重慶科技學(xué)院法政與經(jīng)貿(mào)學(xué)院 廖雯

一、引言

伴隨著家庭物質(zhì)文化水平的穩(wěn)步提升，孩子的教育已經(jīng)成為家庭的首要問(wèn)題。在教育行業(yè)面臨巨大需求的大環(huán)境下，作為教育行業(yè)衍生物的“課后托管”相關(guān)話題也逐步引起了越來(lái)越多人的重視。家長(zhǎng)對(duì)校外托管的需求愈發(fā)旺盛，托管機(jī)構(gòu)的數(shù)量基于家長(zhǎng)的需求呈幾何倍數(shù)的增長(zhǎng)，但是由于政府監(jiān)管職能的缺失，導(dǎo)致各種不規(guī)范現(xiàn)象層出不窮。

這種局面的形成首先是由于責(zé)任主體單位定位模糊，在教育部宣布成立校外教育培訓(xùn)監(jiān)管司之前，并沒(méi)有明確校外托管的主要負(fù)責(zé)單位；其次是政府監(jiān)管也面臨著巨大的形勢(shì)壓力：

第一，社會(huì)問(wèn)題帶來(lái)社會(huì)輿論，校外托管機(jī)構(gòu)暴露出多種問(wèn)題是政府進(jìn)行監(jiān)管的主要誘因。

第二，公平與效率兩難全，校外托管機(jī)構(gòu)本身具有一定的教育公共職能和社會(huì)服務(wù)職能，這一特點(diǎn)意味著政府需要加強(qiáng)監(jiān)管，保障教育公平。

第三，需完善政府監(jiān)管辦法，從而規(guī)范引導(dǎo)校外托管機(jī)構(gòu)，校外托管產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展需要政府監(jiān)管的介入。

第四，貫徹“放管服”精神，建設(shè)服務(wù)型政府任重道遠(yuǎn)。因此，政府機(jī)關(guān)必須充分發(fā)揮其管理職能的優(yōu)勢(shì)，保障校外課后托管服務(wù)的良性可持續(xù)發(fā)展。

二、校外課后托管服務(wù)中政府監(jiān)管的現(xiàn)狀分析

（一）校外課后托管機(jī)構(gòu)的歷史及發(fā)展

中國(guó)的學(xué)生托管誕生于20世紀(jì)末，回顧校外托管產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷史，其發(fā)展階段大概可以歸納為三個(gè)階段，分別是小飯桌階段、小飯桌+作業(yè)輔導(dǎo)階段、小飯桌+作業(yè)+素質(zhì)培訓(xùn)+連鎖雛形階段，第三個(gè)階段基本上實(shí)現(xiàn)了高度專業(yè)化。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)，隨著市場(chǎng)上“晉級(jí)教育”“小書(shū)童”等品牌連鎖化運(yùn)作的專業(yè)托管班的出現(xiàn)，學(xué)生課后托管進(jìn)入了品牌時(shí)代，良性的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)使經(jīng)營(yíng)者提供更加優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)，同時(shí)也使家長(zhǎng)們有了更加多元的選擇空間。

當(dāng)前小學(xué)生家長(zhǎng)普遍是80后、90后，這一群體的成長(zhǎng)條件和學(xué)習(xí)環(huán)境相對(duì)優(yōu)渥，同時(shí)小學(xué)生家長(zhǎng)的綜合素質(zhì)也有顯著提升。其中不乏有一些家長(zhǎng)小時(shí)候也有上過(guò)培訓(xùn)班、補(bǔ)習(xí)班，無(wú)論是文化類還是興趣類，因此培訓(xùn)行業(yè)也算由來(lái)已久。但是托管這個(gè)行業(yè)的發(fā)展歷程并不久遠(yuǎn)，“托管”大概是從2015年以后才慢慢地被越來(lái)越多的家長(zhǎng)和年輕人所知曉，包括現(xiàn)在“品牌托管”被越來(lái)越多的年輕的家長(zhǎng)所認(rèn)可，托管機(jī)構(gòu)的開(kāi)辦者也更加呈現(xiàn)出年輕化、女性化的特征。隨著2020年新冠疫情的爆發(fā)，眾多托管機(jī)構(gòu)也深受其影響，疫情期間學(xué)生放假在家，線上上課模式快速介入，小作坊式的托管機(jī)構(gòu)紛紛倒閉，而一些正規(guī)的、有潛力的品牌托管和非品牌托管在面臨殘酷考驗(yàn)的同時(shí)，也迎來(lái)新的機(jī)遇。

