◎洪仁濤 喬元波

一、后期管護(hù)的內(nèi)容

1.灌溉與排水工程管護(hù)，保證溝渠、橋涵、閘、排灌站、井房、蓄水池、水壩、配電等設(shè)施的完備，能夠正常使用；

2.田間道路、農(nóng)田防護(hù)工程管護(hù)，保證道路系統(tǒng)完整，通行順暢，防護(hù)工程充分發(fā)揮作用；

3.開發(fā)整理后新增耕地管護(hù)，保證新增耕地的數(shù)量與質(zhì)量；確保不發(fā)生挖沙取土、植樹和挖塘養(yǎng)魚等破壞耕地行為，不出現(xiàn)棄耕、拋荒現(xiàn)象；

4.項(xiàng)目公示牌、標(biāo)志牌、交通警示等標(biāo)志牌管護(hù)，保證完好、清晰；

5.其他需要管護(hù)的內(nèi)容。

土地整治項(xiàng)目后期管護(hù)的工作內(nèi)容如表1 所示。

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二、存在的主要問題

1.管護(hù)不夠精準(zhǔn)。由于存在“重建輕管”思想，有的地方對項(xiàng)目后期管護(hù)重視程度不夠，管護(hù)措施“粗枝大葉”，管護(hù)主體、權(quán)責(zé)不明晰，管護(hù)資金落實(shí)不到位，造成已完工的項(xiàng)目維護(hù)不當(dāng)。一些地方在日常動態(tài)巡查中發(fā)現(xiàn)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊在項(xiàng)目建設(shè)完成后，項(xiàng)目道路兩側(cè)存在種植樹木、土溝土渠雜草叢生及整治后地塊撂荒的情況。

2.規(guī)劃設(shè)計(jì)深度不夠。在國土綜合整治項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，一些地方的規(guī)劃設(shè)計(jì)涉及后期管護(hù)比較粗略，后期管護(hù)的思路、原則、目標(biāo)、落實(shí)措施不夠詳細(xì)，往往與實(shí)際工作相脫節(jié)，不具有科學(xué)的指導(dǎo)性和實(shí)際操作性，造成后期維護(hù)不方便或成本過高等問題。有的規(guī)劃設(shè)計(jì)未深入實(shí)地調(diào)查、勘測，生搬硬套，導(dǎo)致部分工程設(shè)施不實(shí)用。

3.管護(hù)資金投入不足。充足的資金投入是項(xiàng)目后期管護(hù)的重要保障。實(shí)踐中，國土綜合整治項(xiàng)目資金投入多用于具體施工，較少將后期管護(hù)資金單列，容易造成項(xiàng)目后期管護(hù)資金斷鏈，難以達(dá)到應(yīng)有的管護(hù)效果。另外，一些地方的資金投入不夠多元化，管護(hù)資金多由地方財(cái)政投入，社會投資參與管護(hù)工作的情況少，使得資金保障不充足。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)將項(xiàng)目后期管護(hù)職責(zé)全部委托給村組實(shí)施，而大部分村莊集體經(jīng)濟(jì)收入薄弱，難以有效落實(shí)管護(hù)職責(zé)。

4.激勵約束剛性不足。建立健全國土綜合整治項(xiàng)目后期管護(hù)考核機(jī)制和獎懲措施，有利于調(diào)動鎮(zhèn)村干部、群眾共同參與項(xiàng)目后期管護(hù)的積極性，形成后期管護(hù)的良性循環(huán)。但在實(shí)際工作中，管護(hù)激勵與約束措施少，獎懲兌現(xiàn)落實(shí)有差距，造成基層主動參與項(xiàng)目后期管護(hù)的積極性不高。有關(guān)地方政府部門即便發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管護(hù)責(zé)任履行不到位，也沒有具體懲戒措施，難以有效督促管護(hù)方履行管護(hù)職責(zé)。

