向 君，劉 曉 云

(甘肅政法大學 經濟學院，甘肅 蘭州 730070)

一、引言

黃河流域是我國北方地區(qū)重要的生態(tài)安全屏障，其生態(tài)保護和經濟可持續(xù)發(fā)展對我國生態(tài)安全戰(zhàn)略格局的形成和經濟高質量發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。為此，2019年習近平總書記發(fā)表在《求是》上的文章——“在黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會上的講話”強調，要始終堅持“綠水青山就是金山銀山”的理念，著力加強生態(tài)保護治理，充分考慮上中下游的差異，促進黃河全流域高質量發(fā)展[1]。講話中進一步強調，要以甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)為重點，推進實施一系列生態(tài)保護與建設工程，提升水源涵養(yǎng)能力，從根本上解決上游生態(tài)環(huán)境問題，推動黃河流域高質量發(fā)展[2～3]。其中，甘南水源涵養(yǎng)區(qū)是黃河流域上游地區(qū)的重要水源涵養(yǎng)區(qū)，其生態(tài)保護與修復情況對于黃河全流域生態(tài)安全保護與綠色發(fā)展質量具有決定性作用。

長期以來，甘南黃河上游地區(qū)經濟社會發(fā)展取得了重大成就?！陡拭C統(tǒng)計年鑒》數據計算顯示，2001～2019年的十年間，甘南州地區(qū)生產總值由13.73億元增長至72.24億元，增加了近6倍，其年均增速高達9.2%①。經濟社會發(fā)展取得巨大成就的同時，生態(tài)環(huán)境和資源承載能力下降也引發(fā)了一系列問題，如草原沙化、濕地退化、水源涵養(yǎng)能力降低等，這些已經成為當前甘南環(huán)境保護與生態(tài)建設的重要阻礙?？紤]到黃河流域生態(tài)保護與高質量發(fā)展工作將對保護與治理黃河產生重要影響，在此重大國家戰(zhàn)略下，加強甘南黃河上游加強水源涵養(yǎng)區(qū)功能建設，以期為維持當前生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，促進國家生態(tài)文明建設大局與區(qū)域生態(tài)可持續(xù)發(fā)展緊密結合提供有益啟示。

二、甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)及其基本功能

(一)甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)基本概況

甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)位于甘肅省甘南藏族自治州，水源涵養(yǎng)區(qū)所轄范圍包括瑪曲縣、碌曲縣、夏河縣、卓尼縣、臨潭縣和合作市6縣(市)，位于青藏高原與黃土高原過渡的甘、青、川三省交界地段。轄區(qū)內總面積為25135平方千米，占甘南州總面積的64.6%。截至2019年末，區(qū)內總人口為55.24萬人，其中農業(yè)人口8.98萬人，牧業(yè)人口7.05萬人。研究區(qū)以亞熱帶和高原性氣候的過渡性氣候為主，具有四季冷暖、干濕分明且日照時間充足的特點，常年平均溫度在0-15℃之間，雨量時空分布不均勻。區(qū)內同樣擁有豐富的野生物種資源，和多種珍稀的瀕危動植物，是具有自然保護意義的野生生物多樣性的關鍵區(qū)域之一。黃河在甘南境內水源補給河流包括黃河干流、洮河、大夏河三大水系及120多條支流，水源總量多達295億立方[4]，使甘南水源涵養(yǎng)區(qū)在涵養(yǎng)水源、調節(jié)洪峰等方面發(fā)揮著重要作用[5]。

(二)甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)基本功能

1.保障黃河上游基本生態(tài)安全

第一，豐富的水資源提升草原服務功能和水源補給能力。甘南地區(qū)的水源總量來源于大氣降水和冰雪融化，有助于減緩草場土壤沙化速度，維持土壤肥力，大幅提高優(yōu)良牧草比例和草原初級生產能力，使草原生態(tài)和生產功能得以恢復提高。同時，甘南州大面積的草甸草原和高山灌叢對降水有滲透和貯蓄作用，可有效提高土壤的滲水性并加快滲透速度，以增加地下徑流，有效阻滯地表水分蒸發(fā)，調節(jié)地表徑流，提升對黃河的水源補給能力[6～7]。

