西北大學(xué)公共管理學(xué)院 楊林濤

一、瀛湖流域水環(huán)境管理概況

（一）瀛湖流域概況

安康市地處秦巴腹地、漢水之濱，與湖北、四川、重慶接壤，是“西安后花園”“陜西南大門”。漢江自西向東貫穿安康全市，流長(zhǎng)340公里。瀛湖位于安康市漢江上游約16km處，是安康水電站大壩攔蓄漢江水所形成的陜西省最大的河道型湖泊，正常水位為323m，水域面積約77km2，庫(kù)容量約26億m3。

（二）瀛湖流域水污染概況

隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城鎮(zhèn)化加速和瀛湖庫(kù)區(qū)風(fēng)景旅游的開發(fā)，瀛湖庫(kù)區(qū)生活面源、農(nóng)業(yè)面源污染逐年加重，加之網(wǎng)箱養(yǎng)殖曾在“十一五”期間迅速發(fā)展，導(dǎo)致瀛湖水質(zhì)不斷惡化，目前水體已處于中營(yíng)養(yǎng)化，有向富營(yíng)養(yǎng)化的趨勢(shì)。瀛湖流域水污染問題有：

（1）生活面源污染。流域范圍內(nèi)居民生活污水和垃圾缺乏統(tǒng)一收集和處理設(shè)施，加之集鎮(zhèn)污水管網(wǎng)建設(shè)滯后，污水收集率較低，一些生活污水直排入水體，對(duì)水體造成污染。

（2）農(nóng)業(yè)面源污染。安康水電站大壩蓄水使原水面抬高近80m，原下部河岸被淹沒，上部河岸發(fā)展為湖岸帶，新形成的湖岸帶較陡且窄，且沿岸坡地多被開墾為農(nóng)田，易引起水土流失。水土流失過程中土壤失去氮、磷、鉀肥等，降低了土地的生產(chǎn)力，植被生長(zhǎng)困難，莊稼則需施用更多化肥以穩(wěn)定產(chǎn)量；而雨量充沛時(shí)，土壤中的化肥、吸附態(tài)氮和磷和顆粒物、營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)等進(jìn)入湖區(qū)，導(dǎo)致湖水氮、磷、可溶性有機(jī)污染物等含量增加，加重水污染壓力。

（3）網(wǎng)箱養(yǎng)殖污染?！笆晃濉逼陂g，安康市大力發(fā)展網(wǎng)箱養(yǎng)殖。至2012年，庫(kù)區(qū)的養(yǎng)殖戶已達(dá)280余戶，網(wǎng)箱養(yǎng)殖已經(jīng)從2006年的100余口發(fā)展到20000余口。由于養(yǎng)殖密度過大，餌料過度投放，投放的餌料營(yíng)養(yǎng)元素流失比例高，加上魚類排泄物進(jìn)入水體，導(dǎo)致水體營(yíng)養(yǎng)程度不斷增加，給水生生物帶來了極大的危害，影響了生態(tài)系統(tǒng)的完整性和穩(wěn)定性。2018年瀛湖完成所有養(yǎng)殖網(wǎng)箱拆除，但網(wǎng)箱養(yǎng)殖帶來的營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)仍會(huì)沉積在庫(kù)區(qū)底部。

（4）旅游航運(yùn)污染嚴(yán)重。瀛湖旅游景點(diǎn)集中，游船和快艇產(chǎn)生的船舶排放物未通過污水處理設(shè)施處理直接排放，影響湖泊水質(zhì)。

（三）瀛湖流域水環(huán)境管理現(xiàn)狀

1.政府主導(dǎo)，部門聯(lián)動(dòng)

目前，瀛湖流域的水污染治理是由安康市政府主導(dǎo)，漢陰縣、紫陽(yáng)縣、嵐皋縣、漢濱區(qū)政府分段負(fù)責(zé)、相關(guān)市級(jí)職能部門分塊管理的模式。如水利部門負(fù)責(zé)水資源統(tǒng)一監(jiān)管，生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)水污染防治，同時(shí)農(nóng)業(yè)、住建、自然資源、交通等部門也承擔(dān)部分水生態(tài)保護(hù)職能。

