劉瑞文

(南昌大學(xué) 公共管理學(xué)院,江西 南昌 330031)

自“九五”起,國家就已制定系列政策將重點(diǎn)流域污染防治工作擺在突出位置,特別是進(jìn)入新時(shí)代,習(xí)近平生態(tài)文明思想中“綠水青山就是金山銀山”“山水林田湖草是生命共同體”等理念牢牢貫穿環(huán)境治理全過程。隨著我國水環(huán)境治理日漸深入,流域跨界水是治理的重點(diǎn)課題,眾多學(xué)者紛紛置眼于流域跨界水環(huán)境治理研究。根據(jù)近年《中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》,我國地表水環(huán)境質(zhì)量雖有明顯好轉(zhuǎn),但流域水污染現(xiàn)象依舊存在,污染治理效果不夠明顯,印證了我國流域水環(huán)境政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)異化和阻滯,政策目標(biāo)與實(shí)際績效有所偏差。

博弈論在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、管理等社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域廣泛運(yùn)用,有學(xué)者將其引入政府治理的問題剖析[1],也有學(xué)者將其與環(huán)境治理問題相耦合[1-5]。政策執(zhí)行是公共政策過程不可或缺的環(huán)節(jié),筆者嘗試從博弈視角分析我國跨界水環(huán)境政策執(zhí)行困境,繼而就面臨的現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行優(yōu)化路徑探索。

1 流域跨界水環(huán)境政策執(zhí)行面臨的現(xiàn)實(shí)困境

自2000 年起,每年流域水環(huán)境污染問題屢見報(bào)端。2021 年初,被中央督察組通報(bào)的云南東河流域、湖南湘江流域水污染問題是我國近年跨界水環(huán)境政策執(zhí)行不暢的縮影,甚至長江、黃河流域也存在水環(huán)境問題。于此,筆者淺析我國流域跨界水環(huán)境政策執(zhí)行所面臨的現(xiàn)實(shí)困境:

1.1 水體的流動(dòng)性是流域跨界水環(huán)境政策執(zhí)行的源頭制約

水體流動(dòng)性對水環(huán)境政策執(zhí)行的制約主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:其一,流域的整體性和流動(dòng)性,使得上游的政策執(zhí)行制約下游的政策執(zhí)行;其二,水資源具有循環(huán)性和外部性,流域內(nèi)某一區(qū)域的水體污染物進(jìn)入整個(gè)生態(tài)系統(tǒng);其三,土壤中重金屬、農(nóng)藥等持久性污染物殘留,在水循環(huán)的作用下,也進(jìn)入流域水中。

1.2 “粗放型”經(jīng)濟(jì)是流域跨界水環(huán)境政策執(zhí)行的關(guān)鍵矛盾

我國曾長期施行與維持粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,為我國帶來了一系列環(huán)境問題,水環(huán)境問題自然涵蓋其中。新中國成立后的一個(gè)階段內(nèi),由于歷史原因,積累了相當(dāng)多的環(huán)境問題[6],高速工業(yè)化加劇了環(huán)境損害。與此同時(shí),改革開放后,“粗放型”經(jīng)濟(jì)模式也制約著我國20 世紀(jì)末至21 世紀(jì)早期的環(huán)境政策,只致力于維持環(huán)境現(xiàn)狀、避免出現(xiàn)明顯惡化,而非改善環(huán)境狀況。

1.3 屬地化碎片管理是流域跨界水環(huán)境政策執(zhí)行的“制度痼疾”

我國現(xiàn)行是由中央統(tǒng)一管理、地方依照“屬地原則”分區(qū)域、分部門、分級的碎片管理模式。其一,這一模式在流域水環(huán)境政策執(zhí)行中的平級府際關(guān)系中不具強(qiáng)約束力,難以實(shí)現(xiàn)府際合作;其二,由于我國現(xiàn)行體制中地方的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)歸屬地方黨委政府,地方環(huán)境、水利等部門在政策的執(zhí)行上職權(quán)有限,且相關(guān)政策易與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相沖突,上述部門在政策執(zhí)行中手段有限,政策執(zhí)行易受阻滯;其三,極易出現(xiàn)行政區(qū)劃管理與相關(guān)行業(yè)管理間的空白,在政策執(zhí)行的過程中“各為其主”,缺乏相對統(tǒng)一的整體化政策執(zhí)行機(jī)制,政策執(zhí)行達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)和效果。

