金 菊 婁瓊戈

(哈爾濱商業(yè)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150028)

我國一致以來對環(huán)境問題十分重視，2019年7月，《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》發(fā)布并實(shí)施，開啟垃圾分類新篇章。此后，引起了社會(huì)廣泛關(guān)注，在黨的十九大召開后，我國進(jìn)入了新時(shí)代，上海率先進(jìn)行垃圾分類，作為試點(diǎn)城市，實(shí)施了《上海生活垃圾管理?xiàng)l例》，上海作為垃圾治理的榜樣，許多城市都效仿上海，對于垃圾分類的處理引起了重視。2019年，在《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中，提出要將垃圾分類納入國家的規(guī)劃，將其提升到制度化的層面。城市的垃圾處理效果顯著，人居環(huán)境日益改善。黑龍江省的農(nóng)村生活垃圾與全國其他省份尤其是南方地區(qū)不同，處理起來也不同[1]。

一、農(nóng)村生活垃圾分類處理現(xiàn)狀

(一)農(nóng)村生活垃圾構(gòu)成

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定程度的發(fā)展，農(nóng)民可支配收入提升，其購買欲望也隨之上升，農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)生量逐漸增多。據(jù)統(tǒng)計(jì)局調(diào)查顯示，我國農(nóng)村地區(qū)生活垃圾每年產(chǎn)量高達(dá)3億噸，農(nóng)民每天產(chǎn)生的生活垃圾約為0.8kg。雖然垃圾產(chǎn)生量巨大，但農(nóng)村生活垃圾的構(gòu)成一般較簡單，通常廚余垃圾占比最高，然后是瓜果類垃圾、紙盒、塑料瓶之類的一次性物品，舊衣舊物、廢舊電子產(chǎn)品的占比最少，具體構(gòu)成如圖1所示。

圖1 農(nóng)村生活垃圾的構(gòu)成

(二)農(nóng)村生活垃圾清運(yùn)情況

目前，農(nóng)村生活垃圾所面臨的問題與城鎮(zhèn)相同，即清運(yùn)量。截至2020年末，我國農(nóng)村常住人口50 979萬人，農(nóng)村生活垃圾的清運(yùn)量就高達(dá)6 809.76萬噸，占全國生活垃圾清運(yùn)量的28.9%，具體如圖2所示：

圖2 2010—2020年全國農(nóng)村生活垃圾清運(yùn)量

目前，黑龍江省基層政府采取“戶收集、村集中、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”的清運(yùn)模式，給每個(gè)村都配備垃圾清運(yùn)車。黑龍江省農(nóng)村生活垃圾的治理取得顯著成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)局調(diào)查顯示，大多數(shù)保潔員的日常工作僅是進(jìn)行簡單的清運(yùn)工作，甚至還有個(gè)別的保潔員在清運(yùn)時(shí)，將已分好類的生活垃圾再次混合進(jìn)行運(yùn)輸，造成二次混合，失去分類意義。

(三)黑龍江省農(nóng)村生活垃圾處理情況

目前，黑龍江省農(nóng)村對生活垃圾處理的主要方法包括衛(wèi)生填埋和焚燒兩種方式。其中衛(wèi)生填埋是通過壓實(shí)垃圾，再對其進(jìn)行治理，最后封場填埋；焚燒就是將垃圾進(jìn)行烘干焚燒，將垃圾轉(zhuǎn)化為氣體和殘?jiān)?。另外還有堆肥、簡易填埋等其他處理方式，這些也是農(nóng)村常見處理生活垃圾的手段，我國垃圾處理方法，如(下頁)圖3所示。