2012年，安康市委、市政府成立了安康瀛湖生態(tài)旅游區(qū)管委會(huì)，主要負(fù)責(zé)瀛湖的旅游開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)等工作。同時(shí)，針對(duì)流域內(nèi)重、難點(diǎn)污染問題，根據(jù)問題的性質(zhì)類型將其分配給對(duì)應(yīng)的業(yè)務(wù)部門，如安康水力發(fā)電廠和瀛湖生態(tài)旅游區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)河岸垃圾和漂浮物打撈，市生態(tài)環(huán)境局負(fù)責(zé)工業(yè)污染源、入河湖排污口排查整治，市水利局負(fù)責(zé)區(qū)域河段岸坡建設(shè)等。

2.制定規(guī)劃，項(xiàng)目支撐

2012年，瀛湖湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目被納入國(guó)家重點(diǎn)良好湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，并于2013年被確定為全國(guó)首批15個(gè)重點(diǎn)良好湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目之一。項(xiàng)目包括污染源治理、生態(tài)保育與修復(fù)、水源地保護(hù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)環(huán)境保護(hù)基線調(diào)查和環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)六大類59個(gè)子項(xiàng)目，建設(shè)覆蓋漢濱區(qū)的瀛湖、流水、新壩、大竹園、洪山、雙龍6個(gè)鎮(zhèn)107個(gè)行政村和5個(gè)居委會(huì)，3.70萬戶12.40萬人。

此外，由市生態(tài)環(huán)境局牽頭，市發(fā)改委、財(cái)政局、水利局、林業(yè)局、瀛湖旅游區(qū)管委會(huì)等參與，根據(jù)《水質(zhì)較好湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》要求制定了《瀛湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃（2019-2025年）》《安康市瀛湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)2020年工作要點(diǎn)》等瀛湖的中長(zhǎng)期保護(hù)規(guī)劃和方案。

3.積極執(zhí)行“河（湖）長(zhǎng)制”

安康市委市政府緊緊圍繞加快西北生態(tài)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市的發(fā)展目標(biāo)，以加強(qiáng)水環(huán)境管理、防治水污染、改善水生態(tài)為主要任務(wù)，印發(fā)《安康市全面深化河長(zhǎng)制實(shí)施方案》，在全市全面深化執(zhí)行河長(zhǎng)制。隨后，市委市政府又印發(fā)了《安康市推行湖長(zhǎng)制實(shí)施意見》《方案》中對(duì)常年水域面積1平方公里以上的天然湖泊及水庫(kù)（含水電站水庫(kù)）實(shí)施湖長(zhǎng)制。其中，瀛湖市級(jí)湖長(zhǎng)由任安康瀛湖生態(tài)旅游區(qū)管委會(huì)黨工委書記擔(dān)任，瀛湖市級(jí)責(zé)任湖長(zhǎng)由任漢江安康段市級(jí)責(zé)任河長(zhǎng)的市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。

實(shí)行湖長(zhǎng)制既是責(zé)任制，又是工作協(xié)調(diào)促進(jìn)機(jī)制。湖長(zhǎng)主要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和組織作用。各有關(guān)部門按照相關(guān)規(guī)定，結(jié)合自身職責(zé)開展湖泊水環(huán)境保護(hù)工作。

二、瀛湖水污染治理存在問題

（一）流域治理主體的碎片化

一是流域內(nèi)縣區(qū)政府各自為戰(zhàn)。在對(duì)流域內(nèi)重點(diǎn)污染源的治理中，各縣區(qū)政府自行施策。比如從瀛湖庫(kù)區(qū)網(wǎng)箱養(yǎng)殖取締工作來看，流域內(nèi)4縣區(qū)就呈現(xiàn)出不同的工作表現(xiàn)。面對(duì)位于流域的漢濱區(qū)對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)網(wǎng)箱養(yǎng)殖、水上餐廳等進(jìn)行的執(zhí)法行動(dòng)，不少漁民將自有的網(wǎng)箱、水上浮動(dòng)設(shè)施帶到上游的嵐皋縣轄區(qū)的流域段進(jìn)行躲避，同時(shí)，相關(guān)縣區(qū)的整治進(jìn)度和工作力度也不一樣，對(duì)整體整治效果產(chǎn)生負(fù)面影響。

