李明輝

河北陸源土地規(guī)劃咨詢有限公司

1 引言

改革開放大潮涌動，社會進步一日千里，經(jīng)濟發(fā)展推動社會各行各業(yè)煥發(fā)出嶄新的面貌，國土空間規(guī)劃這一與社會大眾生命健康息息相關的工作，也有了長足的進步，一系列新思想、新理念層出不窮，給國土空間規(guī)劃注入了新鮮活力。除此之外，自改革開放以來，我國社會面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，國土空間規(guī)劃中綜合整治與生態(tài)修復面臨著新的挑戰(zhàn)，不能再用老舊的規(guī)劃理念與規(guī)劃方法去解決這一嶄新的難題。當前，我國國土空間規(guī)劃中還存在著一定的問題，導致生態(tài)文明建設工作尚不如人意.因此，探討國土空間規(guī)劃中綜合整治與生態(tài)修復的路徑依然是值得探討的一項新課題。

2 新時代國土整治與生態(tài)修復內(nèi)涵以及工作方向

我國社會背景發(fā)生了巨大變化，國土整治與生態(tài)修復內(nèi)涵也應當與時俱進，轉(zhuǎn)變不合乎時宜的想法，充實已有的內(nèi)涵，使其能夠比較好地指引當下的規(guī)劃工作。

2.1 新時代國土整治與生態(tài)修復的內(nèi)涵

我國已經(jīng)走過了經(jīng)濟野蠻生長的階段，從“高速”發(fā)展階段進入到“高質(zhì)量”發(fā)展階段，不再只強調(diào)GDP，轉(zhuǎn)而追求經(jīng)濟效益與生態(tài)效益的平衡.基于我國現(xiàn)在的發(fā)展狀況，我國黨中央、國務院做出了國土整治與生態(tài)修復的重大決策，并出臺了相關的法律法規(guī)以引導這一工作的順利開展與高效落實，同時，也為各級單位保護修復和開發(fā)建設活動提供了基本的依據(jù)。具體而言，國土空間規(guī)劃大致有綜合整治與生態(tài)修復兩大方面。在綜合整治上，國土空間規(guī)劃體系強調(diào)統(tǒng)籌規(guī)劃，細致探索各個功能區(qū)的作用、制定土地利用總體規(guī)劃、資源利用等規(guī)劃，不求面面俱到，但求能夠有效指導實踐工作。在生態(tài)修復上，國土空間規(guī)劃強調(diào)“修復”，追求生態(tài)系統(tǒng)的自我恢復，而非人工干預，保證原生態(tài)系統(tǒng)的和諧統(tǒng)一。不論是綜合整治，還是生態(tài)修復，其都是國土空間規(guī)劃的重要表現(xiàn)方面，盡管強調(diào)的側(cè)重點有所不同，但其目的卻是殊途同歸的，旨在促進生態(tài)系統(tǒng)安全穩(wěn)定和區(qū)域全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，為社會大眾創(chuàng)造更美好的宜居環(huán)境。據(jù)此，可將國土空間規(guī)劃的內(nèi)涵總結(jié)為如圖1。

圖1 國土空間規(guī)劃的內(nèi)涵

2.2 國土空間規(guī)劃中綜合整治與生態(tài)修復的方向

作為一項宏大的工程，國土空間規(guī)劃絕非一蹴而就，不可能在一朝一夕間完成，必須科學制定方案，把握好工作方向，進而引導實踐工作。結(jié)合實踐經(jīng)驗，本文認為在生態(tài)文明建設和國土空間規(guī)劃體系下，國土整治與生態(tài)修復的轉(zhuǎn)型，應當辯證認識把握如下幾個方面。

（1）整治與修復的關系。整治與修復是國土整治與生態(tài)修復必須遵循的關系之一?！罢巍迸c“修復”都強調(diào)生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化，但具體措施卻有所不同.其中，整治主要是針對格局失序、效能低下和品質(zhì)不高的空間，通過采用各種手段進行處理;而生態(tài)修復則是針對結(jié)構(gòu)不良、功能受損的生態(tài)系統(tǒng)，強調(diào)自然恢復，減少人工干預，值得注意的是，不論是整治，或是修復，二者并不是相互割裂的，某一生態(tài)系統(tǒng)可能會同時使用到整治與修復兩種方式，兩者互為依存，相互促進，共同營造出良好的生態(tài)系統(tǒng)，給社會大眾以健康清新的生活環(huán)境。

