浙江省檢察院 吳行

檢察制度是中國(guó)特色社會(huì)主義法治的一大特色，檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家利益發(fā)起訴訟，同時(shí)又作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，制約和監(jiān)督司法公正的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于檢察職權(quán)行使的界限、方式，理論上和實(shí)踐中存在不少的困惑。“從建國(guó)之初始，我國(guó)就將對(duì)行政權(quán)的一部分監(jiān)督職能交由檢察機(jī)關(guān)行使，其間關(guān)于檢察機(jī)關(guān)是否可以行使該權(quán)力以及行使這項(xiàng)權(quán)力的邊界存在一定爭(zhēng)議，但通過特定司法程序監(jiān)督行政權(quán)的架構(gòu)從未遭受根本性的否定，反而一直在穩(wěn)步發(fā)展”[1]。在2021年全國(guó)“兩會(huì)”，最高檢張軍檢察長(zhǎng)提出了全面推進(jìn)“四大檢察”、以檢察監(jiān)督維護(hù)公平正義的發(fā)展構(gòu)想，對(duì)檢察理論跟進(jìn)和引領(lǐng)法治實(shí)踐提出了新的要求。

單一的監(jiān)督糾錯(cuò)模式已難以適應(yīng)多元化糾紛解決需要，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解成為必然選擇。行政檢察調(diào)處是近年法治實(shí)踐的一項(xiàng)工作探索創(chuàng)新，立足于目前行政爭(zhēng)議量大、化解環(huán)節(jié)多周期長(zhǎng)、矛盾復(fù)雜尖銳的現(xiàn)狀，試圖通過檢察機(jī)關(guān)中立第三方力量的參與，著力于解決當(dāng)前行政爭(zhēng)議化解程序空轉(zhuǎn)、無效訴訟、案結(jié)事未了等突出問題，維護(hù)司法公正，促進(jìn)依法行政，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。這項(xiàng)工作創(chuàng)新為健全檢察職能體系、推進(jìn)行政檢察發(fā)展提供了有益探索和實(shí)踐樣本。本文試圖對(duì)行政檢察調(diào)處的必要性、本質(zhì)屬性、原則以及今后的發(fā)展方向，作出理論和實(shí)踐的探討，以期對(duì)健全行政檢察調(diào)處理論、指導(dǎo)工作實(shí)踐有所裨益。

一、行政檢察調(diào)處：?jiǎn)栴}的提出及必要性構(gòu)建

在理論界和實(shí)務(wù)界，對(duì)行政檢察調(diào)處都存在一些不同看法，既有肯定，也有反對(duì)意見。就筆者看，行政檢察調(diào)處工作值得地方法治實(shí)踐持續(xù)探索和完善。

（一）從法學(xué)理論看，行政檢察調(diào)處是中國(guó)特色的法治創(chuàng)新

2020年11月召開中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議，習(xí)近平總書記出席會(huì)議并做重要講話，提出的11個(gè)堅(jiān)持構(gòu)成了習(xí)近平法治思想的主體內(nèi)容。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路……有一點(diǎn)要明確，我們推進(jìn)全面依法治國(guó)，絕不照搬別國(guó)模式和做法，絕不走西方所謂‘憲政’‘三權(quán)鼎立’‘司法獨(dú)立’的路子。”同樣，中國(guó)特色司法制度實(shí)行的是偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約、高效協(xié)同的體制機(jī)制，與西方“對(duì)抗式”的訴訟制度有著本質(zhì)區(qū)別。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在訴訟過程中承擔(dān)著多重身份，核心價(jià)值在于保障法律實(shí)施、保證公平正義實(shí)現(xiàn)。因此，決不能簡(jiǎn)單以西方三權(quán)分立、司法獨(dú)立的話語體系和價(jià)值預(yù)設(shè)，來評(píng)判我國(guó)司法實(shí)踐，來評(píng)判行政檢察調(diào)處優(yōu)劣。相反，更應(yīng)該從法治工作實(shí)踐中，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)線、效果導(dǎo)向，來探索自己的法治道路。自2019年10月高檢院部署“行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解”專項(xiàng)活動(dòng)以來，各地檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮行政檢察職能優(yōu)勢(shì)，成功辦理一批有影響的行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解案件,得到人民群眾和社會(huì)輿論的充分肯定。