第二，森林生態(tài)系統(tǒng)推動可持續(xù)發(fā)展進程。甘南森林水源涵養(yǎng)功能作為生態(tài)服務系統(tǒng)之一，具有攔蓄水源和調節(jié)徑流的功能，可有效調節(jié)地表水分與水源補給量。當森林覆蓋度增加時，森林對洪水發(fā)揮攔蓄和減緩作用，控制泥石流的發(fā)生或削減泥石流的規(guī)模，最終通過植物群落的地上和地下共同作用，達到“土蓄水、水養(yǎng)樹、樹固土”的目的，保障黃河流域生態(tài)安全[8～9]。

第三，大面積的高寒濕地維持區(qū)域生態(tài)平衡。甘南濕地具有調節(jié)黃河水源的作用，當黃河現(xiàn)存的水位整體高于濕地水位時，濕地會發(fā)揮儲蓄水源的作用，在黃河進入枯水期時為其提供重要水源補給，維持黃河水源生態(tài)平衡。此外，濕地內擁有大量生物繁衍生息的場所，兼有豐富的陸生和水生動植物資源，可以在保護生物多樣性的同時，提升對黃河水源的補給功能，增強蓄洪和調節(jié)氣候的能力，維持生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定平衡[10]。

2.推進黃河流域生態(tài)文明建設進程

第一，通過環(huán)境治理與生態(tài)修復工作改善生態(tài)系統(tǒng)。甘南水源涵養(yǎng)區(qū)不斷發(fā)揮保持水土、治理沙漠化的功能，解決環(huán)境治理難題，為改善生態(tài)系統(tǒng)提供基礎。推進生態(tài)功能區(qū)保護與建設等生態(tài)項目，實施水源涵養(yǎng)修復工作，以節(jié)約用水和保護環(huán)境為宗旨，努力建設“生態(tài)甘南”為目標，為生態(tài)文明建設提供支撐[11～12]。甘南州通過推進生態(tài)文明機制建設，充分協(xié)調好環(huán)境保護和生態(tài)文明建設各方之間的利益關系，進而衡量生態(tài)保護成本和生態(tài)系統(tǒng)服務價值，以保證黃河流域內經濟社會效益不斷提高。

第二，為黃河流域生態(tài)文明建設發(fā)揮生態(tài)安全屏障作用。甘南州始終堅持生態(tài)保護治理與綠色持續(xù)發(fā)展并行，落實好生態(tài)保護修復和生態(tài)經濟發(fā)展等各項工作，在國家重大戰(zhàn)略支撐下全面建設甘南黃河上游高質量、高水平的水源涵養(yǎng)區(qū)。甘南州還致力于發(fā)揮水源涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)安全屏障作用，推進生態(tài)文明示范區(qū)與生態(tài)文明體系的建設，通過提升當地生態(tài)系統(tǒng)承載力與服務能力，不僅滿足當地發(fā)展生產、提高生活水平和質量的需要，更是實現(xiàn)甘南藏區(qū)人與自然和諧發(fā)展的基本要求[13]。

此外，水源涵養(yǎng)區(qū)具有維持黃河流域生態(tài)系統(tǒng)平衡的重要影響，深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，立足黃河上游重要安全屏障和水源涵養(yǎng)區(qū)定位，在積極履行保護治理主體責任的同時，全面推進污染治理、生態(tài)修復等工作。

