取措施加強(qiáng)對(duì)南海尤其爭(zhēng)議海域漁業(yè)資源的爭(zhēng)奪，是越南大力發(fā)展“近?！睗O業(yè)的外部刺激因素。

一是通過(guò)相關(guān)法律法規(guī)建立專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，以國(guó)內(nèi)法將爭(zhēng)議海域納入自己“管轄水域”或“漁業(yè)水域”，并針對(duì)其他國(guó)家的漁船在該海域的作業(yè)活動(dòng)進(jìn)行驅(qū)趕、抓扣、沒(méi)收財(cái)物甚至判刑。20世紀(jì)70年代末80年代初，菲、馬、印尼、文萊先后通過(guò)頒布有關(guān)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架方面的法律和政策聲明，單方面宣布200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，爭(zhēng)奪南海漁業(yè)資源。馬來(lái)西亞制定1985年《漁業(yè)法》(317法案)，規(guī)定在馬來(lái)西亞水域從事漁業(yè)活動(dòng)的人或漁船如果沒(méi)有有效許可證或者許可證發(fā)放違反規(guī)定或者違反漁業(yè)負(fù)責(zé)人在該法規(guī)定下發(fā)布的管理措施，都被視為犯罪，違者處以金額最高達(dá)100萬(wàn)馬幣的罰款。[54]菲律賓1998年頒布《漁業(yè)法》(8850號(hào)法案)，規(guī)定菲律賓漁業(yè)法令適用于200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，同樣也規(guī)定了處罰措施。[55]印尼先后頒布第5/1983號(hào)法令(《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)法》)和第9/1985號(hào)法令(《漁業(yè)法》)，規(guī)定在印尼水域和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的捕魚(yú)要獲其農(nóng)業(yè)部門許可，遵守法律、法規(guī)和許可證中規(guī)定的條件。[56]這些都是多年來(lái)南海發(fā)生眾多漁業(yè)爭(zhēng)端事件的直接根源。

以打擊非法、未報(bào)告和無(wú)管制漁業(yè)(IUU)為名控制爭(zhēng)議海域則是相關(guān)國(guó)家爭(zhēng)奪南海漁業(yè)資源的另一種形式?！恶R來(lái)西亞漁業(yè)部戰(zhàn)略規(guī)劃(2011—2020年)》規(guī)定了打擊IUU捕魚(yú)的努力。2013年馬來(lái)西亞又發(fā)布打擊IUU的國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃(NPOA-IUU)，借用2001年聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織通過(guò)的《防止、制止和消除非法、未報(bào)告和無(wú)管制捕魚(yú)國(guó)際行動(dòng)計(jì)劃》(IPOA-IUU)關(guān)于IUU的定義，對(duì)進(jìn)入被其納入“管轄水域”的爭(zhēng)議海域的漁船按其國(guó)內(nèi)法進(jìn)行強(qiáng)制管轄。[57]印尼同樣以非法、未報(bào)告漁業(yè)為名加強(qiáng)對(duì)爭(zhēng)議海域的漁業(yè)管制。[58]

二是各相關(guān)方紛紛以提升漁船捕撈能力和捕撈效率，提供補(bǔ)貼等方式鼓勵(lì)漁民赴爭(zhēng)議海域作業(yè)。以馬來(lái)西亞和菲律賓為例。馬來(lái)西亞雖然限制漁船數(shù)量，[59]但通過(guò)升級(jí)引擎和增加先進(jìn)電子設(shè)備提升了漁船捕撈效率，[60]并繼續(xù)鼓勵(lì)制造、升級(jí)漁船，包括鋼制漁船、玻璃纖維漁船。[61]在補(bǔ)貼方面，馬來(lái)西亞發(fā)放漁業(yè)補(bǔ)貼條件寬松，只要漁船獲得登記許可即可，[62]且特別針對(duì)持有C2漁區(qū)(離岸30海里到專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海域外緣之間的海域)捕撈許可證的漁民提供柴油補(bǔ)貼(2011年6月之前)和漁獲補(bǔ)貼(2011年6月之后)。[63]菲律賓《漁業(yè)法》則規(guī)定商業(yè)性漁業(yè)漁船享受燃油等方面的稅費(fèi)優(yōu)惠。[64]

三、越南“近?！睗O業(yè)對(duì)南海地區(qū)安全形勢(shì)的影響

維護(hù)傳統(tǒng)海上安全是越南海洋漁業(yè)的功能之一，也是越南立國(guó)之初發(fā)展海洋漁業(yè)的起點(diǎn)，在抗法、抗美戰(zhàn)爭(zhēng)中表現(xiàn)明顯。南北統(tǒng)一后，越南進(jìn)一步拓展傳統(tǒng)海上安全的涵義，一方面將其單方面的“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”權(quán)利主張和對(duì)我國(guó)南海島礁和相關(guān)海域主權(quán)聲索也納入其傳統(tǒng)海上安全范疇，成為其“近?！睗O業(yè)的重要“職責(zé)”。另一方面，隨著“近?！睗O業(yè)的發(fā)展，越南海上安全增添了新的維度——漁業(yè)安全，其內(nèi)容涵蓋漁業(yè)資源安全、海洋環(huán)境安全、糧食安全、漁民漁船安全等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。