（二）從檢察職責(zé)看，行政檢察調(diào)處是履行檢察監(jiān)督職能的有效嘗試

《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》將“相互配合、相互制約的司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制更加科學(xué)有效”作為今后五年法治建設(shè)的重要目標(biāo)，并將“健全公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機(jī)制”作為構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度的重要內(nèi)容。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，承擔(dān)對(duì)訴訟全過程進(jìn)行監(jiān)督的職能。從構(gòu)建四大檢察協(xié)調(diào)發(fā)展的格局看，行政檢察工作相對(duì)較為薄弱。行政爭(zhēng)議發(fā)生在政府機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人之間，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)和法院進(jìn)行裁判，檢察機(jī)關(guān)無法掌握線索，難以有效介入。尤其是近年來，各地積極推進(jìn)府院聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，共同加強(qiáng)行政爭(zhēng)議預(yù)防和化解工作，但也較多存在訴訟程序空轉(zhuǎn)、濫用訴權(quán)、案結(jié)事未了等突出問題。作為檢察機(jī)關(guān)，只有關(guān)口前移，主動(dòng)介入行政爭(zhēng)議化解，才能全面掌握情況、有效開展監(jiān)督，推動(dòng)構(gòu)建全面規(guī)范的檢察監(jiān)督體系[2]。

（三）從客觀實(shí)踐看，行政檢察調(diào)處是回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問題的客觀需要

當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會(huì)加快轉(zhuǎn)型，各種矛盾和沖突最終都會(huì)在行政管理一線反映，尤其是國(guó)土資源、房屋征收、城鄉(xiāng)規(guī)劃、公安、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、社會(huì)保障、市場(chǎng)監(jiān)管等領(lǐng)域尤為集中，一段時(shí)間內(nèi)各地尤其是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)行政爭(zhēng)議總量快速增長(zhǎng)。行政爭(zhēng)議產(chǎn)生的原因往往較為復(fù)雜，例如違章建筑拆除問題，既有政府違法的因素，如超越法定職權(quán)、行政不作為、違反法定程序、缺乏相應(yīng)證據(jù)、不依法或依約履行協(xié)議等，尤其是基層“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法較為突出，以“違法”追求“效率”，以“結(jié)果正當(dāng)”掩蓋“程序違法”；也有行政相對(duì)人建筑實(shí)體內(nèi)容違法的因素；同時(shí)也有長(zhǎng)期以來政府不作為、規(guī)劃管理不規(guī)范導(dǎo)致問題累積的因素。因此，行政爭(zhēng)議牽涉面廣，政策性強(qiáng)，化解周期較長(zhǎng)，較為復(fù)雜[4]。

檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，使行政檢察調(diào)處參與行政爭(zhēng)議化解具有特殊的功能：（1）協(xié)調(diào)功能。檢察機(jī)關(guān)與爭(zhēng)議內(nèi)容無利益關(guān)系，更加客觀、公正，容易得到行政相對(duì)人的信服，增強(qiáng)調(diào)處成功的可能性；（2）監(jiān)督功能。檢察機(jī)關(guān)以監(jiān)督機(jī)關(guān)名義出現(xiàn)，做到當(dāng)抗則抗、當(dāng)調(diào)則調(diào)、調(diào)抗結(jié)合、以抗促調(diào)，對(duì)行政爭(zhēng)議產(chǎn)生和化解過程中的違法行為能進(jìn)行有效監(jiān)督，避免化解過程成為“擺平”“贖買”的過程；（3）“背書”功能。行政爭(zhēng)議調(diào)處較多涉及賠補(bǔ)償問題，實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)不愿調(diào)處的一個(gè)重要原因就是擔(dān)心賠補(bǔ)償容易產(chǎn)生“利益輸送”嫌疑，因此更愿意通過法院判決為賠補(bǔ)償提供正當(dāng)性，而檢察機(jī)關(guān)作為中立監(jiān)督者，能較好為行政爭(zhēng)議化解的賠補(bǔ)償正當(dāng)性進(jìn)行“背書”[5]。

