肖 君，黃以平，張曉萍，劉友多，陳科灶，卓秋萍，洪楨華，黃朝法

(1.福建省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，福建 福州 350003；2.福建省林業(yè)局，福建 福州 350003)

福建省屬我國南方重點集體林區(qū)，林地面積達924.40萬hm2，占全省陸域土地總面積的76.08%，森林覆蓋率66.80%，連續(xù)42年保持全國首位。林業(yè)是福建省的一大綠色優(yōu)勢、一大生態(tài)屏障、一大資源稟賦。一方面，林業(yè)肩負著保護修復森林、濕地、草原生態(tài)系統(tǒng)，維護促進生物多樣性的重要職責，在推進國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的作用；另一方面，林業(yè)也是福建省國民經(jīng)濟的重要組成部分，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、吸納就業(yè)、促進鄉(xiāng)村振興等方面都發(fā)揮著重要作用。林業(yè)發(fā)展關(guān)系到生態(tài)安全、國土安全、生物安全、氣候安全和國家外交大局。根據(jù)福建省政府和國家林業(yè)和草原局有關(guān)要求和部署，福建省林業(yè)局于2019年5月底正式啟動福建省“十四·五”林業(yè)發(fā)展專項規(guī)劃的編制工作。該規(guī)劃已于2021年3月16日在福州通過專家論證，并于7月29日經(jīng)福建省政府同意印發(fā)實施。

1 “十四·五”林業(yè)發(fā)展環(huán)境分析

1.1 面臨的發(fā)展機遇

1.1.1 人民對美好生活的需求為林業(yè)發(fā)展拓展了新空間

生態(tài)文明建設(shè)已進入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品來滿足人民日益增長需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期。林業(yè)作為生態(tài)產(chǎn)品的主要提供者，應堅持生態(tài)保護優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，踐行綠水青山就是金山銀山理念，緊抓國家和省里實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程的機遇[1]，將生態(tài)優(yōu)勢加速轉(zhuǎn)化為發(fā)展新優(yōu)勢，努力打通“兩山”轉(zhuǎn)換通道，為社會提供更豐富更優(yōu)質(zhì)的林業(yè)生態(tài)產(chǎn)品，更好滿足人民群眾對美好生活的需求。

1.1.2 生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)為林業(yè)發(fā)展賦予了新內(nèi)涵

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將生態(tài)文明建設(shè)擺在更加重要的位置，對加快生態(tài)文明體制改革作出一系列部署要求。作為習近平生態(tài)文明思想的重要孕育地和實踐地，福建省委省政府深化拓展國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)。林業(yè)作為生態(tài)文明建設(shè)的主力軍，應緊抓歷史機遇，把生態(tài)優(yōu)勢、資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，在踐行習近平生態(tài)文明思想上走前頭、作表率。

1.1.3 實現(xiàn)碳達峰、碳中和為林業(yè)發(fā)展賦予了新使命

黨中央提出“力爭2030年前實現(xiàn)碳達峰，2060年前實現(xiàn)碳中和”，把碳達峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，為林業(yè)發(fā)展賦予了新使命。“十四·五”時期是福建省碳達峰的關(guān)鍵期、窗口期，林業(yè)要持續(xù)開展國土綠化，大規(guī)模提升森林質(zhì)量，保護修復林草植被，有效發(fā)揮固碳作用，增強碳匯能力。

1.1.4 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施為林業(yè)發(fā)展搭建了新舞臺

“八山一水一分田”的基本省情，決定了林業(yè)是鄉(xiāng)村振興的主戰(zhàn)場。福建林業(yè)發(fā)展要立足“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求，主動融入鄉(xiāng)村建設(shè)行動，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)保護和發(fā)展的關(guān)系，切實做到經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益同步提升，為鄉(xiāng)村振興作出應有貢獻。