(一)對(duì)傳統(tǒng)安全的影響

一方面，新增漁業(yè)安全維度，進(jìn)一步復(fù)雜化南海傳統(tǒng)安全形勢(shì)。

越南發(fā)展“近?！睗O業(yè)的一個(gè)顯著特征是凸顯其單方面“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”權(quán)利主張和對(duì)我國(guó)南海島礁和相關(guān)海域的主權(quán)聲索。越南十分推崇《公約》，認(rèn)為《公約》是一項(xiàng)“國(guó)際契約”，是一項(xiàng)關(guān)于海洋空間及其資源的分配和使用的“憲法”。[65]1977年5月，越南發(fā)布《關(guān)于領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的聲明》，(2)該聲明規(guī)定：越南對(duì)其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海床和底土的勘探、開(kāi)發(fā)、養(yǎng)護(hù)和管理的一切自然資源具有主權(quán)權(quán)利；對(duì)越南大陸架行使主權(quán)權(quán)利，對(duì)所有自然資源以及屬于該大陸架上定居物種生物進(jìn)行勘探、開(kāi)發(fā)、保護(hù)和管理；越南領(lǐng)土和越南領(lǐng)海以外的各島嶼和群島擁有領(lǐng)海、毗連區(qū)和大陸架，是越南領(lǐng)土不可分割的一部分。參見(jiàn)Statement on the Territorial Sea, the Contiguous Zone, the Exclusive Economic Zone and the Continental Shelf of 12 May 1977.成為東南亞地區(qū)第一個(gè)宣布建立專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的國(guó)家，意圖使其單方面海洋權(quán)利主張合法化。

就海洋漁業(yè)來(lái)說(shuō)，根據(jù)越南官方和學(xué)者的界定，包括南沙群島和西沙群島附近海域在內(nèi)的越南劃定的所謂“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”面積約為100萬(wàn)平方公里，越南認(rèn)為專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的建立大大改變了越南漁業(yè)部門的環(huán)境，越南所要做的是漁業(yè)部門如何真正行使這些主權(quán)權(quán)利。[66]這體現(xiàn)在以下方面：其一，根據(jù)《公約》有關(guān)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)定確認(rèn)越南在其“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”擁有漁業(yè)管理、開(kāi)發(fā)方面的主權(quán)權(quán)利。其二，采取或者希望采取有助于越南具體實(shí)施漁業(yè)管理、開(kāi)發(fā)權(quán)利的措施或行動(dòng)，包括：以專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度為基礎(chǔ)處理漁業(yè)問(wèn)題；制訂外國(guó)漁船在越南“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”海域捕撈作業(yè)的法律法規(guī)；提升越南在其“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”的捕撈能力；以“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”為基礎(chǔ)開(kāi)展海洋漁業(yè)資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)。

越南發(fā)展“近?！睗O業(yè)即是上述所謂越南漁業(yè)部門行使其“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”“主權(quán)權(quán)利”和聲索我國(guó)南海島礁和相關(guān)海域主權(quán)的體現(xiàn)。越南相關(guān)學(xué)者在論及越南“近?！睗O業(yè)的意義時(shí)，均認(rèn)為有利于維護(hù)越南海上安全、島礁主權(quán)和海域管轄權(quán)。例如，1997年9月越南頒布關(guān)于加快海洋經(jīng)濟(jì)向工業(yè)化和現(xiàn)代化邁進(jìn)的第20號(hào)CT/TW政令，越南學(xué)者認(rèn)為這個(gè)政令有助于保護(hù)越南海上安全和主權(quán)。[67]論及越南近海漁業(yè)補(bǔ)貼時(shí)，越南學(xué)者同樣認(rèn)為，作為維持海上存在和邊界安全的一種手段，越南一直在尋求補(bǔ)貼捕魚(yú)，這對(duì)“近海捕撈”、漁民在南海的存在及邊界安全具有重要意義。[68]