1.4 “地方保護(hù)主義”是流域跨界水環(huán)境政策執(zhí)行的阻滯“元兇”

跨界水環(huán)境政策執(zhí)行受阻的突出表現(xiàn)是流域內(nèi)各行政區(qū)域間的糾紛日益增加,多年來這一問題未得以有效解決。一些地方存在著“本位主義”思想,流域內(nèi)環(huán)境政策執(zhí)行困難,具體表現(xiàn)為:個(gè)別部門無法履行政策賦予的責(zé)任,甚至受片面政績觀影響,面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境政策二者的博弈,為維護(hù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益,對相關(guān)政策予以無視甚至對抗;出于水環(huán)境政策執(zhí)行帶來的高額成本,采取封閉式政策執(zhí)行,對流域水的治理責(zé)任予以推脫。

1.5 府際合作匱乏是流域跨界水環(huán)境政策執(zhí)行的核心障礙

我國《環(huán)境保護(hù)法》等法律政策中規(guī)定地方政府對本行政區(qū)域內(nèi)水環(huán)境負(fù)責(zé),跨界水環(huán)境問題由有關(guān)行政區(qū)域政府或上級政府協(xié)商處理,但法律對各方協(xié)商處理跨界水環(huán)境問題的方式、途徑、程序、解決手段均未作明確規(guī)定[7]。“無法可依”“有法難依”的局面出現(xiàn)在毗鄰行政區(qū)域面前,府際間的合作成為空談。

我國與流域水環(huán)境相關(guān)的生態(tài)環(huán)境、水利等部門均按照行政屬地設(shè)置,相關(guān)部門均只負(fù)責(zé)本級機(jī)構(gòu)在本區(qū)域內(nèi)的職能。一旦在流域水環(huán)境政策執(zhí)行遇阻,各有關(guān)政府有關(guān)部門都只為本地區(qū)、本部門負(fù)責(zé),相互間的合作亦難以實(shí)現(xiàn)。

2 理論分析框架:環(huán)境政策執(zhí)行中的博弈

基于前文所述現(xiàn)實(shí)困境,筆者引入博弈模型來對其進(jìn)行剖析。

自改革開放以來,我國原有的政府單一利益格局逐漸被打破,央地政府的利益相分離;特別是1994 年的分稅制標(biāo)志著地方政府作為一個(gè)相對獨(dú)立的利益組織而存在[1,4]。公共選擇理論認(rèn)為:政府實(shí)際上是由有理性、自私的人組成的,政府行為不過是這些自私而又理性的人在一定制度約束下行為的結(jié)果與表現(xiàn),類似于經(jīng)濟(jì)學(xué)中理性的“經(jīng)濟(jì)人”[4]。從這個(gè)視角引證,中央到地方各級政府都可看作相對獨(dú)立的“理性經(jīng)濟(jì)人”,也都會(huì)從自身的利益格局出發(fā),與其他利益單位產(chǎn)生利益博弈。

2.1 上下級政府的縱向利益博弈

我國是“中央集權(quán)-地方分權(quán)”的行政首長負(fù)責(zé)制,政策由中央政府制定、地方政府執(zhí)行,在實(shí)際執(zhí)行時(shí),會(huì)形成上下級政府間的縱向利益碰撞。上下級政府政策目標(biāo)一致時(shí),下級政府會(huì)積極地甚至提高標(biāo)準(zhǔn)地執(zhí)行上級要求。當(dāng)政策目標(biāo)存在差異時(shí),下級政府若嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)政策,本級利益就會(huì)受到損害[1],這種情況下,下級政府就會(huì)“變通”執(zhí)行,以避免或減少自身利益受到損害,而上級政府則會(huì)引入督察,以督導(dǎo)政策的執(zhí)行、維護(hù)自身利益。

在這一縱向利益碰撞中,類比“智豬博弈”模型,筆者引入簡單博弈模型對其剖析。簡化起見,假定下級政府可執(zhí)行的博弈策略只有嚴(yán)格和變通執(zhí)行兩種,上級政府可執(zhí)行的博弈策略為嚴(yán)格和寬松督察兩種[4]。

經(jīng)簡化,上下級政府在環(huán)境政策執(zhí)行上有四種可能的博弈情況:(1)上級政府嚴(yán)格督察,下級政府嚴(yán)格執(zhí)行;(2)上級政府嚴(yán)格督察,下級政府變通執(zhí)行;(3)上級政府寬松督察,下級政府嚴(yán)格執(zhí)行;(4)上級政府寬松督察,下級政府變通執(zhí)行。獲益矩陣如表1 所示:

表1 上下級政府的縱向利益博弈模型獲益矩陣

2.2 同級政府間的橫向利益博弈

國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍是衡量地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)成效的重要手段[5]。在實(shí)際政策執(zhí)行過程中,作為“理性經(jīng)紀(jì)人”和出于政績觀,橫向同級的各行政區(qū)之間自利性考量,將造成環(huán)境政策執(zhí)行受阻。流域水環(huán)境具有整體性和系統(tǒng)性,執(zhí)行流域水環(huán)境政策,雖然能使本地水環(huán)境明顯改善,但要負(fù)擔(dān)高額治理成本,常需要迫于環(huán)境壓力遷出高污染企業(yè),將直接或間接傷害地方經(jīng)濟(jì)利益,地方政府往往會(huì)背叛上級利益維護(hù)者的身份而倒向自身利益[8]。

在流域內(nèi)的同級政府均有自身地區(qū)的發(fā)展考量,流域水資源作為“公地”,各行政區(qū)都希望本地區(qū)得到流域水環(huán)境最大力度的支持,在對有限水資源的無限渴求下,將產(chǎn)生跨行政區(qū)域的流域水環(huán)境政策執(zhí)行矛盾。在這一橫向利益博弈中,筆者類比囚徒困境,引入簡單博弈模型進(jìn)行分析。

在流域水環(huán)境政策的執(zhí)行過程中,流域內(nèi)同級政府主體可能眾多,為簡化分析,取任一政府執(zhí)行流域水環(huán)境政策情況抽象為A,將流域外其他同級政府執(zhí)行流域水環(huán)境政策情況抽象為B,將流域內(nèi)同級政府間的橫向博弈簡化構(gòu)建成最經(jīng)典的囚徒困境模型。流域水環(huán)境政策執(zhí)行過程的囚徒困境支付矩陣如表2 所示:

表2 同級政府間的橫向利益博弈模型支付矩陣

按照“理性經(jīng)濟(jì)人”假定,AB 都會(huì)選擇利益最大化的策略。A 有兩種選擇,若選擇合作,雙方都要支付環(huán)境治理成本,且發(fā)揮不了自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢;更重要的是,A 擔(dān)心在自己選擇合作的情況下,B 選擇背叛,那A 不僅支付了環(huán)境政策執(zhí)行成本且得不到治理紅利。于是出于自利性,A會(huì)選擇背叛。B 以同樣的思維方式,也會(huì)選擇背叛,最后得出A 和B 都選擇背叛,達(dá)到(背叛,背叛)納什均衡。[6,9]

3 流域跨界水環(huán)境政策執(zhí)行困境的博弈剖析

通過進(jìn)一步結(jié)合跨界水環(huán)境政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)困境與博弈理論,筆者得出以下兩個(gè)方面的理解:

3.1 上下級政府的縱向利益博弈:上下級政府變化的責(zé)權(quán)關(guān)系

利益格局的變化使得下級政府在執(zhí)行上級政府的政策方面有了更多的自主權(quán),上下級政府間的責(zé)任與職權(quán)關(guān)系發(fā)生逐步變化,二者逐漸形成“智豬博弈”。在上下級的博弈模型中,雙方都將自身利益最大化作為出發(fā)點(diǎn)。

通過觀察縱向利益博弈模型獲益矩陣,可以發(fā)現(xiàn)雖然上級政府嚴(yán)格督察和下級政府嚴(yán)格執(zhí)行的策略組無疑是環(huán)境政策執(zhí)行最順暢的策略選擇,但上級政府寬松督察和下級政府變通執(zhí)行的策略組總收益最高,是該博弈的帕累托最優(yōu)組合。這也就解釋了在現(xiàn)實(shí)的跨界水環(huán)境政策執(zhí)行過程中,國家大力出臺(tái)相關(guān)政策,但跨界水環(huán)境污染情況仍嚴(yán)重,跨界水環(huán)境污染治理糾紛不斷,跨界水環(huán)境政策卻未從根本上有效執(zhí)行。依托縱向利益博弈模型分析,筆者認(rèn)為問題本質(zhì)在于雙方責(zé)權(quán)關(guān)系不夠明晰:上級政府的獎(jiǎng)懲機(jī)制不健全、督察力度不夠和下級政府的政策執(zhí)行力度不足。