1.1.5 美麗中國示范省份和“新福建”建設(shè)為林業(yè)發(fā)展激發(fā)了新動力

習近平總書記為福建擘畫了“機制活、產(chǎn)業(yè)優(yōu)、百姓富、生態(tài)美”的宏偉藍圖，黨的十九屆五中全會提出了“支持福建探索海峽兩岸融合發(fā)展新路”，為福建發(fā)展指明了前進方向、提供了根本遵循，激發(fā)了林業(yè)改革發(fā)展的新動力。福建林業(yè)要按照黨中央部署和習近平總書記的重要指示批示精神，把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、服務新發(fā)展格局，推動習近平總書記2021年在福建考察時的重要講話精神落地生根、開花結(jié)果，在全方位推動高質(zhì)量發(fā)展超越、深化拓展國家生態(tài)文明試驗區(qū)和美麗中國示范省份建設(shè)上展現(xiàn)新作為。

1.2 存在不足與挑戰(zhàn)

1.2.1 林業(yè)發(fā)展外部環(huán)境壓力大

面對逆全球化浪潮沖擊、新冠疫情蔓延的嚴峻形勢和全球經(jīng)濟下行壓力，福建省林業(yè)面臨著林產(chǎn)品出口受阻，木材原料進口受限等風險，國內(nèi)木材可利用資源不足矛盾進一步凸顯。全球氣候變暖日益嚴重，極端天氣頻繁，林業(yè)作為應對氣候變化的重要載體，在生態(tài)系統(tǒng)保護修復、維護氣候安全等方面壓力大。

1.2.2 維護生態(tài)安全任務依然繁重

資源保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾依然突出；林地面積保持穩(wěn)定更加艱難；自然保護地占陸域國土面積的比重和濕地保護率偏低；森林火災隱患、林業(yè)有害生物防控形勢依然嚴峻；保持生物多樣性、防止外來有害物種入侵等任務越來越繁重；陸地生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量功能不強；重點區(qū)位森林生態(tài)安全屏障仍較脆弱。

1.2.3 治理體系和治理能力有待提高

林業(yè)體制機制改革仍有待進一步深化；生態(tài)保護修復制度有待進一步完善；法治保障體系有待進一步強化；職能轉(zhuǎn)變與調(diào)整對現(xiàn)有治理體系提出了新要求；基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足；基層隊伍老齡化嚴重；綜合執(zhí)法、監(jiān)管隊伍力量仍較薄弱。

1.2.4 科技創(chuàng)新能力有待提高

林業(yè)科技支撐能力不強，激勵機制不健全，資金投入相對不足。原始創(chuàng)新能力薄弱，高層次領(lǐng)軍人才較少，高水平科研創(chuàng)新平臺和重大科研項目缺乏，種業(yè)自主創(chuàng)新總體水平有待提升。信息化水平和智慧林業(yè)建設(shè)滯后，生態(tài)保護修復與資源監(jiān)測監(jiān)督數(shù)字化、智能化程度較低。

1.2.5 優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給不足

林業(yè)發(fā)展不平衡不充分問題依然存在，與滿足人民群眾生態(tài)需求相比還有較大差距。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，經(jīng)營規(guī)?！八?、散、小”并且活力不足，轉(zhuǎn)型升級偏慢，林業(yè)品牌建設(shè)滯后，總體競爭力不強。自然教育與生態(tài)體驗設(shè)施不足，生態(tài)文化傳承創(chuàng)新有待加強，生態(tài)價值實現(xiàn)方式有待進一步拓展。

2 發(fā)展布局與建設(shè)重點

2.1 規(guī)劃考慮方向

2.1.1 加強前期調(diào)研，注重頂層設(shè)計

為使規(guī)劃更符合福建省林業(yè)發(fā)展實際，福建省林業(yè)局下發(fā)關(guān)于組織開展“十四·五”林業(yè)發(fā)展專項規(guī)劃課題調(diào)研的通知，重點圍繞關(guān)系“十四·五”時期福建省林業(yè)發(fā)展全局的重大問題，包括國際國內(nèi)形勢、適應機構(gòu)改革職能調(diào)整、目標任務、重大改革舉措、策劃生成若干重大工程和項目等，分8大方向36個子課題，組織開展重大課題調(diào)研工作。規(guī)劃立足省情林情，注重前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進，堅持在全國一盤棋中找定位、求作為。