與此同時(shí)，為了進(jìn)一步解決“三點(diǎn)半難題”，國(guó)家教育部于2017年2月出臺(tái)了《教育部辦公廳關(guān)于做好中小學(xué)生課后服務(wù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，建議學(xué)校提供課后托管服務(wù)。從地方政府層面來(lái)看，重慶市教委也于2017年5月5日印發(fā)了《關(guān)于做好中小學(xué)生課后服務(wù)工作的通知》，要求部分學(xué)校作為試點(diǎn)提供延遲服務(wù)，后續(xù)逐漸全面推廣。基于最新的發(fā)展需要，重慶市教委于2019年11月，再次出臺(tái)了最新政策《重慶市關(guān)于全面推進(jìn)中小學(xué)生課后服務(wù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》，就是為了進(jìn)一步規(guī)范課后托管服務(wù)工作。但從政策試點(diǎn)到推廣再到穩(wěn)定執(zhí)行，全面實(shí)施校內(nèi)托管的過(guò)程需要較長(zhǎng)時(shí)間去實(shí)踐，執(zhí)行過(guò)程中也會(huì)出現(xiàn)很多問(wèn)題，譬如：經(jīng)費(fèi)保障不到位、教師參與意愿低；教條式的托管服務(wù)；家長(zhǎng)對(duì)國(guó)家現(xiàn)行校內(nèi)的延遲服務(wù)時(shí)間點(diǎn)以及延遲服務(wù)效果不滿意；家庭對(duì)高品質(zhì)托管服務(wù)的重視力度大等。目前校內(nèi)托管缺乏專業(yè)化服務(wù)，校外托管也已不再是“小飯桌”，而是課后教育的一種延伸，更加注重學(xué)生的學(xué)習(xí)和素質(zhì)提升。總之，服務(wù)型政府是我國(guó)政府角色轉(zhuǎn)變的核心，必將包容并鼓勵(lì)各類社會(huì)服務(wù)的存在和發(fā)展，多元專業(yè)化的校外托管服務(wù)也給予了家長(zhǎng)和相關(guān)政府購(gòu)買服務(wù)更多選擇，體現(xiàn)其存在的價(jià)值，也可以防止在出現(xiàn)市場(chǎng)失控時(shí)，政府可以規(guī)避一些潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（二）校外課后托管服務(wù)存在的政府監(jiān)管問(wèn)題分析

1.政府態(tài)度不明確，缺乏執(zhí)法動(dòng)力

對(duì)于校外托管這個(gè)新興行業(yè)而言，國(guó)家和地方的態(tài)度并不明確，這是由于一方面校外托管機(jī)構(gòu)能夠?yàn)閷W(xué)校教育提供良好的補(bǔ)充，緩解家長(zhǎng)的需求和社會(huì)的壓力，對(duì)于社會(huì)的影響是積極向上的；另一方面數(shù)量龐大托管機(jī)構(gòu)可能會(huì)存在安全隱患，產(chǎn)生社會(huì)不穩(wěn)定因素，造成了政府態(tài)度不夠堅(jiān)定，在找到更好的解決辦法之前很難對(duì)于托管機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)法。

2.政府責(zé)任界定不清，文本與實(shí)踐相脫離

校外托管行業(yè)涉及到眾多管理責(zé)任部門，由于無(wú)牽頭負(fù)責(zé)單位，造成管理混亂的局面。有學(xué)者認(rèn)為托管教育從其屬性來(lái)看，應(yīng)屬于公共教育服務(wù)的范疇，教育主管部門應(yīng)審批其辦班資質(zhì)[1]。以校外托管機(jī)構(gòu)的辦學(xué)與資質(zhì)問(wèn)題為例，主體單位應(yīng)當(dāng)明確機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)范圍以及涉及到的專業(yè)領(lǐng)域，才能夠建立與政府監(jiān)管部門一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，管理部門也能夠明確職責(zé)范圍，做好各自負(fù)責(zé)領(lǐng)域的管理工作。另外一方面是文本法與實(shí)踐法相脫離，由于主客觀因素的制約，在公共政策的執(zhí)行過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)產(chǎn)生政策執(zhí)行偏差，例如政策的替代執(zhí)行、象征執(zhí)行、選擇執(zhí)行、機(jī)械執(zhí)行等，產(chǎn)生政策流于形式的現(xiàn)象。

3.政府資源有限，管理部門乏力

對(duì)校外課后托管服務(wù)政府監(jiān)管的資源分配不足，財(cái)力人力物力的保障不到位，導(dǎo)致監(jiān)管乏力。以虛假宣傳與價(jià)格問(wèn)題、安全與衛(wèi)生問(wèn)題為例，工商部門、物價(jià)部門及其他部門在實(shí)施監(jiān)管前必須做足充分調(diào)研工作，制定專門的管理辦法，才能平衡保障相關(guān)方的權(quán)益，但是如果沒(méi)有人財(cái)物的支撐，管理部門也是有心無(wú)力。