3.2 同級政府間的橫向利益博弈:政府治理的行政區(qū)域壁壘

我國現(xiàn)行政府治理以行政區(qū)域?yàn)橹黧w,跨界水環(huán)境政策的執(zhí)行也服從于行政區(qū)域[10]?？缃缢h(huán)境政策執(zhí)行受阻,一方面在于水資源屬于“公地”,加之其流動(dòng)性無法進(jìn)行物理性劃分,在跨界水資源的使用與政策執(zhí)行上萌生“搭便車”思維與行動(dòng)。另一方面,跨界水環(huán)境政策執(zhí)行情況無法簡單觀察,“搭便車”行為的后果隱蔽地轉(zhuǎn)嫁到下游,造成“公地悲劇”,長此以往陷入囚徒困境。

在橫向利益博弈模型中,作為理性人的雙方均將選擇自利性最大化的政策執(zhí)行策略。由同級政府間的橫向利益博弈模型的支付矩陣可知:出于自利性,雙方最終都將選擇背叛,也就是說,上游不執(zhí)行或變通執(zhí)行跨界水環(huán)境政策(背叛),則本行政區(qū)域也將選擇背叛,形成“約什均衡”。

分析橫向利益博弈模型,問題在于跨界水環(huán)境政策執(zhí)行主體易受外部因素影響,在政策執(zhí)行過程走向背叛的“僵局”。面對這一局面,亟需打破行政區(qū)域?qū)φ邎?zhí)行形成的壁壘,促使同級政府在政策執(zhí)行的過程中去逐求公共利益。

4 流域跨界水環(huán)境政策執(zhí)行的優(yōu)化路徑選擇

從博弈視角看流域跨界水環(huán)境政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)困境,不是為了找出困境,而是為了走出困境。而問題的核心在于如何驅(qū)使博弈雙方達(dá)到更優(yōu)化的博弈平衡,各主體要認(rèn)識(shí)到博弈的長期性與信息不對稱的顯著性和對等性,在此基礎(chǔ)上通過調(diào)整博弈方向,樹立雙贏意識(shí)、暢通博弈信息,以平衡博弈翹板、優(yōu)化博弈格局,才能有效掙脫流域跨界水環(huán)境政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)困境。

4.1 創(chuàng)新流域跨界水環(huán)境政策執(zhí)行的行政體制機(jī)制是首要前提

流域水的整體性決定了環(huán)境政策執(zhí)行不能簡單屬地化、碎片化管理,而跨區(qū)域的多主體聯(lián)動(dòng)才能掙脫現(xiàn)實(shí)困境。結(jié)合分析博弈模型,其一,上級政府要完善政策執(zhí)行激勵(lì)機(jī)制、嚴(yán)實(shí)政策執(zhí)行問責(zé)機(jī)制、暢通政策執(zhí)行協(xié)調(diào)機(jī)制、健全下級利益補(bǔ)償機(jī)制,以構(gòu)建流域跨界水環(huán)境政策執(zhí)行的行政體制。我國現(xiàn)有環(huán)境管理制度中,政策由中央政府出臺(tái)、下級政府執(zhí)行,地方政策執(zhí)行常受利益博弈限制,對地方利益予以激勵(lì)和補(bǔ)償,激發(fā)下級政府在政策執(zhí)行上的動(dòng)力。其二,要明晰責(zé)權(quán)關(guān)系、清晰界定各級的責(zé)任范圍與權(quán)力范疇,上級政府要在合理管控、簡政放權(quán)基礎(chǔ),探索構(gòu)建責(zé)權(quán)動(dòng)態(tài)平衡。其三,要逐步建立健全跨界水環(huán)境政策執(zhí)行工作協(xié)調(diào)與糾紛解決的政策體系和體制機(jī)制,通過超越各利益主體的機(jī)構(gòu)介入,發(fā)揮其作用和職能,協(xié)調(diào)和督促各行政區(qū)域在政策執(zhí)行過程中實(shí)現(xiàn)目標(biāo)統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、行動(dòng)統(tǒng)一、督察統(tǒng)一等多維度統(tǒng)一,實(shí)現(xiàn)流域跨界水環(huán)境政策的有效執(zhí)行。

