南京工業(yè)大學(xué) 熊亞婷

近年來城鎮(zhèn)化進(jìn)程迅速推進(jìn)，開辟新城區(qū)、拆遷移建舊城區(qū)改變了城市的空間面貌，動遷的農(nóng)民群體被集中安置在城市新建社區(qū)內(nèi)，這些農(nóng)民群體仍保留的鄉(xiāng)村痕跡增加了社區(qū)治理的難度，涌現(xiàn)出管理體制欠缺、文化適應(yīng)失調(diào)、生態(tài)環(huán)境破壞等問題。如何改善拆遷安置社區(qū)治理工作，在現(xiàn)階段引起社會各界的廣泛關(guān)注，這是亟待解決的社會問題。提升拆遷安置社區(qū)社會治理能力是新時期推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要要求，將推動我國社會的公平正義和城鄉(xiāng)間的融合發(fā)展，因此根據(jù)南京市江寧區(qū)拆遷安置社區(qū)治理情況，尋找合理的途徑打破當(dāng)前社區(qū)治理僵局，以促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)穩(wěn)定發(fā)展。

一、拆遷安置社區(qū)治理工作現(xiàn)狀及問題

（一）安置社區(qū)居民集體公共意識欠缺

鄉(xiāng)村生活一般更加自由隨性，原屬村民在原來村莊地域的生活方式、風(fēng)俗習(xí)慣、道德規(guī)范很少受到規(guī)范性的引導(dǎo)，[1]動遷后的農(nóng)民由“村里人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺抢锶恕?，居民身份、生活環(huán)境等均發(fā)生了改變，但生活方式的改變卻遠(yuǎn)滯后于城市文化，這使得大多數(shù)居民難以適應(yīng)新的生活，尤其是適應(yīng)能力較低的老人。[2]我國學(xué)者常宇經(jīng)過走訪社會調(diào)研發(fā)現(xiàn)社區(qū)文化活動達(dá)不到拆遷安置社區(qū)居民的精神需求標(biāo)準(zhǔn)，社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)往往忽視拆遷安置社區(qū)居民的文化建設(shè)。[3]被安置的居民缺乏公民意識，缺乏維護(hù)公用設(shè)施、公共秩序等意識，難以配合社區(qū)建設(shè)工作和物業(yè)管理工作，公民自我公共規(guī)范意識不強(qiáng)，公共設(shè)施建設(shè)形式化使得空間可利用度大大降低，居民需求得不到滿足，容易爭搶公用設(shè)施空間，時常出現(xiàn)隨意停占車位、自行開辟土地種菜等不良行為。[4]

（二）安置社區(qū)居民缺乏自主性、難以融入城市文化

拆遷安置社區(qū)目前治理方式具有鄉(xiāng)村基層管理模式轉(zhuǎn)化城市社區(qū)治理的過渡狀態(tài)，這種社區(qū)在治理中帶有“半城半鄉(xiāng)”特點(diǎn)。[5]首先，社區(qū)的治理自主性較差，安置社區(qū)中傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代都市文化交流碰撞，居民的整體社區(qū)自主建設(shè)意識薄弱，不愿意積極投身于社區(qū)管理工作中。[6]其次，新安置社區(qū)大多是多村混合集中到同一社區(qū)，社區(qū)居委會與新遷居民之間的溝通交流缺乏深度，兩者之間有輕微的“陌生化”傾向，居民遇到問題受原有思想觀念影響會尋求原來村委會的幫助，對社區(qū)居委會認(rèn)同感較低；鄉(xiāng)村居民保持原有“小團(tuán)體”觀念，自身利益與公共利益沖突時不配合政府、社區(qū)管理組織管理[7]。

（三）安置社區(qū)自身治理能力不足

拆遷安置社區(qū)具有自身特殊屬性，不同于城市商品住宅區(qū)、老舊社區(qū)，缺少完整成熟的管理社區(qū)生活發(fā)展的治理制度和管理方法。當(dāng)前基層領(lǐng)導(dǎo)者的治理還是一種不成熟的、被動式的消極工作方式，沒有轉(zhuǎn)化治理積極性。面對安置社區(qū)內(nèi)存在的衛(wèi)生環(huán)境需求、居民精神與物質(zhì)需求等一系列問題，基層領(lǐng)導(dǎo)者沒有深入地與群眾交流。社區(qū)自治組織處于初級適應(yīng)管理階段，規(guī)范化、制度化建設(shè)流于形式。社區(qū)內(nèi)的行為規(guī)范條例難以硬性約束居民日常生活實(shí)踐，居民難以從心理上真正認(rèn)同這些要求。社區(qū)管理中村委會、居委會“雙軌并行”，職能劃分不明確，日常管理事務(wù)交叉管理，社區(qū)管理失效。居委會領(lǐng)導(dǎo)班子大多由原來村委會成員轉(zhuǎn)化而來，仍沿襲傳統(tǒng)農(nóng)村治理方法，管理專業(yè)水平和工作經(jīng)驗都不能適應(yīng)現(xiàn)代城市社區(qū)管理的需要。