（2）局部與系統(tǒng)的關系。在國土整治與生態(tài)修復工作中，必須認識到國土空間是一個有機整體，其間各個元素相互牽制，相互影響，在落實相關措施時，必須從整體性、系統(tǒng)性的層面去思考問題，抓住“牛鼻子”，在基本恢復生態(tài)系統(tǒng)的層面上，抓住薄弱點，予以擊破。

（3）工程與生態(tài)的關系。所謂“工程與生態(tài)的關系”，其實是處理好人為干擾和自然恢復的關系，還可以認為是“西醫(yī)快速治療”與“中醫(yī)慢慢調(diào)理”的關系。無論是國土整治，還是生態(tài)修復，在具體執(zhí)行的過程中，離不開人工手段，或多或少都會采取一些工程性的措施，同時在適當工程介入后，并不意味著生態(tài)修復工作可以一勞永逸，而要繼續(xù)調(diào)理，加強管理，避免又回到之前的狀態(tài)。

（4）政府與市場的關系。一方面，良好的生態(tài)系統(tǒng)與國土空間是民生福祉，是有利于社會大眾的；另一方面，國土空間規(guī)劃工作需要消耗大量的資本與精力，僅靠政府的支持難免會顯得力不從心.因此，應當處理好政府與市場的關系，以政府主導、公眾參與，共同推薦國土整治與生態(tài)修復。更具體地說，政府應更多地在整治修復的公平性、高效性和可持續(xù)性上發(fā)力，而在具體執(zhí)行上，應當鼓勵公眾參與，引入社會資本。

3 國土空間規(guī)劃中綜合整治與生態(tài)修復的關鍵

3.1 樹立系統(tǒng)觀念

首先，國土空間規(guī)劃需要遵循“系統(tǒng)觀”。國土空間規(guī)劃是一項完整的系統(tǒng)，包含了眾多元素，這些元素彼此牽制、相互影響，不能“哪里不好修哪里”，必須樹立系統(tǒng)觀念，從全局謀劃，從整體上整治，將其視作一個完整的系統(tǒng)，由傳統(tǒng)線性思維轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)非線性思維方法，改變過去的單一要素局部整治修復，多角度思考、多途徑切入，方能夠做好這一工作.除此之外，“系統(tǒng)觀念”還體現(xiàn)在對國土資源的綜合開發(fā)、多途徑利用，這是因為人類所擁有的資源是有限的，必須充分運用現(xiàn)有資源，開發(fā)其多種途徑，最大化這些資源的價值。

3.2 秉持綠色觀念

其次，近年來，“綠水青山就是金山銀山”的概念早已深入人心，加快生態(tài)文明體制改革、打造美麗中國已經(jīng)成為每一位國人的期許。在物質(zhì)財富還不夠豐富的時代，整個社會更加關注的是經(jīng)濟水平的提升，在大力發(fā)展社會生產(chǎn)力的過程中，忽視了對生態(tài)環(huán)境的保護，這一做法為人來創(chuàng)造了前所未有的物質(zhì)財富，但是這種“野蠻生長”也給人類社會帶來了巨大的難題:原始森林消失、濕地退化、全球氣候變暖、沙塵暴、酸雨等問題接踵而至，不僅引起了我國政府的關注，也成為一項全球性的問題，為解決這一問題，社會各界開始將目光轉(zhuǎn)移到生態(tài)環(huán)境的治理上，例如“巴黎和約”“構(gòu)建命運共同體”的概念應運而生，當前，在進行綜合整治時，必須緊緊依照國家相關的政策，關注生態(tài)環(huán)境，并將其看作非常重要的一個方面，做好生態(tài)效益與經(jīng)濟效益之間的平衡，營造“綠水藍天”。

4 國土空間規(guī)劃中綜合整治與生態(tài)修復工作中存在的問題

國土空間規(guī)劃中綜合整治與生態(tài)修復在我國已經(jīng)提出了很多年，但是，在發(fā)展過程中，依然顯現(xiàn)出了一定的問題，結(jié)合實踐經(jīng)驗，本文認為主要體現(xiàn)為如下3個方面。

