林新美,林良建

(福州市消防救援支隊(duì)，福建 福州 350000)

隨著消防救援機(jī)構(gòu)職能調(diào)整和“雙隨機(jī)、一公開”等新型監(jiān)管模式的施行，當(dāng)前基層消防監(jiān)督管理工作出現(xiàn)許多與執(zhí)法改革有差距、不匹配的問題和現(xiàn)象[1，2]。筆者結(jié)合泉州市晉江市陳埭鎮(zhèn)西坂村“8·8”較大火災(zāi)事故責(zé)任追究，剖析當(dāng)前基層消防監(jiān)督執(zhí)法工作面臨的挑戰(zhàn)、存在問題以及帶來(lái)的追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，并提出改進(jìn)措施。

1 泉州市晉江市陳埭鎮(zhèn)西坂村“8·8”較大火災(zāi)事故責(zé)任追究基本情況

2020年8月8日14時(shí)28分許，泉州市晉江市陳埭鎮(zhèn)西坂村錦后路95號(hào)廠房發(fā)生火災(zāi)，過火面積約750m2，共造成8人死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失約830.75萬(wàn)元。火災(zāi)原因調(diào)查認(rèn)定為蔣祖斌在四層電梯井口違規(guī)焊割，濺落的焊渣引燃第一層電梯井口西側(cè)閣樓上的海綿堆垛引發(fā)火災(zāi)。

該起火災(zāi)發(fā)生后，泉州市人民政府根據(jù)《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》成立了由市應(yīng)急局、市公安局、市總工會(huì)和市消防救援支隊(duì)等人員組成的事故調(diào)查組，依法對(duì)事故進(jìn)行調(diào)查處理。經(jīng)調(diào)查，認(rèn)定該起較大火災(zāi)事故是一起生產(chǎn)安全責(zé)任事故。依法對(duì)3人追究刑事責(zé)任、15人給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，其中涉及消防監(jiān)督管理執(zhí)法給予政務(wù)處理的有公安派出所副所長(zhǎng)、消防兼職民警及消防救援大隊(duì)監(jiān)督執(zhí)法人員。

2 當(dāng)前消防監(jiān)督執(zhí)法工作面臨的挑戰(zhàn)及存在的追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)問題

2.1 消防監(jiān)督執(zhí)法工作面臨的挑戰(zhàn)

2.1.1 推動(dòng)社會(huì)單位落實(shí)主體責(zé)任仍是“痛點(diǎn)”。執(zhí)法改革形成了完整的監(jiān)督執(zhí)法鏈條，主要包含單位落實(shí)消防安全管理職責(zé)、部門聯(lián)合“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管、違法行為懲處和信用記錄公示、事故責(zé)任倒查追責(zé)這些環(huán)節(jié)。每個(gè)環(huán)節(jié)都自覺做好各自消防安全職責(zé)，進(jìn)而就能推動(dòng)社會(huì)整體消防安全處于良性向好狀態(tài)。然而幾乎每一次火災(zāi)事故都得到了“單位消防安全主體責(zé)任不落實(shí)”的教訓(xùn)。因此落實(shí)單位消防安全管理職責(zé)是保障鏈條良性運(yùn)行的關(guān)鍵也是難點(diǎn)，在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“利益最大化”時(shí)期，社會(huì)單位消防安全管理素養(yǎng)有待提升[3,4]，消防監(jiān)督執(zhí)法工作將面臨很大的挑戰(zhàn)。

2.1.2 寬進(jìn)嚴(yán)管、放管并重的簡(jiǎn)政放權(quán)模式可能導(dǎo)致行政復(fù)議、行政訴訟井噴式增長(zhǎng)。推行“證照分離”改革，使得公眾聚集場(chǎng)所不再需要開業(yè)前申請(qǐng)消防安全檢查許可證件，只要作出承諾就可以投入運(yùn)營(yíng)；消防設(shè)施維護(hù)保養(yǎng)機(jī)構(gòu)、消防安全評(píng)估機(jī)構(gòu)不需要辦理消防審批手續(xù)即可執(zhí)業(yè)。消防執(zhí)法部門作為監(jiān)督管理部門，執(zhí)法是建立在審驗(yàn)合格基礎(chǔ)上的，當(dāng)監(jiān)管意見與原審批機(jī)構(gòu)意見不同時(shí)，相關(guān)單位負(fù)責(zé)人往往會(huì)通過復(fù)議或訴訟來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益?？梢娢磥?lái)幾年，行政復(fù)議、行政訴訟案件會(huì)井噴式產(chǎn)生。