圖3 2010—2020年農(nóng)村生活垃圾處理方式

據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和調(diào)查顯示，當(dāng)前農(nóng)村的無害化處理能力為358 319噸/日。城市的無害化處理能力為963 460噸/日，相比較而言，農(nóng)村較城市對垃圾無害化處理仍然具有較大的差距。此外，農(nóng)村與城市的垃圾處理的指標(biāo)體系也不同，城市所采用的指標(biāo)體系是生活垃圾無害化處理率；而農(nóng)村則采用的是生活垃圾處理行政村比例，這是一個(gè)模糊的指標(biāo)體系。

二、黑龍江省農(nóng)村生活垃圾分類處理存在的問題

(一)農(nóng)民垃圾分類意識(shí)淡薄

1.農(nóng)村生活垃圾分類混亂

基層政府基本給每家農(nóng)戶都配備兩個(gè)垃圾桶，方便農(nóng)戶進(jìn)行簡單分類。然而，農(nóng)民受小農(nóng)思想的影響，加之缺乏垃圾分類的相關(guān)知識(shí)，導(dǎo)致其生活方式并沒有發(fā)生根本性的變化。黑龍江省農(nóng)民依然將垃圾隨意丟在水中、路邊，絲毫沒有保護(hù)環(huán)境的概念。而隨意被丟棄的垃圾往往都是以自然發(fā)酵的形式等待消失，大大影響村容村貌和農(nóng)村自然生態(tài)環(huán)境。

2.農(nóng)民參與垃圾分類的積極性較低

在黑龍江省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，大多數(shù)農(nóng)民只注重經(jīng)濟(jì)效益，很少會(huì)關(guān)注環(huán)境問題，并且認(rèn)為垃圾治理是政府的事情，與自己無關(guān)，即使個(gè)別農(nóng)民想要積極主動(dòng)地參與垃圾治理，由于村里也缺乏專人專項(xiàng)的垃圾治理咨詢渠道，久而久之，農(nóng)民參與垃圾治理的熱情降低，垃圾治理也就無人問津了[2]。

(二)基層政府垃圾分類處理機(jī)制不健全

1.垃圾分類處理法律體系不完善

當(dāng)下，黑龍江省政府僅僅只是出臺(tái)了一些關(guān)于生態(tài)環(huán)境的基本法規(guī)文件，國家層面看，也并沒有出臺(tái)針對垃圾處理的相關(guān)法律文件，當(dāng)前農(nóng)村生活垃圾分類處理的法律文件并不完善，導(dǎo)致黑龍江省基層政府在治理垃圾過程中一直處于“無法可依”的狀態(tài)。

2.垃圾分類處理管理機(jī)制不健全

黑龍江省基層政府在整治空間上一直都局限于“行政區(qū)行政”的固化思維，各部門采取各自為政，單打獨(dú)斗的方式，相互協(xié)作較少。面對垃圾處理問題時(shí)，常常出現(xiàn)“多頭管一頭”的情況，并且采取的手段方式效率不高，結(jié)果顯然不理想。另外，黑龍江省農(nóng)村社會(huì)不同于城鎮(zhèn)，以“熟人、血緣”這種紐帶關(guān)系在農(nóng)村并不少見。這就導(dǎo)致了政府在實(shí)施垃圾分類整治過程中，面對農(nóng)民的不配合往往束手無策。

3.垃圾分類處理監(jiān)督機(jī)制缺乏

黑龍江省基層政府面對治理時(shí)，通常都是敷衍了事，斷章取義，各個(gè)部門沒有相互協(xié)作，互相監(jiān)督，當(dāng)事情來臨時(shí)，反而相互踢皮球，推卸責(zé)任。另外黑龍江省基層政府對中央制定的政策沒有認(rèn)真貫徹落實(shí)，沒有產(chǎn)生預(yù)期的效果。例如，黑龍江省基層政府對農(nóng)村土地的農(nóng)藥化肥等使用，對剩菜廢菜的處理未能引起重視，對應(yīng)的治理方案只停留在宣傳、學(xué)習(xí)，匯報(bào)上，而沒有落到實(shí)處。