理論上，維護(hù)海洋島礁主權(quán)屬傳統(tǒng)海上安全的應(yīng)有之義，根據(jù)國(guó)際海洋法的新發(fā)展，將維護(hù)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)相關(guān)權(quán)利納入海上安全范疇也順應(yīng)海上安全發(fā)展趨勢(shì)。但越南不是通過(guò)和平協(xié)商的方式解決其單方面主張和聲索而帶來(lái)的爭(zhēng)端，而是通過(guò)漁業(yè)方式強(qiáng)化其“權(quán)利”聲索，強(qiáng)化的方式是保護(hù)、開(kāi)發(fā)“近?！睗O業(yè)資源，鼓勵(lì)本國(guó)船只在爭(zhēng)議海域的活動(dòng)，[69]使南海爭(zhēng)端在原有的事關(guān)領(lǐng)土主權(quán)的政治、軍事安全之外新增了漁業(yè)安全維度，進(jìn)一步復(fù)雜化了南海地區(qū)傳統(tǒng)安全形勢(shì)。

另一方面，引發(fā)越南與相關(guān)國(guó)家尤其是中越之間更多的漁業(yè)爭(zhēng)端事件，惡化了南海安全形勢(shì)。

由于越南所謂的“近?！迸c我國(guó)“南海斷續(xù)線”內(nèi)部分海域重疊，越南鼓勵(lì)“近海”捕撈實(shí)際上等于鼓勵(lì)在我國(guó)“南海斷續(xù)線”內(nèi)部分海域及包括我國(guó)南沙群島和西沙群島附近海域捕撈，其中既包括爭(zhēng)議海域捕撈，也包括越界捕撈，即侵漁。20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，越南海洋捕撈重心向我國(guó)西沙、南沙海域移動(dòng)趨勢(shì)明顯，[70]引發(fā)了更多的漁業(yè)爭(zhēng)端事件。近年來(lái)，雖然南海安全局勢(shì)總體上趨向緩和，但由于越南漁船越來(lái)越多地出現(xiàn)在其所謂的“近?！焙Ｓ?，尤其是西沙群島附近海域甚至內(nèi)水，中越漁業(yè)爭(zhēng)端愈益頻繁。據(jù)統(tǒng)計(jì)，越南經(jīng)常在南沙海域作業(yè)的漁船達(dá)400多艘，赴西沙海域捕撈漁船數(shù)量(年均超過(guò)300艘次)逐年增加，逐漸向中國(guó)駐防島礁靠近。[71]在此，除了指出越南鼓勵(lì)“近?！睗O業(yè)的政策引發(fā)漁業(yè)爭(zhēng)端之外，還應(yīng)提及越南推進(jìn)“近?！辈稉频慕M織、模式對(duì)引發(fā)更多漁業(yè)爭(zhēng)端起到推波助瀾的影響。

一是越南開(kāi)展“近?！睗O業(yè)的組織形式。越南較為重要的“近海”漁業(yè)組織形式是漁業(yè)合作社，目的是籌措銀行貸款，收益按股份制分配。[72]進(jìn)入21世紀(jì)后，越南的漁業(yè)合作社性質(zhì)發(fā)生了變化。2011年，越南倡議成立新型漁業(yè)合作社，目的在于創(chuàng)建漁民結(jié)隊(duì)出海捕撈、保護(hù)漁民權(quán)利的模式，協(xié)助漁民辦理信貸手續(xù)，鼓勵(lì)漁民參加漁業(yè)社互相支持和幫助。[73]此類漁業(yè)合作社仍然保持了原來(lái)意義上的漁業(yè)合作社為漁民提供貸款便利的功能，但側(cè)重于結(jié)隊(duì)出海捕撈。而且成立這種漁業(yè)合作社的指向性明確，將赴西沙、南沙海域作業(yè)的漁民組織起來(lái)，每次組織約5-6艘漁船以隊(duì)、組形式組成一個(gè)捕撈單元一同出海，對(duì)抗中國(guó)南海維權(quán)執(zhí)法。[74]

二是越南推行民兵護(hù)衛(wèi)漁民出海作業(yè)和“海警與漁民同行”的“近?！睗O業(yè)作業(yè)模式。2009年越南國(guó)會(huì)通過(guò)《民兵自衛(wèi)隊(duì)法》，該法規(guī)定，雇用50名及以上漁民的漁業(yè)組織、企業(yè)必須組建民兵自衛(wèi)隊(duì)護(hù)送漁船。[75]越南海警則從2017年初開(kāi)始開(kāi)展“海警與漁民同行”模式，動(dòng)員漁民參與捍衛(wèi)所謂的越南領(lǐng)土主權(quán)、維護(hù)海上安全秩序，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并向海警報(bào)告情況。[76]近年來(lái)越南海警船多次與印尼執(zhí)法船只發(fā)生沖突，無(wú)疑與越南推行的“海警與漁民同行”的“近?！睗O業(yè)作業(yè)模式有關(guān)。較為突出的是，由于越南對(duì)南海相關(guān)海域權(quán)利主張和島礁主權(quán)聲索對(duì)我國(guó)影響最大，民兵自衛(wèi)隊(duì)護(hù)衛(wèi)漁民出海作業(yè)和“海警與漁民同行”的“近?！睗O業(yè)作業(yè)模式相應(yīng)嚴(yán)重威脅我國(guó)漁民人身和漁船等財(cái)產(chǎn)安全，是引發(fā)中越漁業(yè)爭(zhēng)端的直接原因，影響了南海安全形勢(shì)。

