中國民航飛行學(xué)院航空安全保衛(wèi)學(xué)院 陳功

縱觀國內(nèi)國際空防安全態(tài)勢，空防安全是近年來我國乃至全球高度關(guān)注的熱點問題，在這種形勢下，中國的空防安全工作面臨著重重挑戰(zhàn)。我國新時代的空防安全工作重點也由新中國成立初期的防范內(nèi)部人員叛逃轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸沤^劫機、炸機等機上恐怖事件，防止空防安全嚴(yán)重責(zé)任事故”。在中國民航空防安全治理的實踐道路上，始終堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，具有中國民航特色的民航空防安全治理體系逐漸成形。直到2020年，運輸航空實現(xiàn)“120+4”個月、8943萬小時的連續(xù)安全飛行紀(jì)錄，累計安全運送旅客46.2億人次，并連續(xù)實現(xiàn)18年空防安全，這與堅持黨的正確領(lǐng)導(dǎo)，積極構(gòu)建中國特色民航空防安全治理體系密不可分。從歷史的視角出發(fā)，探析黨和政府在不同的歷史時期對于空防安全治理的領(lǐng)導(dǎo)和重大決策，歸納總結(jié)中國特色民航空防安全治理的實踐經(jīng)驗，對全面開展國際安保合作，共享空防安全治理經(jīng)驗，提升民航空防安全治理水平具有重要意義。

一、中國民航空防安全治理的實踐歷程

中國的航空建設(shè)是在“無空防便無國防”的刺激下發(fā)展起來的?；仡櫄v史，從革命衛(wèi)國、建設(shè)護(hù)國、改革富國到治理強國一路走來，70余年的執(zhí)政過程中，通過積極探索創(chuàng)造出了社會制度優(yōu)勢，中國民航在黨的帶領(lǐng)下經(jīng)歷數(shù)次體制改革，具有中國特色的民航空防安全治理自新中國民航事業(yè)建立以來日趨完善。

（一）中華人民共和國成立初期（1949年—1978年）

改革開放前的這一時期，我國的民航相對局限于國內(nèi)。針對當(dāng)時的形勢和基本國情，為化解由此帶來的政治危機、防范政治風(fēng)險，在黨中央的指導(dǎo)下制定了《關(guān)于空中防線工作的措施和規(guī)定》《確?？罩邪踩?，把好客貨關(guān)的通知》《關(guān)于預(yù)防敵人空中劫持飛機的措施》《提高警惕，徹底粉碎敵特陰謀破壞活動的措施》《關(guān)于加強對外開放機場和國際班機安全保衛(wèi)工作的指示》《關(guān)于進(jìn)一步做好防止敵人劫持、破壞民航飛機工作的通知》等一系列措施，并進(jìn)一步規(guī)范了對民航從業(yè)人員的準(zhǔn)入要求，嚴(yán)格實施背景調(diào)查，加強政治考核和黨性教育，從根源上杜絕“潛在的劫機風(fēng)險”進(jìn)入民航系統(tǒng)，并密切關(guān)注飛行員的思想動態(tài)，加強思想教育，嚴(yán)守政治立場。在這一時期的民航空防安全更偏重于通過自上而下的嚴(yán)格管理和思想建設(shè)，從源頭防止民航內(nèi)部人員威脅空防安全。

（二）改革開放后（1978年—2000年）：防止劫炸機階段的實踐

隨著改革開放打開國門走向世界，中國民航迎來了飛速的發(fā)展，但與此同時民航空防安全也迎來了新的挑戰(zhàn)。改革開放之初劫炸機事件頻頻發(fā)生，再到1993年爆發(fā)的劫機浪潮，一年的時間內(nèi)發(fā)生劫機事件21起。

在這個階段，我國民航初步構(gòu)建起了民航安保法律法規(guī)體系，成立了空防安全相關(guān)的各職能部門，制定了安全檢查制度，組建了安全檢查部門、民航公安機關(guān)和航空安全員隊伍，各部門自成體系又相輔相成，初步形成了從地面到空中的空地一體空防安全網(wǎng)絡(luò)。這一時期的民航空防安全管理工作主要通過民航安保法律體系的建設(shè)，如《中華人民共和國民用航空法》《中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例》等，以及一系列有關(guān)反炸劫機保障空防安全的法律法規(guī)。航空公司、機場、空管等民航相關(guān)單位也相繼制定了反劫炸機的具體措施。這些空防安全舉措有效遏止了劫炸機事件的發(fā)生，使得我國20世紀(jì)末的空防安全狀況有了顯著提升。