2.1.2 突出目標導向，注重補齊短板

規(guī)劃在客觀分析“十三·五”時期林業(yè)發(fā)展主要目標任務完成情況的基礎(chǔ)上，堅持目標導向，聚焦突出問題和存在短板，積極回應社會公眾訴求和期盼，明確提出要努力實現(xiàn)林業(yè)生態(tài)高顏值、林業(yè)產(chǎn)業(yè)高素質(zhì)、林區(qū)群眾高收入的“三高”目標，重點謀劃實施一批能化解難題、彌補短板的林業(yè)重大工程和重點項目，確保順利實現(xiàn)規(guī)劃設(shè)定的發(fā)展目標指標要求(表1)。提升策略主要包括規(guī)劃涉及的四大任務(R)和九大工程(G)，其中R1指全面深化改革行動；R2指國土綠化美化行動；R3指生態(tài)保護修復行動；R4指綠色產(chǎn)業(yè)升級行動；G1指國土綠化美化工程；G2指林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)保護與修復工程；G3指自然保護地建設(shè)及野生動植物保護工程；G4指森林質(zhì)量精準提升工程；G5指濕地保護與修復工程；G6指綠色產(chǎn)業(yè)惠民工程；G7指林業(yè)災害防控工程；G8指現(xiàn)代種業(yè)創(chuàng)新與提升工程；G9指基礎(chǔ)支撐保障工程。

表1 規(guī)劃發(fā)展目標提升策略矩陣分析

2.1.3 立足優(yōu)勢特色，注重創(chuàng)新務實

規(guī)劃立足我省林業(yè)特色，提出要在鞏固森林生態(tài)系統(tǒng)保育和保護優(yōu)勢的同時，大力實施森林、濕地、草原生態(tài)系統(tǒng)保護修復，推進自然保護地體系建設(shè)，謀劃實施武夷山脈森林生態(tài)系統(tǒng)保護和修復、松林改造提升、自然保護地建設(shè)等一批林業(yè)重點生態(tài)保護修復工程，并把自然教育基地建設(shè)擺上林業(yè)工作的重要位置。提出在確保各類跡地及時更新的基礎(chǔ)上，持續(xù)推進百城千村、百園千道、百區(qū)千帶“三個百千”綠化美化行動。規(guī)劃踐行以人民為中心的發(fā)展思想，提出推動擴大康養(yǎng)、休閑、探險、體驗等生態(tài)旅游產(chǎn)品供給。規(guī)劃注重在新理念、新政策、新舉措上下功夫，提出開展種源“卡脖子”技術(shù)攻關(guān)，“天空地”一體化智慧林業(yè)等基礎(chǔ)支撐保障工程建設(shè)，突出把綠色發(fā)展作為推進林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的重要取向。規(guī)劃注重做好重大項目的生成工作，提出的主要目標指標任務是經(jīng)反復測算后設(shè)定的，做到可分解、可考核，重大工程明確投資方向和投資規(guī)模，確?？刹僮餍?。

2.1.4 廣泛征求意見，注重融合銜接

編制組高度關(guān)注各級、各類規(guī)劃最新動態(tài)，主動做好與上位規(guī)劃的銜接，不僅對局直屬和各地林業(yè)主管部門提出的好建議、好項目進行融合吸收，同時也理順了“十三·五”總結(jié)數(shù)據(jù)與“十四·五”規(guī)劃任務數(shù)、工程與項目之間的邏輯關(guān)系。規(guī)劃注重開門問策、集思廣益，充分發(fā)揮專家學者等智囊作用，對總體思路、主要目標任務、重大工程等，尤其是需分解落實到各地的主要任務指標都反復征求各地意見，適時邀請林業(yè)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜页鲋\劃策，并在局門戶網(wǎng)站開展網(wǎng)上征集公眾意見和建議活動，以增強科學性、參與性和可操作性。

