河南科技大學(xué) 陳文婧，鄭欣茹，吳舒暢，朱玉瑩，雷悅

2020年暴發(fā)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件給全球大多數(shù)國家的應(yīng)急法律體系帶來了嚴峻的考驗。在此背景下，針對M國、R國突發(fā)公共衛(wèi)生事件法律體系展開比較研究，分析其可供借鑒的經(jīng)驗，這對于應(yīng)對我國當(dāng)前建構(gòu)和完善中國應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律體系和應(yīng)急響應(yīng)機制具有現(xiàn)實性的參考意義。

一、M國、R國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系

（一）M國

1.突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系概述

M國幅員遼闊、自然災(zāi)害頻發(fā)，是易受病毒感染的國家。為了維護國家安全，更好地應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，M國聯(lián)邦政府起草了《國土安全法》并以此法為依據(jù)建立了國土安全部，將聯(lián)邦應(yīng)急管理局納入該單位。M國完善的法律體系和政策文件使政府處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件更加高效。國家法律法規(guī)包括法律法規(guī)、總統(tǒng)命令、政策方針等，《公共衛(wèi)生服務(wù)法》是M國應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的基本法，為M國應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件確立了系統(tǒng)的原則和框架。《羅伯特斯坦福救災(zāi)和緊急救濟法》是M國應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件最重要的法律，明確規(guī)定聯(lián)邦政府對受影響的州和地方政府提供緊急援助。此外，M國處理公共衛(wèi)生緊急情況的法律包括《國會法》(1803年)、《聯(lián)邦民防法》(1950年)、《救災(zāi)法》(1974年)和《國家緊急狀態(tài)法》(1976年)；總統(tǒng)的命令包括《國內(nèi)應(yīng)急管理》(2003年)、《國家準(zhǔn)備》(2011年)和《關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全和恢復(fù)能力》(2013年)；政策指導(dǎo)包括《國家應(yīng)急通信計劃》(2014年)。這三者共同構(gòu)成了M國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系。

2.突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系特點

從組織框架來看，M國放棄原有分災(zāi)種、分部門的單一災(zāi)害管理模式，形成了以應(yīng)急管理署為核心的政府管理體系和聯(lián)邦、州、地方三級管理體系，具體可以分為縱向主系統(tǒng)和橫向子系統(tǒng)。從縱向主系統(tǒng)來看，包括三級應(yīng)對系統(tǒng)，分別為聯(lián)邦疾病控制與預(yù)防中心(CDC)、各州醫(yī)院應(yīng)急系統(tǒng)(HRSA)和地方城市醫(yī)療應(yīng)對響應(yīng)系統(tǒng)(MMRS)；從橫向子系統(tǒng)看，包括五大衛(wèi)生應(yīng)急系統(tǒng):國家公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)、公共衛(wèi)生實驗室診斷系統(tǒng)、現(xiàn)場流行病學(xué)調(diào)查控制系統(tǒng)、全國大都市醫(yī)學(xué)應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和全國應(yīng)急物品救援快速反應(yīng)系統(tǒng)。2003年SARS期間，M國依靠疾病控制與預(yù)防中心的高效運作，使得M國感染SARS死亡記錄為零，并且M國疾控中心積極與世界衛(wèi)生合作組織和其他國家協(xié)作，共同應(yīng)對SARS大流行。

M國應(yīng)對公共衛(wèi)生應(yīng)急管理機構(gòu)分為三個層次：一是政府公共衛(wèi)生機構(gòu)，M國衛(wèi)生與公共服務(wù)部(HHS)是公共衛(wèi)生的主要政府行政部門，負責(zé)國家公共衛(wèi)生的規(guī)劃和指導(dǎo)，參與國家衛(wèi)生系統(tǒng)立法，在聯(lián)邦政府中，主要負責(zé)突發(fā)公共衛(wèi)生事件防治的是衛(wèi)生保健部門和疾病控制與預(yù)防中心；二是州政府的公共衛(wèi)生機構(gòu)，M國的各州都有衛(wèi)生管理機構(gòu)和公共衛(wèi)生部門，由各州衛(wèi)生局負責(zé)監(jiān)督法律的實施情況，從各機構(gòu)收集反饋信息，開展疾病報告、傳染病防治、突發(fā)公共衛(wèi)生事件現(xiàn)場處理等；三是地方公共衛(wèi)生機構(gòu)，各地均建立了當(dāng)?shù)毓残l(wèi)生職能機構(gòu)、衛(wèi)生委員會和專業(yè)醫(yī)療部門，地方公共衛(wèi)生組織是M國公共衛(wèi)生系統(tǒng)的核心，負責(zé)局部疾病的監(jiān)測、預(yù)防和治療，是整個系統(tǒng)的主要執(zhí)行官。