二、行政檢察調(diào)處：性質(zhì)屬性的理解把握

（一）關(guān)于行政檢察調(diào)處的定義

定義涉及對(duì)一項(xiàng)職責(zé)的內(nèi)涵和外延的把握，只有明確定義才能從深層次把握工作的性質(zhì)。有學(xué)者提出，檢察機(jī)關(guān)將調(diào)解（和解）嵌入訴訟監(jiān)督，主要依靠雙方當(dāng)事人的參與和合作、法院的支持配合，打破“非此即彼”的零和思維，鼓勵(lì)雙方當(dāng)事人在法律范圍內(nèi)創(chuàng)造性地尋求更加合理與建設(shè)性的解紛途徑和處理結(jié)果[3]。筆者認(rèn)為，行政檢察調(diào)處是檢察機(jī)關(guān)在履行行政檢察監(jiān)督的職能過程中，通過說服、疏導(dǎo)等方法，促使涉及行政爭(zhēng)議各方自愿達(dá)成協(xié)議，解決行政爭(zhēng)議的一項(xiàng)工作機(jī)制以及相關(guān)活動(dòng)。可從以下三個(gè)方面理解這一定義：（1）行政檢察調(diào)處是檢察機(jī)關(guān)依據(jù)檢察監(jiān)督職權(quán)開展的一項(xiàng)工作，要求檢察機(jī)關(guān)參與調(diào)處工作要與檢察職能履行相匹配，比如當(dāng)事人提出檢察監(jiān)督申請(qǐng)或者法院、行政機(jī)關(guān)邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)參與調(diào)處，保持檢察權(quán)履行的一定謙抑性；（2）行政檢察調(diào)處針對(duì)的客體是行政爭(zhēng)議化解，可以是行政復(fù)議、行政訴訟解決行政爭(zhēng)議的階段，也可以針對(duì)作出復(fù)議決定或者法院裁判后的相關(guān)申訴階段；（3）行政檢察調(diào)處性質(zhì)是一種工作機(jī)制或者活動(dòng)，并不是檢察機(jī)關(guān)的法定職權(quán)[6]。

（二）關(guān)于行政檢察調(diào)處的屬性

可以從相關(guān)調(diào)解的屬性入手，探討行政檢察調(diào)處的屬性。比如行政調(diào)解，對(duì)于法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)解的，該規(guī)定構(gòu)成了行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，如《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》第二十三條明確規(guī)定，國(guó)土資源行政主管部門對(duì)受理的爭(zhēng)議案件，應(yīng)當(dāng)在查清事實(shí)、分清權(quán)屬關(guān)系的基礎(chǔ)上先行調(diào)解，促使當(dāng)事人以協(xié)商方式達(dá)成協(xié)議。又如人民調(diào)解，人民調(diào)解法對(duì)人民調(diào)解做了規(guī)范，但人民調(diào)解本質(zhì)上是人民群眾通過協(xié)商方式解決民間糾紛的過程，是一種群眾性自治行為。還有司法調(diào)解，是訴訟法規(guī)定法院在履行審判職能過程中的一種職權(quán)行為，是審判權(quán)的一種特殊表現(xiàn)形式。

就行政檢察調(diào)處看，既不是法律規(guī)定的法定職責(zé)，也不是自治行為，與司法調(diào)解類似，同時(shí)又沒有法律作出明確授權(quán)。因此，行政檢察調(diào)處可以理解為一種“能動(dòng)司法”或者檢察機(jī)關(guān)服務(wù)大局的“公共服務(wù)”。當(dāng)然，這并不意味著行政檢察調(diào)處是可做可不做的，檢察機(jī)關(guān)規(guī)范性文件對(duì)相關(guān)工作的規(guī)定應(yīng)理解為一種“承諾”，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)將行政檢察調(diào)處作為檢察職權(quán)履行的特殊形式，為人民群眾提供多元、便捷的矛盾糾紛解決方式。