2.2 “十四·五”林業(yè)發(fā)展目標指標確定

2.2.1 目標定位

目標的設(shè)定既要考慮林業(yè)在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化、全方位推動高質(zhì)量發(fā)展超越和推進國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)發(fā)揮的重要作用，還應將林業(yè)放在全省經(jīng)濟社會發(fā)展大局中來謀劃。福建省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要提出持續(xù)實施生態(tài)省戰(zhàn)略[2]。同時，省委省政府深化拓展國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)，林業(yè)作為生態(tài)建設(shè)的主力軍，理應緊抓歷史機遇，把生態(tài)優(yōu)勢、資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。規(guī)劃立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，融入新發(fā)展格局，結(jié)合實際提出了“主動融入生態(tài)省建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、高質(zhì)量發(fā)展三個大局，深入開展深化林改、綠化美化、資源保護、產(chǎn)業(yè)升級四項行動，努力實現(xiàn)林業(yè)生態(tài)高顏值、林業(yè)產(chǎn)業(yè)高素質(zhì)、林區(qū)群眾高收入”的目標定位，符合時代發(fā)展的必然要求。

2.2.2 指標設(shè)置

在深入分析當前林業(yè)發(fā)展新形勢的基礎(chǔ)上，科學繼承“十三·五”的主要目標，并注重與全國“十四·五”林業(yè)草原保護發(fā)展規(guī)劃綱要進行有機銜接。規(guī)劃主要目標指標共設(shè)置10個，包括森林覆蓋率、森林蓄積量、濕地保護率、以國家公園為主體的自然保護地面積占陸域國土面積比例、重點野生動植物種數(shù)保護率、森林火災受害率、林業(yè)有害生物成災率等7大約束性指標和林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值、科技進步貢獻率、主要用材樹種良種使用率等3大預期性指標，其中“濕地保護率、以國家公園為主體的自然保護地面積占陸域國土面積比例、重點野生動植物種數(shù)保護率”等都屬于新增指標，主要目的是提升森林、濕地生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量和穩(wěn)定性，與推進林業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求相適應。

2.3 總體布局

2.3.1 林業(yè)生態(tài)安全布局

規(guī)劃在福建省主體功能區(qū)和生態(tài)安全戰(zhàn)略框架下，綜合考慮林業(yè)發(fā)展條件、森林生態(tài)系統(tǒng)安全現(xiàn)狀與森林生態(tài)功能發(fā)揮能力等因素，按照山水林田湖草系統(tǒng)治理的要求，以森林為主體，系統(tǒng)配置森林、濕地、野生動植物棲息地等生態(tài)空間，著力構(gòu)建以“一帶、兩屏、三線、多點”為主體的林業(yè)生態(tài)安全格局。其中“一帶”是指從福鼎市至詔安縣的海岸帶，“兩屏”是指閩西北武夷山—閩西玳瑁山生態(tài)防護屏障與閩東鷲峰山—閩中戴云山—閩南博平嶺生態(tài)屏障，“三線”是指江河沿線、道路沿線、環(huán)城沿線，“多點”是指自然保護地、重要飲用水源保護區(qū)、重要水庫周邊一重山等重要生態(tài)區(qū)域。

2.3.2 林業(yè)生態(tài)產(chǎn)品布局

規(guī)劃緊抓生態(tài)文明建設(shè)已進入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品來滿足人民日益增長需要的攻堅期，創(chuàng)新提出發(fā)展休閑林業(yè)，重點打造讓廣大人民群眾親近森林、感知森林與享受森林的“點、線、面”生態(tài)產(chǎn)品布局。其中“點”是指能夠提供最核心、最優(yōu)質(zhì)、最豐富生態(tài)產(chǎn)品的各類型自然保護地；“線”是指福建省境內(nèi)武夷山國家森林步道和戴云山、鷲峰山、博平嶺3條省級森林步道，以及城鄉(xiāng)森林景觀綠道；“面”是指森林城市和森林縣城，以及森林城鎮(zhèn)與森林村莊。

