于忠成

（國家林業(yè)和草原局大興安嶺調查規(guī)劃設計院，黑龍江 加格達奇 165000）

漠河市隸屬于黑龍江省大興安嶺地區(qū)，位于黑龍江省西北部，大興安嶺山脈北麓。行政管轄西林吉鎮(zhèn)、圖強鎮(zhèn)、阿木爾鎮(zhèn)、興安鎮(zhèn)、北極鎮(zhèn)、古蓮鎮(zhèn)6個鎮(zhèn)及北極村、北紅村、洛古河村、黑山村、大河西村、古城村、25 站村7 個自然村屯，區(qū)域總面積1 842 811.49 hm2。行政轄區(qū)內林業(yè)企業(yè)有西林吉、圖強、阿木爾、塔河（沿江林場部分施業(yè)區(qū)）4 個林業(yè)局及北極村和嶺峰2 個國家級自然保護區(qū)，總面積1 806 435.49 hm2，其中：林業(yè)企業(yè)經營面積1 799 710.07 hm2，集體土地面積 6 725.42 hm2。行政轄區(qū)內除了以上林業(yè)企業(yè)外，還包含1 個林場即漠河林場，漠河林場歸漠河市政府直接管轄，面積36 376 hm2。漠河市地處東經 121°12′～127°00′，北緯50°11′～53°33′。西與內蒙古自治區(qū)額爾古納市為鄰，南與內蒙古自治區(qū)根河市和呼中區(qū)交界，東與塔河縣接壤，北隔黑龍江與俄羅斯外貝加爾邊疆區(qū)（原赤塔州）和阿穆爾州相望，是中國最北端的縣級行政區(qū)。

1 自然資源空間配置工作背景

漠河市政企分設前與西林吉林業(yè)局實行政企合一管理體制。這種體制曾在林區(qū)開發(fā)建設初期發(fā)揮了極為重要的基礎保障性作用。隨著社會變遷和發(fā)展，國有林區(qū)管理體制不完善、森林資源開發(fā)過度、民生突出等問題開始顯現，嚴重制約其生態(tài)安全保障能力和作用的發(fā)揮，面臨嚴重的發(fā)展危機，推進林區(qū)改革轉型勢在必行。2015年中央出臺《國有林區(qū)改革指導意見（中發(fā)〔2015〕6 號）》，全面啟動國有林區(qū)改革。2019 年11 月大興安嶺林業(yè)集團公司以習近平總書記生態(tài)文明思想和關于國有林區(qū)改革重要指示要求為指導，深入學習貫徹《國有林區(qū)改革指導意見》和中央組織部、中央編辦《關于健全重點國有林區(qū)森林資源管理體制有關事項的通知（中央編辦發(fā)〔2019〕225號）》精神，正式啟動大興安嶺林業(yè)集團改革工作。2020年4月大興安嶺林業(yè)集團公司在黑龍江省大興安嶺加格達奇正式掛牌成立，結束了長達32 a由黑龍江省代管的歷史，標志著大興安嶺重點國有林區(qū)改革取得重要成果。漠河市與國有林區(qū)政企分置改革同步進行。漠河市機構改革后，漠河市歸黑龍江省政府管理，漠河市區(qū)域范圍內西林吉、圖強和阿木爾林業(yè)局及塔河林業(yè)局沿江林場部分施業(yè)區(qū)歸屬大興安嶺林業(yè)集團公司隸屬于國家林業(yè)和草原局，實行政企分設。機構改革后，按照《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題決定》提出的“構建職權明確、依法行政的政府治理體系、堅持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要”要求，有必要對政企合一體制下，共同管理的自然資源進行重新區(qū)劃界定。自然資源空間配置工作的啟動將改善大興安嶺重點國有林區(qū)政企合一管理體制下的土地權屬管理混亂，林權證覆蓋面積過大，制約和阻礙地方經濟社會發(fā)展等諸多問題，推動形成以厘清中央與地方、政府與企業(yè)關系為主線，以推進國有林區(qū)政事企分開、創(chuàng)新森林資源監(jiān)管體制、完善資源管護方式和政策體系為重點，建立有利于保護和發(fā)展森林資源、有利于改善生態(tài)和民生、有利于增強林業(yè)發(fā)展活力的國有林區(qū)新體制。

