蘇凱文 任 婕 溫亞利

(北京林業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，北京 100083)

我國自然保護區(qū)的法制建設(shè)是隨著自然保護區(qū)建設(shè)和發(fā)展的需要而不斷發(fā)展的。1963年5月國務(wù)院出臺了《森林保護條例》，明確提出要對自然保護區(qū)、禁獵區(qū)和珍稀樹木區(qū)中的森林給予有力的保護。1973年8月國家農(nóng)林部結(jié)合先前在自然保護區(qū)管理與建設(shè)實踐中積累的經(jīng)驗，制定了《自然保護區(qū)管理暫行條例（草案）》，這一草案為后續(xù)我國的自然保護區(qū)管理法規(guī)制定提供了有力支撐。1984年9月全國人大通過了《森林法》，明確劃定了自然保護區(qū)范圍。1985年7月國家林業(yè)部發(fā)布了《森林與野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》，這一辦法也是國內(nèi)首部有關(guān)自然保護區(qū)管理與建設(shè)的行政法規(guī)。1994年10月，國務(wù)院出臺了《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》（以下簡稱《條例》），并于同年12月1日施行[1]，這部專門法規(guī)對于規(guī)范和加強自然保護區(qū)的建設(shè)和管理，促進自然保護區(qū)的快速發(fā)展，保護自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺跡，拯救珍稀瀕危野生生物，打擊各種破壞自然保護區(qū)的違法犯罪活動，維護自然生態(tài)平衡，保障國土生態(tài)安全，促進經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展和社會文明進步，以及履行有關(guān)國際義務(wù)等方面，均發(fā)揮了重要的積極作用。使得瀕危野生動植物拯救得到了強化，棲息地面積不斷擴大，種群數(shù)量實現(xiàn)了穩(wěn)定增長，自然保護事業(yè)取得了巨大成效，為我國生態(tài)文明建設(shè)提供了良好的基礎(chǔ)。

2018年3月習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出，要“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”，明確了國家公園在我國自然保護地體系中的重要地位。2019年《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》的出臺，標志著我國自然保護地進入全面深化改革的新階段。以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)是我國生態(tài)保護的核心戰(zhàn)略，其實施效果直接關(guān)系到我國生態(tài)安全、生態(tài)文明建設(shè)成效以及生物多樣性保護及履約。自然保護區(qū)作為自然保護地體系中重要的一環(huán)，在我國具有多年的發(fā)展經(jīng)驗，起著基礎(chǔ)性的作用。從立法上確保自然保護區(qū)的管理順暢、保護有效，對自然保護地的建設(shè)具有舉足輕重的作用。然而，現(xiàn)行的自然保護區(qū)相關(guān)法律由于頒布時間早、內(nèi)容更新少，已經(jīng)存在一定的滯后性，不適應(yīng)新形勢下自然保護區(qū)的建設(shè)需求。尤為突出的是現(xiàn)行的《條例》，在自然保護區(qū)管理工作與法律規(guī)定方面存在著一定的偏差，給生態(tài)保護及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展帶來了阻力，特別是早期出于對我國建國后自然資源大量消耗后的搶救性保護，《條例》規(guī)定對于自然資源進行嚴格管理，這為我國保留自然資源和提高生物多樣性起到了不可忽視的作用。然而隨著時代的發(fā)展，我國自然保護區(qū)事業(yè)發(fā)展的客觀實際已經(jīng)發(fā)生了很大變化，目前國家高度重視構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系，有些規(guī)定已不能適應(yīng)新形勢的客觀要求。因此，本文在總結(jié)中華人民共和國成立以來自然保護區(qū)建設(shè)、管理與保護經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，總結(jié)現(xiàn)階段存在的問題，以生態(tài)文明思想統(tǒng)領(lǐng)自然保護區(qū)建設(shè)和發(fā)展，促進自然保護區(qū)事業(yè)健康持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，實現(xiàn)人與自然和諧共生，規(guī)范自然保護區(qū)建設(shè)、管理和科學保護，完善自然保護區(qū)法制建設(shè)是十分必要的。

