黃景明，黃雨晨

（1.石城縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，江西石城 342700；2.福建農(nóng)林大學(xué)，福建福州 350002）

0 引言

隨著我國改革開放的勝利，人們生活水平不斷提高，農(nóng)民生活也有了質(zhì)的改變，不再固守于傳統(tǒng)的生活觀念，逐漸重視自身的住宅建設(shè)?，F(xiàn)階段，農(nóng)村宅基地分布范圍較廣且不集中，“一戶多宅”現(xiàn)象隨處可見，這種亂象是農(nóng)村宅基地發(fā)展的歷史遺留問題。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展想要不斷提升，需高度重視農(nóng)村宅基地的改革，制定相關(guān)的目標(biāo)，并層層細(xì)化，改善“一戶多宅”、面積過大等弊病。

1 農(nóng)村宅基地發(fā)展中的審批現(xiàn)狀

現(xiàn)階段，農(nóng)村宅基地管理職能已從自然資源部門剝離，劃歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門承擔(dān)。按照現(xiàn)行政策法規(guī)，賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村宅基地審批權(quán)，推行一個(gè)窗口對(duì)外受理的聯(lián)審聯(lián)辦制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)將優(yōu)化申請(qǐng)條件、審批程序、時(shí)限，并向社會(huì)公布，提供“一站式”服務(wù)，讓老百姓少跑路。目前，部分農(nóng)村宅基地的劃撥雖然實(shí)行了審批管理制度，但也存在著諸多不完善的地方。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村宅基地要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核，并報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，這樣有利于政府加強(qiáng)對(duì)土地資源的保護(hù)利用。但在實(shí)際操作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府并沒有掌握建設(shè)用地指標(biāo)，而是由縣級(jí)人民政府統(tǒng)一安排，其結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)村宅基地分配審批不及時(shí)、不均衡，部分農(nóng)民長期分配不到宅基地，只好私自開發(fā)土地或搞違章建筑。

法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地應(yīng)全權(quán)授予村民委員會(huì)或村民小組，即村委會(huì)或村民小組擁有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，掌握土地的使用及其他處置權(quán)力。

首先，村民如有宅基地需求要向村委會(huì)遞交申請(qǐng)，由村委會(huì)進(jìn)行初審。初審?fù)ㄟ^的匯總成冊(cè)，及時(shí)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府申請(qǐng)審批。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法依規(guī)進(jìn)行審批，并將審批通過名單下發(fā)給各村委會(huì)。各村委會(huì)通知獲批的申請(qǐng)人到村委會(huì)填寫《農(nóng)村宅基地申請(qǐng)表》和《農(nóng)村宅基地使用權(quán)合同》，按程序報(bào)縣級(jí)人民政府申請(qǐng)頒發(fā)農(nóng)村集體土地使用證。最后，各村委會(huì)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)頒發(fā)的農(nóng)村集體土地使用證的后續(xù)監(jiān)管工作，依據(jù)“農(nóng)村宅基地勿在二年內(nèi)保持空閑狀態(tài)”的政策規(guī)定推進(jìn)農(nóng)民建房進(jìn)度，確保農(nóng)村宅基地指標(biāo)不會(huì)造成閑置浪費(fèi)。

要想提高農(nóng)村宅基地管理效率，自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和公安部門須正確理解“一戶一宅”的概念，采取積極措施確保工作的準(zhǔn)確性、可操作性，縣級(jí)自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要構(gòu)建科學(xué)有效的監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村宅基地管理效率的提升。從農(nóng)村長期的工作實(shí)踐來看，“一戶”由農(nóng)業(yè)戶口的本村村民組成，且家庭構(gòu)建主體是遵守法律規(guī)定的父母及子女，只有這樣才能成為一戶，才可共同擁有農(nóng)村宅基地的使用權(quán)利。但不同部門在“一戶一宅”的含義理解上存在差異，從自然資源部門的角度出發(fā)，一個(gè)戶口對(duì)應(yīng)一個(gè)宅基地；從公安部門的角度出發(fā)，擁有宅基地的名額必須有房有地，兩者很難統(tǒng)一，這將直接給農(nóng)村宅基地分配帶來嚴(yán)重的損失。

