楊冠亞 周生虎

（中國(guó)礦業(yè)大學(xué)徐海學(xué)院 江蘇徐州 221008）

為了讓廣大學(xué)生更為深刻地理解總體國(guó)家安全觀的深邃內(nèi)涵，本文從國(guó)家安全觀的全球視野方面入手，試圖為廣大學(xué)生展現(xiàn)國(guó)家安全觀的國(guó)際面孔。

一、國(guó)家安全部門

（一）美國(guó)國(guó)家安全部門

1947年，美國(guó)確立了世界上第一個(gè)國(guó)家安全的國(guó)家頂層制度——國(guó)家安全委員會(huì)制度。從那以后，眾多國(guó)家紛紛把美國(guó)此舉作為學(xué)習(xí)的榜樣。目前，世界上已經(jīng)有近50個(gè)國(guó)家確立了國(guó)家安全委員會(huì)制度或相近制度。美國(guó)的國(guó)家安全委員會(huì)作為總統(tǒng)的參謀助手主要在外交與安全等重大領(lǐng)域?qū)偨y(tǒng)的最終決策出謀劃策并協(xié)調(diào)政府各部門的相應(yīng)行動(dòng)。美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)是總統(tǒng)辦公室的下設(shè)機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)直接向兼任國(guó)家安全委員會(huì)主席的總統(tǒng)負(fù)責(zé)，處于整個(gè)國(guó)家安全體系核心地位的總統(tǒng)有權(quán)宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)并在該狀態(tài)期間有權(quán)頒布相關(guān)臨時(shí)法規(guī)。不同總統(tǒng)的執(zhí)政風(fēng)格對(duì)于國(guó)家安全委員會(huì)作用的發(fā)揮影響頗大，但無論怎樣，國(guó)家安全委員會(huì)在美國(guó)國(guó)家安全方面，特別是國(guó)際問題、反恐問題上的作用日益重要。

（二）俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家安全會(huì)議

俄羅斯疆域遼闊，人口眾多，加之境內(nèi)外分裂勢(shì)力的活動(dòng)，使得俄羅斯國(guó)家安全問題受到諸多挑戰(zhàn)。因此，成立一個(gè)事關(guān)公安全管理的最高決策機(jī)構(gòu)是十分必要的。相比西方其他國(guó)家，俄羅斯的國(guó)家安全起步很晚，很多涉及公共安全的法律法規(guī)是在蘇聯(lián)解體以后才陸續(xù)頒布的，俄羅斯的國(guó)家安全委員會(huì)——俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家安全會(huì)議成立于1992年，該機(jī)構(gòu)的前身蘇聯(lián)聯(lián)邦安全會(huì)議也不過是在1990年成立的。雖然起步不早，不過，國(guó)家安全會(huì)議整個(gè)體系的完善還是進(jìn)展迅速的。總統(tǒng)在聯(lián)邦安全會(huì)議中擁有最高決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，在這一點(diǎn)上，俄羅斯總統(tǒng)比美國(guó)總統(tǒng)擁有更大的權(quán)力。在聯(lián)邦安全會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)下，政府相關(guān)部門科學(xué)分工、積極協(xié)作，對(duì)涉及公共安全的相關(guān)事件給予有效的管理。

（三）英國(guó)國(guó)家安全部門

在2007年原內(nèi)閣國(guó)家安全、國(guó)際關(guān)系和發(fā)展委員會(huì)的基礎(chǔ)之上，英國(guó)于2010年成立了國(guó)家安全委員會(huì)。該機(jī)構(gòu)是英國(guó)國(guó)家安全的最高機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府部門間所涉及國(guó)家安全事務(wù)，增強(qiáng)政府應(yīng)對(duì)公共安全危機(jī)的能力，處置包括反恐、軍事、重大事故災(zāi)難、嚴(yán)重自然災(zāi)害在內(nèi)的安全事件。不同于美國(guó)、俄羅斯等國(guó)，英國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)主席一職雖然由首相兼任，但是決策權(quán)卻屬于包括正副首相、相關(guān)部長(zhǎng)在內(nèi)的委員會(huì)內(nèi)閣成員。隨著形勢(shì)的發(fā)展，目前，英國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)正在進(jìn)行由委員會(huì)向首相的決策機(jī)制轉(zhuǎn)變。