(二)對(duì)非傳統(tǒng)安全的影響

首先，危及南海海洋漁業(yè)資源安全和海洋環(huán)境安全。越南近岸漁業(yè)資源衰退和海洋環(huán)境退化的原因主要在于越南實(shí)行“開(kāi)放獲取”的海洋漁業(yè)準(zhǔn)入制度、海洋漁業(yè)資源的“公地”特征等，但越南治理近岸海域漁業(yè)資源衰退和海洋環(huán)境退化的主要途徑不是改變“開(kāi)放獲取”制度，加強(qiáng)管理，而是限制近岸捕撈，將“開(kāi)放獲取”制度擴(kuò)散到“近?！焙Ｓ?，推動(dòng)“近?！辈稉?。

具體來(lái)說(shuō)，一方面，從越南政府發(fā)展“近?！睗O業(yè)的目的來(lái)看，除了仍然像近岸漁業(yè)那樣將“近海”漁業(yè)看作是促進(jìn)就業(yè)和推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是擴(kuò)大出口產(chǎn)業(yè)的一部分，更具有將發(fā)展“近海”漁業(yè)看作是其所謂維護(hù)越南島礁和海域主權(quán)、主權(quán)權(quán)利的企圖，這意味著越南發(fā)展“近?！睗O業(yè)的驅(qū)動(dòng)力更強(qiáng)。同時(shí)由于“近海”漁業(yè)海域距離越南近岸海域更遠(yuǎn)，對(duì)越南近岸海洋環(huán)境影響相對(duì)較弱，相應(yīng)地越南對(duì)“近?！焙Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)的關(guān)注度更低。加之越南認(rèn)為其“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”的海洋漁業(yè)資源還未得到充分開(kāi)發(fā)，因而在國(guó)家、社會(huì)層面通過(guò)法律法令、措施等手段鼓勵(lì)“近?！睗O業(yè)，對(duì)南海漁業(yè)資源衰退和海洋環(huán)境退化帶來(lái)的效果相當(dāng)于甚至超過(guò)“開(kāi)放獲取”給其近岸海域環(huán)境所帶來(lái)的危害。

另一方面，從越南漁民角度來(lái)說(shuō)，在“開(kāi)放獲取”制度下，不論有無(wú)政府支持，漁民都受到吸引，將其捕魚(yú)活動(dòng)從過(guò)度開(kāi)發(fā)的近岸海域轉(zhuǎn)移到開(kāi)發(fā)較少的“近海”海域，[77]何況越南政府還為“近?！睗O業(yè)發(fā)展提供造船能力建設(shè)、漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和燃油及固定運(yùn)營(yíng)成本等多方面的補(bǔ)貼。有統(tǒng)計(jì)顯示越南在南沙的漁獲量是其近岸海域產(chǎn)量的2-3倍，每個(gè)漁汛的產(chǎn)值可達(dá)20億越南盾。[78]這些也都意味著越南漁民赴“近海”作業(yè)的動(dòng)機(jī)更強(qiáng)。

因此，在南海漁業(yè)資源和海洋環(huán)境處于衰退和退化的背景下，越南對(duì)南海漁業(yè)資源的大規(guī)模利用可能加速南海海洋漁業(yè)資源衰退和海洋環(huán)境退化。有學(xué)者擔(dān)憂，越南在對(duì)“近?！睌U(kuò)張的投資方面，對(duì)于實(shí)現(xiàn)就業(yè)多樣化和減輕貧困的關(guān)鍵目標(biāo)方面基本上是無(wú)效的，這可能導(dǎo)致“近海”水域的更大捕魚(yú)努力和“近?！辟Y源的更大的耗竭。[79]

其次，對(duì)地區(qū)糧食安全形勢(shì)產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)影響。雖然糧食安全概念寬泛，亦無(wú)統(tǒng)一定義，[80]但海洋漁業(yè)事關(guān)糧食安全，是國(guó)家收入的重要來(lái)源，為就業(yè)、生計(jì)、貿(mào)易提供產(chǎn)品，是糧食安全的重要組成部分。[81]保障糧食安全以確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)將繼續(xù)是該區(qū)域漁業(yè)發(fā)展的最高優(yōu)先事項(xiàng)。[82]為了確保國(guó)家糧食安全，各國(guó)需要確保本國(guó)穩(wěn)定的魚(yú)類產(chǎn)品供應(yīng)。