(三)基層政府垃圾治理能力較弱

1.垃圾治理財(cái)政資金壓力過大

原先黑龍江省農(nóng)村都是自己聘用保潔員來進(jìn)行垃圾清運(yùn)工作，配備每個(gè)區(qū)域的保潔員的數(shù)量較少，但工作量巨大，因此，常常會(huì)出現(xiàn)清運(yùn)不及時(shí)的現(xiàn)象。垃圾清運(yùn)工作又是需要擁有大量專業(yè)知識(shí)的人員來對垃圾進(jìn)行二次分類的工作，而黑龍江省保潔員垃圾分類的知識(shí)水平有限，往往生活垃圾第二次的分類效果不明顯。近年來，隨著垃圾產(chǎn)量的增多，垃圾品種的復(fù)雜，對垃圾的收集、運(yùn)輸以及處理的難度也相應(yīng)上升。因此，對保潔員及日常維護(hù)運(yùn)行人員的要求也變得更高。黑龍江省基層政府對于垃圾治理人員的工資及對垃圾運(yùn)輸與設(shè)施費(fèi)用也越來越有壓力。如果黑龍江省政府單方面的“包辦”處理垃圾工作，那么對于政府，這會(huì)是一筆極大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

2.垃圾處理設(shè)施不完善

目前，黑龍江省垃圾處理設(shè)施不完善，主要表現(xiàn)在以下兩方面：一是農(nóng)村的垃圾掩埋場所多為非正規(guī)的垃圾掩埋場，這種場所大多缺少防滲、除臭等功能。垃圾沒有得到規(guī)范化處理，只是簡易填埋，處理過程產(chǎn)生有毒物質(zhì)，對土壤與空氣都產(chǎn)生了二次污染。二是垃圾處理設(shè)備缺乏規(guī)劃，未考慮或未充分考慮垃圾處理設(shè)備的可持續(xù)性。例如，黑龍江省垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站與處理站的路線較長，且垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站分布凌亂，每個(gè)區(qū)沒有或僅一個(gè)垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站，且設(shè)置轉(zhuǎn)運(yùn)站的路線雜亂無章，運(yùn)輸成本大幅度上升，這種運(yùn)輸路線會(huì)導(dǎo)致運(yùn)輸經(jīng)費(fèi)的緊張，從而垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站不能定期及時(shí)的維護(hù)，造成轉(zhuǎn)運(yùn)站棄用的局面，使當(dāng)?shù)氐呢?cái)政受到損失。

3.垃圾處理技術(shù)不成熟

黑龍江省農(nóng)村對于生活垃圾的處理一般都采用填埋、焚燒的處理技術(shù)，填埋是以自然發(fā)酵的形式讓垃圾慢慢消失。近年來，隨著農(nóng)民產(chǎn)生垃圾的速度越來越快，垃圾的成分越來越復(fù)雜，這種傳統(tǒng)的垃圾處理手段與垃圾產(chǎn)生速度達(dá)不到平衡，漸漸出現(xiàn)農(nóng)村被垃圾“包圍”的現(xiàn)象。焚燒就是將垃圾進(jìn)行烘干焚燒，將垃圾轉(zhuǎn)化為氣體和殘?jiān)?。但由于對垃圾產(chǎn)出的有害氣體不能及時(shí)處理，造成了對空氣第二次污染，影響生態(tài)環(huán)境。

三、黑龍江省基層政府推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾分類處理的對策

(一)加強(qiáng)垃圾分類宣傳教育

1.基層政府引領(lǐng)垃圾分類新風(fēng)尚

基層政府積極宣傳垃圾整治活動(dòng)，主要包括以下兩點(diǎn)：一是通過微博、微信等多媒體平臺(tái)將垃圾整治的理念深入挨家挨戶。同時(shí)，通過設(shè)置村里的宣傳欄，傳播標(biāo)語等行為，讓村民重視，倡導(dǎo)村民自覺進(jìn)行垃圾分類的行為，建立起村民自主維護(hù)村莊的意識(shí)氛圍。二是開展垃圾分類知識(shí)培訓(xùn)活動(dòng)。通過有獎(jiǎng)競答的方式，鼓勵(lì)村民積極參與，對在校學(xué)生，居家老人，通過進(jìn)校講解、入門演示，對村民進(jìn)行垃圾分類的引領(lǐng)教育等活動(dòng)，進(jìn)行正確的垃圾分類。

