張 瀾 李祥云 李文超

績(jī)效預(yù)算是指在資金分配決策中通過使用正式的績(jī)效信息以加強(qiáng)公共部門資金投入與其產(chǎn)出或結(jié)果之間聯(lián)系的機(jī)制或程序。自現(xiàn)代意義上的預(yù)算在英國(guó)產(chǎn)生以來，政府預(yù)算管理模式先后經(jīng)歷了“行政預(yù)算”①、“產(chǎn)出導(dǎo)向”的舊績(jī)效預(yù)算②、“結(jié)果導(dǎo)向”的規(guī)劃預(yù)算③，其中卓有成效的舉措是引入零基預(yù)算（ZBB）等綜合預(yù)算制度，嘗試將目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)價(jià)、生產(chǎn)力改進(jìn)等管理制度改革與預(yù)算過程相聯(lián)系④。受美國(guó)聯(lián)邦政府推行績(jī)效預(yù)算的影響，德克薩斯州從20世紀(jì)70年代中期開始引入績(jī)效預(yù)算，1991年時(shí)任德克薩斯州州長(zhǎng)提出在全州范圍內(nèi)建立戰(zhàn)略規(guī)劃，在1992—1993年兩年期的預(yù)算中首次將戰(zhàn)略規(guī)劃和績(jī)效預(yù)算理念納入財(cái)政預(yù)算，這成為德克薩斯州正式實(shí)施“新績(jī)效預(yù)算”的開端。⑤本文詳細(xì)介紹德克薩斯州“新績(jī)效預(yù)算”的具體流程、績(jī)效指標(biāo)的制定以及績(jī)效數(shù)據(jù)的控制等一些具體做法，以期為進(jìn)一步完善我國(guó)地方預(yù)算績(jī)效管理制度提供參考。

一、德克薩斯州“新績(jī)效預(yù)算”的運(yùn)作流程

德克薩斯州實(shí)行的是兩年期的滾動(dòng)預(yù)算，每進(jìn)入一個(gè)新的預(yù)算周期，都要經(jīng)歷戰(zhàn)略規(guī)劃、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效監(jiān)控四個(gè)階段。其中，戰(zhàn)略規(guī)劃和預(yù)算編制需要在新預(yù)算周期開始前就著手編制，也就是說，同一個(gè)預(yù)算周期內(nèi)，在執(zhí)行當(dāng)期預(yù)算的同時(shí)，也要編制下一個(gè)新預(yù)算周期的預(yù)算，待本次預(yù)算執(zhí)行完畢則進(jìn)入下一個(gè)預(yù)算周期，新的戰(zhàn)略規(guī)劃則要基于以往的規(guī)劃每?jī)赡赀M(jìn)行調(diào)整，如此循環(huán)往復(fù)。績(jī)效監(jiān)控則貫穿于戰(zhàn)略規(guī)劃、預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行過程之中，以確?？?jī)效預(yù)算的有效運(yùn)行。

（一）戰(zhàn)略規(guī)劃階段

戰(zhàn)略規(guī)劃是德克薩斯州績(jī)效預(yù)算的起點(diǎn)，德克薩斯州制定的《績(jī)效評(píng)價(jià)管理指南》要求各機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位在新預(yù)算周期開始時(shí)制定一個(gè)為期五年的戰(zhàn)略規(guī)劃，作為機(jī)構(gòu)撥款申請(qǐng)和預(yù)算編制的基礎(chǔ)。但在正式制定戰(zhàn)略規(guī)劃之前，先由州立法預(yù)算委員會(huì)和州長(zhǎng)預(yù)算規(guī)劃政策辦公室共同確立全州目標(biāo)，向各機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位發(fā)布制定戰(zhàn)略規(guī)劃的指示，并為它們制定戰(zhàn)略規(guī)劃提供指導(dǎo)說明；在此基礎(chǔ)上，再由各機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位編制各自的戰(zhàn)略規(guī)劃。戰(zhàn)略規(guī)劃的內(nèi)容包括：陳述規(guī)劃期內(nèi)各機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位的職能和工作任務(wù)；制定本機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位完成職能和工作任務(wù)的總目標(biāo)；提供實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的策略，包括工作進(jìn)度、為達(dá)成目標(biāo)的手段和技術(shù)、人力、資本、信息以及其他所需資源的說明；設(shè)置量化考核的績(jī)效指標(biāo)和預(yù)期績(jī)效，并指出對(duì)目標(biāo)和指標(biāo)結(jié)果產(chǎn)生重大影響且無法控制的關(guān)鍵因素。其中，目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的策略、績(jī)效指標(biāo)與預(yù)期績(jī)效及其說明構(gòu)成戰(zhàn)略規(guī)劃的預(yù)算結(jié)構(gòu)，它是戰(zhàn)略規(guī)劃中最重要的組成部分，必須經(jīng)過立法預(yù)算委員會(huì)和州長(zhǎng)預(yù)算規(guī)劃政策辦公室的共同審核批準(zhǔn)。需要注意的是，五年期的戰(zhàn)略規(guī)劃并不是制定之后就一成不變地執(zhí)行五年，而是根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況、經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化和政府政策等每?jī)赡赀M(jìn)行一次動(dòng)態(tài)調(diào)整，但調(diào)整的戰(zhàn)略規(guī)劃同樣必須經(jīng)立法預(yù)算委員會(huì)和州長(zhǎng)預(yù)算規(guī)劃政策辦公室共同審核批準(zhǔn)。

