■ 蔡康鑫 孫曉偉
中國共產(chǎn)黨成立一百年來,始終注重代表廣大青年,贏得廣大青年,依靠廣大青年,是鑄就我們黨光輝成就的重要基礎(chǔ)之一。通過制定各類青年政策,中國共產(chǎn)黨有效地領(lǐng)導(dǎo)、團(tuán)結(jié)、教育、保護(hù)、發(fā)展青年,使青年人成為了黨和國家事業(yè)的有力補(bǔ)充以及后備力量。黨的青年政策是指黨和政府及其他特定政治團(tuán)體在黨的路線、方針指導(dǎo)下對(duì)青年社會(huì)地位、社會(huì)責(zé)任、權(quán)益保障的規(guī)劃和實(shí)施所提出的原則性說明和具體規(guī)定[1]。因此青年政策對(duì)黨開展青年工作和組織領(lǐng)導(dǎo)青年運(yùn)動(dòng)起到了具體實(shí)踐指導(dǎo)的作用。在中國共產(chǎn)黨建黨百年之際,梳理中國共產(chǎn)黨青年政策的發(fā)展脈絡(luò),總結(jié)青年政策的發(fā)展趨勢(shì)和政策意涵,將有利于我們更加明晰中國共產(chǎn)黨對(duì)于青年長期以來堅(jiān)持的價(jià)值理念和期望,有助于未來青年政策規(guī)劃和制定,以及青年發(fā)展規(guī)劃實(shí)施的進(jìn)一步落實(shí),從而更好地貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記在紀(jì)念五四運(yùn)動(dòng)100周年大會(huì)的重要講話和慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的重要講話中所提出的關(guān)心青年人,并將青年人的發(fā)展與國家民族的發(fā)展緊密結(jié)合的精神。
從中國共產(chǎn)黨成立到新中國成立前的新民主主義革命時(shí)期,中國共產(chǎn)黨的主要任務(wù)是團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)社會(huì)各階級(jí)完成新民主主義革命,推翻三座大山。因而在這一時(shí)期的青年政策的制定方略是以團(tuán)結(jié)青年群體參加革命,組織領(lǐng)導(dǎo)青年運(yùn)動(dòng),以及宣揚(yáng)馬克思列寧主義為主要內(nèi)容。但由于革命時(shí)期的特殊歷史背景,黨的青年政策體系尚未形成完整的體系,政策的主要目標(biāo)也是服務(wù)于政治活動(dòng),所以在這一階段的青年政策大多是通過黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人講話以及黨的相關(guān)文件和決議體現(xiàn)的。
在建立團(tuán)結(jié)領(lǐng)導(dǎo)青年運(yùn)動(dòng)的組織方面,中國共產(chǎn)黨積極組織建立青年組織,利用青年組織開展青年運(yùn)動(dòng)、領(lǐng)導(dǎo)青年工作。早在中國共產(chǎn)黨正式成立前,全國各地的馬克思主義政治團(tuán)體就已經(jīng)建立起各式各樣用于團(tuán)結(jié)領(lǐng)導(dǎo)青年群體的青年組織。1922年,根據(jù)共產(chǎn)國際三大和青年共產(chǎn)國際二大的要求,中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)召開了中國社會(huì)主義青年團(tuán)第一次全國代表大會(huì),標(biāo)志了中國社會(huì)主義青年團(tuán)的正式成立,體現(xiàn)了黨對(duì)于青年運(yùn)動(dòng)和青年工作的領(lǐng)導(dǎo),吸收和團(tuán)結(jié)廣大青年進(jìn)入革命隊(duì)伍。1936年,《中共中央關(guān)于青年工作的決定》將青年團(tuán)改造為廣大群眾的非黨青年組織,運(yùn)用一切可行的方式建立和聯(lián)系具有民族解放性質(zhì)的青年組織,將抗日救亡作為青年運(yùn)動(dòng)和青年工作的首要任務(wù)[2]。1938年中央成立青年工作委員會(huì),統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)青年抗日救亡運(yùn)動(dòng)??谷諔?zhàn)爭后,青年團(tuán)得到了重建并命名為新民主主義青年團(tuán)。
在引導(dǎo)青年參與革命方面,1923年召開的中共三大上,《青年運(yùn)動(dòng)決議案》提出青年運(yùn)動(dòng)是中國共產(chǎn)黨最重要的工作之一,應(yīng)對(duì)社會(huì)主義青年團(tuán)在組織和指導(dǎo)上進(jìn)行援助,并強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義青年團(tuán)應(yīng)組織和教育青年學(xué)生,從文化宣傳轉(zhuǎn)向馬克思主義宣傳,引導(dǎo)學(xué)生參加青年運(yùn)動(dòng)[3]。中共四大通過的《對(duì)于青年運(yùn)動(dòng)之議決案》提出了團(tuán)結(jié)青年尤其是青年學(xué)生參與政治運(yùn)動(dòng)的要求,將青年運(yùn)動(dòng)的范圍確定為青年工人運(yùn)動(dòng)、青年農(nóng)民運(yùn)動(dòng)、青年學(xué)生運(yùn)動(dòng)[4]。中共六大上通過的《農(nóng)民問題決議案》,強(qiáng)調(diào)青年在農(nóng)民運(yùn)動(dòng)中的作用,要將青年農(nóng)民納入到農(nóng)民斗爭中,領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村青年參與革命并奪取政權(quán)[5]。