就南海漁業(yè)來(lái)說(shuō)，影響魚(yú)類產(chǎn)品穩(wěn)定供應(yīng)的因素來(lái)自幾個(gè)方面，包括人為造成的海洋環(huán)境與漁業(yè)資源棲息地的破壞及魚(yú)類種群分布變化，過(guò)度捕撈、破壞性捕撈和IUU捕魚(yú)等因素造成的漁業(yè)資源的衰退等。[83]更為重要的是，在一定時(shí)期里，南海漁業(yè)資源總量是一定的，各國(guó)之間在南海尤其是在爭(zhēng)議海域的捕撈量具有零和博弈的特征，一方捕撈量增加意味著其他方捕撈量的減少或漁獲質(zhì)量的下降，從而影響到其他方的糧食安全。2000年1月，菲律賓國(guó)防部長(zhǎng)奧蘭多·梅爾卡多(Orlando Mercado)“抗議”我國(guó)漁船在黃巖島水域作業(yè)，稱對(duì)菲律賓糧食安全造成影響，[84]雖然菲律賓防長(zhǎng)的所謂“抗議”顛倒是非，但也的確反映了相關(guān)國(guó)家對(duì)南海漁業(yè)涉及糧食安全方面零和博弈的認(rèn)知。無(wú)疑，越南加強(qiáng)“近?！辈稉?，對(duì)地區(qū)其他國(guó)家的糧食安全帶來(lái)不利影響。

第三，漁民漁船安全難以保障。南海雖然是《公約》所稱的“半閉海”，面積不及大洋寬廣，但相對(duì)于漁民漁船來(lái)說(shuō)仍然十分廣闊。由此而涉及的漁業(yè)生產(chǎn)作業(yè)包括捕撈、運(yùn)輸距離遠(yuǎn)、海上風(fēng)暴等氣候變化，更重要的是還包括海上不明襲擊、搶劫等因素，都使南海漁業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)增加。隨著越南加強(qiáng)“近?！睗O業(yè)，與越南相關(guān)的海上武裝襲擊、搶劫事件時(shí)有發(fā)生。2003年9月，廣西兩艘漁船在北部灣北部海域遭到越南兩艘武裝船只的追趕和槍擊，[85]2008年1月，海南漁民在“共同漁區(qū)”捕撈作業(yè)時(shí)遭到?jīng)]有編碼的10余艘越南漁船槍擊搶劫。[86]雖然北部灣已經(jīng)進(jìn)行了海上劃界，但在南沙海域，島礁主權(quán)和海域劃界爭(zhēng)端近期仍然無(wú)望解決，一旦爭(zhēng)端升級(jí)或漁民遭遇生計(jì)困難，在越南民兵自衛(wèi)隊(duì)加入“近?！睗O業(yè)的背景下，不排除再次發(fā)生海上襲擊、搶劫事件的可能。此種前景增加了地區(qū)相關(guān)國(guó)家對(duì)自身漁民漁船南海作業(yè)安全的擔(dān)憂，進(jìn)而使南海地區(qū)漁民漁船安全現(xiàn)狀及與之相關(guān)的保障和海上救援行動(dòng)趨于復(fù)雜。

四、越南發(fā)展“近海”漁業(yè)對(duì)南海安全與合作的影響

探討越南發(fā)展“近?！睗O業(yè)對(duì)南海安全與合作的影響，要從以下幾方面進(jìn)行分析。首先，應(yīng)總結(jié)越南“近?！睗O業(yè)的特征。越南開(kāi)展正當(dāng)?shù)暮Ｑ鬂O業(yè)自然無(wú)可厚非，有其發(fā)展經(jīng)濟(jì)，滿足國(guó)民生計(jì)需要，繼承其以海洋漁業(yè)維護(hù)海上安全的傳統(tǒng)。然而，越南推動(dòng)“近海漁業(yè)”方面所做的努力，具有幾個(gè)方面的特征：一是競(jìng)爭(zhēng)性捕撈、過(guò)度性捕撈。越南在所謂“近海”捕撈不足的認(rèn)知下，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性捕撈、過(guò)度性捕撈追求對(duì)未來(lái)所謂的捕撈份額的分配。如有越南學(xué)者認(rèn)為，如果未來(lái)關(guān)于南海各國(guó)漁業(yè)份額的協(xié)議建立在過(guò)往記錄的基礎(chǔ)上，則在歷史記錄的基礎(chǔ)上所分配的捕撈份額是可以預(yù)期的，越南利用補(bǔ)貼增加其海洋捕撈份額是一種對(duì)未來(lái)更好的討價(jià)還價(jià)地位的投資。[87]二是在捕撈作業(yè)的過(guò)程中對(duì)漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)意識(shí)不強(qiáng)。越南認(rèn)為只有在海洋邊界解決后，才可以考慮保護(hù)漁業(yè)資源。[88]事實(shí)上，即便在海洋邊界劃定的海域，越南開(kāi)展?jié)O業(yè)資源養(yǎng)護(hù)合作的積極性也不足。例如，中越《北部灣劃界協(xié)定》和《北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》生效后數(shù)年中，越南在北部灣漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)和利用方面進(jìn)一步合作的意愿不強(qiáng)。[89]三是對(duì)南海海洋環(huán)境帶來(lái)?yè)p害。越南將近岸漁業(yè)的“開(kāi)放獲取”制度復(fù)制到“近海”海域，將在“近海”海域造成新的“公地悲劇”。四是將“近?！睗O業(yè)視為聲索我國(guó)南沙、西沙島礁及相關(guān)海域主權(quán)的手段，甚至有越南學(xué)者設(shè)想中越南海漁業(yè)合作方案，要求將西沙群島海域納入兩國(guó)“共同管理”，[90]不具有真誠(chéng)開(kāi)展?jié)O業(yè)合作的善意。這些特征決定了越南“近海”漁業(yè)可能給南海傳統(tǒng)安全合作帶來(lái)負(fù)面影響。