（四）日本國(guó)家安全保障會(huì)議

日本早在1953年就成立了國(guó)防會(huì)議，該機(jī)構(gòu)先于1986年更名為安全保障會(huì)議，后于2007年升格為國(guó)家安全保障會(huì)議。這個(gè)組織負(fù)責(zé)日本外交、安全方面的國(guó)家決策并將情報(bào)工作作為重中之重，希望借此對(duì)重大公共安全危機(jī)做出及時(shí)應(yīng)對(duì)。因?yàn)槿毡景踩Ｕ蠒?huì)議的人員組成為兼任議長(zhǎng)的首相和內(nèi)閣官房長(zhǎng)官、外務(wù)大臣、防務(wù)大臣，所以也被稱作“四大臣會(huì)議”，同樣隨著形勢(shì)的發(fā)展，該機(jī)構(gòu)的最高決策權(quán)實(shí)際上也已經(jīng)轉(zhuǎn)向首相。在此基礎(chǔ)之上，日本還通過設(shè)立緊急情況下不固定人員的“九大臣會(huì)議”與國(guó)家安全保障會(huì)議的秘書部門國(guó)家安全保障局的手段進(jìn)一步強(qiáng)化了日本的國(guó)家安全。

二、國(guó)家應(yīng)急安全管理體系

（一）英國(guó)應(yīng)急安全管理體系

國(guó)家應(yīng)急安全管理體系的萌芽出現(xiàn)在英國(guó)的民防時(shí)期。民防是“旨在保護(hù)平民居民不受危害，和幫助平民居民克服敵對(duì)行動(dòng)或?yàn)?zāi)害的直接影響，并提供平民居民生存所需的條件的某些或全部下列人道主義任務(wù)的執(zhí)行。這些任務(wù)是：（一）發(fā)出警報(bào)；（二）疏散；（三）避難所的管理；（四）燈火管制措施的管理；（五）救助；（六）醫(yī)療服務(wù)，包括急救，和宗教援助；（七）救火；（八）危險(xiǎn)地區(qū)的查明和標(biāo)明；（九）清除污染和類似保護(hù)措施；（十）提供緊急的住宿和用品；（十一）在災(zāi)區(qū)內(nèi)恢復(fù)和維持秩序的緊急支助；（十二）緊急修復(fù)不可缺少的公用事業(yè)；（十三）緊急處理死者；（十四）協(xié)助保護(hù)生存所必需的物體；（十五）為執(zhí)行上述任務(wù)、包括但不限于計(jì)劃和組織的補(bǔ)充活動(dòng)”。[1]戰(zhàn)后，為了更好地管理地方郡區(qū)發(fā)生的防核、防恐、防災(zāi)等工作，英國(guó)開始了國(guó)家應(yīng)急安全管理體系的全方面建設(shè)。起初，由于地方警察、消防、醫(yī)院等部門的在應(yīng)急安全管理上的能力不足、水平不高，加上中央與地方在應(yīng)急安全管理上的協(xié)調(diào)問題，導(dǎo)致了在一系列公共安全事件到來時(shí)的管理不當(dāng)，造成了大量人員及財(cái)產(chǎn)損失。經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)的運(yùn)行，該體系進(jìn)一步完善。特別進(jìn)入21世紀(jì)以來，英國(guó)先后成立了統(tǒng)領(lǐng)全英應(yīng)急安全管理的內(nèi)閣國(guó)民緊急事務(wù)秘書處、制定了代表全英應(yīng)急安全管理最高立法的《國(guó)民緊急狀態(tài)法》等一系列措施，使得這套應(yīng)急安全管理體系最終發(fā)展成為從屬于全英“大安全”戰(zhàn)略框架的、中央與地方聯(lián)動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制。同時(shí)，英國(guó)還出臺(tái)了一系列法規(guī)與文件，規(guī)范與細(xì)化了中央、地方在開展應(yīng)急安全管理時(shí)的協(xié)調(diào)響應(yīng)。