會(huì)上同時(shí)通過的《組織問題決議案》也明確了黨要積極組織青年工農(nóng)貧民,領(lǐng)導(dǎo)他們參與青年運(yùn)動(dòng)[6]。1932年《中共中央關(guān)于青年團(tuán)工作的決議》又指出,黨的青年干部和青年工作者應(yīng)該進(jìn)一步深入到軍隊(duì)中去,動(dòng)員有知識(shí)文化的青年在紅軍中進(jìn)行文化教育,協(xié)助武裝革命斗爭[7]。隨著日本軍國主義對(duì)中國的不斷進(jìn)犯,1935年爆發(fā)了一二九抗日救亡運(yùn)動(dòng),團(tuán)中央也發(fā)布了《中國共產(chǎn)主義青年團(tuán)中央委員會(huì)為抗日救國告全國各學(xué)校學(xué)生和各界青年同胞宣言》,積極動(dòng)員青年學(xué)生將抗日救亡運(yùn)動(dòng)擴(kuò)大化,把抗日救亡運(yùn)動(dòng)帶到工人、農(nóng)民、軍隊(duì)中去[8]。1939年在五四運(yùn)動(dòng)二十周年紀(jì)念日上,毛澤東做了《青年運(yùn)動(dòng)的方向》的講演,指出中國的青年在革命中是先鋒隊(duì),是方面軍,鼓勵(lì)青年人走進(jìn)工農(nóng)群眾,發(fā)動(dòng)工農(nóng)群眾??谷諔?zhàn)爭結(jié)束后國共爆發(fā)了內(nèi)戰(zhàn),國統(tǒng)區(qū)的青年發(fā)動(dòng)了“反饑餓、反內(nèi)戰(zhàn)、反迫害”運(yùn)動(dòng),毛澤東也稱贊國統(tǒng)區(qū)青年運(yùn)動(dòng)為“第二條戰(zhàn)線”,大大激勵(lì)了在國統(tǒng)區(qū)奮戰(zhàn)的青年運(yùn)動(dòng)活動(dòng)者。
新中國成立后,國家建設(shè)對(duì)人才的需求極大,因此黨和國家希望能夠培養(yǎng)一批既有過硬的政治素養(yǎng),又有過硬的技術(shù)本領(lǐng)的青年后備人才。這一時(shí)期的青年政策有三個(gè)方面的主要內(nèi)容,一是對(duì)青年群體的政治思想教育,二是加強(qiáng)對(duì)青年人文素質(zhì)的提升,三是初步建立起了青年權(quán)益保護(hù)的體系。
在青年思想政治和社會(huì)道德風(fēng)氣建設(shè)上,相關(guān)政策主要是組織青年開展了各類學(xué)習(xí)活動(dòng)。在1954年到1955年間,團(tuán)中央根據(jù)黨中央對(duì)于青年道德問題的指示,開展了為期10個(gè)月的道德教育活動(dòng)[9]。在1961年至1963年期間,由于國內(nèi)正在經(jīng)歷嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)困難,青年道德風(fēng)氣敗壞嚴(yán)重影響了社會(huì)主義建設(shè),黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人毛澤東和鄧小平等都多次強(qiáng)調(diào)青年人思想政治教育與道德教育,并組織“憶苦思甜”報(bào)告會(huì)學(xué)習(xí)革命精神[10]。在思想政治教育上,中央察覺到對(duì)青年人思想政治教育的松懈,毛澤東告誡青年人要在政治觀點(diǎn)上走正確的道路。1958年團(tuán)中央三屆中央全會(huì)《關(guān)于組織廣大青年學(xué)習(xí)馬克思列寧主義、學(xué)習(xí)毛澤東著作的決議》掀起了青年學(xué)習(xí)馬克思列寧主義和毛澤東思想的高潮,激發(fā)了青年思想政治教育的活躍度,而后的一系列文件和活動(dòng)還要求青年強(qiáng)化對(duì)馬克思列寧主義、毛澤東思想在中國指導(dǎo)地位的認(rèn)識(shí)[11]。1959年中共中央批轉(zhuǎn)共青團(tuán)中央《關(guān)于對(duì)學(xué)生進(jìn)行思想政治教育中幾個(gè)問題的報(bào)告》要求對(duì)思想政治工作進(jìn)行改進(jìn),堅(jiān)持又紅又專的方向,培養(yǎng)學(xué)生德智體美全面發(fā)展,形成良好的文化學(xué)習(xí)氛圍和思想政治學(xué)習(xí)氛圍[12]。
這一時(shí)期,黨和國家還對(duì)教育制度進(jìn)行改革,并制定了有利于青年發(fā)展成長的教育政策,興辦了一批速成學(xué)校、文化補(bǔ)習(xí)學(xué)校和技術(shù)專修班,幫助許多未接受教育和技術(shù)培訓(xùn)的青年實(shí)現(xiàn)文化速成,使之獲得工作崗位所需要的文化技術(shù)知識(shí)。1953年1月《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨對(duì)青年團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)給各級(jí)黨委的指示》中要求,青年團(tuán)配合黨的工作時(shí)還要照顧到青年的特點(diǎn),要使青年身體好、學(xué)習(xí)好、工作好[13]。1956年青年團(tuán)發(fā)布《中國青年為實(shí)現(xiàn)1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要的奮斗綱領(lǐng)》,要求農(nóng)村青年積極學(xué)習(xí)文化知識(shí)、科學(xué)技術(shù),為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)[14]。在高等教育方面,新建、重組了一大批高等院校,完善了高等教育體系。