2.拓寬農(nóng)民參與垃圾分類的渠道

一是開展“座談會(huì)”等活動(dòng)，讓黑龍江省基層政府以及相關(guān)工作人員與農(nóng)民進(jìn)行深入交流，讓農(nóng)民切身了解自己的生活環(huán)境，讓其意識(shí)到垃圾治理并不是政府單方面的事情，而是需要大家一起共同治理；二是建立健全激勵(lì)引導(dǎo)機(jī)制，通過開展“文明戶”“文明家庭”的評比，對表現(xiàn)突出的農(nóng)戶提出表揚(yáng)，引導(dǎo)農(nóng)戶主動(dòng)參與垃圾處理建設(shè)，提高村民自治性，降低村民的抵抗心理；三是落實(shí)獎(jiǎng)懲機(jī)制，實(shí)時(shí)對垃圾處理的情況進(jìn)行檢查，對實(shí)施效果好的農(nóng)戶、企事業(yè)單位給予獎(jiǎng)勵(lì)，對于不配合的農(nóng)戶、企事業(yè)單位給予一定的懲罰措施。同時(shí)，黑龍江省基層政府根據(jù)農(nóng)村的實(shí)際情況，及時(shí)調(diào)整獎(jiǎng)懲力度[3]。例如，基層政府引領(lǐng)農(nóng)戶用舊瓶子、廢報(bào)紙等可回收物品來兌換自己需要的物品。通過激勵(lì)手段強(qiáng)化農(nóng)戶的環(huán)保意識(shí)。對于隨地亂放垃圾、隨意處理垃圾等破壞環(huán)境的行為，對其進(jìn)行處罰并公開嚴(yán)重批評等的懲罰手段，對于屢教不改者，基層政府可以將其納入信用不良記錄。

(二)建立健全垃圾分類處理機(jī)制

1.完善垃圾分類處理法律體系

黑龍江省基層政府應(yīng)針對性地制定農(nóng)村垃圾分類處理法律體系，完善農(nóng)村生活垃圾分類處理制度，使垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)化。例如，對于塑料、橡膠、金屬、有機(jī)物等這些垃圾應(yīng)在專業(yè)的垃圾分類機(jī)構(gòu)指導(dǎo)下，將分好出來的垃圾運(yùn)輸?shù)较鄳?yīng)的材料回收廠中投入生產(chǎn)。而廚余垃圾可以作為農(nóng)家肥，或者在下風(fēng)口、不影響人類生活的地區(qū)進(jìn)行處理。其他垃圾可由垃圾車統(tǒng)一運(yùn)輸?shù)嚼D(zhuǎn)運(yùn)站。另外，黑龍江省政府可以通過制定稅費(fèi)減免等政策，鼓勵(lì)企業(yè)參與農(nóng)村生活垃圾分類處理工作，從法律層面建立對農(nóng)村環(huán)境的保護(hù)。

2.健全垃圾分類處理管理機(jī)制

一是基層政府應(yīng)改變以往的固有思維，依據(jù)具體情況制定適合農(nóng)村的法律法規(guī)；做到整治目標(biāo)合理化，執(zhí)行目的明確化；二是引導(dǎo)非正式管理與標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)相結(jié)合，改進(jìn)農(nóng)村管理中“人情化”的缺點(diǎn)，使治理長效化，常態(tài)化；三是基層政府要借助上級政府的協(xié)調(diào)作用與宏觀調(diào)控的作用，從上而下地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，依靠基層工作人員對文件的解讀，從下往上執(zhí)行反饋。四是明確各部門的負(fù)責(zé)人，實(shí)行問責(zé)制度，將垃圾整治活動(dòng)納入部門負(fù)責(zé)人的考核范圍，由于負(fù)責(zé)人出現(xiàn)的決策失誤或是處理不當(dāng)?shù)男袨?，基層政府?yīng)追究其責(zé)任。