二是屬地管理職責(zé)不清。漢濱區(qū)政府、瀛湖生態(tài)旅游區(qū)管委會(huì)在履行生態(tài)環(huán)境屬地管理職能時(shí)，存在著職責(zé)認(rèn)識(shí)不清、職責(zé)劃分不明確的問題；瀛湖生態(tài)旅游區(qū)涉及核心區(qū)內(nèi)的環(huán)境保護(hù)、水資源管理、林業(yè)資源管理等行政執(zhí)法監(jiān)督工作，市、區(qū)相關(guān)主管部門委托授權(quán)尚未進(jìn)一步落實(shí)。漢濱區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法大隊(duì)未將環(huán)保行政執(zhí)法工作委托給瀛湖生態(tài)旅游區(qū)綜合執(zhí)法大隊(duì)（目前僅承擔(dān)國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)、漁業(yè)執(zhí)法工作）；瀛湖生態(tài)旅游區(qū)還未設(shè)立生態(tài)環(huán)境管理專門工作機(jī)構(gòu)，環(huán)境保護(hù)監(jiān)管能力不足，以及庫(kù)區(qū)周邊鎮(zhèn)沒有生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)和人員編制，相關(guān)工作落不實(shí)、能動(dòng)性低，導(dǎo)致在生態(tài)環(huán)境工作也“單打獨(dú)斗”，沒有形成合力。

（二）現(xiàn)有協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不完善

現(xiàn)階段專門的瀛湖流域綜合管理機(jī)構(gòu)尚未建立?，F(xiàn)有區(qū)域的管理機(jī)構(gòu)瀛湖生態(tài)旅游區(qū)管理委員會(huì)存在行政級(jí)別低、職能單一、職責(zé)不明等諸多問題。加之瀛湖旅游區(qū)未設(shè)立生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)，缺乏環(huán)境行政監(jiān)管主體，行政管理手段受限，綜合執(zhí)法力量薄弱，導(dǎo)致瀛湖管委會(huì)對(duì)庫(kù)區(qū)屬地的縣區(qū)政府治污行為實(shí)施監(jiān)督方面缺乏行政實(shí)權(quán)。

（三）水環(huán)境執(zhí)法力量薄弱

一是流域庫(kù)區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門間缺少統(tǒng)一的制度安排和行動(dòng)規(guī)劃，沒有形成長(zhǎng)期穩(wěn)固的工作模式。二是執(zhí)法人員少，隊(duì)伍水平參差不齊。水污染防治的執(zhí)法工作技術(shù)水平要求高，專業(yè)化要求強(qiáng)，很多執(zhí)法人員在法律法規(guī)知識(shí)、環(huán)境科學(xué)技術(shù)知識(shí)等方面素質(zhì)往往達(dá)不到專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍的水平。三是聯(lián)合執(zhí)法力量不足，受到聯(lián)合執(zhí)法職權(quán)交叉沖突、聯(lián)合執(zhí)法責(zé)任主體不明確、監(jiān)督主體不完善、責(zé)任追究缺乏程序性規(guī)定等機(jī)制影響，瀛湖庫(kù)區(qū)的尚未形成有效的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。

（四）多元主體參與缺乏

目前，瀛湖流域水污染治理主要以政府部門為主體，基本沒有公眾和企業(yè)的參與。一方面，政府部門缺少完備的公眾參與機(jī)制，比如瀛湖項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，缺乏對(duì)水污染治理項(xiàng)目進(jìn)展信息的定期公開，無法讓大眾了解到工程項(xiàng)目信息，自然也不能吸引到更多社會(huì)資源。另一方面，社會(huì)公眾也缺乏主體意識(shí)，在缺少主動(dòng)積極參與和投入水污染治理的意識(shí)。比如在瀛湖庫(kù)區(qū)網(wǎng)箱養(yǎng)殖的治理中，庫(kù)區(qū)兩岸居民仍十分被動(dòng)，對(duì)于網(wǎng)箱養(yǎng)殖引起的水質(zhì)惡化、引起的水質(zhì)發(fā)臭現(xiàn)象置之不理，沒有積極監(jiān)督舉報(bào)。因?yàn)楦浇迕窕緵]有在意這種行為，維權(quán)意識(shí)也是缺乏，導(dǎo)致社會(huì)公眾監(jiān)督空白。

三、相關(guān)建議

（一）流域內(nèi)政府間深化合作，統(tǒng)籌推進(jìn)水污染治理

一是流域內(nèi)漢濱區(qū)、漢陰縣、紫陽(yáng)縣、嵐皋縣政府政府及部門間要擯棄傳統(tǒng)治理理念，打破行政區(qū)和職能部門局限，形成共同的瀛湖水環(huán)境保護(hù)的價(jià)值理念，相互依存，共同合作，提升整體治理水平。二是以流域規(guī)劃編制為抓手，區(qū)域間共同開展流域環(huán)境承載能力分析。結(jié)合流域水環(huán)境、水資源、水生態(tài)狀況、流域各行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特征等，確定流域生態(tài)空間，優(yōu)化流域產(chǎn)業(yè)布局等，從根本上強(qiáng)化流域污染源頭管控。