2.3.3 綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局

規(guī)劃深入實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，推動林業(yè)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型升級，重點培育“五大千億”產(chǎn)業(yè)，即閩東南林紙、林板、家具加工產(chǎn)業(yè)，閩西北林竹產(chǎn)業(yè)，漳州、龍巖、三明為主產(chǎn)區(qū)的花卉苗木產(chǎn)業(yè)，福建全域的生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，全省范圍的林下經(jīng)濟及非木質(zhì)資源利用產(chǎn)業(yè)。

2.4 主要任務和重大工程研究

2.4.1 主要任務

按照努力實現(xiàn)林業(yè)生態(tài)高顏值、林業(yè)產(chǎn)業(yè)高素質(zhì)、林區(qū)群眾高收入“三高”目標要求，規(guī)劃重點從深化林改、保護修復、綠色發(fā)展等方面破題，提出全面深化改革行動、國土綠化美化行動、生態(tài)保護修復行動、綠色產(chǎn)業(yè)升級行動等四大方面的任務。如全面深化改革行動包括深化集體林權(quán)制度創(chuàng)新，力爭實現(xiàn)新的突破；大力發(fā)展林業(yè)碳匯，為福建省推進碳達峰、碳中和貢獻力量；全面推行林長制，探索完善林業(yè)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制等。生態(tài)保護修復行動包括加強森林生態(tài)系統(tǒng)保護修復、健全濕地保護修復體系、加強草原保護修復、推進自然保護地體系建設(shè)、加強林業(yè)災害防控體系建設(shè)、強化野生動植物保護等。

2.4.2 重大工程

圍繞提出的主要目標任務，著力謀劃實施一批對筑牢生態(tài)屏障、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、彌補發(fā)展短板、夯實基礎(chǔ)保障等作用顯著的九大重大工程。其中承接國家重大工程6項，包括林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)保護與修復工程、自然保護地建設(shè)及野生動植物保護工程、濕地保護與修復工程、林業(yè)災害防控工程、現(xiàn)代種業(yè)創(chuàng)新與提升工程和基礎(chǔ)支撐保障工程，提出省內(nèi)創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級重大工程3項，包括國土綠化美化工程、森林質(zhì)量精準提升工程和綠色產(chǎn)業(yè)惠民工程。九大工程立足福建實際，配合實施31個重大項目，具有較強的可操作性，是福建“十四·五”林業(yè)發(fā)展專項規(guī)劃順利實施的支撐，涉及總投資828億元。

3 結(jié)語

在規(guī)劃編制過程中，編制組力求從福建林業(yè)發(fā)展全局思考謀劃“十四·五”時期林業(yè)改革發(fā)展的總體思路、發(fā)展目標和重點工程等。規(guī)劃既注重統(tǒng)籌林業(yè)改革發(fā)展的各方面，著力抓好深化改革、綠化美化、保護修復、產(chǎn)業(yè)升級等重點領(lǐng)域，又注重突出目標導向、問題導向，客觀分析“十三·五”林業(yè)發(fā)展過程中存在的不足與短板以及“十四·五”時期需面臨的挑戰(zhàn)和機遇，提出了規(guī)劃期內(nèi)需采取的提升策略。規(guī)劃明確今后五年，福建林業(yè)改革發(fā)展將圍繞實現(xiàn)“三高”目標，全面落實四大任務，重點實施九大工程，穩(wěn)步推進林業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為全方位推動高質(zhì)量發(fā)展超越、深化拓展國家生態(tài)文明試驗區(qū)和美麗中國示范省份建設(shè)作出新貢獻。