2.1.3 鏡頭聚焦下的執(zhí)法模式，對(duì)消防機(jī)構(gòu)執(zhí)法規(guī)范化和執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素養(yǎng)提出更高要求?！半p隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式對(duì)單位的監(jiān)督檢查頻次會(huì)減少，但監(jiān)管力度會(huì)加大。由于企業(yè)的消防安全記錄將納入誠(chéng)信檔案，影響到企業(yè)效益，因此在“人人都有麥克風(fēng)、個(gè)個(gè)都是電子眼”的鏡頭聚焦執(zhí)法模式下，必須做到執(zhí)法程序更規(guī)范、問題查找更精準(zhǔn)、督促整改更徹底。

2.1.4 無(wú)邊界的兜底執(zhí)法導(dǎo)致火災(zāi)隱患徹底整治難。各類場(chǎng)所消防設(shè)施器材驗(yàn)收合格、消防車通道、登高操作場(chǎng)地設(shè)置合規(guī)等問題本應(yīng)是負(fù)責(zé)審驗(yàn)的部門的職責(zé)，由于當(dāng)前消防執(zhí)法模式的無(wú)邊界性，當(dāng)在執(zhí)法監(jiān)督時(shí)發(fā)現(xiàn)這類不合規(guī)問題也會(huì)對(duì)其進(jìn)行違規(guī)處罰，引起不必要的矛盾，導(dǎo)致火災(zāi)隱患徹底整治難的困境。因此，消防執(zhí)法部門如何與職能部門聯(lián)合解決此矛盾，如何與住建、公安、應(yīng)急、市場(chǎng)監(jiān)管部門共同聯(lián)合執(zhí)法，如何給社會(huì)單位解釋督促整改都是極大的挑戰(zhàn)。

2.2 存在失職瀆職追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的執(zhí)法問題

泉州市晉江市陳埭鎮(zhèn)西坂村“8·8”較大火災(zāi)，在責(zé)任事故認(rèn)定時(shí)，派出所消防兼職民警刻意規(guī)避，導(dǎo)致政務(wù)處分；因消防部門參加晉江市開展的聯(lián)合督導(dǎo)檢查行動(dòng)時(shí)曾經(jīng)到過該廠，但未能有力督促陳埭鎮(zhèn)落實(shí)消防安全責(zé)任，受到政務(wù)處分。結(jié)合該起泉州市晉江市火災(zāi)事故追責(zé)情況，仔細(xì)反思消防監(jiān)督管理工作帶來(lái)追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的問題[5-7]，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.2.1 規(guī)避型選擇性執(zhí)法。近年來(lái)，鑒于追責(zé)問題，部分基層消防監(jiān)督人員對(duì)“老大難”、行政干預(yù)多的社會(huì)單位，故意避著查。如每年上報(bào)的重大火災(zāi)隱患單位，大多是即將拆遷或關(guān)閉、整改容易的隱患，難整改隱患很少?！半p隨機(jī)、一公開”的施行，在一定程度上杜絕了規(guī)避型選擇性執(zhí)法的問題，但仍存在部分基層消防部門刻意將高風(fēng)險(xiǎn)單位列為低風(fēng)險(xiǎn)或進(jìn)行凍結(jié)，或者不讓其進(jìn)入數(shù)據(jù)庫(kù)。一旦這些被規(guī)避的單位發(fā)生火災(zāi)事故，則如同晉江市陳埭鎮(zhèn)西坂村火災(zāi)一樣，相關(guān)人員仍將受到處分。所以規(guī)避型選擇性執(zhí)法，違背了執(zhí)法改革初衷，必將承擔(dān)失職瀆職的追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。