二、城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理實(shí)踐：南京市江寧區(qū)社區(qū)治理探索

本文選擇南京市江寧區(qū)作為案例探究的原因是，江寧區(qū)地處南京市東南部，在南京城區(qū)占地較廣，下轄10個街道，129個社區(qū)、72個村，總面積1561平方公里。南京市政府歷來重視江寧區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，實(shí)施“老城換新貌”項目，結(jié)合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加大重視安置房拆遷建設(shè)，為加快新市鎮(zhèn)建設(shè)步伐，解決江寧街道在拆遷安置社區(qū)治理過程中的一系列問題，近年來江寧區(qū)在治理機(jī)制方面進(jìn)行有效探索，已形成具有借鑒意義的實(shí)踐經(jīng)驗。

（一）打造“1+10+N”社會組織治理平臺

拆遷安置社區(qū)居民自治意識薄弱，2017年，江寧區(qū)政府根據(jù)實(shí)地調(diào)查安置社區(qū)居民不同的需求，精準(zhǔn)定位入手，精細(xì)社區(qū)治理，把社區(qū)自治理念引入社區(qū)建設(shè)，發(fā)揮社會組織在社區(qū)治理體系中的作用，形成“1+10+N”社會組織發(fā)展服務(wù)平臺治理模式?！?”是指1個區(qū)級社會組織總部基地；“10”是指10個街道社會組織培育發(fā)展中心；“N”是指社區(qū)社會組織服務(wù)站?！?+10+N”自治模式有效突顯社會組織橋梁和引導(dǎo)作用，推動拆遷安置社區(qū)治理健康有序發(fā)展。2020年起江寧區(qū)在第六屆公益創(chuàng)投的支持下，江寧區(qū)城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)之一的青林社區(qū)不斷創(chuàng)新社區(qū)治理模式。青林社區(qū)現(xiàn)有12家社會組織，這些社區(qū)組織群體活動涉及日常居民生活的方方面面，以“真心服務(wù)、真情回報、真誠奉獻(xiàn)”為主題，走進(jìn)拆遷安置社區(qū)居民日常生活，解決村民環(huán)境轉(zhuǎn)換適應(yīng)能力差等問題，使村民盡快適應(yīng)新的管理體制，凝聚社區(qū)民心民力。

（二）“網(wǎng)格黨建”+“黨建陣地”

江寧區(qū)作為全省“全要素網(wǎng)絡(luò)”試點(diǎn)單位之一，以智能化信息平臺為依托，解決居民日常紛雜事務(wù)辦事來回往返奔波的困擾，推行社區(qū)黨支部進(jìn)網(wǎng)格，黨小組進(jìn)樓棟，構(gòu)建“一網(wǎng)融合、多點(diǎn)支撐、全面推進(jìn)”的基層黨建體系，深化大數(shù)據(jù)網(wǎng)格化模式，破除黨支部領(lǐng)導(dǎo)在上層理念，引導(dǎo)黨員干部下沉到基層社區(qū)管理，深入考察拆遷安置社區(qū)治理特點(diǎn)，大方向引導(dǎo)治理路徑，積極主動開展服務(wù)。

江寧區(qū)秣陵街道家園社區(qū)精心打造“黨建陣地”，社區(qū)黨組織大力宣傳黨的思想，領(lǐng)導(dǎo)拆遷安置社區(qū)基層治理，團(tuán)結(jié)動員群眾。在2003年拆遷后社區(qū)居民被全部安置在秣陵欣旺花苑，為擴(kuò)大黨建工作在黨員工作中的影響，引導(dǎo)規(guī)范安置社區(qū)居民治理，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力，家園社區(qū)黨群服務(wù)中心打造辦公場所，以全要素網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺為抓手，搭建為社區(qū)居民可放松、可益智、可健身、可解決問題的服務(wù)平臺，從而提升社區(qū)治理成效，提高居民服務(wù)滿意度。

（三）民意溝通制度

為暢通社區(qū)居委會和村民之間溝通渠道，提升村民對社區(qū)工作的滿意度，江寧區(qū)東虹花苑小區(qū)社區(qū)治理中認(rèn)真聽取居民意見。東虹花苑小區(qū)是復(fù)建房小區(qū)，也是一批拆遷安置小區(qū)，社區(qū)環(huán)境較差，治安管理秩序混亂，社區(qū)居民委員會、業(yè)主委員會兩委會走訪了解了群眾意見。一是走訪調(diào)查。社區(qū)兩委班子成員及領(lǐng)導(dǎo)干部主動聯(lián)系居民，收集群眾信息，歸納整理歸檔意見。二是落實(shí)處理。根據(jù)居民反映最多的關(guān)于小區(qū)“車滿為患”和“電動車樓道充電”問題，社區(qū)居委會及時召開專題會議，就居民提出的承諾事項和意見建議進(jìn)行分析、梳理，及時有效聯(lián)絡(luò)各個社區(qū)物管部門處理，努力做到“件件有落實(shí)、事事有回音”。