4.1 可持續(xù)發(fā)展意識淡薄

可持續(xù)發(fā)展意識的淡薄是阻礙國土空間綜合整治與生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的一大因素。各種國土資源在一定程度上可以算作“公共物品”（即：可同時供大多數(shù)人使用，而又不影響其中任何一個人的利益），大眾不愿意理睬國土資源的利用情況，即使有的人愿意為國土空間的可持續(xù)發(fā)展貢獻綿薄之力，那就需要付出一定的代價，而這帶來的好處又不可獨自占有，如此一來，真正愿意去管這些事情的人就少了。

4.2 城鎮(zhèn)建設占地加劇，土地結(jié)構(gòu)不合理

根據(jù)相關數(shù)據(jù)，近十年來，城市城建區(qū)規(guī)模擴大都在60%以上，周邊耕地蠶食半徑不斷延伸。新時代，我國的經(jīng)濟必然持續(xù)上漲，而隨之帶來的城鎮(zhèn)化也會進一步發(fā)展，這些都會導致城鎮(zhèn)建設占地加劇。與此同時，土地資源存在著利用結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象，工地利用效率和效益水平低。

4.3 土地利用率低

在農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)方面，土地資源集中投入糧食等種植業(yè)中，造成土地綜合利用效益低。根據(jù)相關文獻，在我國現(xiàn)土地利用率低，且呈現(xiàn)出東部地區(qū)高，中西部低的空間分布格局，提高土地利用率需要更進一步地摸索。

5 國土空間規(guī)劃中綜合整治與生態(tài)修復工作的具體途徑

面對國土空間規(guī)劃中綜合整治與生態(tài)修復工作，必須以“咬定青山不放松”的決心與“乘風破浪會有時”的魄力推進。具體可以從如下3個角度進行。

5.1 增強可持續(xù)發(fā)展意識

伴隨著人口的增長與城市化進程的加快，需要使用的資源越來越多，而可以利用的資源卻不會增長，這一矛盾催生了可持續(xù)發(fā)展意識的樹立。政府可以通過一些公眾平臺、有影響力的公眾人物予以宣傳，使這一觀念普及到全民，讓全社會真正認識到只有長期不斷地堅持資源的可持續(xù)利用，才能解決人類和資源的矛盾，真正保持人類社會生存發(fā)展的物質(zhì)基礎，加速社會經(jīng)濟的發(fā)展。

5.2 完善土地使用結(jié)構(gòu)

國土空間的用途多種多樣，但一種用途上的增多會使得另一種用途能使用的資源減少。以城市用地為例，近年來，隨著人口大量涌入城市以及城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城市住宅房如雨后春筍般發(fā)展起來。建筑用地增多自然減少其他用途的減少。這就需要政府進一步完善有關法律，保護國土，控制建設用地，包括加強耕地保護立法、劃定保護區(qū)、強化全民保護的意識等。

5.3 改革土地制度，加強資源管理

國土空間規(guī)劃中綜合整治與生態(tài)修復必須依靠一定的制度予以約束，突出中央和地方政府對國土空間的主體地位，改變長期以來公共物品所有權(quán)主體遺失現(xiàn)狀，而且要確定使用權(quán)主體的合法地位，進一步細化使用權(quán)，建立兩權(quán)分離原則下各產(chǎn)權(quán)主體明晰的貴權(quán)利關系。公共物品一旦變成有主物，其他人要使用這一物品就必須付出代價，能夠有效避免資源被破壞。

根據(jù)如上分析，本文認為國土空間規(guī)劃中綜合整治與生態(tài)修復的問題與解決對策可總結(jié)為圖2。

圖2 主要問題與解決對策

6 結(jié)束語

總而言之，時代的年輪滾滾向前，社會面貌有翻天覆地的變化，國土空間這一與社會大眾生活緊密相關的工作，必須適時改變，主動適應新的社會潮流，抓住核心內(nèi)涵，處理好整治與修復的關系、局部與整體的關系、工程與生態(tài)的關系、政府與市場的關系，樹立“系統(tǒng)觀念”與“綜合觀念”，從增強可持續(xù)發(fā)展意識、完善土地使用結(jié)構(gòu)、改革土地制度，加強資源管理等方面入手，也唯有此，才能夠更好地做好國土空間規(guī)劃工作，提高綜合整治與生態(tài)修復的效果。