（二）預(yù)算編制與審批階段

戰(zhàn)略規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后進(jìn)入預(yù)算編制階段。與戰(zhàn)略規(guī)劃類似，首先由州立法預(yù)算委員會(huì)和州長(zhǎng)預(yù)算規(guī)劃政策辦公室對(duì)機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位撥款申請(qǐng)做出指示；機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位根據(jù)指示，以戰(zhàn)略規(guī)劃為基礎(chǔ)，著手準(zhǔn)備本機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位每?jī)赡暌淮蔚膿芸钫?qǐng)求或申請(qǐng)。機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位在立法撥款請(qǐng)求或申請(qǐng)中必須明確所申請(qǐng)的資金總額、使用此資金要達(dá)成的目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)需開展的活動(dòng)、可衡量的績(jī)效指標(biāo)和預(yù)期績(jī)效，并提供績(jī)效指標(biāo)所包含績(jī)效信息的詳細(xì)說明。除此之外，各機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位還要附上歷年的績(jī)效評(píng)價(jià)信息以供資金分配決策參考；立法預(yù)算委員會(huì)和州長(zhǎng)預(yù)算規(guī)劃政策辦公室收到機(jī)構(gòu)的立法撥款請(qǐng)求或申請(qǐng)后，舉行公開聽證會(huì)，根據(jù)聽證的結(jié)果對(duì)機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位的撥款申請(qǐng)?zhí)岢鲂薷慕ㄗh。在此基礎(chǔ)上，立法預(yù)算委員會(huì)準(zhǔn)備一份一般撥款法案草案用于議會(huì)投票表決，包含建議的撥款金額、績(jī)效目標(biāo)、可衡量的績(jī)效指標(biāo)和預(yù)期績(jī)效。一旦撥款法案在議會(huì)投票通過，財(cái)政審計(jì)辦公室有10天的時(shí)間來審查該法案是否符合財(cái)政平衡的要求。最后該法案將被呈交給州長(zhǎng)，州長(zhǎng)可以簽字確認(rèn)通過，也可以對(duì)其進(jìn)行否決。若該法案未被州長(zhǎng)否決，則予以頒布。

（三）預(yù)算執(zhí)行階段

各機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位的撥款申請(qǐng)匯總成為撥款法案，在通過議會(huì)表決且未被州長(zhǎng)否決之后，自動(dòng)進(jìn)入預(yù)算執(zhí)行階段。在該階段，立法預(yù)算委員會(huì)和州長(zhǎng)預(yù)算規(guī)劃政策辦公室根據(jù)撥款法案制定機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位運(yùn)營(yíng)預(yù)算說明，各機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位據(jù)此編制本機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位的年度運(yùn)營(yíng)預(yù)算。運(yùn)營(yíng)預(yù)算包括機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位內(nèi)部詳細(xì)的年度資金分配方案、年度績(jī)效預(yù)測(cè)、本機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位的支出和績(jī)效數(shù)據(jù)。為了提高財(cái)政資金使用的靈活性，立法預(yù)算委員會(huì)規(guī)定各機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位在不影響最終結(jié)果的基礎(chǔ)上，可在限定的額度內(nèi)自由使用預(yù)算資金。與此同時(shí)，各機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位按照績(jī)效計(jì)劃的內(nèi)容對(duì)自身的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)控，做好績(jī)效信息及其支持性文獻(xiàn)資料的歸檔和保存工作，以備立法預(yù)算委員會(huì)進(jìn)行評(píng)估和州財(cái)政審計(jì)辦公室的審計(jì)。對(duì)偏離績(jī)效目標(biāo)值5%的情況，機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位同立法預(yù)算委員會(huì)、州長(zhǎng)預(yù)算規(guī)劃政策辦公室和州財(cái)政審計(jì)辦公室合作，共同向立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行解釋性說明。