其次，應(yīng)探討越南應(yīng)對(duì)海上爭(zhēng)端的歷史。越南在南海和泰國(guó)灣與周邊國(guó)家都存在雙邊或多邊島礁主權(quán)爭(zhēng)端和(或)海域劃界爭(zhēng)端。[91]20世紀(jì)80年代以來(lái)，越南與相關(guān)國(guó)家就爭(zhēng)端進(jìn)行談判，簽署了一系列劃界協(xié)議或條約，包括1982年越柬《歷史性水域協(xié)定》、1985年越柬《邊界劃界條約》、1997年越泰《海域劃界協(xié)議》、2000年中越《北部灣劃界協(xié)定》、2003年越印(尼)納土納群島以北大陸架劃界協(xié)議等。同時(shí)，越南還與相關(guān)國(guó)家簽署了系列共同開(kāi)發(fā)協(xié)議，包括1992年越馬重疊海域聯(lián)合開(kāi)發(fā)協(xié)議、2000年中越北部灣漁業(yè)合作協(xié)定、2006年越柬同意分享泰國(guó)灣相關(guān)海域石油資源等。[92]從越南的這些實(shí)踐來(lái)看，越南應(yīng)對(duì)海上爭(zhēng)端和爭(zhēng)議海域共同開(kāi)發(fā)問(wèn)題有其靈活性的一面。

再次，應(yīng)探討越南對(duì)開(kāi)展南海相關(guān)漁業(yè)合作的意愿與關(guān)切。21世紀(jì)初以來(lái)，越南相關(guān)學(xué)者在論及越南海洋漁業(yè)時(shí)表達(dá)了與鄰國(guó)開(kāi)展區(qū)域合作的愿望，認(rèn)為合作將惠及所有國(guó)家。[93]有越南學(xué)者認(rèn)為，中越兩國(guó)在南海共同資源的保護(hù)和管理方面有合作的義務(wù)，《公約》第74(3)和83(3)條規(guī)定各國(guó)有義務(wù)努力在有爭(zhēng)議海域達(dá)成臨時(shí)安排，為南海海洋生物資源保護(hù)合作提供了有益的法律框架。[94]在政府層面，越南在探討南海相關(guān)漁業(yè)合作方面也表露出一些跡象：一是2019年6月中越《北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》期滿前夕，中越舉行了《北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》十五周年總結(jié)會(huì)，決定在新協(xié)議達(dá)成前，繼續(xù)執(zhí)行該《協(xié)定》，顯示越南認(rèn)可《北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》的意義以及期滿后繼續(xù)開(kāi)展北部灣漁業(yè)資源保護(hù)合作的意愿；二是以北部灣灣口外海域劃界談判和進(jìn)行共同開(kāi)發(fā)為主題的中越北部灣灣口外海域工作組和中越海上共同開(kāi)發(fā)磋商工作組自成立以來(lái)已分別舉行了多輪磋商，并在近年來(lái)的磋商中雙方探討在南海更大范圍海域開(kāi)展共同開(kāi)發(fā)和有關(guān)合作，就積極推進(jìn)漁業(yè)合作、擴(kuò)大灣口外海域共同考察區(qū)域等議題交換意見(jiàn)；三是隨著越南“近?！睗O業(yè)的發(fā)展，如何保障海上尤其是“近?！钡脑侥蠞O民漁船安全日益成為越南政府的關(guān)切。

從上述越南“近?！睗O業(yè)特征及其目標(biāo)、關(guān)切以及越南的實(shí)踐來(lái)看，越南“近海”漁業(yè)的發(fā)展對(duì)南海安全合作影響可分為兩個(gè)方面。