1 我國自然保護區(qū)現(xiàn)狀分析

截至2017 年初，我國自然保護區(qū)總數(shù)已經(jīng)超過2 700個，總占地面積達到147萬km2。其中，非陸域面積為5萬km2，有446處國家級自然保護區(qū)、2 294處地方級自然保護區(qū)，詳情如圖1所示[2?3]。廣東鼎湖山等保護區(qū)被聯(lián)合國納入到“人與生物圈保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)”中，吉林向海等保護區(qū)被納入為“國際重要濕地名錄”，福建武夷山等保護區(qū)被歸為“世界自然遺產(chǎn)”保護范圍，有200多處自然保護區(qū)被列為我國生態(tài)文明和環(huán)境科普方面的教育基地。隨著2015年國家公園試點方案的實施，自然保護區(qū)數(shù)量的增長將進一步放緩。

圖1 不同類型保護區(qū)數(shù)量Fig. 1 Number of different types of reserves

另外，全國還建有超過5萬個保護小區(qū)，占地約1.50萬km2，其同樣對各個地區(qū)的野生動植物、濕地以及森林生態(tài)環(huán)境等起著極其重要的保護作用。且這部分保護小區(qū)多位于南方地區(qū)，雖然面積不大，且多為人口稠密區(qū)，難以建立起專門的自然保護區(qū)，但這些保護小區(qū)仍具重要的保護價值，對于構(gòu)建自然保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系起到了補充作用。

2 我國自然保護區(qū)現(xiàn)行立法情況

中國自然保護區(qū)法律法規(guī)體系是自然保護地類別中發(fā)展相對完善的，在《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國環(huán)境保護法》統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)范的指引下，形成了“國家法律?專門行政法規(guī)（相關(guān)行政法規(guī)）?部門規(guī)章?地方性法規(guī)”的法律法規(guī)體系[4]。

從國家法律層面來說，共有《中華人民共和國環(huán)境保護法》（2014）、《中華人民共和國森林法》（2019）、《中華人民共和國野生動物保護法》（2018）、《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》（2012）、《中華人民共和國防沙治沙法》（2001）、《中華人民共和國大氣污染防治法》（2018）、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》（2017）、《中華人民共和國刑法》（1979）、《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（1986）、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（1995）等10多部國家相關(guān)法律，從不同方面對自然保護區(qū)做了明確規(guī)定。

在行政法規(guī)方面，國家林業(yè)部于1985年7月出臺了《森林與野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》，這是國內(nèi)較早的關(guān)于自然保護地管理的行政法規(guī)，在該領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。

國務(wù)院于1994年頒布、2017年修訂的《條例》是我國第1部對各種類型自然保護區(qū)進行統(tǒng)一規(guī)范的行政法規(guī)，也是現(xiàn)階段自然保護區(qū)建設(shè)和管理的主要依據(jù)?！稐l例》構(gòu)建起了一套包括環(huán)保和海洋、水利、農(nóng)林業(yè)等多行業(yè)共建、共管的綜合治理模式，同時對各級各區(qū)的管理范圍予以充分明確。其對自然保護區(qū)管理進行了全方位規(guī)定，主要內(nèi)容如下：明確自然保護區(qū)法律地位；劃定自然保護區(qū)概念范圍；規(guī)范自然保護區(qū)管理辦法；將自然保護區(qū)相關(guān)內(nèi)容納入國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃中；構(gòu)建以國家環(huán)保部門為主導，以海洋、國土資源、農(nóng)林業(yè)等其他行政主管部門共同參與的綜合管理體系，并明確各自權(quán)責范圍；規(guī)范自然保護區(qū)設(shè)立程序，引入“人與生物圈保護區(qū)”新型管理機制，針對不同功能區(qū)對自然保護區(qū)展開區(qū)別管理；構(gòu)建完善的資金渠道，持續(xù)增加對自然保護區(qū)的資金投入；明確相關(guān)方面的違法責任等。作為國內(nèi)自然保護區(qū)領(lǐng)域最具法律效力的現(xiàn)行法規(guī)，《自然保護區(qū)條例》對于我國自然保護區(qū)管理實踐意義重大。

另外，《中國人民共和國水生野生動物保護實施條例》（2013）、《中國人民共和國野生植物保護條例》（2017）、《古生物化石保護條例》（2010）、《野生藥材資源保護管理條例》（1987）等幾個重要的行政法規(guī)均涉及自然保護區(qū)的規(guī)定。