3.建立垃圾分類處理監(jiān)督機(jī)制

黑龍江省基層政府應(yīng)轉(zhuǎn)變以往的突擊整治模式，把村莊的清潔工作作為常規(guī)性的中心工作來做。加速當(dāng)?shù)卣纬芍鲃?dòng)分類和規(guī)范收集的意識(shí)，使垃圾處理常態(tài)化。另外，基層政府應(yīng)根據(jù)農(nóng)村的發(fā)展定位，確定區(qū)域內(nèi)農(nóng)村垃圾治理的輕重緩急，將事情進(jìn)行合理分配，避免“敷衍了事”；基層政府還應(yīng)制定監(jiān)督考核機(jī)制，監(jiān)督“庸政懶政”行為，推行“實(shí)干”行為，貫徹落實(shí)政策執(zhí)行，對結(jié)果的考核，做到精確化、嚴(yán)格化。

(三)加強(qiáng)基層政府垃圾治理理能力

1.垃圾分類處理市場化

黑龍江省基層政府可以通過招標(biāo)讓專業(yè)的垃圾處理公司參與垃圾整治，把 “垃圾處理”做成項(xiàng)目，通過基層政府購買服務(wù)這一方式，來引進(jìn)第三方企業(yè)。通過組織和引導(dǎo)“服務(wù)外包、專職雇傭保潔人員和設(shè)立公益類型崗位”等方式來建立專業(yè)垃圾處理隊(duì)伍來推動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)，保障入戶收集的及時(shí)性和二次分揀的精準(zhǔn)性，確保企業(yè)中轉(zhuǎn)運(yùn)輸和終端處理快捷高效，而政府在其中只需扮演好監(jiān)督與協(xié)調(diào)的角色，大大減輕了黑龍江省基層政府的財(cái)政壓力。

2.完善垃圾處理的基礎(chǔ)設(shè)施

一是黑龍江省基層政府應(yīng)統(tǒng)籌全局治理目標(biāo)和治理要求，對農(nóng)村生活垃圾的處理站點(diǎn)的站點(diǎn)設(shè)計(jì)、線路設(shè)計(jì)，進(jìn)行方案調(diào)整，減少農(nóng)村生活垃圾運(yùn)輸成本。二是對原有垃圾站進(jìn)行評估，實(shí)現(xiàn)垃圾分類之后，對不需要進(jìn)行壓實(shí)處理的垃圾進(jìn)行再次可回收循環(huán)利用處理，例如，可回收垃圾，廚余垃圾等，盡量簡化垃圾處理流程，減少能耗，降低運(yùn)營成本。打造垃圾處理設(shè)施鏈條，派遣專人維護(hù)設(shè)備，定期更新設(shè)備，建立可持續(xù)的垃圾處理體系，提高垃圾處理效率。

3.加大垃圾處理技術(shù)投入

黑龍江省基層政府成立農(nóng)村生活垃圾專項(xiàng)研究，其重點(diǎn)領(lǐng)域主要是處理技術(shù)的研發(fā)及垃圾提質(zhì)增效配套設(shè)備的研發(fā)。此外，黑龍江省基層政府還應(yīng)注重二次污染處理技術(shù)、有害物處理技術(shù)及可回收物品資源化技術(shù)等。在研發(fā)垃圾處理技術(shù)的同時(shí)，還應(yīng)根據(jù)各個(gè)農(nóng)村的自然條件，關(guān)注污染物的統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)同處理[4]。