一是傳統(tǒng)安全方面。就地區(qū)各國(guó)來(lái)說(shuō)，涉及島礁主權(quán)爭(zhēng)端是影響地區(qū)傳統(tǒng)安全形勢(shì)的重要因素。雖然越南在海域劃界和共同開(kāi)發(fā)方面與相關(guān)國(guó)家有成功的經(jīng)驗(yàn)，但僅涉及泰國(guó)灣和北部灣。重要的是，這兩個(gè)海域的海上沖突并非源于島礁主權(quán)爭(zhēng)端，而是根據(jù)《公約》在已經(jīng)確定主權(quán)的陸地領(lǐng)土能夠產(chǎn)生多大海域而形成的爭(zhēng)議，主要涉及技術(shù)性和法律性，即以哪個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)或基線作為一國(guó)海洋權(quán)利主張的基礎(chǔ)。[95]而在越南發(fā)展“近?！睗O業(yè)的主要海域，涉及越南對(duì)南沙、西沙島礁主權(quán)的聲索。另一方面，越南發(fā)展“近?！睗O業(yè)意圖還在于對(duì)“近?！焙Ｓ蚴冀K單方面堅(jiān)持其“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”權(quán)利，以滿足所謂“無(wú)爭(zhēng)議海域”海洋資源專屬管轄的主張，任何海洋合作安排都不符合它的利益。[96]因此，只要越南不改變對(duì)我國(guó)南沙、西沙島礁主權(quán)聲索、不改變否定我國(guó)在“南海斷續(xù)線”內(nèi)相關(guān)權(quán)利的立場(chǎng)，越南發(fā)展“近?！睗O業(yè)就不利于南海建立政治互信，甚至升溫南海爭(zhēng)端，危及地區(qū)和平穩(wěn)定，從而損害地區(qū)傳統(tǒng)安全。

二是非傳統(tǒng)安全方面。隨著越南“近海”漁業(yè)的發(fā)展，越南對(duì)漁業(yè)資源保護(hù)和管理、漁民、漁船安全的關(guān)注度上升，特別是近年來(lái)越南日益關(guān)注其漁民面臨的來(lái)自臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害和意外事故及漁民突發(fā)疾病的威脅、遭遇的不明襲擊以及越南漁民漁船在他國(guó)海域、爭(zhēng)議海域捕撈作業(yè)面臨其他相關(guān)方的處置問(wèn)題。越南希望與相關(guān)國(guó)家建立對(duì)話機(jī)制，搭建聯(lián)絡(luò)熱線，就漁船在各國(guó)海域從事捕撈活動(dòng)及其他有關(guān)事宜交換信息，請(qǐng)求相關(guān)方本著合作、友好及人道主義精神就近救助。[97]另外，通過(guò)2004年中菲越簽署三方聯(lián)合地震勘測(cè)協(xié)議(JMSU)的經(jīng)驗(yàn)及1996—2007年越菲開(kāi)展的可用于南海環(huán)境保護(hù)與減輕氣候變化影響合作的聯(lián)合海洋科學(xué)考察(JOMSRE)，[98]似乎可以認(rèn)為，越南發(fā)展“近?！睗O業(yè)可能在客觀上推動(dòng)包括漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)、漁民漁船安全在內(nèi)的漁業(yè)合作與救助及海洋環(huán)境保護(hù)、應(yīng)對(duì)氣候變化等非傳統(tǒng)安全方面的合作。進(jìn)而言之，似乎可以謹(jǐn)慎樂(lè)觀地認(rèn)為，此類非傳統(tǒng)安全方面的合作可能為南海開(kāi)展進(jìn)一步的合作建立互信，奠定基礎(chǔ)，從而為南海爭(zhēng)端的良性發(fā)展提供思路。如相關(guān)學(xué)者認(rèn)為的，隨著南海形勢(shì)發(fā)展和海洋作用的提升，越南決策層更加重視海洋問(wèn)題，有可能轉(zhuǎn)變海洋發(fā)展的思路，促使越南有關(guān)部門靈活、務(wù)實(shí)地處理具體海洋事務(wù)，尋求南海海域與島嶼爭(zhēng)端各方可以接受的開(kāi)發(fā)方案。[99]

注釋：

[1][32][36][38] “Report of the National Conference on Responsible Fisheries in Viet Nam”, Food and Agriculture Organization of the United Nations Rome, 2004, http://www.fao.org/3/ad939e/ad939e00.htm#Contents.