M國雖然有完善的應(yīng)急法律體系，但是它在此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的表現(xiàn)不盡如人意，這不是M國應(yīng)急法律體系的徹底失敗，與M國復(fù)雜的國情和政府執(zhí)行力不足也有很大的關(guān)系。此次特殊事件初期，M國沒有采取有效的預(yù)防和控制措施，導(dǎo)致其大規(guī)模暴發(fā)，而后又企圖將此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件政治化，轉(zhuǎn)移對全球資源協(xié)調(diào)方面的責(zé)任，并將責(zé)任推給中國和世界衛(wèi)生組織。此外，M國沒有及時透明地公布信息，并為了保經(jīng)濟和總統(tǒng)大選采取了消極的抗擊態(tài)度和措施，這些措施使M國錯過最佳機會去應(yīng)對此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

（二）R國

1.突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律基礎(chǔ)概述

R國救災(zāi)經(jīng)驗豐富，在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面，堅持立法先行、國民優(yōu)先、地方自治的原則，并在“重預(yù)防”的立法思想下逐漸建立了完善的應(yīng)急法律體系。R國政府于1947年出臺了《災(zāi)害救助法》，詳細規(guī)定了救助的標(biāo)準(zhǔn)、種類、經(jīng)費支出方式以及國家負擔(dān)比例等事項；1961年制定《災(zāi)害對策基本法》，通過國家、地方公共團體及其他公共機關(guān)建立必要的防災(zāi)體制，明確各個主體責(zé)任所在，建立綜合性災(zāi)害預(yù)防和應(yīng)急救助制度。此外R國出臺了一系列法律作為補充。在應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害方面，完善的法律體系起到了極大的積極作用，而對于大規(guī)模傳染病的預(yù)防、處理、治療及緊急應(yīng)對方面的法律，主要的法律依據(jù)包括《傳染病預(yù)防法》（1890年）《檢疫法》（1951年）《關(guān)于感染癥預(yù)防及感染癥患者醫(yī)療的法律》（1998年）《預(yù)防傳染病和對傳染病患者醫(yī)療法》（1998年）《新型流感等對策特別措施法》（2013年）。為應(yīng)對此次突發(fā)公共事件，R國政府內(nèi)閣會議緊急通過了《新型流感等對策特別措施法》修正案，把此次事件納入法律的適用對象。

2.突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系特點

從組織框架上看，R國改變了傳統(tǒng)的部門分立管理模式，形成了政府統(tǒng)一應(yīng)對的一元化管理體制，具體分為縱向系統(tǒng)管理和橫向部門協(xié)調(diào)，縱向上實行中央、都道府縣、市町村三級防救災(zāi)組織管理，橫向上保健所與地方政府、警察、消防、醫(yī)師協(xié)會、醫(yī)療機構(gòu)、地方衛(wèi)生研究所等機關(guān)達成了協(xié)調(diào)關(guān)系，通過縱向系統(tǒng)管理和橫向部門協(xié)調(diào)的銜接，形成了全國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)。