新中國成立后,我國先后制定了一系列的法律法規(guī)來保護(hù)青年群體的合法權(quán)益。《共同綱領(lǐng)》《中華人民共和國憲法》作為國家的根本法,確立了人民當(dāng)家作主的制度,并賦予了人民相應(yīng)的法律權(quán)益。比如《婚姻法》《土地改革法》等專門領(lǐng)域的法律,也具體規(guī)定了如何保障青年人的婚姻自由、土地權(quán)益等。這些法律制度的建立使得青年權(quán)益保護(hù)體系有了初步的形態(tài),為日后建立更完善的青年保護(hù)和發(fā)展政策打下了基礎(chǔ)。
改革開放后,黨和國家的重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè),在青年政策上繼續(xù)緊抓思想政治教育,大力完善青年的各項(xiàng)制度。在思想政治教育方面,由于改革開放伊始境外各種思潮涌入,對(duì)青年的思想產(chǎn)生了復(fù)雜的影響,因此這一階段仍然將青年的思想政治教育放在青年政策的首要位置。在1985年召開的全國共青團(tuán)思想政治工作會(huì)議上,正式將鄧小平提出的“四有新人”納入到青年思想政治教育工作中,要求在“四化”建設(shè)的偉大實(shí)踐中培養(yǎng)和造就一代有理想、有道德、有文化、有紀(jì)律的共產(chǎn)主義新人。“四有新人”的要求成為了改革開放后青年政策制定的重要指導(dǎo)方向。鄧小平在后來的南方談話中再次提出,要注意培養(yǎng)人,按照革命化、年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn),選拔德才兼?zhèn)涞娜诉M(jìn)班子。1999年中央連續(xù)出臺(tái)《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》和《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)思想政治工作的若干意見》,要求把德育教育,特別是青年大學(xué)生的思想政治教育放在素質(zhì)教育重要位置,對(duì)青年人的思想政治教育工作提出了新的發(fā)展要求[15]。
與此同時(shí),改革開放釋放的巨大發(fā)展能量催生了對(duì)高科技技術(shù)的龐大需求,青年人的科教問題也被視為青年政策的重要一環(huán)。鄧小平、江澤民、胡錦濤等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人在多個(gè)場合對(duì)國家科學(xué)建設(shè)提出要求,對(duì)青年科技后備人才的培養(yǎng)作出了指示。鄧小平就曾指出“我國科學(xué)研究的希望,在于它的隊(duì)伍有來源??蒲惺强拷逃斔腿瞬诺?,一定要把教育辦好”[16]。20世紀(jì)90年代國家頒布了一系列有關(guān)教育和科學(xué)技術(shù)發(fā)展的法律法規(guī)和發(fā)展規(guī)劃,1993年頒布了《中華人民共和國教師法》,1995年頒布了《教育法》,同年還制定了科教興國戰(zhàn)略,大力培養(yǎng)青年科技人才。2006年修訂通過的《中華人民共和國義務(wù)教育法》明確了國家為青少年提供均衡的高質(zhì)量基礎(chǔ)教育的義務(wù),并在2008年全國基本實(shí)現(xiàn)了義務(wù)教育的普及。
與青年的權(quán)益保護(hù)和個(gè)人發(fā)展相關(guān)的政策也在改革開放后逐漸開始制定與完善。1992年國家頒布了《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》,1999年頒布了《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》等法律,通過立法的方式保障未成年人的人身安全。這期間還制定了《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》《社會(huì)保險(xiǎn)法》等法律法規(guī),建立了社會(huì)保障制度維護(hù)青年勞動(dòng)者的勞動(dòng)權(quán)益不受侵害,為青年勞動(dòng)者建立了社會(huì)安全機(jī)制并完善了社會(huì)保險(xiǎn)制度,強(qiáng)化了國家對(duì)青年人的福利保障。2009年團(tuán)中央發(fā)布了《共青團(tuán)工作五年綱要(2009-2013)》,提出把青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)作為服務(wù)青年的重中之重,并注重維護(hù)青年人的合法權(quán)益,探索建立維護(hù)青少年合法權(quán)益的制度性安排。
自黨的十八大以來,我國進(jìn)入中國特色社會(huì)主義新時(shí)代。在這期間,黨的青年政策形成了思想道德教育、文化教育、就業(yè)發(fā)展、社會(huì)保障等全方位的體系,為青年提供發(fā)展的空間和舞臺(tái),保護(hù)和促進(jìn)青年實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展。