部門規(guī)章和重要的政策性文件是自然保護區(qū)管理最直接的規(guī)范性依據(jù)，包括《森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》（1985）、《自然保護區(qū)土地管理辦法》（1995）和《中華人民共和國水生動植物自然保護區(qū)管理辦法》（以下簡稱《水生動植物自然保護區(qū)管理辦法》）（2010）等。其中，1995年制定的《自然保護區(qū)土地管理辦法》是基于《土地管理法》，以已經(jīng)劃定好的自然保護區(qū)和其外圍的保護地帶土地為對象，制定的專門管理制度，其核心內(nèi)容為禁止任何人或單位對自然保護區(qū)內(nèi)的土地進行破壞，明確自然保護區(qū)內(nèi)的土地規(guī)劃、歸屬地籍、保護職責和違法范圍等。

自然保護區(qū)的建設(shè)管理實踐，需要遵行的重要的政策規(guī)范性文件有：《中國自然保護區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要（1996?2010年）》，主要對1996?2010年期間我國的自然保護區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃予以了充分明確，具體包括規(guī)范方案、目標、原則、指導思想、實施保障等內(nèi)容。另外，還包括《國家級自然保護區(qū)監(jiān)督檢查辦法》（2006）、《關(guān)于進一步加強自然保護區(qū)建設(shè)和管理工作的通知》（2002）、《自然保護區(qū)管護基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)技術(shù)規(guī)范》（2003）和《國家級自然保護區(qū)評審委員會組織工作制度》等政策規(guī)范性文件。

對于國內(nèi)的自然保護區(qū)立法保護工作而言，地方的自然保護區(qū)立法同樣重要，雖然從立法層級與法律效力方面而言，這部分立法顯然和人大常委會立法有一定的差距，但是這部分立法大多是結(jié)合本地實際情況出發(fā)而制定的，在可操作性方面明顯更具優(yōu)勢，在司法實踐中發(fā)揮著重要的輔助作用。

目前，國內(nèi)結(jié)合本地實際情況制定了有關(guān)自然保護區(qū)管理規(guī)章制度的省、自治區(qū)、直轄市等已經(jīng)達到31個，初步實現(xiàn)對全國范圍的全覆蓋。截至2018年，全國共頒布了約200部涉及自然保護區(qū)管理的規(guī)章制度，這些制度已經(jīng)成為現(xiàn)行國內(nèi)自然保護區(qū)管理與建設(shè)實踐的重要支撐。

3 我國自然保護區(qū)相關(guān)立法現(xiàn)存問題

3.1 立法效力層級低

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，有些規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實需要。在現(xiàn)行的專門立法中，法律效力層級最高的是“條例”和“管理辦法”，這兩者從層級上而言均為行政法規(guī)，另外還有一些部門行政規(guī)章主要發(fā)揮著輔助作用，如《水生動植物自然保護區(qū)管理辦法》等，法律的效力層級就更低了。這種立法現(xiàn)狀，已經(jīng)不能適應(yīng)我國自然保護區(qū)事業(yè)的發(fā)展[5]。例如，雖然我國自然保護區(qū)的類型豐富、數(shù)量繁多，為國內(nèi)珍稀物種和生態(tài)安全保護發(fā)揮著重要作用，但從現(xiàn)行立法上看，我國尚未在相關(guān)立法方面充分凸顯出維護生態(tài)安全和生物多樣性的價值觀。近年來，我國在自然保護區(qū)建設(shè)和管理中出現(xiàn)了很多新的問題，如自然保護區(qū)的資源管理權(quán)劃分不明、與社區(qū)關(guān)系不協(xié)調(diào)、部分自然保護區(qū)存在濫開發(fā)等。這些問題亟待通過立法手段予以解決，否則將不利于中國未來自然保護區(qū)的管理工作。另外，隨著中國加入國際“人與生物圈保護區(qū)網(wǎng)”之后，許多國際公約開始在中國生效，這意味著中國需要承擔更多的自然保護區(qū)相關(guān)國際法義務(wù)責任，當然也給進一步完善國內(nèi)立法提出了更高要求。在各相關(guān)自然資源法規(guī)中，關(guān)于“自然保護區(qū)”的規(guī)定有許多不協(xié)調(diào)之處，需要通過立法加以調(diào)整；濕地類型自然保護區(qū)立法尚屬空白，急需納入法治軌道。