[2] 李劼：《越南水產(chǎn)業(yè)2017年發(fā)展回顧及2018年形勢(shì)分析》，《中國(guó)水產(chǎn)》2018年第8期，第48頁(yè)。

[3] “Seafood Export: Aiming at US$ 10 Billion Target”, December 3, 2019, https://tongcucthuysan.gov.vn/en-us/vietnam-fisheries/development/doc-tin/012723/2019-04-12/seafood-export-aiming-at-us-10-billion-target.

[4][5] Robert Pomeroy, Kim Anh Thi Nguyen and Ha Xuan Thong, “Small-scale Marine Fisheries Policy in Vietnam”,MarinePolicy, Vol. 33 (2009), pp. 419-428.

[6] Decree,OnManagementofAquaticResourceExploitationbyVietnameseOrganizationsandIndividualsinSeaAreas, Decree No.123/2006/ND-CP of Vietnam’s Prime Minister on October 27, Vietnam, Hanoi, 2006.

[7] “Overview of Viet Nam’s Marine Fisheries”, July 17, 2012, http://www.fistenet.gov.vn/marine-capture-fisheries/overview-of-viet-nam2019s-marine-fisheries/.

[8][12] Internal Mid-term Review of the Project Establishment of the Vietnam Fisheries Law and Regulations-phase II, Bringing the Law to Life, NORAD Collected Reviews 19/2008, https://norad.no/om-bistand/publikasjon/2009/internal-mid-term-review-of-the-project-establishment-of-the-vietnam-fisheries-law-and-regulations--phase-ii.-bringing-the-law-to-life/.

[9][22][69][77][87] Nguyen Ngoc Duy, Ola Flaaten and Le Kim Long, “Government Support and Protability Effects-Vietnamese Offshore Sheries”,MarinePolicy, Vol. 61 (2015), pp. 77-86.

[10] Dao Manh Son, “National Report on The Fish Stocks and Habitats of Regional, Global, and Transboundary Significance in the South China Sea-VIETNAM”, http://www.unepscs.org/components/com_remository_files/downloads/National-Reports-Fisheries-South-China-Sea.pdf.

[11][51][52][93] Dao Manh Son and Pham Thuoc, “Management of Coastal Fisheries in Vietnam”, Working Papers, The World Fish Center, No. 37763, March 2003, pp. 957-986, in G. Silvestre, L. Garces, I. Stobutzki, M. Ahmed, R.A. Valmonte-Santos, C. Luna, L. Lachica-Alio, P. Munro, V. Christensen and D. Pauly (eds.),Assessment,ManagementandFutureDirectionsforCoastalFisheriesinAsianCountries, World Fish Center Conference Proceedings 67, p. 1120.

[13] Decision No. 1690/QD-TTg of September 16, 2010, Approving Vietnam’s Fisheries Development Strategy Through 2020, Issue nos 07·09/Seplember 2010, Offical Gazette; Institute of Fisheries Economics and Planning, “Master Plan on Fisheries Development of Vietnam to 2020, Vision to 2030”, ASEM Connect Vietnam, 2016-4-5.

[14] 張玉強(qiáng)、吳方陽(yáng)：《越南海洋漁業(yè)發(fā)展趨勢(shì)及中國(guó)應(yīng)對(duì)建議》，《海洋開(kāi)發(fā)與管理》2018年第3期，第93頁(yè)。

[15][41] DINH VAN HUAN：《越南水產(chǎn)品出口的可持續(xù)發(fā)展分析》，《江西水產(chǎn)科技》2018年第3期，第54頁(yè)。

[16] U. Rashid Sumaila, Vicky Lam, Frédéric Le Manach, Wilf Swartz and Daniel Pauly, “Global Fisheries Subsidies: An Updated Estimate”,MarinePolicy, Vol. 69 (2016), pp. 189-193.

[17] “Marine Capture Fisheries of Viet Nam”, May 7, 2012, http://www.fistenet.gov.vn/marine-capture-fisheries/marine-capture-fisheries-of-viet-nam/.

[18] 《為漁民出海遠(yuǎn)航提供助力》，越南之聲廣播電臺(tái)，2014年7月16日。

[19] 《助力廣治省漁民恢復(fù)生產(chǎn)并安心出海捕魚(yú)》，越通社，2018年4月4日。

[20] 《越南政府第67號(hào)議定助力漁民靠海謀生》，越通社，2019年9月1日。

[21][26] “History-of-Fistenet-Development, Portal Directorate of Fisheries”, October 2, 2013, http://www.fistenet.gov.vn/introduction/about-directorate-of-fisheries/history-of-fistenet-development.

[23] 《越政府決定提高漁民出海捕撈油價(jià)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)》，中華人民共和國(guó)駐胡志明市經(jīng)商室，2008年7月22日，http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/i/jyjl/j/200807/20080705679527.html。

[24][99] 于向東：《越南全面海洋戰(zhàn)略的形成述略》，《當(dāng)代亞太》2008年第5期，第106、109頁(yè)。

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