青年一代作為黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要后備力量越來越受到重視,在青年政策中更加強(qiáng)調(diào)青年直接承擔(dān)起國家建設(shè)和民族復(fù)興的責(zé)任,并要為青年實(shí)現(xiàn)個(gè)人與國家民族的夢(mèng)想提供機(jī)會(huì)、提供資源、提供舞臺(tái)。2013年習(xí)近平在同各界優(yōu)秀青年代表座談時(shí)提到,“中國共產(chǎn)黨從來都把青年作為黨和人民事業(yè)發(fā)展的生力軍”[17]。2015年習(xí)近平在給全國青聯(lián)十二屆全委會(huì)和全國學(xué)聯(lián)二十六大的賀信中指出“國家的前途,民族的命運(yùn),人民的幸福,是當(dāng)代中國青年必須和必將承擔(dān)的重任”。[18]2018年習(xí)近平在北京大學(xué)考察時(shí)提出“廣大青年應(yīng)該在奮斗中釋放青春激情、追逐青春理想,以青春之我、奮斗之我,為民族復(fù)興鋪路架橋,為祖國建設(shè)添磚加瓦”[19]。2019年習(xí)近平在紀(jì)念五四運(yùn)動(dòng)100周年大會(huì)上的講話更是點(diǎn)明了“把青年一代培養(yǎng)造就成德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人,是事關(guān)黨和國家前途命運(yùn)的重大戰(zhàn)略任務(wù),是全黨的共同政治責(zé)任”,并對(duì)全黨全社會(huì)提出了要求,“要主動(dòng)走近青年、傾聽青年,要做青年朋友的知心人;真情關(guān)心青年、關(guān)愛青年,做青年工作的熱心人;悉心教育青年、引導(dǎo)青年,做青年群眾的引路人?!保?0]要實(shí)現(xiàn)青年人的全面發(fā)展,需要全黨全社會(huì)對(duì)青年人進(jìn)行全方位的關(guān)懷和支持。
在國家出臺(tái)的相關(guān)青年政策上,逐步完善了對(duì)青年人全面發(fā)展的政策內(nèi)容。黨的十九大報(bào)告中提出要促進(jìn)社會(huì)公平正義,實(shí)現(xiàn)幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶的目標(biāo)。青年群體在人的生命歷程中處于教育、就業(yè)等發(fā)展性領(lǐng)域的上升期、發(fā)展期,同時(shí)青年一代還面臨著社會(huì)急劇變遷的挑戰(zhàn)和老人贍養(yǎng)、子女教育的多重壓力,但青年人社會(huì)積累還較為薄弱,也使得青年階段是抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱的時(shí)期。建立健全涵蓋青年群體的社會(huì)保障體系和公共服務(wù)體系,如直接針對(duì)青年人的教育、健康、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、住房,以及有助于緩解青年壓力的兒童政策、老年政策等方面成為中央在社會(huì)政策制定層面的重要目標(biāo)。2015年印發(fā)的《關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》中,規(guī)定了青年在大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作方面的優(yōu)惠福利和相關(guān)政策,鼓勵(lì)青年群體努力創(chuàng)新、積極創(chuàng)業(yè),為社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)貢獻(xiàn)青年一代的力量[21]。2017年中共中央、國務(wù)院出臺(tái)了《中長期青年發(fā)展規(guī)劃(2016-2025年)》(以下簡稱《規(guī)劃》),這是我國從國家層面制定的第一部關(guān)于青年的專項(xiàng)規(guī)劃。《規(guī)劃》對(duì)青年發(fā)展進(jìn)行了十個(gè)領(lǐng)域的劃分,包括了青年思想道德、青年教育、青年健康、青年婚戀、青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)、青年文化、青年社會(huì)保障、青年社會(huì)融入和社會(huì)參與、合法權(quán)益維護(hù)、青少年違法犯罪預(yù)防等。這一規(guī)劃覆蓋了青年全面發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域,是未來一段時(shí)期里青年政策制定和執(zhí)行的總方針。《規(guī)劃》還提出,在2020年和2025年,分兩個(gè)步驟建立完善我國青年政策體系和工作機(jī)制。
黨在不同時(shí)期根據(jù)黨對(duì)青年工作和青年運(yùn)動(dòng)的要求制定了不同內(nèi)容和不同層次的青年政策。這一變遷反映了黨對(duì)青年的責(zé)任在不斷擴(kuò)大,黨管青年的方針也隨著黨的執(zhí)政能力提升和國家現(xiàn)代化水平提高而在深化和加強(qiáng)。更重要的是,隨著這種變化趨勢(shì),黨的青年政策目標(biāo)也隨之多樣化和趨于完善,從而促進(jìn)了青年政策層次體系的豐富,擴(kuò)大了青年工作的內(nèi)涵和外延[22]。實(shí)現(xiàn)黨的青年政策屬性轉(zhuǎn)向,核心的內(nèi)容是青年權(quán)利從政治權(quán)利向社會(huì)權(quán)利的擴(kuò)展,并帶動(dòng)青年政策從政治屬性向社會(huì)屬性的擴(kuò)展。這種政策屬性的轉(zhuǎn)向是黨根據(jù)不同時(shí)期的任務(wù)目標(biāo)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)作出的積極調(diào)整,反映了黨的青年權(quán)利觀發(fā)展的過程。