4.2 拓寬流域跨界水環(huán)境政策執(zhí)行的府際合作路徑是主要關(guān)鍵

流域內(nèi)不同行政區(qū)域內(nèi)的利益博弈是影響府際合作的重要因素,拓寬流域跨界水環(huán)境政策執(zhí)行的府際合作路徑,使其科學(xué)、完善、具體、有效地發(fā)揮作用對政策執(zhí)行起著關(guān)鍵作用。地方政府要意識(shí)到自己不僅是政策執(zhí)行的主體,更是流域內(nèi)政策執(zhí)行合作的重要部分。面對流域這一整體,單獨(dú)的政策執(zhí)行很難達(dá)到最優(yōu)化效果,需要流域內(nèi)其他主體協(xié)同才能實(shí)現(xiàn)政策的最優(yōu)化執(zhí)行。各級應(yīng)打破“保護(hù)主義”壁壘,堅(jiān)持以合作導(dǎo)向公共利益,以避免“公地悲劇”與“搭便車”困境。

前文已述,信息不對稱是影響博弈雙方策略選擇的主要因素,而寬泛的府際合作能保證信息溝通渠道暢通,并以此增進(jìn)互信;特別是在博弈未建立平衡階段,信息順暢交互能避免雙方陷入追求自身利益最大化、選擇背叛的困境中。切實(shí)來說,一是上級政府應(yīng)暢通政策執(zhí)行協(xié)調(diào)機(jī)制,強(qiáng)化協(xié)調(diào)各區(qū)域的政策執(zhí)行協(xié)作,幫助解決下級政府在政策執(zhí)行的糾紛解決,推動(dòng)形成各級政府間的良好信任關(guān)系;二是嘗試建立健全真實(shí)、準(zhǔn)確、完備的環(huán)境監(jiān)測體系,完善流域水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),落實(shí)構(gòu)建流域水環(huán)境信息共享平臺(tái),暢通府際合作框架下的信息交互渠道。以此實(shí)現(xiàn)流域范圍內(nèi)各行政區(qū)域各級政府、各相關(guān)部門間資源共享、政策共行、環(huán)境共治。

4.3 構(gòu)建流域跨界水環(huán)境政策執(zhí)行的完備監(jiān)督體系是必要保障

政府是采取變通執(zhí)行還是嚴(yán)格執(zhí)行,很大程度受上級政府對其執(zhí)行情況的監(jiān)督力度,因此用好外界監(jiān)督能撬動(dòng)流域跨界水環(huán)境政策執(zhí)行的博弈平衡杠桿。

結(jié)合公共選擇理論的觀點(diǎn),外界實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的方式有兩種:一種是巡警方式,一種是火警方式[1]。巡警方式指上級調(diào)查和其他監(jiān)管的直接方式,也就是說上級政府要逐級或越級向下進(jìn)行督察,如黨的十八大后環(huán)保部實(shí)行的環(huán)保督察。這種方式成本較高,但成效較為明顯。筆者認(rèn)為,應(yīng)充分發(fā)揮我國流域管理委員會(huì)在水環(huán)境政策執(zhí)行方面的監(jiān)督作用,而非僅作為水資源管理機(jī)構(gòu)存在。

火警方式指第三方進(jìn)行告發(fā)或發(fā)出警報(bào),即社會(huì)主體的第三方廣泛監(jiān)督作用,吸引第三方力量為流域跨界水環(huán)境政策執(zhí)行注入新動(dòng)能。流域水環(huán)境與社會(huì)公眾生活休戚相關(guān),公眾對環(huán)境質(zhì)量的需求日益提升,在此基礎(chǔ)上構(gòu)建社會(huì)公眾監(jiān)督體系,發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)新媒體手段的監(jiān)督優(yōu)勢,充分挖掘環(huán)境保護(hù)NGO 組織的能動(dòng)性,能在一定程度上倒逼各級政府更加有效地執(zhí)行流域跨界水環(huán)境政策。

5 結(jié)語

環(huán)境問題事關(guān)人類未來,流域跨界水環(huán)境政策執(zhí)行對提升流域水環(huán)境質(zhì)量改善有著重要作用,將影響國家生態(tài)文明建設(shè)整體步伐。國家和各級政府要采取科學(xué)、有效的措施,切實(shí)研判流域跨界水環(huán)境現(xiàn)狀和政策執(zhí)行情況,鏡鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),創(chuàng)新行政體制機(jī)制、強(qiáng)化上下各級政府政策執(zhí)行效力,拓寬府際合作路徑、匯聚同級政府間政策執(zhí)行合力,構(gòu)建完備監(jiān)督體系、激發(fā)社會(huì)各界政策執(zhí)行內(nèi)生動(dòng)力,為生態(tài)文明建設(shè)貢獻(xiàn)磅礴力量。