（二）美國(guó)應(yīng)急安全管理體系

總的來說，美國(guó)的應(yīng)急安全管理體系包括戰(zhàn)時(shí)和非戰(zhàn)時(shí)兩個(gè)層面，其民防體系的經(jīng)驗(yàn)為非戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急安全管理體系提供了很好的借鑒，第二次世界大戰(zhàn)期間美國(guó)專門成立了“應(yīng)急管理辦公室”確保戰(zhàn)時(shí)物資安全。美國(guó)應(yīng)急安全管理體系在不同階段有著不同的表現(xiàn)形式：20世紀(jì)40、50年代應(yīng)急安全管理與民防兩個(gè)體系共同發(fā)揮作用，主要應(yīng)對(duì)蘇聯(lián)，對(duì)于自然災(zāi)害則通過臨時(shí)立法的方式著手解決。20世紀(jì)60年代，頻發(fā)的自然災(zāi)害雖然曾一度將應(yīng)急安全管理與民防兩個(gè)體系區(qū)分開來，美國(guó)政府還專門成立了應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的“應(yīng)急規(guī)劃辦公室”（后改為“應(yīng)急準(zhǔn)備辦公室”），但古巴導(dǎo)彈危機(jī)與越南戰(zhàn)爭(zhēng)卻使得美國(guó)的應(yīng)急安全管理向軍事戰(zhàn)爭(zhēng)方面重點(diǎn)傾斜。20世紀(jì)70年代以后，美蘇關(guān)系趨向緩和，各州及地區(qū)開始更加重視對(duì)自然災(zāi)害、安全事故等方面的應(yīng)急安全管理，特別是1974年美國(guó)中西部的颶風(fēng)災(zāi)害、1977年美國(guó)田納西河的洪災(zāi)、1979年三里島核事故等一系列事件的發(fā)生促使美國(guó)政府下決心完善其應(yīng)急安全管理體系。此后一段時(shí)間，美國(guó)政府開始了應(yīng)急安全管理體系的不斷調(diào)整。1979年美國(guó)成立了聯(lián)邦應(yīng)急管理署，這是一個(gè)獨(dú)立的應(yīng)急安全管理機(jī)構(gòu)，整合了救災(zāi)和民防功能，體現(xiàn)了應(yīng)急管理的綜合性理念。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)的應(yīng)急安全管理體系開展了有效的改革，取得了很好的效果。9·11恐怖襲擊使美國(guó)遭受到了戰(zhàn)后本土最大規(guī)模的打擊，美國(guó)政府又進(jìn)一步完善了原有的應(yīng)急安全管理體系，增強(qiáng)了國(guó)家安全，改組了中央情報(bào)局、聯(lián)邦調(diào)查局等部門，成立本土安全辦公室進(jìn)而提升為國(guó)土安全部，劃定出不同的國(guó)家威脅預(yù)警等級(jí)，以便采取更為切實(shí)有效的措施。

三、國(guó)家公共安全主要領(lǐng)域典型示范

（一）法國(guó)城市安全管理

在法國(guó)，離開公眾參與的城市公共安全治理是無法進(jìn)行的，法國(guó)政府亦將城市公共安全治理視為對(duì)公眾提供的一項(xiàng)服務(wù)，在這一方面，法國(guó)走在了西方的前列。為了向政府提供治安、交通、居住、規(guī)劃、文化等公共事項(xiàng)的決策依據(jù)，法國(guó)建立起了一套街區(qū)議事會(huì)制度，該會(huì)議由街區(qū)內(nèi)具有代表性的人員與機(jī)構(gòu)代表參加，每年舉行兩次會(huì)議及若干次小組會(huì)議；為了盡可能地消除環(huán)境破壞，法國(guó)政府在涉及工程的決策前都必須要經(jīng)過包括相關(guān)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備方案、政府從專業(yè)候選人員中任命調(diào)查員、調(diào)查員到公眾中開展調(diào)查、調(diào)查員出具并公示調(diào)查報(bào)告等主要環(huán)節(jié)在內(nèi)的一套完整的公共調(diào)查過程；為了避免某一待開展項(xiàng)目將會(huì)產(chǎn)生的公眾對(duì)于政府的矛盾，法國(guó)還成立了包括相關(guān)公共部門、社會(huì)組織與相關(guān)利益涉及人員組成的公共辯論委員會(huì)，政府將以他們的辯論結(jié)果作為重要的決策意見來源來保證公眾的最大知情權(quán)、參與權(quán)。