在新民主主義革命時(shí)期,中國共產(chǎn)黨的主要任務(wù)是完成新民主主義革命,奪取政權(quán)建立新中國。在青年工作方面,中國共產(chǎn)黨就是要團(tuán)結(jié)青年群體積極參與革命,掌握青年運(yùn)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),并向青年宣傳馬克思列寧主義思想。因此早期的青年政策更多是圍繞著擴(kuò)大黨在青年群體中的影響力、號(hào)召力來設(shè)計(jì)、制定和實(shí)施。進(jìn)入社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期,國家的建設(shè)成為了當(dāng)時(shí)最重要的任務(wù)。在青年工作方面,需要盡快建立起完善的青年政策體系,但建國初期百廢待興,社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)重工作多,政策基礎(chǔ)的水平也比較低。因此在青年工作和青年政策方面,首要的還是以教育青年為主,并逐漸增加對(duì)青年權(quán)益保護(hù)和發(fā)展的相關(guān)內(nèi)容,形成了青年權(quán)益保護(hù)的基本架構(gòu),搭建了青年發(fā)展的基本舞臺(tái)。改革開放以后國家進(jìn)入現(xiàn)代化建設(shè)階段,在堅(jiān)持對(duì)青年進(jìn)行思想政治教育為根本前提的青年政策體系中,開始進(jìn)一步豐富青年政策的層次內(nèi)容,實(shí)現(xiàn)青年的全面發(fā)展。青年政策的內(nèi)容涵蓋了教育培訓(xùn)、醫(yī)療健康、就業(yè)發(fā)展、社會(huì)保障、權(quán)益保護(hù)等全方位的政策內(nèi)容。青年政策實(shí)現(xiàn)了從團(tuán)結(jié)教育青年到對(duì)青年全面發(fā)展的提升,形成了多維的青年政策體系,也是中國共產(chǎn)黨制定青年政策的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。
可以看到黨和國家制定的青年政策形成了以青年思想教育、青年保護(hù)、青年發(fā)展為主要內(nèi)容的三個(gè)政策層次。青年思想教育是黨管青年的基礎(chǔ),是制定一切青年政策的最根本前提,思想教育的內(nèi)容主要是對(duì)青年的價(jià)值觀進(jìn)行引導(dǎo),對(duì)青年進(jìn)行思想政治教育,領(lǐng)導(dǎo)青年運(yùn)動(dòng),團(tuán)結(jié)青年群體。青年保護(hù)是實(shí)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的基本承諾的重要手段及必然要求[23],是對(duì)青年生存發(fā)展權(quán)利的兜底,也是青年發(fā)展的前提,主要由青年人的身心健康保護(hù)、社會(huì)保障、合法權(quán)益維護(hù)、預(yù)防犯罪等領(lǐng)域的保護(hù)政策構(gòu)成。青年發(fā)展是將黨的事業(yè)同青年前途進(jìn)行有機(jī)的、積極的、主動(dòng)的結(jié)合,其目的是要實(shí)現(xiàn)青年的全面發(fā)展和國家的現(xiàn)代化建設(shè)同頻共振,主要包括了青年的就業(yè)創(chuàng)業(yè)、教育培訓(xùn)、婚姻家庭、社會(huì)融入等方面的政策。
中國共產(chǎn)黨的青年政策在制定方式上隨著從革命黨到執(zhí)政黨的身份轉(zhuǎn)變,從奪取政權(quán)到實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化發(fā)展的目標(biāo)轉(zhuǎn)變而同時(shí)轉(zhuǎn)變。黨的早期青年政策主要以動(dòng)員、團(tuán)結(jié)、教育青年為主,政策的發(fā)布形式也主要集中于黨中央和團(tuán)中央的決議,以及黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人講話。這些政策主要是為某個(gè)階段的青年運(yùn)動(dòng)而制定的具有較強(qiáng)針對(duì)性的組織動(dòng)員政策,以及對(duì)青年群體進(jìn)行的思想政治教育,因此缺少具有連貫性、系統(tǒng)性的制度化政策設(shè)計(jì),缺乏公共政策的屬性。同時(shí),還缺少體系化運(yùn)作的公共政策與社會(huì)政策制度,以及與之相配備的行政體系和人力與財(cái)政資源,所以難以針對(duì)青年進(jìn)行長期有效地保護(hù)和發(fā)展促進(jìn)。更重要的是,作為執(zhí)政黨除了要代表階級(jí)的利益,還要代表更廣大群眾的普遍公共利益。所以國家的屬性決定了公共權(quán)力需要具備公共性,黨的職能向公共政策化轉(zhuǎn)變,建立以科層體系為基礎(chǔ)的政策制定和執(zhí)行程序,即青年政策的公共政策化。這種公共政策化的轉(zhuǎn)向也反映出了政策制定與執(zhí)行的分離,并產(chǎn)生公共權(quán)力的主體性分化[24]。成為執(zhí)政黨后的中國共產(chǎn)黨,完善了對(duì)青年事務(wù)的全方位參與,開展了對(duì)青年政策制度化改革的建設(shè)。同時(shí)隨著國家現(xiàn)代化發(fā)展,包括青年工作在內(nèi)的國家政治社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)都趨于制度化、流程化。政策的計(jì)劃、制定和實(shí)施也隨著國家現(xiàn)代化進(jìn)程而發(fā)展,逐步完善制度化設(shè)計(jì),使政策能夠有更廣泛的應(yīng)用,對(duì)常規(guī)事務(wù)進(jìn)行流程化、制度化設(shè)計(jì),大大提高了青年政策實(shí)施的效率,形成了對(duì)青年社會(huì)利益的權(quán)威性分配[25]。