2.2.2 經(jīng)驗(yàn)型無(wú)準(zhǔn)備執(zhí)法。部分基層監(jiān)督執(zhí)法人員對(duì)“檢查留痕、責(zé)任可溯”的執(zhí)法理念仍然沒有正確的認(rèn)識(shí)，還在走原有的無(wú)準(zhǔn)備經(jīng)驗(yàn)性監(jiān)督執(zhí)法道路。在對(duì)單位開展監(jiān)督檢查前，不查閱單位的基礎(chǔ)檔案，不了解歷次監(jiān)督執(zhí)法情況，僅憑自己掌握的技術(shù)規(guī)范和長(zhǎng)期的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行檢查，造成檢查不全面、不系統(tǒng)的后果，使得被檢查合格的社會(huì)單位仍存在大量“硬隱患”，無(wú)論是對(duì)干部本人的政治生命，還是對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)安全都帶來(lái)極大隱患。這些社會(huì)單位一旦發(fā)生火災(zāi)事故，監(jiān)督執(zhí)法人員在責(zé)任追究過程中必定難辭其咎。

2.2.3 中斷型、不徹底執(zhí)法。在實(shí)際執(zhí)法工作中部分單位對(duì)于行政處罰的目的缺乏正確認(rèn)識(shí)，甚至對(duì)于發(fā)現(xiàn)的消防違法行為和火災(zāi)隱患，以罰代改；對(duì)火災(zāi)隱患未整改完畢的沒有依法再次實(shí)施臨時(shí)查封，執(zhí)法程序中斷；當(dāng)被處罰人拒不執(zhí)行處罰決定時(shí)，沒有嚴(yán)格按照法律規(guī)定，實(shí)施行政強(qiáng)制或者申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。以上單位一旦發(fā)生火災(zāi)事故，將造成較大社會(huì)影響，監(jiān)督執(zhí)法人員將承擔(dān)失職瀆職責(zé)任。

2.2.4 執(zhí)法檔案管理的隨意性。當(dāng)前是審驗(yàn)職能移交初期，住建部門驗(yàn)收時(shí)經(jīng)常要求業(yè)主單位前來(lái)復(fù)印消防部門之前審核合格的檔案，然而部分單位不認(rèn)真落實(shí)執(zhí)法檔案管理的相關(guān)制度和要求，存在案卷裝訂不及時(shí)、未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)制定執(zhí)法檔案，檔案遺失問題；未建立檔案目錄、執(zhí)法檔案移交和借閱登記制度未嚴(yán)格執(zhí)行問題，易被不法商家惡意替換檔案資料。檔案管理的隨意性將造成當(dāng)社會(huì)單位對(duì)行政處罰不滿提出行政復(fù)議時(shí)，失去有力證據(jù)，導(dǎo)致違法行為得不到糾正，隱患無(wú)法根除。

3 應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)規(guī)范消防監(jiān)督管理，杜絕失職瀆職追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的措施建議

上述執(zhí)法問題的存在，讓部分違法行為“通暢無(wú)阻”，讓部分隱患成為“定時(shí)炸彈”，對(duì)守法人員形成了不公，也為執(zhí)法人員帶來(lái)追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。筆者結(jié)合實(shí)際，就規(guī)避失職瀆職追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)提幾點(diǎn)建議。

3.1 樹立盡職免責(zé)的執(zhí)法理念，建立機(jī)制提升綜合治理能力

基層消防救援機(jī)構(gòu)和監(jiān)督執(zhí)法人員，需消除“不做有責(zé)，做也有責(zé)”的消極思想，要認(rèn)真吸取近期全國(guó)各類火災(zāi)事故教訓(xùn)，樹立盡職免責(zé)的執(zhí)法理念。特別是要進(jìn)一步健全執(zhí)法規(guī)范化工作機(jī)制，找準(zhǔn)執(zhí)法工作中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，固化會(huì)診式檢查、執(zhí)法回訪等行之有效的制度。當(dāng)前，“小火亡人”火災(zāi)事故頻發(fā)，一些經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)娛樂場(chǎng)所增多，由于監(jiān)督警力受限，消防救援機(jī)構(gòu)監(jiān)管難免出現(xiàn)漏洞，針對(duì)這些“老大難”問題，消防救援機(jī)構(gòu)要提請(qǐng)政府出臺(tái)規(guī)范性文件，就“九小場(chǎng)所”監(jiān)管明確各方的消防安全責(zé)任，做到盡職免責(zé)。對(duì)于消防救援機(jī)構(gòu)無(wú)力解決的歷史性、“老大難”火災(zāi)隱患，要充分運(yùn)用好法律武器和函告報(bào)告程序，及時(shí)書面報(bào)告政府或函告相關(guān)職能部門解決；對(duì)于符合“三?！睏l件，但對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活影響較大的，要及時(shí)報(bào)告政府決定；對(duì)消防救援機(jī)構(gòu)實(shí)施困難的臨時(shí)查封場(chǎng)所，要提請(qǐng)政府部門統(tǒng)一組織實(shí)施。