（三）關(guān)于行政檢察調(diào)處的效力

具體可以分為以下幾個(gè)方面：（1）申請(qǐng)檢察監(jiān)督的終止。由于當(dāng)事人或者行政機(jī)關(guān)之間已經(jīng)達(dá)成合意，申請(qǐng)監(jiān)督的前提已經(jīng)不存在，有關(guān)行政檢察監(jiān)督的案件應(yīng)當(dāng)予以終止，并由相關(guān)當(dāng)事人撤回檢察監(jiān)督申請(qǐng)。事后，無新的證據(jù)或者沒有證據(jù)證明調(diào)處違背當(dāng)事人意愿的，則不應(yīng)再啟動(dòng)檢察監(jiān)督程序。（2）簽訂和解協(xié)議。鑒于缺乏法律依據(jù)，建議不制作行政檢察調(diào)處的書面文書，可以由當(dāng)事人簽訂和解協(xié)議，并可積極探索和解協(xié)議申請(qǐng)司法確認(rèn)的方式方法，增強(qiáng)行政檢察調(diào)處的法律約束力。和解協(xié)議涉及行政機(jī)關(guān)的，對(duì)其性質(zhì)和效力的考察必須依據(jù)原行政行為或者爭(zhēng)議事項(xiàng)。如原爭(zhēng)議事項(xiàng)為行政協(xié)議（如特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、補(bǔ)償協(xié)議）的，則和解協(xié)議可作為新的行政協(xié)議；如原行政行為行政處罰、行政許可等事項(xiàng)的，則和解協(xié)議可作為新的行政行為依據(jù)。（3）涉及行政爭(zhēng)議事項(xiàng)的自動(dòng)履行。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)履行情況進(jìn)行監(jiān)督和跟蹤。但是，無論行政檢察調(diào)處的結(jié)果如何，檢察機(jī)關(guān)作為糾紛解決機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，當(dāng)事人縱有不服，也不能將糾紛解決機(jī)構(gòu)或者糾紛解決行為作為訟爭(zhēng)對(duì)象。

三、行政檢察調(diào)處：職責(zé)行使的原則

（一）合法、必要原則

行政爭(zhēng)議的化解不同于民事調(diào)解，檢察機(jī)關(guān)在參與化解同時(shí)，要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán)，不得損害國(guó)家利益、公共利益和他人合法權(quán)益。尤其是行政權(quán)力作為公權(quán)力，具有不可隨意處分的特性，不可隨意擴(kuò)大可調(diào)處的行政爭(zhēng)議范圍，應(yīng)限定在行政自由裁量權(quán)以及賠償、補(bǔ)償糾紛上。當(dāng)然，為鼓勵(lì)行政爭(zhēng)議得到及時(shí)、就地化解，不應(yīng)囿于傳統(tǒng)理論對(duì)調(diào)解范圍作出過于嚴(yán)格限定范圍，而應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)實(shí)踐中繼續(xù)探索。

同時(shí)，行政檢察調(diào)處要充分考慮既有決定的約束力和法律關(guān)系的穩(wěn)定性，處理好調(diào)處化解與生效裁判既判力、行政自由裁量權(quán)的關(guān)系，以及行政訴訟第三人合法權(quán)益的保護(hù)等。比如對(duì)于人民法院、行政復(fù)議機(jī)關(guān)、行政裁決機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)構(gòu)等有權(quán)處理機(jī)關(guān)依法作出過處理或者已經(jīng)過信訪復(fù)查、復(fù)核的，只有確有充分證據(jù)證明原有裁判事實(shí)認(rèn)定或者法律適用錯(cuò)誤的，才可啟動(dòng)行政檢察調(diào)處程序。

（二）自愿、合意原則

行政檢察調(diào)處的本質(zhì)屬性屬于調(diào)解，自愿平等是前提。要將行政爭(zhēng)議化解貫穿行政檢察監(jiān)督全過程，充分行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，善于運(yùn)用公開聽證，推動(dòng)行政爭(zhēng)議在法治軌道上得到有效化解。當(dāng)然，行政檢察調(diào)處既有調(diào)解的共性，即勸導(dǎo)爭(zhēng)議雙方自愿達(dá)成協(xié)議，又具有法律監(jiān)督機(jī)關(guān)主持調(diào)處的特殊屬性，如權(quán)威性強(qiáng)，以履行相關(guān)監(jiān)督職責(zé)作為調(diào)處支撐，借力穿透式監(jiān)督，在督促行政機(jī)關(guān)參與調(diào)解上，具有相對(duì)于其他當(dāng)事人的更多主動(dòng)權(quán)。

