上海交通大學國際與公共事務學院 陶雄

一、問題由來

中國城市的發(fā)展在改革開放后走上了高速成長的快車道，城市更新逐漸成為政府部門在城市建設中的重點關注領域。2012年以來，在國家生態(tài)文明建設和“五位一體”發(fā)展的總體方向指引下，以人為本、重視城市內涵發(fā)展和提升城市活力愈發(fā)成為城市更新中關注的重點。國內眾多城市積極嘗試從不同的角度或層次來推進城市更新，呈現(xiàn)出百花齊放的城市治理新局面。[1]

改革開放40多年來，浙江省在城市更新、建設和發(fā)展上取得了可喜的成績，但種種“城市病”依舊存在，如中心城區(qū)衰退和人居環(huán)境惡化等。特別是城市發(fā)展不均衡問題，新城區(qū)的大力開發(fā)占據(jù)了大部分的資源，而老城區(qū)則被冷落，舊住宅老化、社區(qū)功能單一，有條件的居民紛紛搬離，年輕人也傾向于選擇前往新城區(qū)安家落戶，老城區(qū)面臨空心化的窘境。正是在這樣的背景之下，浙江省人民政府在《2019年政府工作報告》中正式提出啟動未來社區(qū)建設。什么是未來社區(qū)？具體來講，按照“139”的規(guī)劃理念，未來社區(qū)是對老舊小區(qū)進行治理、重組和功能提升，以人的實際生活需求為核心，以人本化、生態(tài)化、數(shù)字化為三大價值標準，打造未來鄰里、教育、健康、創(chuàng)業(yè)、建筑、交通、服務和治理這九大場景，統(tǒng)稱“一心三化九場景”，也是具備歸屬感、舒適感和未來感的新型城市功能單元。

二、多源流分析框架及其適用性分析

（一）傳統(tǒng)的多源流分析框架

金登在科恩、馬奇和奧爾森“垃圾桶模型”的基礎上，于《議程、備選方案與公共政策》一書中提出多源流分析框架。該框架將政策過程看作由問題流、政策流、政治流這三股源流所塑造。問題流所指的是政策制定者是如何認知和關注問題的，哪些問題會引起他們的關注。一般情況下，突發(fā)的危機事件、熱點事件，相關指標的變動或反饋都會引起政策制定者的注意。政策流涉及的是觀點、建議和政策方案的提煉過程。最終確定的政策是經過政府官員和特定領域的專業(yè)人士反反復復多次討論后，從眾多的備選方案中篩選得出的，具備符合主流價值觀、認可度高、可操作性強等特點。政治流則包括公眾輿論、國民情緒、政府更迭、利益集團的爭斗等因素，這些均會影響公共政策議程的設置。

在傳統(tǒng)的模型框架中，上述三條源流是獨立運行的，而在合適的時機—“機會之窗”開啟時，問題、政策和政治三大源流便成功匯合，推動問題被提上政策議程?！皺C會之窗”的開啟時機很難被預測，而且也不會在較長的時間段內持續(xù)開啟，稍縱即逝。而當機會來臨時，那些愿意投入時間、精力、金錢等資源的政策企業(yè)家會全力促成特定的政策，以換取相應的利益。

（二）中國國情下的理論優(yōu)化

國內的學者結合中國實際的決策情境，為促進多源流理論的本土化和普適性，總結出了多項優(yōu)化建議：

第一點是修正三條源流彼此之間的關系，提出三者間并不是相互獨立的，沒有明晰的區(qū)分邊界，各源流的出現(xiàn)存在一定的先后順序。問題的嚴重程度直接決定了政治流是否產生，進而影響政策流。[2]

第二點是指出在中國的政治制度和社會環(huán)境影響下，政治流處于主導地位，問題流和政策流依托政治流匯入決策流程，決策的成立是建立在其滿足政府的政治需要和合理的政治運作之上。[3]

第三點是提出官僚科層體制是政治流中的核心因素，體制內的等級特性決定了下級政府必須遵照上級政府的指示精神，貫徹和落實到具體工作中，由此也限定了下級政府的決策范圍。[4]