R國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系包括兩大系統(tǒng)和三級政府，兩大系統(tǒng)是國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急系統(tǒng)和地方衛(wèi)生應(yīng)急系統(tǒng)，國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理系統(tǒng)由厚生勞動省、62家國立醫(yī)院、125家國立療養(yǎng)所、5家國立研究所，13所檢疫所、47所國立大學(xué)醫(yī)學(xué)系和附屬醫(yī)院組成；地方管理系統(tǒng)包括衛(wèi)生試驗所、保健所、縣立醫(yī)院、都道府縣的衛(wèi)生健康局以及各市村町的保健中心。三級政府分別為中央、都道府縣和市町村，中央以內(nèi)閣總理大臣為領(lǐng)導(dǎo)，分管中央防災(zāi)委員會、安全保障委員會和內(nèi)閣官房，其中中央防災(zāi)委員會為防災(zāi)減災(zāi)的最高決策機構(gòu)，內(nèi)閣官房下設(shè)危機管理監(jiān)、新型流感病毒對策辦公室和國際傳染病對策調(diào)整室等專門對策室以應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件；都道府縣負責(zé)本地區(qū)的居民安全，有權(quán)制定本地區(qū)具體的防災(zāi)計劃，并且有義務(wù)協(xié)助其下轄的市町村開展防災(zāi)計劃；市町村作為地方基層機構(gòu)，是法律政策的執(zhí)行者，制定本地區(qū)防災(zāi)計劃。

（三）中國

1.突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律基礎(chǔ)概述

當(dāng)前，我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系包含5部法律。其中，《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》作為我國醫(yī)療衛(wèi)生和健康領(lǐng)域的基本法，規(guī)定國家建立健全突發(fā)事件衛(wèi)生應(yīng)急體系、傳染病防控制度；《突發(fā)事件應(yīng)對法》是我國應(yīng)對各類突發(fā)公共事件的綜合性法律規(guī)范，被視為突發(fā)事件的基本法。在前述基礎(chǔ)上，我國有關(guān)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對的法律法規(guī)還有3部。其中《傳染病防治法》在2003年SARS事件后進行了大幅修改，從傳染病的預(yù)防、預(yù)警、響應(yīng)到恢復(fù)作出了綜合性的規(guī)定，其配套法規(guī)《傳染病防治法實施辦法》因許久未更新，已無法與其銜接。行政法規(guī)方面有《傳染病防治法實施辦法》(1991年)和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》(2003年)?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》作為當(dāng)前應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件針對性、專門性、系統(tǒng)性的行政法規(guī)，使突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防和處置有法可依。上述5部法律法規(guī)確立了應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的基本制度和基本程序，為各級政府及工作部門應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供了法律依據(jù)。在部門工作文件層面，主要為原衛(wèi)生部和國家衛(wèi)生與計劃生育委員會頒布的相關(guān)工作規(guī)范。此外，在“一案三制”應(yīng)急管理體系下，各種應(yīng)急預(yù)案大量存在，從應(yīng)急預(yù)案的效力來看，我國受“預(yù)案先行”應(yīng)急理念的影響，這些預(yù)案在本質(zhì)上被當(dāng)作法律來看待。各級政府出臺的規(guī)范性文件與上述法律法規(guī)、規(guī)章共同組成了我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理法律法規(guī)體系。

2.突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系特點

我國突發(fā)事件應(yīng)急法律體系采用分災(zāi)種、分部門立法的模式，同樣的立法方式也體現(xiàn)在突發(fā)公共衛(wèi)生領(lǐng)域。在中國特色社會主義法制的大背景下，突發(fā)公共衛(wèi)生事件組織體系實質(zhì)上是由中共中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并通過成立應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件工作領(lǐng)導(dǎo)小組這一臨時性最高決策指揮機構(gòu)的方式予以落實，該領(lǐng)導(dǎo)小組分別從黨、政、軍三線防控進行全面部署。從管理體系來看，我國對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理屬于垂直管理體系，分為中央、省、市、縣四級，同時省級及以下行政主管部門實行同級人民政府與上一級主管部門雙重領(lǐng)導(dǎo)。由人民政府和臨設(shè)應(yīng)急指揮部負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、指揮本地區(qū)突發(fā)事件應(yīng)對工作，政府各部門承擔(dān)各自職權(quán)范圍內(nèi)的工作，這是從非典事件缺乏統(tǒng)一應(yīng)急組織中汲取的經(jīng)驗教訓(xùn)。