5.管護(hù)專業(yè)程度較弱。國土綜合整治項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，一般沒有專業(yè)團(tuán)隊(duì)專門負(fù)責(zé)后期管護(hù)工作，尤其在電力、水利設(shè)施、排水溝的設(shè)備維修方面缺乏管護(hù)措施，致使設(shè)備損壞后不能正常發(fā)揮作用。另外，受限于技術(shù)性強(qiáng)、成本高等因素影響，國土綜合整治項(xiàng)目中較少使用鐵塔攝像、無人機(jī)、衛(wèi)星遙感等信息技術(shù)，未形成高效快速的管護(hù)方法。

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三、產(chǎn)生問題的原因

1.鎮(zhèn)村管護(hù)積極性不高。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)只重視國土綜合整治項(xiàng)目的投資和建設(shè)，往往將完成項(xiàng)目驗(yàn)收當(dāng)作最后一個(gè)環(huán)節(jié)，對項(xiàng)目的后期管護(hù)投入不足，增加了后期管護(hù)的難度。

2.管護(hù)職責(zé)不夠具體。國土綜合整治項(xiàng)目的后期管護(hù)中，誰來管護(hù)、怎么管護(hù)、管護(hù)期限、管護(hù)措施、資金投入等沒有形成明確的規(guī)定，多數(shù)處于口頭交代、簡短的書面交接，使管護(hù)責(zé)任大而化之，難以有效落實(shí)。

3.宣傳引導(dǎo)不到位。國土綜合整治項(xiàng)目實(shí)施期間，一般都會動員鎮(zhèn)村干部、村民代表參與規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目施工監(jiān)管及竣工驗(yàn)收。但在項(xiàng)目完成后，對加強(qiáng)后期管護(hù)的宣傳引導(dǎo)工作則做得不夠到位，造成群眾對土地整治項(xiàng)目后期管護(hù)認(rèn)識不深入、不全面，對具體要求掌握不夠精準(zhǔn)，主動管護(hù)意識不強(qiáng)。

4.績效評價(jià)不健全。一些國土綜合整治項(xiàng)目后期管護(hù)缺少績效評價(jià)體系，沒有用“一把尺子”衡量管護(hù)效果、管護(hù)主體、管護(hù)客體與管護(hù)措施、管護(hù)資金等，使項(xiàng)目后期效益打了折扣。

四、主要建議

1.進(jìn)行科學(xué)合理的土地整治規(guī)劃。土地整治工程需要因地制宜，工程的建立要與當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境，例如氣候、地理位置、地貌等相符。另外還要與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。設(shè)計(jì)人員需要預(yù)先了解工程周圍的環(huán)境，并對現(xiàn)場進(jìn)行勘測，記錄一定范圍內(nèi)的水、田、路等的數(shù)據(jù)信息并進(jìn)行分析，深入基層去了解實(shí)際情況，聽取人民群眾的意見，了解當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣等，結(jié)合多種因素以及多種情況，才能使工程的規(guī)劃變的更加合理、全面，保證工程得到長期有效的管理與利用。

2.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善制度機(jī)制。建議科學(xué)開展政策評估，推動出臺相關(guān)層面的政策文件——特別是在法律、行政法規(guī)層面明確國土綜合整治項(xiàng)目后期管護(hù)的主體、實(shí)施措施、獎懲制度，促進(jìn)國土綜合整治項(xiàng)目后期管護(hù)工作的科學(xué)化、法治化、規(guī)范化。建議制定國土綜合整治項(xiàng)目后期管護(hù)責(zé)任制度，實(shí)行項(xiàng)目“四級負(fù)責(zé)制”，明確縣、鄉(xiāng)、村、組職責(zé)，切實(shí)壓實(shí)工作責(zé)任鏈條；探索聘用鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級“田長”作為管護(hù)員或引入專業(yè)團(tuán)隊(duì)開展管護(hù)巡查督導(dǎo)，提高管護(hù)效率；加大國土綜合整治后期管護(hù)宣傳力度，采取會議、電視、公開欄、新媒體等多種形式，宣傳國土綜合整治項(xiàng)目建設(shè)的意義、內(nèi)容和政策，增強(qiáng)群眾管護(hù)責(zé)任感和自覺性。