三、基于多源流理論的未來社區(qū)建設政策解析

曾有新聞媒體在實地調查后總結了城區(qū)老舊小區(qū)居民們日常面臨的幾類問題，包括群租眾多、物業(yè)管理混亂、環(huán)境臟亂差、基礎設施破損等。其中排水系統(tǒng)不給力是被居民屢屢提及的高頻問題，地處東南沿海地區(qū)的浙江省內各城市每年夏秋兩季頻頻受到臺風影響，如果遭遇強降雨，老小區(qū)可能無法及時排水，存在被淹的風險。而房屋老化、地基下沉、墻體開裂、外墻脫落則直接影響到居民的人身安全，以上這一系列問題都表明，老舊小區(qū)居民的生活環(huán)境亟待改善。除此以外，老舊小區(qū)的改造歷史包袱沉重，情況復雜。前期政府針對居民提出的重點、難點問題，也投入了大量的人力、物力和財力，但還是停留在“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的階段，顯得極為被動，主要問題之一就是該項工作的長效機制尚未確立，缺少頂層設計，管理主體及管理依據(jù)仍舊不明確，而牽涉到的利益主體日趨多元化，各類不可預見性因素漸漸增多。舊城開發(fā)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃就是此類問題的一個例子。舊城改造操作過程往往缺少合理的規(guī)劃，忽視了長遠的城市綜合價值，而且改造方式過于簡單粗暴，缺乏城市設計的引導，導致不同時間段開發(fā)的區(qū)塊在風格、布局、形式等各方面都存在很大的區(qū)別，破壞了原本整體建筑的風貌協(xié)調，[5]從而影響了老城區(qū)的傳統(tǒng)、形式、功能和整體性，喪失了原有的特色。

在老舊住宅小區(qū)改造這個問題上，廣大居民對改善居住環(huán)境、實現(xiàn)安居樂業(yè)的需求是迫切的。同樣不可否認的是，國民情緒對政策議程推進也起到了舉足輕重的作用。公眾輿論則是國民情緒最為普遍的一種表現(xiàn)形式，隨著互聯(lián)網的高速發(fā)展,廣大群眾有了更寬敞、更直接的抒發(fā)個人見解的渠道，他們和專家、學者和新聞媒體一樣，會自發(fā)地評價和監(jiān)督政府的各項政策，政府則會從這些發(fā)聲渠道中聽取意見，盡全力尋求解決民生熱點問題的最優(yōu)解，力圖破解當前城市治理瓶頸，使人民共享發(fā)展的成果，順應人民對美好生活的向往，促進城市品質不斷提高。

當一個問題被社會所關注并成為公共議題時,圍繞這個問題所產生的眾多政策建言和解決方案就形成了政策流。2015年9月29日，國務院常務會議中明確了海綿城市建設、棚戶區(qū)、危房改造和老舊小區(qū)更新等有關的事項。2016年2月，中共中央、國務院在《關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理的若干意見》中指出“要穩(wěn)步實施城中村改造，有序推進老舊住宅小區(qū)綜合整治、危房和非成套住房改造”。[6]2017年12月，住房城鄉(xiāng)建設部在廈門召開老舊小區(qū)改造試點工作座談會，確立15個試點城市，浙江寧波位列其中。寧波市及下轄各區(qū)、縣、市根據(jù)上級部署和實際情況開展整改，努力實現(xiàn)“最多改一次”，統(tǒng)籌整合主干道、排水系統(tǒng)、電梯、停車位等多項改建項目，補齊城市短板、提升地區(qū)功能、改變區(qū)域面貌。同時改進行政審批制度，實現(xiàn)老小區(qū)加裝電梯“一次都不跑”，壓縮老舊住宅小區(qū)審批事項和審批時限。

在政府的推動下，三條源流最終匯合。在2019年浙江省“兩會”中，政府工作報告首次出現(xiàn)了“未來社區(qū)”的概念。同年3月，浙江省政府印發(fā)了《浙江省未來社區(qū)建設試點工作方案》，建設工作已呈蓄勢待發(fā)的態(tài)勢。6月19日，國務院常務會議上部署了老舊小區(qū)改造專項工作。在得到上級政府的指示精神后，浙江省政府結合前期充分的調研、探討和分析，加快落實步伐，于9月4日公布了共24個社區(qū)為首批未來社區(qū)試點創(chuàng)建項目，次年6月頒布了《浙江省未來社區(qū)試點建設管理辦法（試行）》，未來社區(qū)建設獲得實質性進展。浙江充分利用自身優(yōu)勢資源，落實主體責任單位，穩(wěn)步推進試點項目的建設工作，爭取以點帶面，打造惠及全民、和諧共治、綠色智慧的新社區(qū)。