青年政策制度化轉(zhuǎn)向的三個(gè)主要途徑:一是涉及青年的法律制度。立法層面的制度主要是通過法律的形式,確立青年人的權(quán)利與義務(wù),以及明確相應(yīng)的合法權(quán)益。通過立法的形式使得青年人的利益有了合法性基礎(chǔ),成為制定具體青年政策的法律依據(jù)和底線保障,并且將黨的主張轉(zhuǎn)化為國家意志,從而構(gòu)成青年法律體系[26]。比如《憲法》中就規(guī)定了“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展”?!段闯赡耆吮Wo(hù)法》也對(duì)未滿18周歲的未成年人做出了家庭保護(hù)、學(xué)校保護(hù)、社會(huì)保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)保護(hù)、政府保護(hù)、司法保護(hù)等六個(gè)方面的規(guī)定,以保護(hù)未成年人的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利。二是涉及青年的規(guī)范性制度,黨和政府部門的規(guī)范性文件包括了青年政策具體的執(zhí)行方案和規(guī)則,是青年政策的具體實(shí)踐機(jī)制。如《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好新形勢(shì)下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》針對(duì)高校畢業(yè)生就業(yè)制定了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼政策、見習(xí)補(bǔ)貼政策、學(xué)費(fèi)和助學(xué)貸款補(bǔ)償政策等一系列具體的財(cái)政支持政策,在現(xiàn)有的社會(huì)政策制度框架內(nèi)助力高校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)。三是建立制度化的青年工作機(jī)制,搭建有政策保障和依托,能夠長期有效貫徹執(zhí)行的青年工作制度,提高青年政策的執(zhí)行力和效率,同時(shí)也是青年政策實(shí)現(xiàn)的價(jià)值機(jī)制[25]。例如2017年共青團(tuán)中央、民政部、國家衛(wèi)計(jì)委等三部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好青年婚戀工作的指導(dǎo)意見》中提出,要加強(qiáng)組織保障,構(gòu)建以民政部門、衛(wèi)生計(jì)生部門、團(tuán)委為主體的協(xié)同聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制,協(xié)調(diào)群團(tuán)組織和社會(huì)力量共同參與青年婚戀工作。
黨的青年政策發(fā)展至今雖然已經(jīng)形成了全方位的政策覆蓋,但長期以來各類青年政策都是碎片化地進(jìn)行政策規(guī)劃、制定和執(zhí)行,存在明顯的部門分割和管轄分割,缺乏統(tǒng)一的歸口和銜接。同時(shí),由于青年的問題涉及到個(gè)人從14歲到35歲期間的教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房、家庭、生育、子女撫養(yǎng)、老人贍養(yǎng)、社會(huì)保障等眾多社會(huì)生活領(lǐng)域,所以其涉及的部門也非常廣泛,政策網(wǎng)絡(luò)也較為復(fù)雜。這些問題集中表現(xiàn)為政策網(wǎng)絡(luò)密度低,嵌入機(jī)構(gòu)多,政策議題分散,集中合作少等[27]。一方面,專門領(lǐng)域的青年政策主要的制定和實(shí)施主體是專門部門,缺少從整體性青年政策指導(dǎo)框架到專門領(lǐng)域青年政策的過程,一部分較為整合的政策雖是通過中央文件的形式施行,但仍限定在某個(gè)單獨(dú)的領(lǐng)域。比如青年的教育問題主要通過《教育法》《義務(wù)教育法》以及教育部制定的相關(guān)教育政策來施行。另一方面,部分領(lǐng)域缺乏專門針對(duì)青年的政策,而是通過將青年納入到政策對(duì)象中來實(shí)現(xiàn)對(duì)青年的政策實(shí)施,如青年的就業(yè)發(fā)展是通過《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》等規(guī)劃綱要、工作意見和國家機(jī)關(guān)等相關(guān)通知的方式執(zhí)行,而青年的住房政策和社會(huì)保障政策并沒有制定專門的青年政策,而是直接將青年納入到住房政策和社會(huì)保障政策的政策對(duì)象中。因此對(duì)青年政策進(jìn)行整合是黨的青年政策發(fā)展的一項(xiàng)重要的議題。政策的整合根本上說,是一種權(quán)力的集中和行為的統(tǒng)一[28]。通過建立整合的政策框架強(qiáng)化中央決策的權(quán)威性,強(qiáng)化了由上至下政策制定的統(tǒng)一和執(zhí)行力度,并在政策行為主體分化的背景下對(duì)科層制體系的治理弊病進(jìn)行有效調(diào)節(jié),有助于降低科層間和部門間的治理重合與治理漏洞。