3.2 因地制宜打好“組合拳”，讓火災(zāi)隱患無(wú)處遁形

“雙隨機(jī)、一公開”為的是解決隨意執(zhí)法、選擇性執(zhí)法帶來(lái)的權(quán)力尋租等突出問題，但同時(shí)也重視影響人民生命財(cái)產(chǎn)安全的違法行為和火災(zāi)隱患的治理。對(duì)此，消防救援機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員一定要有清醒的認(rèn)識(shí)，對(duì)那些不具備合法性、存在嚴(yán)重火災(zāi)隱患的單位，即使沒有進(jìn)入“雙隨機(jī)、一公開”系統(tǒng)，也要結(jié)合實(shí)際采取其他方式進(jìn)行監(jiān)管。消防救援機(jī)構(gòu)要因地制宜，在做好“雙隨機(jī)、一公開”例行抽查外，還應(yīng)當(dāng)針對(duì)火災(zāi)多發(fā)頻發(fā)的行業(yè)和領(lǐng)域，適時(shí)開展集中專項(xiàng)整治，讓威脅人民生命財(cái)產(chǎn)安全的火災(zāi)隱患無(wú)處遁形。

3.3 運(yùn)用落實(shí)執(zhí)法改革制度，營(yíng)造社會(huì)單位自主管理良好局面

消防執(zhí)法改革把市場(chǎng)主體推向了前臺(tái)，要求單位強(qiáng)化自身的自主管理。為實(shí)現(xiàn)這樣的預(yù)期效果，消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：①加大宣傳教育培訓(xùn)力度，讓單位真正懂得怎么管、如何查，全面提升單位的自主管理水平。②運(yùn)用好綜合懲戒手段，對(duì)消防違法行為實(shí)施多部門、多渠道的綜合懲戒，對(duì)嚴(yán)重違法失信的納入“黑名單”，督促社會(huì)單位變“他律”為“自律”。③充分發(fā)揮火災(zāi)事故責(zé)任倒查在消防安全管理中的“槍桿子”作用，通過火災(zāi)事故調(diào)查，倒查社會(huì)單位、中介服務(wù)、監(jiān)管部門、消防產(chǎn)品等各方的主體責(zé)任，依據(jù)規(guī)定嚴(yán)肅追責(zé)并向社會(huì)公開，強(qiáng)化警示作用。

3.4 創(chuàng)新監(jiān)督培訓(xùn)形式，打造高素質(zhì)執(zhí)法隊(duì)伍

精湛的業(yè)務(wù)能力，是規(guī)避追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的最佳武器。在當(dāng)前執(zhí)法改革各項(xiàng)制度相繼實(shí)施的情況下，新型消防監(jiān)督執(zhí)法人才的培養(yǎng)必須以具有復(fù)合知識(shí)結(jié)構(gòu)和綜合能力的人才作為目標(biāo)。①要加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法人員的在崗培訓(xùn)和進(jìn)修、深造，用新的思維謀劃和指導(dǎo)執(zhí)法理論教學(xué)，用新的觀念創(chuàng)建和完善人才培養(yǎng)模式，著力培養(yǎng)執(zhí)法工作的“多面手”，適應(yīng)當(dāng)前執(zhí)法工作對(duì)人才的新要求；②要定期組織開展監(jiān)督執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，為監(jiān)督執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)、技巧的傳授提供平臺(tái)，同時(shí)為工作中遇到的難點(diǎn)問題討論提供通道，提供解析工作中存在不足的機(jī)會(huì)；③要從思想上、制度上、輿論上把控好，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督執(zhí)法人員的政治教育，確保執(zhí)法人員在各種誘惑和考驗(yàn)面前守得住清貧、把得住操守，增強(qiáng)執(zhí)法人員規(guī)范執(zhí)法的危機(jī)感。