（二）澳大利亞食品安全管理

澳大利益政府特別重視食品加工生產(chǎn)過程中的風(fēng)險(xiǎn)管理。聯(lián)邦政府的《聯(lián)邦貿(mào)易實(shí)務(wù)法》、各州區(qū)的《食品法》以及其他專門法案都明確了嚴(yán)格的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。起初，澳大利亞的食品法體系不是統(tǒng)一的，這源自1901年《澳大利亞憲法》的相關(guān)規(guī)定，各州、區(qū)可自行制定各自食品法。1905年澳大利亞首部真正意義上的食品法《維多利亞純粹食品法》便是在此背景下產(chǎn)生的，此法甚至曾經(jīng)被稱作當(dāng)時(shí)世界上最好的法律。澳大利亞早在1907年就曾有統(tǒng)一國(guó)家食品法體系的動(dòng)議，但由于國(guó)內(nèi)多樣的自然地理狀況，此事一直沒有實(shí)質(zhì)進(jìn)展。隨著澳大利亞逐漸成為世界級(jí)的農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)，制定統(tǒng)一的食品標(biāo)準(zhǔn)已成為大勢(shì)所趨，澳大利亞政府在20世紀(jì)80、90年代開始著手此項(xiàng)工作。事實(shí)上，無論是食品生產(chǎn)加工企業(yè)還是政府都愈發(fā)希望早日統(tǒng)一食品標(biāo)準(zhǔn)，從而促進(jìn)流通、減少賦稅、擴(kuò)大出口和改變食品安全管理現(xiàn)狀。1980年，澳大利亞衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議達(dá)成了在1975年出臺(tái)的由聯(lián)邦和州衛(wèi)生部門共同起草的《模范食品法》框架下制定各州、區(qū)新的食品法律的共識(shí)。隨即新的食品法律在多數(shù)州、區(qū)出臺(tái)，但仍存在不小的差異性。為此，1986年澳大利亞發(fā)布了第一個(gè)食品標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議——《聯(lián)邦、州政府及澳北區(qū)關(guān)于采用統(tǒng)一食品標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)議》，此舉沒有在修憲方面大費(fèi)周章，以相對(duì)統(tǒng)一的形式做到了聯(lián)邦政府與州政府的統(tǒng)一。澳大利亞政府還進(jìn)行了諸多努力，如組建了國(guó)家食品標(biāo)準(zhǔn)理事會(huì)、出臺(tái)了《食品法典》、通過了《全國(guó)食品標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議》……使得全國(guó)統(tǒng)一的食品標(biāo)準(zhǔn)得以確立。與此同時(shí)，澳大利亞在國(guó)際領(lǐng)域除了和新西蘭開展傳統(tǒng)的國(guó)際食品合作外，更是緊跟國(guó)際食品標(biāo)準(zhǔn)。目前，澳大利亞政府依然通過飲食政策延續(xù)著這一項(xiàng)對(duì)食品安全的軟管理。為了減少肥胖率與因此而間接產(chǎn)生的政府醫(yī)療花銷，澳大利亞專門出臺(tái)了公眾健康營(yíng)養(yǎng)行動(dòng)的國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃。令人憂慮的是，食品安全問題依然困擾著整個(gè)西方，瘋牛病就是其中最典型的代表。

（三）日本自然災(zāi)害安全管理

對(duì)于日本來說，應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害是國(guó)家安全的重中之重。如2011年日本仙臺(tái)附近發(fā)生的9.0級(jí)大地震及其引發(fā)的海嘯不但造成了2萬多人死亡或失蹤，而且?guī)缀醮輾Я巳毡緰|北沿海的工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施，更是引發(fā)了福島核事故，造成了不可估量的可怕后果。20世紀(jì)中期，面對(duì)高發(fā)的地震、海嘯、火山爆發(fā)等自然災(zāi)害，日本政府不斷提升管理水平。1959年伊勢(shì)灣臺(tái)風(fēng)催生了日本的《災(zāi)害對(duì)策基本法》，在此基礎(chǔ)之上，日本又相繼出臺(tái)了諸如《大規(guī)模地震對(duì)策特別措施法》《傳染病防治法》等一系列法律，加強(qiáng)對(duì)自然災(zāi)害方面的國(guó)家安全。同時(shí)，地方政府都會(huì)制定符合自身情況的救災(zāi)條例，東京等一些城市還以合同的形式明確了民間團(tuán)體和志愿者在自然災(zāi)害管理工作中的權(quán)與責(zé)。隨著形勢(shì)的發(fā)展，到了20世紀(jì)末期，日本的自然災(zāi)害治理已從政府主導(dǎo)的單一模式逐步轉(zhuǎn)向?yàn)楣舶踩I(lǐng)域的綜合管理模式。日本的自然災(zāi)害治理是政府與社會(huì)相結(jié)合、全民總動(dòng)員的管理體制，日本政府特別重視對(duì)國(guó)民自然災(zāi)害治理意識(shí)的培養(yǎng)，在每年9月1日法定國(guó)民防災(zāi)日這天全國(guó)上下都要舉行各種防災(zāi)演習(xí)、救災(zāi)演練。另外，各地建有防災(zāi)體驗(yàn)中心，均向廣大民眾進(jìn)行宣傳教育。也正因?yàn)槿绱?，一旦自然?zāi)害出現(xiàn)，日本便能夠更快、更多地組織起大量非政府組織的力量投入到自然災(zāi)害治理中來。日本在自然災(zāi)害治理中特別注意與媒體的溝通，以此實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的良好互動(dòng)，也重視將類似無線通信網(wǎng)絡(luò)在內(nèi)的先進(jìn)技術(shù)運(yùn)用到防災(zāi)救災(zāi)的過程之中，做到了最災(zāi)害的早知曉、早預(yù)防、早處置。