由此可見，中國現(xiàn)有立法在自然保護區(qū)管理方面仍有很多值得改進之處，尤其是在突出“人與自然和諧共生”理念、促進國際法義務(wù)的履行等方面已經(jīng)“力不從心”。因此，我國急需修訂或出臺新的與自然保護地建設(shè)相適應(yīng)的、與國家公園和自然公園管理相協(xié)調(diào)的自然保護區(qū)綜合性法律，在統(tǒng)一的指導思想和原則規(guī)范指導下立法，在一個宗旨之下使各部門立法及地方立法發(fā)揮各自獨立的作用和功能。

3.2 法出多門，立法原則不統(tǒng)一

因缺乏相對統(tǒng)一的基本法體系，導致中國在自然保護區(qū)管理的司法實踐中仍采取分別立法模式。由于沒有統(tǒng)一的規(guī)劃和協(xié)調(diào)，內(nèi)容交叉，沒有形成統(tǒng)一的指導思想和原則，立足點多根植于各部門的關(guān)注重點和管理原則，缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法律規(guī)范。而突出保護生物多樣性、維護國土安全及生態(tài)安全、促進生態(tài)文明建設(shè)都是對自然保護區(qū)立法至關(guān)重要的指導思想和立法原則，出自不同管理部門的管理條例無法充分體現(xiàn)這些自然保護區(qū)的重要作用及立法“靈魂”[6]。

不同層級法規(guī)之間的內(nèi)容也存在沖突，上位法和下位法之間在具體執(zhí)法過程中出現(xiàn)互相抵觸。例如，1997年10月農(nóng)業(yè)部頒布了《水生動植物自然保護區(qū)管理辦法》，從頒布時間上看，該辦法比《條例》頒布晚，屬于《條例》下位法，所以該辦法在內(nèi)容上也大多與《條例》保持一致，然而兩者卻在國家級自然保護區(qū)審批程序上存在相矛盾的情況：《條例》要求國家級自然保護區(qū)的申報必須得到國家級自然保護區(qū)評審委員會的一致認可，并最終由相應(yīng)行政主管部門審批通過，并上報國務(wù)院批準；而該辦法則要求國家級自然保護區(qū)的申報需要經(jīng)評審委員會評審通過，再由國務(wù)院漁業(yè)行政主管部門根據(jù)相應(yīng)規(guī)定上報給國務(wù)院完成審批。對比兩者的上述規(guī)定可以看出，《條例》所規(guī)定的審批部門和報請部門由國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門變?yōu)榱藝鴦?wù)院漁業(yè)行政主管部門。因此，在申報國家級自然保護區(qū)時，程序執(zhí)行原則就出現(xiàn)了混亂和偏差。這種層級不同法規(guī)之間存在不一致性顯然不符合立法精神，更不利于法制統(tǒng)一。

3.3 自然保護區(qū)分類體系管理效力低

現(xiàn)行的自然保護區(qū)分類體系，將自然保護區(qū)分為生態(tài)系統(tǒng)類型、野生生物類型和自然遺跡3種類型。其中，在生態(tài)系統(tǒng)中主要包括了荒漠生態(tài)、草原生態(tài)、森林生態(tài)、內(nèi)陸濕地、水域生態(tài)與海洋生態(tài)等；野生生物類系統(tǒng)，即野生動植物系統(tǒng)；自然遺跡類系統(tǒng)主要有古生物遺跡與地質(zhì)遺跡類[7]。

這一分類體系主要以自然保護區(qū)的主要保護對象為依據(jù)，且也在一定程度上考慮了管理目標的問題[8]。劃分的不同自然保護區(qū)類型與不同部門分管體制下所對應(yīng)的部門一致，從而實現(xiàn)垂直管理[9]。例如，由農(nóng)業(yè)部門負責草原生態(tài)系統(tǒng)，海洋部門負責海洋生態(tài)系統(tǒng)，林業(yè)部門負責陸生野生動植物系統(tǒng)和森林生態(tài)系統(tǒng)等。雖然這種明確的類型劃分，讓各部門都能明晰各自職權(quán)范圍，簡化了實踐操作，但與現(xiàn)實的保護形勢已出現(xiàn)了一定的滯后現(xiàn)象，如對濕地和海洋生態(tài)系統(tǒng)的重視不夠、野生生物物種類型分類太過籠統(tǒng)等。隨著機構(gòu)改革，自然保護區(qū)已不再實行分部門管理體制，行政主管部門已統(tǒng)一為自然資源部林草行政主管，管理目標上的考量可以相對調(diào)整，更多地關(guān)注于保護對象本身的保護價值和管理需求。