第三，聚焦生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力。全州上下以黨的政治建設為統(tǒng)領，按照"生態(tài)環(huán)境質量只能更好,不能變壞"的要求，全面落實生態(tài)環(huán)境保護"一崗雙責、黨政同責、失職追責"制度，以改善生態(tài)環(huán)境質量為核心，堅決打贏污染防治攻堅戰(zhàn)和疫情防控阻擊戰(zhàn)。此外，甘南州不斷深入推進生態(tài)環(huán)境高水平保護，堅決打贏污染防治攻堅戰(zhàn)，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，不斷夯實"首都兩區(qū)"基礎工程，全面提升生態(tài)環(huán)境質量，促進自然生態(tài)系統(tǒng)，保證水源涵養(yǎng)功能與生態(tài)環(huán)境支撐能力同步提升。

三、甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)建設的現(xiàn)狀與困境

(一)甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)建設的現(xiàn)狀

甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)屬于生態(tài)脆弱區(qū)，存在諸多問題與困境，制約著水源涵養(yǎng)區(qū)建設的質量與效率。甘南州通過積極實施生態(tài)立洲戰(zhàn)略，不斷加強生態(tài)環(huán)境綜合整治力度，提升水源涵養(yǎng)區(qū)建設質量，目前雖已取得初步成效，水源涵養(yǎng)區(qū)建設工作未來仍需不斷縱深推進。

受全球升溫影響，黃河上游地區(qū)原有的積雪雪線上升、冰川退縮，可供蒸發(fā)沸騰的水分與實際蒸散量增加，使涵養(yǎng)區(qū)內水源涵養(yǎng)量有進一步下降的風險[14]。此外，流域內人口持續(xù)增加、森林濫砍亂伐現(xiàn)象嚴重，導致黃河源頭不少支流斷流、湖泊面積縮減，水源涵養(yǎng)區(qū)內可供補給水源減少。多年來，甘南州圍繞水源涵養(yǎng)區(qū)建設，聚焦于生態(tài)文明建設與發(fā)揮生態(tài)資源優(yōu)勢，重點實施了一批關于恢復自然資源，保護生物多樣性的生態(tài)保護項目。通過多年的不懈努力，甘南地區(qū)各項生態(tài)系統(tǒng)都有一定恢復效果，水源涵養(yǎng)能力也得到恢復，但目前仍存在諸多生態(tài)安全問題制約水源涵養(yǎng)區(qū)建設進程。因此，未來建設水源涵養(yǎng)區(qū)工作任重道遠，甘南州需繼續(xù)承擔起黃河上游生態(tài)環(huán)境保護與治理，以及協(xié)同推進甘肅段生態(tài)保護和高質量發(fā)展的責任與使命[15]。

(二)甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)建設的困境

目前甘南水源涵養(yǎng)區(qū)建設過程中問題頻發(fā)，導致水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)承載壓力逐漸加大，損害了生產力系統(tǒng)的運行環(huán)境和經濟系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展能力。當前制約水源涵養(yǎng)區(qū)建設的困境主要體現(xiàn)在效率困境、資金困境和技術困境三方面。

1.追求生態(tài)質量與區(qū)域發(fā)展之間面臨效率困境

甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)承擔了水源補給、保持水土和維持生物多樣性等生態(tài)責任，其作為國家的生態(tài)主體功能區(qū)，始終秉持“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，不斷推動綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展的生態(tài)文明建設，探索建立系統(tǒng)的生態(tài)文明制度體系。但受地形、歷史等因素制約，區(qū)內水源涵養(yǎng)區(qū)建設效率受到較大影響，具體表現(xiàn)在以下兩個方面：一是為恢復生態(tài)發(fā)展質量，維持生態(tài)系統(tǒng)安全，對水源涵養(yǎng)區(qū)投入了來自國家、省級以及地方自有的大量資金，給當地帶來沉重的財政負擔。二是嚴峻的治理環(huán)境使當地將更多工作重心轉移到退牧、輪牧、禁牧等生態(tài)保護措施上，在不同程度錯失了發(fā)展經濟、壯大產業(yè)的各種機遇[16]。三是黃河流域內尚未全面實施生態(tài)補償機制，并且黃河上游地區(qū)為中下游地區(qū)提供生態(tài)服務卻沒有對等的回報，使地區(qū)之間經濟發(fā)展差距日益加大，最終導致甘南地區(qū)在條件受限基礎上陷入“兩難”境地，追求生態(tài)質量與區(qū)域經濟發(fā)展之間形成矛盾。