3.完善規(guī)劃編制，健全評價(jià)體系。國土綜合整治項(xiàng)目規(guī)劃編制作業(yè)人員應(yīng)認(rèn)真踏勘現(xiàn)場，結(jié)合項(xiàng)目區(qū)村情村況，細(xì)致了解項(xiàng)目區(qū)的田、水、路、林、人文等現(xiàn)狀及周邊配套設(shè)施，廣泛聽取項(xiàng)目區(qū)群眾的意見，選取最優(yōu)管護(hù)路徑，降低管護(hù)成本；健全國土綜合整治項(xiàng)目評價(jià)體系，在對整治項(xiàng)目綜合驗(yàn)收時(shí)，應(yīng)有相應(yīng)量化指標(biāo)進(jìn)行評價(jià)，評價(jià)應(yīng)圍繞管護(hù)制度、耕地保護(hù)、配套設(shè)施、管護(hù)資金等方面開展。

4.實(shí)行建牌發(fā)證，合力做好管護(hù)。國土綜合整治項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)收后的地塊，應(yīng)豎立項(xiàng)目管護(hù)牌，建立“戶籍”，發(fā)放《整治地塊管護(hù)證》，明確管護(hù)責(zé)任主體、責(zé)任單位、責(zé)任人以及坐落、管護(hù)類型、管護(hù)期限、管護(hù)面積等具體內(nèi)容；應(yīng)建立政府牽頭，自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)保、公安等部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同參與的管護(hù)機(jī)制，堅(jiān)持“誰承包誰管護(hù)，誰受益誰維修，誰損壞誰賠償”的原則，層層簽訂管護(hù)合同，明確規(guī)定管護(hù)目標(biāo)、責(zé)任與義務(wù)，形成政府管護(hù)與群防群護(hù)的良好局面。

5.加大巡查力度，落實(shí)獎懲措施。一是加大國土綜合整治項(xiàng)目后期管護(hù)巡查力度。建議定期開展國土綜合整治管護(hù)巡查，監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)管護(hù)、村級管護(hù)責(zé)任落實(shí)情況，并將整治地塊列入耕地保護(hù)范圍，嚴(yán)查在整治后土地上建房、取土、植樹、堆放廢棄物等行為；健全國土綜合整治后期管護(hù)信息管理系統(tǒng)，用“數(shù)字化”跟蹤方式，保障土地整治效益。二是加大資金投入。設(shè)立管護(hù)專項(xiàng)資金，設(shè)定年度畝均管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，對達(dá)到耕地保護(hù)要求的地塊，直接將資金發(fā)放給管護(hù)責(zé)任人；后期管護(hù)經(jīng)費(fèi)納入項(xiàng)目投資預(yù)算，有項(xiàng)目承擔(dān)單位按管護(hù)年限、提取比例向村組撥付；每年對管護(hù)地塊進(jìn)行核定，符合要求的分年度發(fā)放，不符合要求的停止發(fā)放。三是加大政策引導(dǎo)。建議設(shè)立國土綜合整治建設(shè)獎，并與項(xiàng)目后期管護(hù)水平相掛鉤，采取“建設(shè)占用、補(bǔ)劃監(jiān)管”并重的原則，堅(jiān)持?jǐn)?shù)量不減少、質(zhì)量不降低。四是加大管護(hù)約束力度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對轄區(qū)內(nèi)項(xiàng)目管護(hù)地塊應(yīng)負(fù)屬地監(jiān)管責(zé)任，對未落實(shí)管護(hù)工作導(dǎo)致項(xiàng)目區(qū)內(nèi)整治后耕地被違法占用、棄耕拋荒的，應(yīng)依法追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。

6.明確管護(hù)責(zé)任，落實(shí)主要義務(wù)。項(xiàng)目初驗(yàn)后，土地整治中心應(yīng)組織專業(yè)人員會同項(xiàng)目施工單位、監(jiān)理單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組成聯(lián)合小組，對項(xiàng)目工程進(jìn)行確認(rèn)，拿出四方確認(rèn)的工程清單作為交接過程的有關(guān)資料。在此基礎(chǔ)上，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂工程移交協(xié)議，明確雙方的責(zé)任和義務(wù)，把后續(xù)管理工作作為最主要的內(nèi)容。簽訂資產(chǎn)移交協(xié)議后，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)根據(jù)協(xié)議的內(nèi)容，編制具體的工程管護(hù)制度，再利用有線電視、宣傳單等多種形式宣傳，使其家喻戶曉，從而形成了“工程為人人、人人護(hù)工程”的良好社會風(fēng)氣。