3.4 自然保護區(qū)分區(qū)模式激化保護與發(fā)展的矛盾

在目前的立法體系下，自然保護區(qū)功能分區(qū)采取單一化的三區(qū)分區(qū)模式（核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)）。該分區(qū)模式較為機械地借鑒了“人與生物圈保護區(qū)”同心圓式的分區(qū)模式[10]，在空間上缺乏科學合理的規(guī)劃，無法保證所有生態(tài)脆弱區(qū)被納入核心區(qū)的范圍，從而導致野生動物棲息地破碎化嚴重，不能較好地起到自然保護區(qū)應(yīng)有的核心保護作用[11]。同時，未充分考慮國內(nèi)自然保護區(qū)與國外大部分保護區(qū)大多是“無人區(qū)”的不同，存在較多原住居民在保護區(qū)內(nèi)生活的現(xiàn)實問題，激化了保護區(qū)原住居民與保護區(qū)管理的矛盾。

目前，由于原《條例》在管理上缺乏針對性與靈活性，不能較好地實現(xiàn)不同類別的自然保護區(qū)下的不同管理目標，不利于當前自然保護地的保護、社會、人口協(xié)調(diào)發(fā)展，難以滿足新時代背景下的以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)需求[12]。

3.5 現(xiàn)行立法對自然保護區(qū)內(nèi)自然資源產(chǎn)權(quán)歸屬沒有界定

作為自然資源領(lǐng)域中解決所有問題的重要依據(jù)，自然資源產(chǎn)權(quán)制度已經(jīng)成為自然資源客體和廣大社會關(guān)系主體之間的核心連接紐帶，同時，還成為了自然資源法律制度的關(guān)鍵支撐[13?14]。從根源上而言，產(chǎn)權(quán)制度直接決定主體和客體之間的關(guān)系，這對法律關(guān)系主體的創(chuàng)造性與積極性存在顯著影響，更關(guān)系到自然資源的科學配置與合理開發(fā)等重要問題。

自然保護區(qū)中自然資源的歸屬權(quán)、行使權(quán)和開發(fā)利用權(quán)的劃分是自然保護區(qū)生態(tài)保護的基本保障，也是協(xié)調(diào)自然保護區(qū)與周邊社區(qū)資源利用的法律根據(jù)。令人遺憾的是，在現(xiàn)行立法中，尚未對自然保護區(qū)內(nèi)自然資源產(chǎn)權(quán)歸屬作出明確的界定，這為資源爭奪、土地糾紛、侵占和破壞自然保護區(qū)埋下了隱患。近年來，隨著自然資源價值的上升，全國各地因自然保護區(qū)產(chǎn)權(quán)不清引發(fā)的糾紛和沖突越來越多，立法上的空白無疑是一個重要的原因。