4.監(jiān)管治理機(jī)制不健全，政府治理改革力度欠缺

小學(xué)生課后服務(wù)相關(guān)權(quán)責(zé)模糊，表面看校內(nèi)托管和校外托管齊頭并進(jìn)，實(shí)則服務(wù)交叉資源浪費(fèi)嚴(yán)重，需要從國(guó)家層面去統(tǒng)籌管理，狠抓服務(wù)型政府的特性，針對(duì)九年義務(wù)教育的特殊性，務(wù)必在解決好公平與效率的同時(shí)，還要處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)的復(fù)雜關(guān)系，以規(guī)范引導(dǎo)校外托管產(chǎn)業(yè)未來(lái)可持續(xù)健康發(fā)展。

三、校外課后托管服務(wù)中的政府監(jiān)管問(wèn)題叢生的誘因

（一）需求導(dǎo)向催生大量非專業(yè)人員開(kāi)辦托管機(jī)構(gòu)

教育托管服務(wù)之所以能夠快速發(fā)展，源于巨大的市場(chǎng)需求，由于政府沒(méi)有完善的監(jiān)管機(jī)制，在商人逐利的本性面前，許多沒(méi)有相關(guān)資質(zhì)、水平及責(zé)任心的人員純粹為了商業(yè)利益最大化，大量設(shè)立校外托管機(jī)構(gòu)，通過(guò)營(yíng)銷和宣傳等手段騙取家長(zhǎng)信任，在賺取可觀的利潤(rùn)后關(guān)門大吉，不僅不利于學(xué)生的成長(zhǎng)和提高，而且可能會(huì)使學(xué)生對(duì)托管機(jī)構(gòu)產(chǎn)生抵觸情緒，嚴(yán)重破壞了托管機(jī)構(gòu)在家長(zhǎng)、學(xué)生和老師心中的形象，對(duì)于整個(gè)行業(yè)的發(fā)展都產(chǎn)生了不利影響。

（二）缺乏學(xué)生托管行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

校外托管行業(yè)屬于新興行業(yè)，目前國(guó)家層面尚未設(shè)立與之直接相關(guān)的法律法規(guī)或行業(yè)規(guī)范，造成政府部門和托管機(jī)構(gòu)互動(dòng)不足。校外托管機(jī)構(gòu)法律法規(guī)的缺失充分反映出了政府在立法方面的滯后[2]。按照當(dāng)前的現(xiàn)狀，校外托管機(jī)構(gòu)的開(kāi)辦主要跟經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)有關(guān)，如果托管機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)不涉及教育培訓(xùn)相關(guān)內(nèi)容，則受理部門為工商部門；如果托管機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)涉及教育培訓(xùn)，則受理部門為教育部門，且必須辦理辦學(xué)許可證，對(duì)于場(chǎng)所面積、樓層高度、消防設(shè)施都有嚴(yán)格的要求。教育培訓(xùn)的嚴(yán)格是基于其具備法律法規(guī)的制約，托管行業(yè)現(xiàn)在沒(méi)有明確的法律法規(guī)監(jiān)管。早在2017年，教育部長(zhǎng)陳寶生就曾表態(tài)，托管機(jī)構(gòu)要立法以治理亂象，但是這需要大量的人力物力財(cái)力。

（三）監(jiān)督管理力量不足

現(xiàn)有監(jiān)督力度弱、范圍窄；缺乏有深度的多元化監(jiān)督力量。目前政府監(jiān)管人員在工作能力方面存在一定的不足，監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)能力不足，且沒(méi)有專業(yè)人才引進(jìn)規(guī)劃方案?，F(xiàn)有監(jiān)督力量太過(guò)單一，對(duì)于社區(qū)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督?jīng)]有充分利用，政府監(jiān)督和市場(chǎng)規(guī)律、社區(qū)監(jiān)督層面，未深化社會(huì)參與治理理念，沒(méi)有合理運(yùn)用公民監(jiān)督和輿論監(jiān)督等社會(huì)力量，未來(lái)必須聯(lián)合各方去實(shí)現(xiàn)監(jiān)管以便協(xié)同治理。