2017年中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《中長期青年發(fā)展規(guī)劃(2016-2025年)》,提出了到2020年初步形成具有中國特色的青年發(fā)展政策體系和工作機(jī)制。《規(guī)劃》對(duì)涉及青年的思想道德、教育、健康、婚戀、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、文化、社會(huì)融入與社會(huì)參與、維護(hù)合法權(quán)益、預(yù)防違法犯罪、社會(huì)保障等十個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行了高度整合。作為指導(dǎo)性規(guī)劃,未來在專項(xiàng)青年政策的制定上,都要以該發(fā)展規(guī)劃作為指導(dǎo)綱領(lǐng)。在具體的實(shí)施方面,構(gòu)建在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制,并建立縣級(jí)黨政青年工作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制,打破青年政策在制定和實(shí)施上的部門條塊分割提升政策協(xié)同度,推動(dòng)規(guī)劃在各級(jí)政府和部門的落實(shí),有助于最大化地發(fā)揮政策效能[29]。通過制定《規(guī)劃》,將碎片化的政策領(lǐng)域和相關(guān)單位進(jìn)行了整合,建立了完全以青年為目標(biāo),高度整合的青年政策框架和政策決策、實(shí)施方式,實(shí)現(xiàn)青年政策的治理轉(zhuǎn)向。
黨的青年政策根本上說首先是一種政治政策,是為了實(shí)現(xiàn)黨的政治目標(biāo)和執(zhí)政目標(biāo),對(duì)青年進(jìn)行政治引領(lǐng)、價(jià)值引領(lǐng),是各項(xiàng)青年政策的首要目標(biāo)和指導(dǎo)方針。所以通過把政策與政治教育進(jìn)行關(guān)聯(lián),青年政策既是一個(gè)領(lǐng)域的行動(dòng)方案,也是實(shí)現(xiàn)國民教育的手段,突出了青年政策政治社會(huì)化的政策意涵。一方面,中國共產(chǎn)黨一直強(qiáng)調(diào)制定思想政治教育相關(guān)的青年政策,將青年團(tuán)結(jié)在黨的周圍,或者吸納進(jìn)黨的組織中,防范青年人在思想價(jià)值形成過程中受不良因素的影響而在思想上和行為上偏離正確導(dǎo)向,并引發(fā)一系列負(fù)面的效果。思想政治教育作為黨管青年的抓手,是黨實(shí)現(xiàn)贏得青年的政策手段,特別是對(duì)于高校在校青年學(xué)生的思想政治教育是當(dāng)前青年政策的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。2017年中共中央,國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下高校思想政治工作的意見》,提出要強(qiáng)化思想理論教育和價(jià)值引領(lǐng),其目的就是要促進(jìn)青年在思想上與社會(huì)主流價(jià)值觀融入,實(shí)現(xiàn)國民的政治教育。另一方面,黨在各方面的青年政策都貫徹執(zhí)行了推動(dòng)青年政治社會(huì)化的意涵,在政策實(shí)踐中體現(xiàn)政治引領(lǐng)、價(jià)值引領(lǐng)。習(xí)近平在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的講話中提出“一百年來,在中國共產(chǎn)黨的旗幟下,一代代中國青年把青春奮斗融入黨和人民事業(yè),成為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的先鋒力量?!保?0]明確了青年與黨和人民事業(yè)的關(guān)系,將青年的各方面發(fā)展同黨和人民事業(yè)緊密聯(lián)系,這也是百年來中國共產(chǎn)黨青年政策一貫的方向。另外,《規(guī)劃》也提出“堅(jiān)持馬克思主義青年觀和中國特色社會(huì)主義青年運(yùn)動(dòng)方向,全面貫徹落實(shí)以習(xí)近平同志為核心的黨中央關(guān)于青年工作的決策部署,引導(dǎo)廣大青年堅(jiān)定不移聽黨話、跟黨走”作為政策的根本遵循,要在教育、健康、婚戀、文化等各個(gè)政策領(lǐng)域內(nèi)都以此為執(zhí)行方針。青年政策中反復(fù)提出對(duì)青年的政治引領(lǐng)、價(jià)值引領(lǐng),通過政治社會(huì)化的路徑最終要實(shí)現(xiàn)青年公民身份認(rèn)同的構(gòu)建和教育。