自然保護區(qū)建設(shè)與社區(qū)發(fā)展、公權(quán)行使與私權(quán)保護的關(guān)系在現(xiàn)行立法中未明確界定，同樣造成了眾多的社會矛盾。出于對自然資源的保護，現(xiàn)行《條例》采取了極為嚴格的管控措施，《條例》中的禁止性規(guī)定在很大程度上限制了周邊或區(qū)內(nèi)居民的生產(chǎn)生活，影響了地方經(jīng)濟發(fā)展。具體而言，《條例》中有關(guān)的禁止性規(guī)定主要包括：自然保護區(qū)中的放牧、砍伐、開礦、開墾、采藥、捕撈、狩獵、采石等生產(chǎn)經(jīng)營性活動，以及非法進入到核心區(qū)；在自然保護區(qū)緩沖區(qū)中，進行各類生產(chǎn)、旅游經(jīng)營類活動等。但是，在上述規(guī)定和很多地區(qū)，存在居民社區(qū)與自然保護區(qū)交錯的現(xiàn)狀嚴重不符，同時，也未能遵循《農(nóng)村土地承包法》中明確規(guī)定的“任何個人或組織均不得侵犯他人所承包的土地經(jīng)營權(quán)”原則。例如，對于一些已經(jīng)被納入到自然保護區(qū)劃的農(nóng)民牧場、耕地、山林，一味地禁止這些區(qū)域內(nèi)的居民生產(chǎn)與經(jīng)營活動，既不合理也很難執(zhí)行。農(nóng)戶的私人權(quán)利受現(xiàn)行法律限制，在很大程度上造成當?shù)鼐用竦纳钏讲桓?，但隨著外界生活水平的持續(xù)提高，以及當?shù)鼐用駥ω毨КF(xiàn)狀的不滿，催使著這些居民開始主動爭奪本土自然資源，甚至誘發(fā)周邊居民破壞性開發(fā)，這極大地影響著生態(tài)保護工作的效力，可能導致自然保護區(qū)和其周邊社區(qū)之間的矛盾被進一步激化。根據(jù)《自然保護區(qū)土地管理辦法》中的相關(guān)規(guī)定，國家是自然保護區(qū)土地的唯一所有人，但這一規(guī)定顯然過于籠統(tǒng)，使得這部分土地在實踐使用過程中極易出現(xiàn)使用權(quán)不明晰的情況，進而引發(fā)各方對該權(quán)力的爭奪，滋生一系列糾紛。

3.6 缺乏成本共擔、收益共享機制

自然保護區(qū)對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展造成的制約已得到了廣泛的認同。絕大多數(shù)自然保護區(qū)的周邊社區(qū)，為了配合保護區(qū)的管理而損失了部分既得利益或犧牲了部分發(fā)展權(quán)利，給付了一定的發(fā)展機會成本。同時，保護區(qū)內(nèi)或周邊存在明顯受益于保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的營利性團體。按照經(jīng)濟學上的外部性成本內(nèi)部化原則、“誰受益、誰付費”的原則，應(yīng)當通過建立核心利益群體的收益共享機制，才能解決社區(qū)生計和保護區(qū)保護與發(fā)展的矛盾問題。當?shù)厣鐓^(qū)只有從保護區(qū)中獲取收益，當?shù)鼐用癫艜沙掷m(xù)地利用與保護保護地內(nèi)的自然資源。然而，在實踐中，大部分自然保護區(qū)的當?shù)鼐用癫]有從保護區(qū)中受益。保護區(qū)管理機構(gòu)是一個更具優(yōu)勢的經(jīng)濟實體，往往在經(jīng)營創(chuàng)收的過程中沖擊了當?shù)厣鐓^(qū)的利益，這種情況可能引發(fā)保護區(qū)與周邊社區(qū)甚至地方政府之間的矛盾。

4 推進中國自然保護區(qū)法制建設(shè)的建議

中國自然保護地體系建設(shè)正在如火如荼地展開，《國家公園法》和《自然保護地法》的立法工作正在開展，這給自然保護地的管理工作帶來了前所未有的發(fā)展機遇。但在整個自然保護地體系中，國家公園、自然保護區(qū)及自然公園的管理目標、管理措施、管理要求應(yīng)該是具有差異性的。針對不同類型的自然保護地應(yīng)該有符合實際情況、符合管理目標、管理措施、管理要求的特別法，不能將所有自然保護地的法律進行打包，籠統(tǒng)地進行規(guī)定。因此，在新形勢下，自然保護區(qū)法制建設(shè)更應(yīng)該得到重視，以系統(tǒng)性、全面性的眼光，從自然保護地體系的大視角，聚焦自然保護區(qū)的特殊性，充分考慮自然保護區(qū)與其他自然保護地類型的銜接和聯(lián)系，推進自然保護區(qū)的法制建設(shè)，最終形成一個和諧統(tǒng)一、運轉(zhuǎn)有效的自然保護地法律體系。