7.建立各單項(xiàng)工程管護(hù)制度。土地整治建設(shè)工程的各單項(xiàng)工程之間在管護(hù)上具有相對獨(dú)立的特點(diǎn)，自然資源管理部門可分別提出其管護(hù)的具體制度。

（1）耕地管護(hù)制度。明確耕作制度，保證耕地的充分合理利用，嚴(yán)禁改變耕地用途的行為；耕地質(zhì)量評價(jià)制度，國土資源管理部門采取定期或不定期的抽查耕地質(zhì)量進(jìn)行評價(jià)。

（2）農(nóng)田水利工程管護(hù)制度。嚴(yán)禁故意損壞農(nóng)田水利設(shè)施設(shè)備的行為。根據(jù)不同設(shè)施設(shè)備的特點(diǎn)開展定期的維護(hù)，建立各設(shè)施設(shè)備的檔案制度，記錄其技術(shù)參數(shù)、基本信息、使用情況和檢修情況等。

（3）道路工程管護(hù)制度。嚴(yán)禁惡意破壞田間道路和農(nóng)橋的行為；禁止對橋梁、道路的不合理利用行為；對田間道路工程進(jìn)行不定時(shí)的檢修，采取預(yù)防措施減小建設(shè)工程被損害的可能性。

（4）農(nóng)田防護(hù)工程的管護(hù)制度。定期對防護(hù)林進(jìn)行澆水、施肥、噴藥、修剪和補(bǔ)栽等；禁止農(nóng)戶毀壞防護(hù)林的行為。

8.建立工程管護(hù)的獎懲制度。項(xiàng)目承擔(dān)單位應(yīng)采取定期和不定期方式對各項(xiàng)目區(qū)工程管護(hù)情況進(jìn)行抽查，檢查耕地質(zhì)量提高情況、設(shè)施的完好程度、設(shè)備的運(yùn)行情況等，對管護(hù)有力的單位組織和個(gè)人給與相應(yīng)的獎勵，對故意破壞工程設(shè)施設(shè)備、不執(zhí)行工程管護(hù)制度的組織和個(gè)人作出懲罰。

9.建立多渠道資金的籌集制度。土地整治項(xiàng)目的后期管護(hù)需要大量人力、物力和財(cái)力，目前土地整治項(xiàng)目后期管護(hù)無法得到落實(shí)的一個(gè)根本原因在于管護(hù)資金的缺乏，要建立土地整治項(xiàng)目后期管護(hù)體系，就必須有穩(wěn)定的資金來源作保障，在后期管護(hù)中可采取多渠道的資金籌集方式。主要有將項(xiàng)目后期管護(hù)費(fèi)用列入項(xiàng)目的預(yù)算計(jì)劃、新增耕地承包費(fèi)和管護(hù)中部分經(jīng)營收益的填充、地方財(cái)政補(bǔ)貼與農(nóng)民集資相結(jié)合的辦法。

（1）將項(xiàng)目后期管護(hù)費(fèi)用列入項(xiàng)目的預(yù)算計(jì)劃。項(xiàng)目后期管護(hù)的費(fèi)用可根據(jù)項(xiàng)目規(guī)模的大小和具體建設(shè)的工程內(nèi)容在預(yù)算的其他費(fèi)用中列入后期管護(hù)專項(xiàng)資金，專項(xiàng)資金的使用可根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)工程內(nèi)容的周期規(guī)律擬定撥款計(jì)劃。

（2）新增耕地承包費(fèi)和管護(hù)中部分經(jīng)營收益的填充。新增耕地是土地整治的一大目標(biāo)，各項(xiàng)目都有一定的新增耕地面積，通過新增耕地的承包，可收取承包費(fèi)用。農(nóng)田防護(hù)林成材以后出售收入扣除新建防護(hù)林等費(fèi)用預(yù)留的部分也可最為項(xiàng)目后期管護(hù)的資金補(bǔ)充。