青年階段是人在生命歷程中的過渡階段,一般來說有三個(gè)方面的過渡:學(xué)校-工作過渡,家庭過渡,居住過渡,分別反映了青年在社會(huì)角色中的轉(zhuǎn)變,依附關(guān)系的轉(zhuǎn)變和生活工作空間的轉(zhuǎn)變[31]。在這一過渡期,青年的三觀正在形成,同時(shí)社會(huì)支持系統(tǒng)也處于轉(zhuǎn)型狀態(tài),因此青年在這一階段有較強(qiáng)的脆弱性,容易在社會(huì)中因?yàn)樯鐣?huì)結(jié)構(gòu)的問題面臨社會(huì)排斥。黨的青年政策利用國家的法律體系和社會(huì)保障體系,為青年構(gòu)建完善的權(quán)益保護(hù)網(wǎng)和社會(huì)安全網(wǎng),從而將青年吸收進(jìn)社會(huì)支持和社會(huì)保護(hù)體系,避免青年出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的社會(huì)排斥,并盡可能減少由此引發(fā)的犯罪、被侵害、貧困、失業(yè)等問題。社會(huì)吸納政策的設(shè)計(jì)主要是針對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)性因素導(dǎo)致青年個(gè)人在社會(huì)中處于劣勢(shì)地位,從而引發(fā)的社會(huì)排斥現(xiàn)象。自新中國建立以來,我國先后完善了有關(guān)青年群體的法律法規(guī),對(duì)青年人的合法權(quán)益進(jìn)行了規(guī)定,構(gòu)建起合法權(quán)益維護(hù)的制度體系。在社會(huì)安全網(wǎng)方面,新民主主義革命時(shí)期就已經(jīng)出臺(tái)了規(guī)定來保護(hù)農(nóng)民,尤其是青年農(nóng)民的土地權(quán)益。新中國成立后也從立法層面建立了社會(huì)保障制度,20世紀(jì)90年代現(xiàn)代社會(huì)保障體系開始建立并逐步擴(kuò)大,國家兜底的安全網(wǎng)政策也在2003年后逐步完善,并且將青年人納入到了政策目標(biāo)范圍內(nèi)。對(duì)于處在邊緣弱勢(shì)的青年群體,國家的各項(xiàng)扶持政策有效幫助了青年人重新回到正常的社會(huì)生活中。對(duì)青年采取積極的保護(hù)措施,以及相關(guān)的社會(huì)政策干預(yù)措施,防范青年在社會(huì)中遭遇結(jié)構(gòu)性排斥,充分體現(xiàn)了青年政策的包容性特征。
青年作為國家發(fā)展的后備力量,黨的青年政策在多個(gè)角度、多個(gè)方面都強(qiáng)調(diào)了青年是國家未來的中堅(jiān)力量。因此黨的青年觀倡導(dǎo)將青年的個(gè)人奮斗、個(gè)人成就、個(gè)人價(jià)值與國家的前途需要緊密結(jié)合。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的政策手段就是建立具有社會(huì)投資導(dǎo)向的青年政策,采取積極的方式加強(qiáng)青年的人力資本,具體來說就是向青年提供教育、就業(yè)、培訓(xùn)等機(jī)會(huì),促進(jìn)年輕人的社會(huì)參與和能力建設(shè)。社會(huì)投資這一概念是近些年才在西方社會(huì)政策理念中開始流行,但實(shí)際上這一理念的內(nèi)涵一直以來都貫穿于中國共產(chǎn)黨的青年政策,這也與國際上青年政策從問題干預(yù)導(dǎo)向的單一路徑向資源投資導(dǎo)向路徑發(fā)展的趨勢(shì)契合[32]。
首先是對(duì)青年教育的重視。1955年中共中央發(fā)出的關(guān)于學(xué)校教育工作的指示就指出“在國家進(jìn)行社會(huì)主義工業(yè)化和社會(huì)主義改造的過程中,必須相應(yīng)地發(fā)展和提高學(xué)校教育,為國家培養(yǎng)建設(shè)人才和提高人民的文化水平”[33]。在改革開放后,黨對(duì)青年教育的認(rèn)識(shí)更進(jìn)一步,推進(jìn)了教育現(xiàn)代化的發(fā)展,鄧小平在全國教育工作會(huì)議上提出“提高教育質(zhì)量,提高科學(xué)文化的教學(xué)水平,更好地為社會(huì)主義建設(shè)服務(wù)”[34]。在2019年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國教育現(xiàn)代化2035》中也再次強(qiáng)調(diào)要優(yōu)先發(fā)展教育,大力推進(jìn)教育理念、體系、制度、內(nèi)容、方法、治理現(xiàn)代化。其次是對(duì)青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)的幫扶。青年從學(xué)校到工作轉(zhuǎn)變的階段,如何保障青年順利走向勞動(dòng)力市場關(guān)系到國家的穩(wěn)定和青年的發(fā)展。近年來,國家相繼出臺(tái)“雙創(chuàng)”政策,如2015年國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于發(fā)展眾創(chuàng)空間推進(jìn)大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導(dǎo)意見》,以及2018年《關(guān)于推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展 打造“雙創(chuàng)”升級(jí)版的意見》,都通過改善政策環(huán)境,提高政策扶持力度來鼓勵(lì)青年人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè),實(shí)現(xiàn)人力資本的提升。最后是對(duì)青年干部的培養(yǎng)。在中國共產(chǎn)黨一百年歷史中,各個(gè)階段都強(qiáng)調(diào)對(duì)青年干部的培養(yǎng)和鍛煉。對(duì)青年干部的培養(yǎng)主要體現(xiàn)在理論思維能力、基層工作能力、應(yīng)對(duì)復(fù)雜環(huán)境能力、多崗位技能、創(chuàng)新學(xué)習(xí)能力等方面[35]。通過提升青年干部水平打造一支有能力的后備力量,實(shí)現(xiàn)干部隊(duì)伍的人力資本提升,有益于黨的長期執(zhí)政和國家的現(xiàn)代化建設(shè)。