二、完善我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系的幾點建議

在此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間，M國的表現(xiàn)確實令人失望，政府運行體系和私營醫(yī)療體系的弊端暴露無遺，R國在初期的應(yīng)對也差強人意，但在“完善應(yīng)急法律體系以提高應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力”的政策要求下，美日兩國在建設(shè)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系方面有值得我國借鑒的先進經(jīng)驗。

（1）加快構(gòu)建突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法律體系框架，形成統(tǒng)一規(guī)范的應(yīng)急法律體系。從總體規(guī)劃，建立“突發(fā)公共衛(wèi)生法+等級應(yīng)對法+單項法律法規(guī)”的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法律體系。借鑒M國法律的先進經(jīng)驗，從我國實際情況出發(fā)，國家要抓緊制定《突發(fā)公共衛(wèi)生法》，加快制定《突發(fā)事件應(yīng)對法》的配套措施和實施細則，將《突發(fā)事件應(yīng)對法》中關(guān)于應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的規(guī)定進一步細化，以便更具有可操作性。為了增強《突發(fā)公共衛(wèi)生法》的可操作性，國務(wù)院各部門還結(jié)合本部門的工作實際制定了相應(yīng)的部門規(guī)章，如國務(wù)院衛(wèi)計委應(yīng)制定關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測信息報告的管理辦法，國家市場監(jiān)督管理總局應(yīng)從國境口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件出入境檢驗檢疫應(yīng)急處理制定細則。此外，各地方立法機關(guān)和工作部門依據(jù)上述法律法規(guī)確定的框架，結(jié)合本地突發(fā)事件實際情況，制定了相應(yīng)的地方性法規(guī)、政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件，進一步細化了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置制度。

（2）強化法律法規(guī)配套，注重加強突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律的修改和完善。針對法律沖突的問題，建議將《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》進行必要修改，保持法律規(guī)定的統(tǒng)一性。在積極制定新法的同時，關(guān)注已有法律的效力，解決現(xiàn)行突發(fā)公共衛(wèi)生事件法律體系僵化和滯后的問題，及時完善原有滯后法律法規(guī)，縮短法律修訂周期，使法律更高效地適應(yīng)新形勢下的新要求。在法律上建立健全傳染病防治聯(lián)防聯(lián)控制度。2020年6月1日實施的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》第20條，將聯(lián)防聯(lián)控作為傳染病防控的最新原則。未來相關(guān)法律的修改完善，需要結(jié)合最新傳染病防控原則，總結(jié)各級政府在實踐中聯(lián)防聯(lián)控的經(jīng)驗，將傳染病聯(lián)防聯(lián)控制度在法律上予以明確。

（3）在法治軌道上推進公共衛(wèi)生事件治理體系建設(shè)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作需強化公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案法律效力，從法律層面明確突發(fā)公共衛(wèi)生事件有關(guān)信息資源互通共享。在法律賦予政府權(quán)力的同時，不僅要表明權(quán)利的歸屬，更要說明權(quán)力行使的具體程序和規(guī)范程度，從而達到應(yīng)急處置的統(tǒng)一指揮、統(tǒng)籌兼顧、高效協(xié)作，建立從中央到地方的常設(shè)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理機構(gòu)。強化突發(fā)公共衛(wèi)生事件法制保障，通過立法完善應(yīng)急處理機制，堅持依法防控。此次突發(fā)衛(wèi)生事件發(fā)生以來，在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，凝聚了人心，彰顯了中國特色社會主義法治的優(yōu)越性，但在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，有大量的不確定因素，具體法律的實施需要決策機關(guān)和基層執(zhí)行者相互配合，只有明確的權(quán)責(zé)劃分和完善的法律體系才能使制度優(yōu)勢更有效地轉(zhuǎn)化為執(zhí)行力。

三、結(jié)語

在已有研究的基礎(chǔ)上，通過比較美日應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律體系，借鑒其先進經(jīng)驗完善我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系，審視和反思我國在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中折射出的法制問題，將有助于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律管理的規(guī)范完善，使我國朝國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化更進一步。