在此基礎(chǔ)上，縣級(jí)自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)對(duì)監(jiān)督環(huán)節(jié)予以精細(xì)化設(shè)計(jì)，完善科學(xué)的監(jiān)督機(jī)制。主要從制度制定、人員配置、流程設(shè)計(jì)等環(huán)節(jié)入手，著重對(duì)《農(nóng)村宅基地申請(qǐng)表》和《農(nóng)村宅基地使用權(quán)合同》進(jìn)行優(yōu)化完善，規(guī)范農(nóng)村集體土地使用證發(fā)放的有序性，提升農(nóng)村宅基地的管理效率，最終提高農(nóng)村宅基地“一戶一宅”的可執(zhí)行性。

2 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)應(yīng)用

2.1 宅基地流轉(zhuǎn)存在的問題

現(xiàn)階段，農(nóng)村閑置宅基地?cái)?shù)量不少，要想處理好農(nóng)村閑置宅基地，須做好宅基地的流轉(zhuǎn)工作。村民可采用轉(zhuǎn)讓、出租等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，通過向村委會(huì)申請(qǐng)、批準(zhǔn)后，向自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門辦理變更登記等手續(xù)有序進(jìn)行。若是農(nóng)村宅基地只是用作抵押，原當(dāng)事人也要去自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門辦理登記。而出租的當(dāng)事人只要去所在地基層政府處理相關(guān)事宜即可[1]。

2.2 參與宅基地流轉(zhuǎn)的要求

當(dāng)事人要想擁有農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的權(quán)利，手上須有農(nóng)村集體土地使用證、房產(chǎn)證或農(nóng)村集體房地產(chǎn)證。參與農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)須執(zhí)行以下規(guī)定：不能只流轉(zhuǎn)土地，所在土地上的房子同樣要流轉(zhuǎn)；只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人只有一次申請(qǐng)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的機(jī)會(huì)；農(nóng)村宅基地一旦通過合法手續(xù)確認(rèn)流轉(zhuǎn)后，最多使用50年，超過年限不得使用；參與流轉(zhuǎn)的對(duì)象不限非農(nóng)戶口，但城市非農(nóng)業(yè)戶口只能在本地戶籍人口之間流轉(zhuǎn)，本地以外的戶籍不被允許[2]。

2.3 宅基地流轉(zhuǎn)的主要步驟

目前，關(guān)于農(nóng)村宅基地能不能自由流轉(zhuǎn)，還存在諸多意見。該使用權(quán)的流轉(zhuǎn)依舊要按照流程來走，以免出現(xiàn)更多問題。主要體現(xiàn)在：首先，由原使用人向村委會(huì)進(jìn)行報(bào)備，村委會(huì)給予肯定后，轉(zhuǎn)讓方與受讓方共同簽署《農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)合同》。其次，支付相應(yīng)的手續(xù)費(fèi)，留下小票后，帶上農(nóng)村集體土地使用證、房產(chǎn)證、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)合同至有關(guān)部門辦理變更。同時(shí)，當(dāng)事人農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的相關(guān)資料也要在數(shù)據(jù)庫中進(jìn)行更新。

2.4 宅基地流轉(zhuǎn)的有關(guān)收益

若當(dāng)事人采取轉(zhuǎn)讓的方式對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，村委會(huì)和村民小組可以得到其中有關(guān)的部分收益，具體收益多少，要看各地上級(jí)政府的相關(guān)規(guī)定。若當(dāng)事人通過其他方式對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，原使用權(quán)方可得到農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)后稅費(fèi)之外的相關(guān)收益。不同的地方對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的收益分配有相應(yīng)的規(guī)定。

如今，越來越多的農(nóng)村宅基地開始流轉(zhuǎn)，雖然相關(guān)手續(xù)也在有序進(jìn)行辦理，但仍發(fā)現(xiàn)些許不足。部分農(nóng)村居民私自炒賣土地，導(dǎo)致宅基地流轉(zhuǎn)形成隱形市場(chǎng)，不少開發(fā)商想方設(shè)法追求豐厚的利潤，由于監(jiān)督機(jī)制還未得到有效加強(qiáng)，使農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的問題不斷放大，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。要想減少農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)問題，自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要加快構(gòu)建科學(xué)有效的監(jiān)督機(jī)制，切實(shí)完善農(nóng)村宅基地管理的重點(diǎn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。《農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)合同》的頒發(fā)工作也要從自然資源部門轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)[3]。