（四）績(jī)效監(jiān)控階段

在此階段，主要做好以下四件事：一是各機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位向監(jiān)督機(jī)構(gòu)報(bào)告績(jī)效。具體而言，各機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位按季度報(bào)告重點(diǎn)產(chǎn)出和效率指標(biāo)的實(shí)際績(jī)效數(shù)據(jù)，每年對(duì)關(guān)鍵結(jié)果指標(biāo)和解釋指標(biāo)進(jìn)行報(bào)告。非關(guān)鍵指標(biāo)則需要每年在機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)預(yù)算和立法撥款請(qǐng)求中報(bào)告。此外，各機(jī)構(gòu)還需要在重點(diǎn)指標(biāo)的實(shí)際績(jī)效與目標(biāo)績(jī)效相差5%或以上時(shí)提供解釋報(bào)告，包括陳述導(dǎo)致實(shí)際績(jī)效偏離其目標(biāo)績(jī)效的原因以及如何解決與目標(biāo)績(jī)效之間差異等信息。同時(shí)，也鼓勵(lì)各機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位根據(jù)需要經(jīng)常更新已報(bào)告的績(jī)效信息，并提供更新說明。二是州審計(jì)辦公室對(duì)所有機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，根據(jù)機(jī)構(gòu)的重要性、內(nèi)部控制規(guī)范性以及人員、組織變動(dòng)情況等因素，從中挑選需審計(jì)機(jī)構(gòu)，審核其績(jī)效指標(biāo)和內(nèi)部控制系統(tǒng)，以驗(yàn)證績(jī)效信息的準(zhǔn)確性，并將最終結(jié)果報(bào)告給立法機(jī)關(guān)和州長(zhǎng)。三是立法預(yù)算委員會(huì)對(duì)機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位報(bào)告的績(jī)效進(jìn)行定期評(píng)估，重點(diǎn)評(píng)估偏離目標(biāo)績(jī)效5%或以上的項(xiàng)目。四是立法預(yù)算委員會(huì)和州長(zhǎng)預(yù)算規(guī)劃政策辦公室利用績(jī)效評(píng)估結(jié)果對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或處罰，并以此作為對(duì)機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位每?jī)赡暌淮紊暾?qǐng)資金進(jìn)行立法性撥款的依據(jù)。其中，獎(jiǎng)勵(lì)方式包括增加資金、免除報(bào)告要求、增加資金可轉(zhuǎn)移性、正式的認(rèn)可或榮譽(yù)、獎(jiǎng)勵(lì)或獎(jiǎng)金等；懲罰措施包括減少撥款資金、取消資金、限制資金用途、扣留資金、降低資金可轉(zhuǎn)移性等。

二、德克薩斯州績(jī)效指標(biāo)設(shè)置與數(shù)據(jù)支持

績(jī)效測(cè)量是績(jī)效預(yù)算的核心部分，貫穿于績(jī)效預(yù)算的整個(gè)流程，其測(cè)量結(jié)果的質(zhì)量高低直接影響績(jī)效預(yù)算的有效實(shí)施。那么，什么樣的績(jī)效測(cè)量才能確保高質(zhì)量的測(cè)量結(jié)果呢？德克薩斯州在其《績(jī)效評(píng)價(jià)管理指南》中給出了一個(gè)好的績(jī)效測(cè)量的標(biāo)準(zhǔn)，即應(yīng)以結(jié)果為導(dǎo)向、專注于最重要的績(jī)效測(cè)量、能為機(jī)構(gòu)和決策者提供有價(jià)值的信息且提供信息要準(zhǔn)確一致。然而，要滿足這些標(biāo)準(zhǔn)，必須做好兩個(gè)方面的工作：一是設(shè)置科學(xué)合理的績(jī)效指標(biāo)；二是獲取真實(shí)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。