三、拆遷安置社區(qū)治理工作路徑

（一）轉(zhuǎn)變社區(qū)居民觀念，培養(yǎng)公共意識

社區(qū)安置居民在社區(qū)治理體系中發(fā)揮著監(jiān)督、制衡其他治理主體的作用，在參與治理過程中首先應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)責(zé)任意識和主體意識，積極與社區(qū)兩委溝通表達(dá)群眾意見。[8]居民的參與就是社區(qū)發(fā)展的內(nèi)生力和向心力，缺乏居民的監(jiān)督和制衡，管理的局面就會陷入混亂?；鶎诱⒕游瘯?yīng)當(dāng)做好群眾工作，通過民意溝通制度切實(shí)走訪調(diào)查居民真實(shí)需求，深入調(diào)查研究，了解和把握群眾的真實(shí)意愿，定時召開社區(qū)居委會議、議事會，收集居民不同意見，調(diào)動群眾社區(qū)治理參與的自主性、社區(qū)管理的關(guān)注度。

社區(qū)居民的居住地雖然從農(nóng)村轉(zhuǎn)變到城區(qū)，空間上實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)移，但空間觀念還未發(fā)生轉(zhuǎn)變，還保留著原有農(nóng)村生活習(xí)慣，農(nóng)村文化與現(xiàn)代城區(qū)文化碰撞必然產(chǎn)生矛盾沖突。要想提高公眾素養(yǎng)，政府和居委會要加大宣傳教育，定期向居民宣傳公共意識和公共空間的使用規(guī)則，居委會工作要密切聯(lián)系社區(qū)群眾，仔細(xì)聽取群眾困惑和意見。

（二）鼓勵社會組織第三方融合參與社區(qū)治理

拆遷安置社區(qū)治理明確定位基層政府和社區(qū)居委會職能，且還應(yīng)接納社會第三方社會組織參與到社區(qū)管理中，以解決當(dāng)前社區(qū)治理中政府、社區(qū)居委會不方便解決或管理不到位的事務(wù)。在社區(qū)居委會引導(dǎo)下，社會組織大力培育一些貼合居民自身特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)需求的社區(qū)項目，以連接社區(qū)居民和社區(qū)骨干、領(lǐng)導(dǎo)階層間緊密關(guān)系，極大調(diào)動社區(qū)不同群體參與社區(qū)活動的積極性，融合消除城鄉(xiāng)文化碰撞摩擦，讓各個群體中的社區(qū)居民體會到溫暖感和歸屬感?！?+10+N”社會組織治理平臺強(qiáng)調(diào)基層管理組織也要積極配合社會組織活動，改變傳統(tǒng)村落家長式領(lǐng)導(dǎo)方式，并逐步過渡到城市社區(qū)居委會。著力在組織結(jié)構(gòu)和體制上與城市社區(qū)居委會接軌，同時還應(yīng)按照拆遷安置社區(qū)的生活空間特點(diǎn)和管理要求，落實(shí)安置社區(qū)居民的真實(shí)訴求，提升社區(qū)服務(wù)水平。

（三）發(fā)揮基層黨建引領(lǐng)作用

黨的領(lǐng)導(dǎo)是基礎(chǔ)性、根本性的，是社區(qū)各項工作的主導(dǎo)力量，要時刻擴(kuò)大基層黨建在社區(qū)群眾中的影響?；鶎狱h委是黨時刻考察基層群眾自治情況的窗口，是宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、推動改革發(fā)展的群眾陣地，它有責(zé)任引導(dǎo)社區(qū)治理的各方面沿著正確方向和提供及時必要的服務(wù)?；鶎狱h建應(yīng)當(dāng)建立社區(qū)黨支部，在群眾工作中搭建寶貴的陣地堡壘，社區(qū)黨支部應(yīng)始終發(fā)揮黨的思想政治領(lǐng)導(dǎo)作用，確保社區(qū)治理的正確政治方向，在社區(qū)治理管理混亂局面下指出正確發(fā)展道路和解決方向。信息化時代，基層治理運(yùn)用大數(shù)據(jù)“網(wǎng)格黨建”便民利民同時，極大調(diào)動群眾參與社區(qū)治理積極性，構(gòu)建黨建體系，黨下沉到群眾生活，真實(shí)有效為人民辦事。

四、結(jié)論

拆遷安置社區(qū)是當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中重要的居住類型，其特定的居住特征和潛在的居住問題對社區(qū)治理提出了新的要求。解決安置社區(qū)治理工作的層層困難需要相關(guān)部門加大重視，推動新型城鎮(zhèn)化改革建設(shè)需要政府、居委會基層組織以及每一位居民動身起來，深層次分析治理問題產(chǎn)生的原因，結(jié)合社區(qū)實(shí)際環(huán)境尋找有效路徑，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下落實(shí)相關(guān)解決措施，共同提升安置社區(qū)治理水平。