3 針對(duì)農(nóng)村宅基地管理弊端的有效對(duì)策

3.1 制定清晰明確的村規(guī)，明確農(nóng)村宅基地的管理方向

在農(nóng)村宅基地管理過程中，制定相應(yīng)的村規(guī)民約是首要條件，這對(duì)于村民和農(nóng)村宅基地的管理也發(fā)揮著極大作用。首先，在村規(guī)民約的制定中，要高度重視村民的意見，并在后續(xù)的會(huì)議上進(jìn)行相關(guān)記錄、整理與合適的優(yōu)化，為完善村規(guī)民約提供依據(jù)。村委會(huì)要對(duì)村規(guī)民約執(zhí)行者制定年度獎(jiǎng)懲制度，對(duì)嚴(yán)格執(zhí)行者頒發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)不嚴(yán)格執(zhí)行者給予一定的處罰，以明確村規(guī)民約的目標(biāo)方向，確保后續(xù)監(jiān)管職能的順利開展。

3.2 增強(qiáng)政策的協(xié)同性，推進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)改革的深度融合

應(yīng)當(dāng)注重協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)改革政策的落實(shí)。農(nóng)村宅基地權(quán)益的取得與保障、農(nóng)村宅基地的有償使用、有償退出及有效管理這四類主要政策彼此聯(lián)系緊密，因此在政策設(shè)計(jì)時(shí)要關(guān)顧政策間的聯(lián)系，相互協(xié)調(diào)，形成改革合力。此外，農(nóng)村宅基地制度改革也是農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)中的一個(gè)重要組成部分。為此，農(nóng)村宅基地制度改革政策要與農(nóng)村土地征收政策、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策協(xié)同推進(jìn)，發(fā)揮農(nóng)村改革政策的協(xié)同效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村各項(xiàng)改革的深度融合。

3.3 構(gòu)建科學(xué)有效的處理機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村宅基地管理效率提升

農(nóng)村宅基地改革仍然存在著諸多亟須解決的實(shí)際問題。比如，由于農(nóng)村宅基地指標(biāo)有限，部分得不到指標(biāo)的村民會(huì)利用空閑土地進(jìn)行搭建；或因農(nóng)村宅基地規(guī)劃還未完成，宅基地指標(biāo)無法及時(shí)審批，由于等待時(shí)間過長，部分村民可能會(huì)先行違規(guī)建設(shè)。對(duì)此，村委會(huì)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)構(gòu)建科學(xué)有效的查處機(jī)制，給予違規(guī)當(dāng)事人相應(yīng)懲罰。例如，責(zé)成沒有農(nóng)村宅基地批建指標(biāo)的村民補(bǔ)辦農(nóng)村宅基地審批手續(xù)和依法依規(guī)繳交相應(yīng)罰款；對(duì)實(shí)際建筑面積超出農(nóng)村宅基地批建面積的，責(zé)成違建村民限期整改或依法依規(guī)繳交相應(yīng)罰款；對(duì)“一戶多宅”的村民分類提出整改意見，督促限期整改。通過構(gòu)建科學(xué)合理的懲處機(jī)制來提升農(nóng)村宅基地管理效能。

4 結(jié)語

在長期的實(shí)踐中，宅基地管理制度體系不斷完善，但從總體來看，仍存在諸如閑置農(nóng)村宅基地、“一戶多宅”、違法違規(guī)建設(shè)等問題。要想提高農(nóng)村宅基地管理效率，務(wù)必制定清晰明確的村規(guī)民約、增強(qiáng)農(nóng)村改革政策間的協(xié)同性、構(gòu)建科學(xué)有效的處理機(jī)制來保障當(dāng)事人權(quán)益，從而對(duì)農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的提升有所幫助。