（三）效率、效益原則

行政檢察調(diào)處目的在于促成爭(zhēng)議解決，應(yīng)該是能調(diào)、可調(diào)的馬上調(diào)，不能調(diào)、調(diào)不成的盡快終止，這樣有利于節(jié)省當(dāng)事人的訴訟成本和司法資源，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了政和。尤其是一方當(dāng)事人要求終止調(diào)解或者各方當(dāng)事人之間無法達(dá)成協(xié)議的，一方當(dāng)事人拒不參加或者中途退出調(diào)處的，以及相關(guān)爭(zhēng)議涉及的訴訟時(shí)效、期限即將截止的，更要及時(shí)終止調(diào)處工作，并恢復(fù)相應(yīng)法定程序。

（四）維權(quán)、維穩(wěn)原則

在行政檢察工作中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持監(jiān)督與支持、維權(quán)與維穩(wěn)、糾錯(cuò)與解紛并重，做到在監(jiān)督中調(diào)解、在調(diào)解中監(jiān)督，推動(dòng)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”由訴訟監(jiān)督向訴外延伸，積極參與社會(huì)治理調(diào)處化解工作要立足于實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人的正當(dāng)利益訴求，如針對(duì)逾期之訴，因超過起訴期限而無法通過法院判決對(duì)實(shí)體權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)，通過檢察調(diào)處使相對(duì)人合法權(quán)益得到保障，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，做到在維權(quán)中推進(jìn)維穩(wěn)，在監(jiān)督中化解矛盾。

四、行政檢察調(diào)處：未來發(fā)展走向及進(jìn)路

行政檢察調(diào)處作為檢察職能轉(zhuǎn)型過程中探索的一項(xiàng)新生事物，在堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、效果導(dǎo)向的同時(shí)，還要堅(jiān)持未來導(dǎo)向，對(duì)行政檢察調(diào)處未來發(fā)展走向及進(jìn)路有一個(gè)總體把握，確保這一探索得以健康有序發(fā)展。

（一）向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端發(fā)力

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病，要推動(dòng)更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力，完善預(yù)防性法律制度。我國(guó)有14億人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重負(fù)。推進(jìn)訴源治理，注重以案治本，是當(dāng)前法治建設(shè)新的側(cè)重點(diǎn)。作為檢察監(jiān)督，不能就監(jiān)督講監(jiān)督，應(yīng)注重從源頭上規(guī)范公權(quán)力的行使，減少矛盾糾紛，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。從這一角度觀察，行政檢察監(jiān)督作為一項(xiàng)工作創(chuàng)新，主動(dòng)介入矛盾糾紛化解，符合法治建設(shè)趨勢(shì)，必然在工作中不斷得到加強(qiáng)。今后一個(gè)時(shí)期，行政檢察調(diào)處應(yīng)更加注重協(xié)調(diào)化解矛盾，更加注重以案治本，從源頭上規(guī)范行政權(quán)力行使，有效預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議。這也是中國(guó)特色社會(huì)主義法治的優(yōu)勢(shì)所在。

（二）融入社會(huì)矛盾

糾紛化解大格局。調(diào)解被稱為法治建設(shè)的“東方之花”。在矛盾糾紛化解的體系和格局中，有人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解、行政裁決、仲裁、行政復(fù)議、訴訟等多種選擇方式。堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，就要求完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，構(gòu)建分層遞進(jìn)的糾紛解決方式，形成矛盾糾紛化解的綜合合力。行政檢察調(diào)處作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)主持的調(diào)解，具有其自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，今后一個(gè)時(shí)期必須注重融入社會(huì)大調(diào)解工作格局，注重與司法調(diào)解、行政復(fù)議調(diào)解等的銜接聯(lián)動(dòng)，在這一矛盾糾紛化解的大格局中找到自身定位。

（三）突出行政檢察調(diào)處優(yōu)勢(shì)

目前，矛盾糾紛化解的途徑和方式多樣，行政檢察調(diào)處要發(fā)揮好獨(dú)特作用，就必須立足于檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的獨(dú)特屬性，強(qiáng)化行政檢察調(diào)處蘊(yùn)含的法律監(jiān)督功能，使得矛盾糾紛調(diào)處的過程更加正當(dāng)合法。同時(shí)，行政檢察調(diào)處要與抗訴、公益訴訟、檢察建議、糾正違法通知書等多種檢察監(jiān)督手段有機(jī)結(jié)合起來，既要解決爭(zhēng)議，又要糾正違法，形成行政檢察監(jiān)督的整體聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，增強(qiáng)監(jiān)督的針對(duì)性和實(shí)效性。