四、結論和建議

綜上所述，未來社區(qū)建設的推動也印證了多源流分析框架本土化的觀點：結合我國國情，三源流彼此相互作用，其中政治流相比問題流和政策流是影響力較大的一條源流，下級政府的具體工作開展受上級政府的引導。

當前未來社區(qū)的創(chuàng)建還處于初級階段，作為一項涉及到眾多因素的系統(tǒng)性工程，需要在合理的整體規(guī)劃思路指導下分階段實施，不能夠一步登天。因此有關政府部門可從以下四方面著手來改進工作：

（一）構建高效管理體制

建設未來社區(qū)是一項綜合性、全局性、戰(zhàn)略性的工作，涉及范圍廣、操作難度高，地方政府可以設立專職機構來負責統(tǒng)籌工作，盡可能地確保該部門所配備人員的專業(yè)性，在理論和實際工作兩個層面上均能全面把握政策的制定、技術標準的出臺和規(guī)劃的編制。職能部門必須保證整體規(guī)劃的合理性，確保各項相關政策的延續(xù)性，結合城市自身特點，兼顧和保障公眾利益，創(chuàng)新規(guī)劃編制與管理內容，建立一套完整的、立足長遠的規(guī)劃與管理體系，使近、中、遠期不同時間階段的發(fā)展目標保持一致，避免出現(xiàn)前后規(guī)劃的脫節(jié)。

（二）堅持市場化運作

要充分調動和整合現(xiàn)有社會資源，引導市場共同參與、共同合作。像老舊小區(qū)整治這類工程，長期以來還是以政府為主導力量，該類項目涉及的住宅小區(qū)面積廣、居民戶數(shù)多，前期需要大量的資金投入，再加上房地產市場環(huán)境多變等不可控因素，使得項目建設過程中時常面臨周期延長、成本增加、難以實現(xiàn)資金平衡的情況。因此政府要充分發(fā)揮市場在資源配置方面的重要作用，通過制定各項優(yōu)惠政策吸引社會資金，采取鼓勵原權利人自行實施、市場主體單獨實施或者兩者聯(lián)合實施的方式來開展工作。

（三）確保民眾共同參與

居民作為實際受益方，項目最終呈現(xiàn)效果直接關乎其切身利益，因此必須堅持“政府指導、群眾參與”的原則，廣泛征求群眾意愿，充分發(fā)揮群眾主體作用，確保經濟效益與社會效益的平衡，達成共贏局面。街道辦事處、社區(qū)等基層組織要先期開展民意調查，在征得一定數(shù)量居民的同意后再啟動方案的制定。要收集、整理居民對各項方案的意見和建議，在全面考慮收到的反饋意見基礎上完善方案。在工程施工和驗收流程中，地方政府應當與施工方配合做好群眾工作，并邀請群眾代表共同全程參與監(jiān)督。

（四）堅持可持續(xù)發(fā)展理念

未來社區(qū)建設應該秉持“以人為本”的核心觀念，倡導可持續(xù)發(fā)展，加強更新發(fā)展的包容性，推動城市活力提升，開發(fā)方式不拘泥于單一的拆除重建為主，而是嘗試拆除重建、綜合整治和功能改變等多項舉措同步實施。在城市發(fā)展過程中，除了關注公共基礎設施、園林綠化和住宅小區(qū)這些基本硬件，也要注重人口素質、科技水平、歷史傳統(tǒng)、價值標準以及城市文化等軟件，共同兼顧社會價值、文化價值與經濟價值，突出城市中心區(qū)文化的傳承、歷史風貌的延續(xù)和活力的集聚，完善城市功能、增進群眾福祉和創(chuàng)造宜居環(huán)境，構建新時期具有中國特色的社區(qū)開發(fā)建設體系。