2.生態(tài)保護與建設項目面臨資金困境

長期以來，甘南地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理任務艱巨且繁重，僅靠當地的資金收入無法支撐生態(tài)系統(tǒng)的壓力。為實現(xiàn)黃河流域社會、生態(tài)和經濟的協(xié)調發(fā)展，甘南地區(qū)采取諸多措施用于調查評估生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀，對區(qū)域內薄弱環(huán)節(jié)進行排查，特別是針對治理草原沙化以及濕地萎縮，改善農牧區(qū)人居環(huán)境，消除災害常發(fā)點的隱患危機等關鍵問題，解決過程中需要耗費巨額資金[17]。此外，甘南地區(qū)的資金大多依賴國家和省級政府的專項財政資金撥款補貼，有限的補貼資金與生態(tài)環(huán)保巨額投入之間的矛盾突出，無法保障各項目的資金缺口需求。一旦甘南地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設投入資金受限，就會導致各建設項目停滯，嚴重減弱水源涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)功能。伴隨著國家整體生態(tài)環(huán)境標準提高，相關法律制度、產權制度的不完善，以及黃河流域內生態(tài)、補償制度不健全，使甘南黃河上游面臨過高的環(huán)境治理成本與交易成本，給甘南州造成嚴重的資金困難。而對甘南水源涵養(yǎng)區(qū)建設進程來看，資金問題已經成為當前工作推進中的制約瓶頸。

3.治理改善生態(tài)基礎面臨技術困境

甘南州立足于建設甘南國家生態(tài)文明先行示范區(qū)與黃河重要水源補給生態(tài)功能區(qū)，除自然條件、自身發(fā)展目標和資金困境外，由于人才引進機制不健全，管理方式落后，當地缺乏高水平設計團隊與自主研究項目，科學技術問題也已成為制約甘南發(fā)展的一大難題。如流域內生態(tài)環(huán)境治理手段落后，生態(tài)環(huán)境治理不應只針對已遭到嚴重破壞的資源、環(huán)境，更應從源頭上預防生態(tài)環(huán)境被重復破壞；流域內尚未搭建生態(tài)狀況監(jiān)管平臺以及缺少生態(tài)監(jiān)測方法和關鍵技術，結果降低了對河流生態(tài)風險的檢測能力，并阻礙了水源涵養(yǎng)區(qū)服務質量改善。為有效對水源涵養(yǎng)區(qū)進行生態(tài)環(huán)境監(jiān)測，甘南生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心采購若干重大設備，但引進設備只能解決暫時的難題，缺少依據當地情況的設備和專門的技術人員，因此無法從根本上克服這種技術困境。黃河上游亟需通過科技支撐構建生態(tài)安全屏障，為實現(xiàn)區(qū)域的高質量發(fā)展提供智力支持。

四、甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)建設的建議

建設好甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)關鍵在于治理與保護生態(tài)環(huán)境，不斷恢復并提升水源涵養(yǎng)區(qū)的功能與價值。要優(yōu)先解決水源涵養(yǎng)區(qū)建設中面臨的困境，最終營造綠色持續(xù)的良性生態(tài)環(huán)境[18]。

(一)甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)治理建議

1.維持生態(tài)系統(tǒng)平衡，促進水源涵養(yǎng)

甘南州應加強草原、森林、濕地等生態(tài)系統(tǒng)保護建設，實施退耕還林、還草還濕等工程，推進生態(tài)服務功能持續(xù)提升，保證水源涵養(yǎng)區(qū)全面提升蓄水質量。具體措施如下：一是要著重補齊基礎設施建設短板，加快推進生態(tài)水系工程建設進度；二是實施水土保持綜合治理，構建好維持生態(tài)平衡的防線，增加植被覆蓋面積與粗糙度，減緩地表徑流量，通過水土保持為生態(tài)環(huán)境支撐，不斷加強水源涵養(yǎng)能力；三是在畜牧區(qū)適度提升圈養(yǎng)比例，對牲畜品種進行改良，形成生態(tài)化產業(yè)體系，減輕水源涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)環(huán)境壓力[19]。