（三）21世紀(jì)后（2001年至今）：應(yīng)對新威脅階段的實踐

2001年后，世界各國高度重視空防安全。目前全球的空防安全進(jìn)入了應(yīng)對新威脅的階段。完善民航空防安全頂層設(shè)計；基層結(jié)構(gòu)上，2002年我國組建了空警隊伍，加強安檢隊伍和機場公安等專業(yè)力量，重視“三基”建設(shè)，并逐步建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、多部門協(xié)同合作的空防安全體系；管理層面上已形成“兩級政府，三級管理”的機制；加強法制建設(shè)，健全規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善民航安保法律法規(guī)體系；同時嘗試在民航空防安全領(lǐng)域運用云計算（Cloud）、大數(shù)據(jù)（Data）、人臉識別等先進(jìn)技術(shù)，對可能存在的潛在威脅進(jìn)行有效識別。不斷加強民航空防安全治理體系構(gòu)建和治理能力現(xiàn)代化水平，全面提升民航空防安全治理能力。

二、中國特色民航空防安全治理的重要經(jīng)驗

（一）中國特色民航空防安全治理的內(nèi)涵

中國特色是指立足于中國國情，以解決中國現(xiàn)實需求為目標(biāo)。在建構(gòu)建民航空防安保治理體系既要延續(xù)歷史實踐經(jīng)驗，借鑒國際發(fā)達(dá)國家研究成果，還應(yīng)在此基礎(chǔ)上努力探索適合中國國情、具有中國特色的民航空防安全治理體系。

（二）中國特色民航空防安全治理的經(jīng)驗

1.強化治理核心，堅持以黨的科學(xué)理論為指導(dǎo)

黨的領(lǐng)導(dǎo)是民航空防安全治理的核心，更是全面構(gòu)建中國特色民航空防安全治理體系的最大優(yōu)勢。新中國成立以來，我國民航運輸業(yè)“從無到有，從有到強”，在不同的歷史時期，黨和政府對于空防安全治理的領(lǐng)導(dǎo)和重大決策都基于我國的現(xiàn)實國情和空防安全面臨的實際威脅。中華人民共和國成立后，面臨的空防安全治理任務(wù)復(fù)雜而艱巨。民航行業(yè)作為擔(dān)負(fù)著國家經(jīng)濟建設(shè)和溝通國際交流重任的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，面對國內(nèi)外殘余敵對勢力對新生民航的空防安全帶來的嚴(yán)重威脅，形成了以革命思維治理民航空防安全的模式，鞏固民航空防秩序。改革開放后，黨在認(rèn)真總結(jié)過去經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，開始重視“管理”，我國民航也迎來了政策、管理方法、管理制度的改革，政府簡政放權(quán)，從軍民合一到政企分離、各司其職，同時強化了安全管理職能；在空防安全和公共治安方面，實行行業(yè)和地方公安部門共管共治，并組建了空警隊伍。我國民航取得良好的安全業(yè)績，飛行安全和空防安全形勢長期保持穩(wěn)定，與黨和政府始終把安全放在首位是分不開的。

2.重視法治建設(shè)，推進(jìn)全面依法治理

習(xí)近平總書記指出，“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托”。在空防安全治理的道路上，從“法制建設(shè)”走向“法治建設(shè)”，在制度優(yōu)勢的基礎(chǔ)上推進(jìn)治理體系構(gòu)建，始終堅持依法行政、依法治理，在實踐中積累經(jīng)驗，最直觀的體現(xiàn)便是強化法規(guī)部門的設(shè)置，全面推行法制建設(shè)和依法治理。通過航空安保立法，建立和完善國內(nèi)與空防安全相關(guān)的刑罰體系，打擊危害飛行安全的犯罪，保障飛行安全。從國際公約的轉(zhuǎn)化到安保相關(guān)刑罰體系的構(gòu)建，再到中國民用航空局頒布的民航規(guī)章規(guī)范性文件，已形成了較為完善的民航安保法律法規(guī)體系，進(jìn)一步通過立法立規(guī)和建章立制，把現(xiàn)有的有效安保措施固化為制度規(guī)范，使空防安全治理有法可依、有據(jù)可循；通過法制建設(shè)，優(yōu)化空防安全治理主體和“以黨領(lǐng)政”的治理結(jié)構(gòu)，明確責(zé)任主體，強調(diào)協(xié)同合作，促進(jìn)我國安保行政執(zhí)法和監(jiān)管逐漸規(guī)范化，秉承依法治國的理念，穩(wěn)步推進(jìn)空防安全法規(guī)體系建設(shè)，初步形成了由2部國家法律、6部國務(wù)院條例、15部行業(yè)規(guī)章、10部標(biāo)準(zhǔn)和118部規(guī)范性文件構(gòu)成的安保法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，為民航空防安全治理夯實基礎(chǔ)。