4.1 在法律中明確自然保護區(qū)的定位

目前，中國按照“山水林田湖草”是一個生命共同體的理念，已經(jīng)逐步建立起以國家公園為主體的自然保護地體系，基于分區(qū)管控、分級管理和統(tǒng)一設(shè)置的保護原則，有效地改進了國內(nèi)在自然生態(tài)保護方面的不足，并明確了自然保護區(qū)的功能定位。同時，在國家公園為主體的自然保護地建設(shè)過程中，不能忽視自然保護區(qū)的基礎(chǔ)性作用，必須重視自然保護區(qū)在生態(tài)保護上的巨大作用，重視自然保護區(qū)與新的自然保護地體系的有機融合和制度銜接。在立法層面上，需要在法律上明確自然保護區(qū)在新的自然保護地體系中基礎(chǔ)性的定位，與國家公園和自然公園的管理要求凸顯出差異；在差異中做到有效的銜接，提高立法效力的層級，以明確自然保護區(qū)發(fā)展的總體架構(gòu)，提高管理的有效性。

4.2 法出一門，明確責任

國務(wù)院新一輪機構(gòu)改革以后，中央已經(jīng)明確了自然保護區(qū)的主管部門是國家林業(yè)和草原局，解決以往“九龍治水”管理體制不順的問題。在法制建設(shè)中，應(yīng)當將自然保護區(qū)的相關(guān)建設(shè)和管理法律法規(guī)統(tǒng)一立法，做到通盤考慮、系統(tǒng)權(quán)衡。明確了國家級自然保護區(qū)由國務(wù)院林業(yè)草原主管部門直接管理，地方級自然保護區(qū)由相應(yīng)級別的主管部門負責管理的模式；始終遵循因地制宜、分級管理、依法賦權(quán)原則；由各自然保護區(qū)管理機構(gòu)以林業(yè)草原主管部門派出機構(gòu)的身份負責相關(guān)管理工作，有效地改進了管理責任不明晰、各管理主體相互推諉責任的問題。

4.3 重構(gòu)中國自然保護區(qū)“分類、分區(qū)”的管理體系

隨著機構(gòu)改革，自然保護區(qū)已不再實行分部門管理體制，行政主管部門已統(tǒng)一為國務(wù)院林草行政主管部門，管理目標上的考量可以相對調(diào)整，更多地關(guān)注于保護對象本身的保護價值和管理需求。關(guān)于分區(qū)體系則應(yīng)該進一步細化，并引入動態(tài)分區(qū)管理的理念。例如，對以鳥類、洄游類等遷徙野生動物為主要保護對象的自然保護區(qū)、濕地類自然保護區(qū)等具有季節(jié)性變化的保護區(qū)可以實行動態(tài)分區(qū)管理。遷徙野生動物在生長繁衍期間，要嚴格管護這些動物的棲息地，可以將自然保護區(qū)按照核心區(qū)進行管理；遷徙動物不在自然保護區(qū)內(nèi)棲息期間，在不破壞主要保護對象來年棲息環(huán)境的情況下，可將自然保護區(qū)按照實驗區(qū)進行管理。

4.4 明確自然保護區(qū)的界限和資源權(quán)屬關(guān)系

自然保護區(qū)應(yīng)該有明確的界限和資源權(quán)屬關(guān)系，以避免未來自然保護區(qū)的權(quán)屬爭端。由于自然保護區(qū)的保護與管理要求對土地利用等方面有著特定的限制，自然保護區(qū)的建立對當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了一定的負面影響，容易造成土地利用方面的沖突。因此，土地權(quán)屬管理是自然保護區(qū)管理的重要內(nèi)容，也是自然保護區(qū)其他工作順利開展的基礎(chǔ)。目前，土地權(quán)屬沖突以及由土地權(quán)屬而引起的問題，已經(jīng)成為制約自然保護區(qū)管理有效性及自然保護區(qū)發(fā)展的重要問題。因此，加強和完善自然保護區(qū)的土地權(quán)屬管理，是當前自然保護區(qū)法制建設(shè)中非常迫切和重要的問題。

4.5 充分考慮自然保護區(qū)內(nèi)及周邊原住居民生產(chǎn)和生活需求

在目前自然保護區(qū)相關(guān)立法中，建議對禁止一切人為活動的相關(guān)條款進行修訂，為原住居民的生產(chǎn)、生活留有一定的空間。同時，擴展自然資源的利用方式，確立自然保護區(qū)生態(tài)補償方法的相關(guān)內(nèi)容作出調(diào)整和補充。解決自然保護區(qū)與區(qū)域發(fā)展的矛盾問題。建議明確對自然保護區(qū)以及所在區(qū)域各類活動的要求，以適應(yīng)不同類型保護區(qū)的保護特點和社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。