（二）建立瀛湖流域權(quán)威管理機(jī)構(gòu)

目前瀛湖流域沒有一個(gè)統(tǒng)一的、專門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合管理機(jī)構(gòu)，建議設(shè)置瀛湖水環(huán)境保護(hù)管理委員會(huì)，按照“大瀛湖管理”“大瀛湖治理”的思路對(duì)流域內(nèi)所有水體的水量與水質(zhì)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃和管理。具體來說，瀛湖水環(huán)境保護(hù)管理委員會(huì)可以下設(shè)專業(yè)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)、專家咨詢組、信息溝通機(jī)構(gòu)等多部門，構(gòu)建出多層次、系統(tǒng)化的體系，統(tǒng)籌流域水資源管理、水環(huán)境保護(hù)、水污染防治等合作事宜。

（三）建立健全聯(lián)合執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制

針對(duì)瀛湖流域污染源聯(lián)合執(zhí)法制度不健全，執(zhí)法專業(yè)要求高、難度大、人員缺乏等問題，建議探索建立瀛湖流域聯(lián)合執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)與基本監(jiān)管并行的長(zhǎng)效工作機(jī)制。首先，建立瀛湖流域水污染防治行政執(zhí)法信息共享平臺(tái)，使各執(zhí)法主體可以通過該平臺(tái)及時(shí)掌握關(guān)鍵信息，便于開展聯(lián)合執(zhí)法；其次，各屬地執(zhí)法部門針對(duì)瀛湖水污染問題開展定期會(huì)商交流，對(duì)轄區(qū)內(nèi)各自監(jiān)測(cè)到的污染物數(shù)據(jù)信息進(jìn)行共享，為聯(lián)合執(zhí)法提供技術(shù)支撐。再次，加強(qiáng)水環(huán)境行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，將更多專業(yè)知識(shí)強(qiáng)的人才納入執(zhí)法隊(duì)伍，提升執(zhí)法水平；最后，強(qiáng)化對(duì)聯(lián)合水污染防治行政執(zhí)法過程的監(jiān)督機(jī)制，既要完善水污染防治行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督和約束機(jī)制，規(guī)范跨區(qū)域水污染防治行執(zhí)法活動(dòng)，又要充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督職能，完善新聞媒體對(duì)流域執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督。

（四）鼓勵(lì)市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)作共治

安康市作為陜西省較為貧困的地級(jí)市，觀念、信息都較落后，水污染的治理也一直都是完全以地方政府為主體，市場(chǎng)和社會(huì)公眾的參與。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，流域水污染的治理這種典型的公共領(lǐng)域內(nèi)社會(huì)問題復(fù)雜程度加加深，不能只依靠政府“單打獨(dú)斗”，這里就要借助市場(chǎng)與社會(huì)的力量來共同為地方政府的水污染治理增添新的力量。

首先，需要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保宣傳。提高宣傳力度不僅有利于有效減少庫(kù)區(qū)附近居民污染水體的行為，還能號(hào)召更多群眾參與到瀛湖流域水環(huán)境管理和保護(hù)工作中。同時(shí)，面對(duì)瀛湖流域農(nóng)業(yè)面源污染治理乏力的局面，應(yīng)積極引導(dǎo)農(nóng)戶了解農(nóng)業(yè)面源的水污染治理項(xiàng)目，并鼓勵(lì)其主動(dòng)接觸和參與治理進(jìn)展。屬地的縣區(qū)政府更應(yīng)組織專業(yè)機(jī)構(gòu)為農(nóng)戶提供專業(yè)的技術(shù)指導(dǎo)，促使農(nóng)民群體積極應(yīng)用更加生態(tài)環(huán)保的新農(nóng)業(yè)技術(shù)，例如配置比例合適的有機(jī)肥，以此來全方位地減少農(nóng)業(yè)面源污染。其次，從市場(chǎng)層面來看，建議政府在流域水污染的治理中積極引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，拓寬水環(huán)境管理和水污染防治資金來源，提高水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率。最后，建議市政府通過多種渠道積極引導(dǎo)各類非官方或者半官方的民間組織、高等院校、社會(huì)團(tuán)體等盡可能參與，與政府部門進(jìn)行協(xié)作治理，最大程度發(fā)揮社會(huì)智囊資源、共同改善瀛湖流域水環(huán)境。