2 自然資源空間配置區(qū)劃界定成果

按照《大興安嶺地區(qū)自然資源空間配置工作方案》《漠河市自然資源空間配置技術方案》的相關要求，本著“尊重歷史，實事求是”的原則，經作業(yè)單位認真調查、論證，并在征求各方意見的情況下，漠河市空間配置共區(qū)劃界定以下12 項專題類型：集體土地面積5 812.42 hm2，城鎮(zhèn)和村屯等用地面積11 730.37 hm2，交通用地面積 8 915.41 hm2，水域及水利設施用地面積57 086.35 hm2，耕地、園地、設施農用地面積4 696.06 hm2，采礦用地面積4 666.56 hm2，旅游用地面積17 209.28 hm2，基礎設施用地面積1 658.69 hm2，沿邊優(yōu)勢特色產業(yè)用地面積75.39 hm2，國防林用地面積63 254.63 hm2，科研用地面積8.22 hm2，其他用地面積4 421.94 hm2。對以上12項專題類型矢量數據合并建立數據庫，矢量數據拓撲檢查、匯總統(tǒng)計分析，形成漠河市自然資源空間配置結果：漠河市自然資源空間配置面積179 535.32 hm2，占漠河市面積的9.74 %，占漠河市轄區(qū)內林業(yè)企業(yè)林權證面積的9.98%。

3 林地林權變化分析

林地林權變化是指本次自然資源空間配置對改制前政企合一管理體制下的自然資源資產進行重新劃定，從而引起林地林權在漠河市政府與轄區(qū)內林業(yè)企業(yè)間調入、調出的變化。

林地林權調入是指林地林權從漠河市政府劃歸轄區(qū)內林業(yè)企業(yè)，而導致林地權屬發(fā)生變化的情形。

林地林權調出是將原權屬為轄區(qū)內林業(yè)企業(yè)林地從林業(yè)企業(yè)調出，劃歸漠河市政府的情形。林地林權調出以大興安嶺林業(yè)集團公司1991 年原林業(yè)部頒發(fā)林權證為依據，本次自然資源資產重新劃定從轄區(qū)內林業(yè)企業(yè)林權證范圍內調出部分均為調出情形。本次漠河市自然資源空間配置面積179 535.32 hm2，細分為12 項專題，其中除了集體土地，其他11項專題配置前林權均屬于轄區(qū)內林業(yè)企業(yè)，配置后林權將劃歸漠河市政府管理，這11 項專題均屬于林權調出情形。

集體土地是指歸漠河市村民集體所有的土地，管理權歸漠河市政府直接管轄。

由于歷史原因，在集體土地認定上漠河市政府與林業(yè)企業(yè)各自掌握一套數據。漠河市政府以該市2014 年確權頒證的集體土地數據為準，面積為5 812.42 hm2；林業(yè)企業(yè)以漠河市轄區(qū)內森林資源管理“一張圖”中的集體土地數據為準，面積為6 725.42 hm2。

本次空間配置集體土地并沒有完全按照森林資源管理“一張圖”的集體土地進行界定，而是按照漠河市2014 確權集體土地區(qū)域范圍進行的界定。森林資源管理“一張圖”集體土地與漠河市2014 年確權集體土地間存在三種情形：一是完全重疊區(qū)域，面積為4 388.73 hm2。完全重疊區(qū)域是林業(yè)企業(yè)與漠河市政府認定一致的集體土地，這部分權屬原本屬于漠河市政府管理，林地林權上未發(fā)生變化；二是2014 年確權集體土地與森林資源管理“一張圖”集體土地不重疊區(qū)域，面積為1 423.69 hm2。這部分在林地林權上原本屬于林業(yè)企業(yè)，本次林權界定給漠河市政府管理，屬于林地林權調出情形；三是森林資源管理“一張圖”集體土地與2014 年確權集體土地不重疊區(qū)域，面積為2 336.69 hm2。這部分林地林權上原本屬于漠河市政府，本次林權界定給林業(yè)企業(yè)，屬于林地林權調入情形。

3.1 林地林權調入地類面積統(tǒng)計

從以上林地林權變化分析可知，本次林地林權從漠河市政府調給林業(yè)企業(yè)的情形即為調入，面積為2 336.69 hm2。林地林權調入地類面積，詳見表1。

表1 林地林權調入地類面積統(tǒng)計表 單位：hm2

3.2 林地林權調出地類面積

從以上林地林權變化分析可知，本次林地林權從林業(yè)企業(yè)調出給漠河市政府的情形即為調出。

調出包括：一是本次空間配置結果179 535.32 hm2，去除集體土地面積5 812.42 hm2，再加上2014年確權集體土地與森林資源管理“一張圖”集體土地不重疊區(qū)域面積1 423.69 hm2。從而林地林權調出面積即為179 146.59 hm2。林地林權調出地類面積，詳見表2。

表2 林地林權調出地類面積統(tǒng)計表 單位：hm2

4 結論

通過自然資源空間配置，對政企合一管理體制下的共同管理的自然資源資產進行重新界定，經審查漠河市自然資源空間配置林地林權變化結果，既能滿足地方政府經濟社會發(fā)展對自然資源空間的需求，又能保障漠河市行政轄區(qū)范圍內林業(yè)企業(yè)對森林資源的有效管護，初步形成了地企協(xié)同發(fā)展，科學規(guī)范，運行有效的管理成果。