2.健全生態(tài)環(huán)境補償機制，保護和修復生態(tài)系統(tǒng)

甘南為確保發(fā)揮好其在黃河流域生態(tài)安全中的重要戰(zhàn)略地位，建設黃河上游高效的水源涵養(yǎng)區(qū)，通過設立生態(tài)保護與治理的專項補償基金，致力于加強生態(tài)文明建設，為黃河流域生態(tài)保護與高質量發(fā)展提供指引。由于上游水源涵養(yǎng)區(qū)屬于公共產品，服務的對象是最終受益的全部群眾，相關部門在制定各項發(fā)展規(guī)劃時，應根據黃河流域全流域內“受益者補償”的原則，進一步完善上中下游之間的橫向補償機制，從受益的地區(qū)和企業(yè)單位收取費用；并通過建立生態(tài)保護補償財稅政策和措施，為甘南水源涵養(yǎng)區(qū)提供資金支持，解決甘南重要水源涵養(yǎng)區(qū)建設的資金與技術困境，推進環(huán)境與經濟社會的可持續(xù)發(fā)展[20～22]。

3.堅持嚴守生態(tài)環(huán)境紅線，統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境綜合治理

甘南州維持生態(tài)平衡與經濟社會協(xié)調發(fā)展，應重點圍繞山水林田湖草綜合治理，落實好生態(tài)脆弱區(qū)域的管控與保護工作[23]。首先，對不符合生態(tài)保護規(guī)定的開發(fā)項目進行管控，嚴格整治環(huán)境污染嚴重的項目，將生態(tài)環(huán)境紅線作為生態(tài)治理的重要基礎，遵守資源開發(fā)底線。其次，落實好生態(tài)環(huán)境保護基本要求，在生態(tài)紅線區(qū)域內建立起監(jiān)測評估、政策激勵等制度，實施重點公益林、天然林管護等項目，恢復當前受損的生態(tài)系統(tǒng)，開展生物多樣性綜合觀測站和草原綠化觀測區(qū)試點建設，筑牢甘南地區(qū)高質量的生態(tài)安全屏障。

(二)甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)可持續(xù)發(fā)展建議

1.完善法律法規(guī)機制，以法律約束實現(xiàn)地區(qū)生態(tài)平衡

甘南生態(tài)發(fā)展需要行政、立法機關的配合以及法律法規(guī)對公眾行為的約束，目前有《甘肅省甘南藏族自治州生態(tài)環(huán)境保護條例》《瑪曲黃河上游重要水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保護修復與建設規(guī)劃》《黃河上游川甘青生態(tài)保護司法協(xié)作框架協(xié)議》《中華人民共和國環(huán)境保護法》等法律法規(guī)為水源涵養(yǎng)區(qū)建設提供法律依據。首先，要落實好各項法律的具體實施機制，提升公眾參與度，強化法律的執(zhí)行效果；其次，成立單獨的監(jiān)管部門進行監(jiān)督檢查，當問題發(fā)生時及時將責任落實到具體責任人，并實行生態(tài)修復賠償制度并督促問題整改。以法治約束生態(tài)補償的方式，為黃河上游創(chuàng)造良好有序的生態(tài)環(huán)境[24]。