（3）地方財(cái)政補(bǔ)貼與農(nóng)民集資相結(jié)合的辦法。土地整治后的耕地可按照“誰收益，誰負(fù)責(zé)”的原則，向項(xiàng)目區(qū)收益農(nóng)戶收取設(shè)施設(shè)備的日常維護(hù)費(fèi)用，包括溝渠及水工建筑物的維護(hù)修理費(fèi)、設(shè)備的檢修更新費(fèi)、設(shè)備設(shè)施的運(yùn)行費(fèi)和管護(hù)人員的補(bǔ)貼等，收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)經(jīng)過聽證并由縣級國土資源管理部門備案。但農(nóng)戶的財(cái)力畢竟有限，因此土地整治項(xiàng)目的后期管護(hù)費(fèi)用仍需財(cái)政從土地有償使用費(fèi)和出讓金中預(yù)留部分專項(xiàng)資金，費(fèi)用的劃撥采取村委會申請—國土資源管理部門審查—計(jì)劃內(nèi)下?lián)苜Y金—竣工驗(yàn)收的程序進(jìn)行。這種資金的籌集方式既保證了后期管護(hù)資金的可持續(xù)性，又調(diào)動了群眾參與項(xiàng)目后期管護(hù)的積極性?？晒餐瑯?gòu)建土地整治項(xiàng)目后期管護(hù)資金持續(xù)來源的保障體制。

10.加大新增耕地的培肥力度，提高農(nóng)田生產(chǎn)能力。 為提高農(nóng)田生產(chǎn)力水平，可以通過加大后續(xù)培肥力度、栽種經(jīng)濟(jì)林、牧草等措施，增加土壤內(nèi)的有機(jī)質(zhì)含量，改善土壤團(tuán)粒結(jié)構(gòu)。同時(shí)，也可以由施工單位在工程竣工后出資種植一、二期農(nóng)作物，減輕當(dāng)?shù)厝罕娛旎寥赖某杀静⑻嵘N植的信心和積極性。

11.做好動態(tài)監(jiān)測，建立聯(lián)動機(jī)制。土地整治工程中的水電設(shè)施、道路、渠系等，在竣工驗(yàn)收后需進(jìn)一步做好后期管護(hù)和動態(tài)監(jiān)測。作為主管土地整治項(xiàng)目的國土部門應(yīng)與受益村組建立起“雙管齊下”的聯(lián)動機(jī)制，在工程后期管護(hù)中應(yīng)明確責(zé)任、主次分明，充分發(fā)揮國土部門的監(jiān)管職責(zé)。建立國土部門回訪及村組反饋機(jī)制，加大信息交流及共享，促其加強(qiáng)對農(nóng)田配套設(shè)施的管護(hù)。國土部門應(yīng)加大回訪力度，拓寬信息收集渠道，做好動態(tài)監(jiān)測，為農(nóng)田配套設(shè)施的可持續(xù)利用提供第一手資料。

12.實(shí)施專人管護(hù)工程。項(xiàng)目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)設(shè)立管護(hù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，組建以鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)辦、當(dāng)?shù)厝罕姶頌橹鞯墓茏o(hù)隊(duì)伍，細(xì)化項(xiàng)目工程管護(hù)任務(wù)，明確分工、責(zé)任到人。制定獎懲制度使項(xiàng)目后期管理步入制度化、規(guī)范化軌道，讓廣大群眾從土地整治項(xiàng)目中得到源源不斷的效益和好處。

項(xiàng)目工程后期管護(hù)，意義重大。關(guān)系到項(xiàng)目工程完工后能否實(shí)現(xiàn)國家資金的投資效益，關(guān)系到項(xiàng)目工程能否長期、有效和穩(wěn)定地發(fā)揮效益，關(guān)系到土地整治的目標(biāo)能否最終實(shí)現(xiàn)。只有做好項(xiàng)目后期管護(hù)工作，造福一方百姓，土地整治項(xiàng)目才能算真正的民心工程。