（四）中小學(xué)生課后服務(wù)相關(guān)的權(quán)責(zé)不清

中小學(xué)生課后服務(wù)的所屬范疇不夠清晰，因?yàn)橹行W(xué)教育屬于九年義務(wù)教育，課后托管服務(wù)是義務(wù)教育的一種延伸服務(wù)。因此課后托管服務(wù)到底是屬于商業(yè)范疇的培訓(xùn)，還是屬于義務(wù)教育范疇沒(méi)有嚴(yán)格明確。但有學(xué)者認(rèn)為，基于中小學(xué)課后服務(wù)的非義務(wù)教育屬性和準(zhǔn)公共服務(wù)屬性，應(yīng)堅(jiān)持家長(zhǎng)學(xué)生自愿、不強(qiáng)制的原則[3]?？傊?，校內(nèi)課后延遲服務(wù)和校外托管教育服務(wù)，二者不應(yīng)該是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，而應(yīng)該相互助力共同為學(xué)生課后教育保駕護(hù)航。政府應(yīng)明確各自的責(zé)任限度、修訂自身邊界，發(fā)揮主導(dǎo)而非主體作用，從而使得校內(nèi)外托管實(shí)現(xiàn)協(xié)同。

四、校外課后托管服務(wù)中政府監(jiān)管的規(guī)范治理路徑

（一）經(jīng)驗(yàn)借鑒

1.域外經(jīng)驗(yàn)

不僅僅是中國(guó)，國(guó)外眾多國(guó)家也存在學(xué)生托管這一問(wèn)題，早在20世紀(jì)60年代，西方學(xué)者就開(kāi)始了對(duì)這一領(lǐng)域的研究，主流地將其稱之為“校外活動(dòng)”，把托管機(jī)構(gòu)稱之為“校外活動(dòng)中心”，顧名思義，他們注重豐富多彩的活動(dòng)以幫助兒童發(fā)揮想象力的同時(shí)鍛煉自主能力，是一項(xiàng)全方位的協(xié)調(diào)培養(yǎng)，這些活動(dòng)在校外開(kāi)展，主要的資金都是來(lái)源于政府，受教育部門主導(dǎo)。因此，由于發(fā)展階段的差異，相比較發(fā)展中國(guó)家而言，發(fā)達(dá)國(guó)家更早地關(guān)注著小學(xué)生課后托管服務(wù)，他們將其視為兒童教育全面發(fā)展的一部分，國(guó)家通過(guò)頒布法律法規(guī)實(shí)現(xiàn)對(duì)該領(lǐng)域的監(jiān)管，從而促進(jìn)校外托管機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化。多年來(lái)，國(guó)外學(xué)者對(duì)這一課題進(jìn)行了大量的研究，特別是美國(guó)、法國(guó)、韓國(guó)等國(guó)家，出臺(tái)了相關(guān)教育法律法規(guī)以保障兒童課上和課后全面的受教育權(quán)，通過(guò)制定完善的法律法規(guī)進(jìn)行全面監(jiān)管。

2.本土經(jīng)驗(yàn)

目前，國(guó)內(nèi)對(duì)于校內(nèi)托管行業(yè)幾乎沒(méi)有成熟的法律法規(guī)成文的體系，大部分地區(qū)都是還在摸索階段。通過(guò)文獻(xiàn)和調(diào)查，總結(jié)校外課后托管服務(wù)及其政府監(jiān)管先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，筆者主要以深圳為例，深圳市于2019年8月，公布和施行的《深圳市校外托管機(jī)構(gòu)管理辦法》，這一管理辦法對(duì)校外托管機(jī)構(gòu)的整個(gè)生命周期進(jìn)行了較為全面且詳細(xì)的規(guī)范。該管理辦法有提到，市教育行政部門負(fù)責(zé)學(xué)生托管服務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)，同時(shí)市場(chǎng)監(jiān)管部門、民政部門、衛(wèi)生健康部門、消防部門、公安派出所、各街道辦事處等基層單位協(xié)調(diào)監(jiān)管，按照各自職責(zé)依法做好校外托管機(jī)構(gòu)的有關(guān)工作。

（二）校外課后托管服務(wù)中的政府監(jiān)管策略

通過(guò)相關(guān)調(diào)查研究，筆者認(rèn)為政府的監(jiān)管措施應(yīng)當(dāng)從加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，并分別從以下四個(gè)方面對(duì)校外課后托管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管：

1.加速相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)

盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)行明確的多角度全方位合理化監(jiān)管，從而規(guī)范引導(dǎo)校外課后托管產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。一是要明確立法和嚴(yán)格執(zhí)法。從國(guó)家層面看，迫切需要人大的立法，因?yàn)橛蟹梢朗切姓蛨?zhí)法的基本保障，法律的效力高于行政法規(guī)，法律對(duì)各參與主體都有著強(qiáng)有力的規(guī)范制約作用。二是對(duì)行業(yè)規(guī)范管理的制度建設(shè)。政府和行業(yè)主管部門要對(duì)托管機(jī)構(gòu)各方面制定相應(yīng)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)的規(guī)范明確清晰也有助于完善托管服務(wù)體系行業(yè)，市場(chǎng)空氣才能得以凈化，借此激發(fā)市場(chǎng)主體創(chuàng)造活力。

2.明確相關(guān)方權(quán)責(zé)的歸屬

一是確認(rèn)監(jiān)管主體。校外托管機(jī)構(gòu)的管理責(zé)任部門眾多，譬如，教育部門、市場(chǎng)監(jiān)管部門、民政部門、綜治部門等，但是，這些管理部門究竟誰(shuí)才是主體，目前并沒(méi)有明確的規(guī)定，本文認(rèn)為牽頭監(jiān)管應(yīng)該明確為教育主管部門。二是相關(guān)職能部門協(xié)同監(jiān)管。民政、市場(chǎng)監(jiān)管、衛(wèi)生、教育、消防等部門之間相互協(xié)作。三是條塊分割，加強(qiáng)溝通形成合力，實(shí)現(xiàn)文本和實(shí)踐的相互統(tǒng)一與支撐。例如重慶市教育局受地方黨政領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)受教育部領(lǐng)導(dǎo)，而公共管理中條塊分割原則是以地方黨政領(lǐng)導(dǎo)為主。

3.加強(qiáng)監(jiān)管主體的能力建設(shè)

一是現(xiàn)有監(jiān)管力度弱、范圍窄。目前政府監(jiān)管人員在工作能力方面存在一定的不足，通過(guò)專業(yè)培訓(xùn)提升監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)能力；同時(shí)政府要高度重視專業(yè)人才的引進(jìn)，注重人才的培養(yǎng)。二是建設(shè)多元化的監(jiān)督力量。建設(shè)家校平臺(tái)，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督管理[4]。此外更需要多元的監(jiān)督力量。社區(qū)監(jiān)督層面，校外托管機(jī)構(gòu)一般位于學(xué)校旁和社區(qū)內(nèi)，因此充分利用好社區(qū)的力量來(lái)進(jìn)行有效的監(jiān)管是非常有效的。社會(huì)監(jiān)督層面，政府監(jiān)督和市場(chǎng)規(guī)律并非無(wú)懈可擊，都有一定的局限性，這時(shí)應(yīng)該加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，社會(huì)參與治理，合理運(yùn)用公民監(jiān)督和輿論監(jiān)督。

4.推動(dòng)政府治理改革

通過(guò)政府治理改革對(duì)小學(xué)生課后服務(wù)相關(guān)權(quán)責(zé)進(jìn)行明確，一是處理好公平和效率的問(wèn)題。政府應(yīng)充分利用各類型課后服務(wù)的性質(zhì)與特點(diǎn)，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。二是向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。對(duì)責(zé)任限度認(rèn)識(shí)不清容易導(dǎo)致政府負(fù)擔(dān)過(guò)重，缺乏對(duì)可行托管渠道的開(kāi)發(fā)[5]。因此政府要明確政府責(zé)任限度，發(fā)揮主導(dǎo)而非主體作用，完成管理型政府向服務(wù)型政府的角色轉(zhuǎn)變。三是走向善治，治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。其重點(diǎn)是處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，把該放的權(quán)力放掉,把該管的事務(wù)管好。

五、結(jié)語(yǔ)

國(guó)內(nèi)校外托管機(jī)構(gòu)的政府監(jiān)管方面的研究還有很多不足，鑒于校外托管機(jī)構(gòu)的盈利性質(zhì)，政府大多從商業(yè)價(jià)值角度對(duì)其進(jìn)行思考和監(jiān)管，但是從政府監(jiān)管的本質(zhì)出發(fā)，政府應(yīng)該立足公共管理視角，站在社會(huì)和民眾利益公平性角度，加強(qiáng)對(duì)托管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管行為，以促進(jìn)校外托管產(chǎn)業(yè)的高速度和高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)前國(guó)家提倡教育減負(fù)，同時(shí)大力開(kāi)展校內(nèi)的課后延遲服務(wù)，基層政府更應(yīng)該深入解讀最新政策，整合國(guó)家資源，不斷追蹤小學(xué)生校外托管實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)，挖掘出不同時(shí)期政府監(jiān)管的問(wèn)題和困境，這樣才能與時(shí)俱進(jìn)并且采取更優(yōu)的政府監(jiān)管辦法。