3.打造“智能化”治理，提高治理現(xiàn)代化水平

堅持創(chuàng)新發(fā)展，廣泛運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術(shù)，是提升治理能力的必要手段。隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，各種新型犯罪工具和犯罪手段的出現(xiàn)，使民航空防安全不斷面臨新的挑戰(zhàn)?？辗腊踩P(guān)鍵在“防”。我國民航對空防安全治理的觀念認(rèn)知跟隨黨的治國理念的轉(zhuǎn)變，不斷積極運用新技術(shù)和新思維推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的意識和本領(lǐng)。從早期赴國外先進(jìn)國家學(xué)習(xí)經(jīng)驗，對航班實施安全檢查，到禁止危險物品被帶上飛機，安檢制度日趨完善，在民航防安全治理的過程中，始終堅持創(chuàng)新發(fā)展，推進(jìn)先進(jìn)的安檢技術(shù)設(shè)備的更新和升級。融合大數(shù)據(jù)分析、生物/非生物識別、圖像識別、互聯(lián)網(wǎng)等前沿技術(shù)的應(yīng)用的安檢信息系統(tǒng)、爆炸物痕量探測儀、液體探測儀、雙視角X光機、毫米波安檢門、手持式危險品分析儀、反恐智能應(yīng)急聯(lián)動裝置、人臉識別技術(shù)、一體化安檢通道、安防巡邏機器人等先進(jìn)的設(shè)備和技術(shù)在安檢領(lǐng)域廣泛使用，打造“智能”機場。除此之外，各航空公司聯(lián)合民航高校、公安部門研發(fā)航班安保風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，構(gòu)建民航“天網(wǎng)”，對旅客信息進(jìn)行采集和排查，實時監(jiān)控黑名單旅客；各民航地區(qū)管理局、監(jiān)管局、航空公司、公安系統(tǒng)、機場等也積極打造了民航安保基礎(chǔ)信息管理系統(tǒng)、情報信息研判預(yù)警系統(tǒng)、全國民航公安值班調(diào)度系統(tǒng)等多個應(yīng)用系統(tǒng)，基本形成了行業(yè)信息管理機制和情報預(yù)警、聯(lián)動響應(yīng)、協(xié)同配合、合成作戰(zhàn)的工作機制。在民航空防安全治理體系的構(gòu)建過程中，堅持以實際需求和問題為導(dǎo)向，對民航空防安全形勢進(jìn)行深入研究，大力推動科技信息化建設(shè)，在空防安全工作中廣泛投入“云計算、大數(shù)據(jù)”等科技應(yīng)用，強化提高治理現(xiàn)代化水平，傾力打造“空防安全網(wǎng)絡(luò)”。

4.強調(diào)治理能力，實現(xiàn)從“管理”到“治理”的飛躍

自改革開放以來，我國經(jīng)歷了多次行政體制改革，特別在黨的十八屆三中全會以后，改革的基本趨勢在于追求公共治理，面對民航空防安全治理領(lǐng)域的關(guān)鍵問題，建立協(xié)同治理的共同體。管理，主要體現(xiàn)為政府對社會的全方位管理，強調(diào)政府管理責(zé)任的唯一性，具有相對封閉性。而治理，強調(diào)社會主體的多元化和平等性，各主體共同解決問題，相對更具開放性。“治”與“管”一字之差，著眼于多元化的治理主體結(jié)構(gòu)，推行“簡政放權(quán)”和“促進(jìn)參與”的共治理念，多元主體共同參與，激發(fā)社會活力，形成共治共享的合力。為此，在民航空防安全治理上，民航局深化“放、管、服”改革，局方在保證安全標(biāo)準(zhǔn)的情況下，簡化程序、優(yōu)化流程，大力促進(jìn)各民航安保關(guān)切單位積極參與空防安全治理，各基層單位全面提升自身管理服務(wù)水平。