2.構建流域生態(tài)保護共建共享機制，實現(xiàn)流域協(xié)調發(fā)展

黃河流域范圍內各地區(qū)應統(tǒng)一簽署生態(tài)保護與合作協(xié)議，共同保障好流域內水源安全，推動流域高質量發(fā)展。首先，在區(qū)域內建立起規(guī)劃實施機制，統(tǒng)籌防范生態(tài)功能持續(xù)衰退風險，不斷創(chuàng)新區(qū)域生態(tài)補償機制，共享綠色生態(tài)發(fā)展機遇。其次，處理好黃河流域生態(tài)建設和保護中的外部性問題，逐步恢復甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)林草植被，全面改善生態(tài)環(huán)境，提高生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。甘南州在落實《環(huán)境保護法》的同時，理順“河長制”的責任體系與邊界，在生態(tài)治理過程中突出重點問題和重點區(qū)域，為黃河流域的可持續(xù)發(fā)展提供強有力的生態(tài)安全保障[22]。

3.立足生態(tài)保護，發(fā)展具有民族風格的特色產業(yè)

甘南州應以優(yōu)先保護生態(tài)為基礎，合理利用生態(tài)資源為出發(fā)點，水源承載力為約束條件，加強區(qū)域生態(tài)發(fā)展現(xiàn)狀的調研，不斷優(yōu)化產業(yè)結構[15]。一是發(fā)展節(jié)水產業(yè)和技術，提高水資源利用效率，如要求地區(qū)農業(yè)、牧業(yè)、工業(yè)和城鎮(zhèn)生活制定好用水定額指標與水資源質量監(jiān)測體系；二是開發(fā)濕地生態(tài)旅游資源，在保護濕地為主的前提下，研發(fā)濕地生態(tài)產品與生態(tài)活動，走好節(jié)約資源、循環(huán)經濟之路；三是建設健全現(xiàn)代化產業(yè)體系，以經濟結構調整和經濟發(fā)展方式轉變推動生態(tài)環(huán)境保護，以先進的技術推動科技創(chuàng)新與生態(tài)建設深度融合，如5G技術、物聯(lián)網、人工智能技術、區(qū)塊鏈技術。

五、結語

甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)對于甘南地區(qū)乃至黃河流域的發(fā)展具有不可或缺的作用，水源涵養(yǎng)區(qū)內各項指標的變化與生態(tài)環(huán)境密切相關，在黃河流域開發(fā)與治理過程中需要格外重視生態(tài)環(huán)境保護，堅定不移的走高質量與可持續(xù)發(fā)展之路[18]。由于受到自然資源衰退和生態(tài)系統(tǒng)破壞的雙重壓力，甘南州整體生態(tài)環(huán)境狀況已經不容樂觀，其中，被譽為“黃河蓄水池”的瑪曲縣境內有多條黃河支流干涸，還有不少支流成為季節(jié)河，甚至斷流[25]，甘南草原、濕地面積不斷縮小，導致人地、草畜間的矛盾尤其突出。因此，依托于水源涵養(yǎng)區(qū)建設，解決好甘南地區(qū)水源涵養(yǎng)區(qū)建設中的問題，因地制宜開展治理工作勢在必行[26]。

在黃河流域生態(tài)保護與高質量發(fā)展中，為中下游地區(qū)提供水源供給，增強水源涵養(yǎng)功能。甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)建設，擔負著生態(tài)修復、水土保持、污染防治和維護生物多樣性等重任。甘南州生態(tài)環(huán)境質量直接關系到廣大地區(qū)的生態(tài)安全和經濟社會的持續(xù)發(fā)展，制約著水源涵養(yǎng)區(qū)建設步伐，甘南州應該立足現(xiàn)實，著眼于長期發(fā)展目標，探尋恰當合理的建設方案；落實好2020年《政府工作報告》中關于黃河流域生態(tài)保護與高質量發(fā)展規(guī)劃目標，將生態(tài)保護與治理相結合，尤其突出甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)保護與治理；通過推進實施一批重大生態(tài)保護修復和建設工程，確保改善生態(tài)環(huán)境質量，促進區(qū)域人口、資源與環(huán)境協(xié)調發(fā)展，保障黃河長治久安。

【注釋】

① 本文以2000年不變價計算甘南州實際GDP。