（一）績(jī)效指標(biāo)的設(shè)置

績(jī)效指標(biāo)是衡量政府績(jī)效的重要工具，指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、不合理會(huì)導(dǎo)致績(jī)效測(cè)量和評(píng)價(jià)質(zhì)量低、評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不充分等問題。對(duì)此，德克薩斯州給予了高度重視，在《績(jī)效評(píng)價(jià)管理指南》中作出了有關(guān)設(shè)置績(jī)效指標(biāo)的多項(xiàng)規(guī)定。

第一，績(jī)效指標(biāo)的類型與設(shè)置要求。在設(shè)置績(jī)效指標(biāo)時(shí)，首先應(yīng)確定一個(gè)合適的指標(biāo)類型。目前，德克薩斯州推行的績(jī)效預(yù)算中包含四種類型的績(jī)效指標(biāo)，即結(jié)果指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、效率指標(biāo)和投入指標(biāo)。其中，結(jié)果指標(biāo)是指用于衡量機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位的支出行為給公眾和服務(wù)對(duì)象帶來的益處，體現(xiàn)公共支出的社會(huì)價(jià)值；產(chǎn)出指標(biāo)是指用于測(cè)度機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位生產(chǎn)產(chǎn)品或提供服務(wù)的數(shù)量；效率指標(biāo)是指機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位提供每單位產(chǎn)品或服務(wù)的成本；投入指標(biāo)用于度量影響機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位績(jī)效的重要因素。同時(shí)，指標(biāo)設(shè)置必須滿足以下要求：一是能測(cè)度機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位績(jī)效水平的變化；二是能反映機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位需要的績(jī)效信息；三是圍繞該指標(biāo)所進(jìn)行的數(shù)據(jù)收集和保存的成本是合理的；四是要包含機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位營(yíng)運(yùn)的重要活動(dòng)；五是在邏輯上與機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位的目標(biāo)、戰(zhàn)略以及職能高度相關(guān)。

第二，績(jī)效指標(biāo)的制定與修訂過程。在德克薩斯州，績(jī)效指標(biāo)應(yīng)由各機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位制定，再交由州財(cái)政審計(jì)辦公室進(jìn)行審查，但對(duì)于特定機(jī)構(gòu)，立法預(yù)算委員會(huì)和州長(zhǎng)預(yù)算辦公室則單獨(dú)為其制定一套統(tǒng)一格式的績(jī)效指標(biāo)，便于跨機(jī)構(gòu)之間的使用和比較。一般來說，指標(biāo)制定或修訂應(yīng)遵循以下規(guī)定：一是加強(qiáng)內(nèi)外部溝通，向機(jī)構(gòu)管理層、立法預(yù)算委員會(huì)及社會(huì)公眾等各方廣泛征求意見；二是預(yù)算工作人員全程參與指標(biāo)制定或修訂，并由預(yù)算執(zhí)行人員參與指標(biāo)審查；三是專注于需要被測(cè)量的目標(biāo)，關(guān)注最能反映機(jī)構(gòu)績(jī)效水平的指標(biāo)；四是指標(biāo)定義要完整，具體包括：指標(biāo)說明、指標(biāo)用途及重要性、數(shù)據(jù)來源、計(jì)算方法、數(shù)據(jù)局限性、是否為累積性、是否為新指標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等。

第三，績(jī)效指標(biāo)預(yù)期值的確立。制定績(jī)效指標(biāo)還包括確立相應(yīng)的預(yù)期值，以作為后續(xù)績(jī)效評(píng)價(jià)的衡量標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際績(jī)效水平高于或低于績(jī)效預(yù)期值都有可能被視為目標(biāo)未達(dá)成，因此預(yù)期值的設(shè)定應(yīng)盡可能準(zhǔn)確。對(duì)此，可以綜合運(yùn)用以下幾種方法：一是趨勢(shì)分析，即利用過去的數(shù)據(jù)信息建立一個(gè)基準(zhǔn)預(yù)測(cè)；二是內(nèi)/外部評(píng)估，即在戰(zhàn)略規(guī)劃階段進(jìn)行內(nèi)/外部評(píng)估時(shí)，識(shí)別可能對(duì)機(jī)構(gòu)績(jī)效產(chǎn)生影響的因素，進(jìn)而對(duì)績(jī)效進(jìn)行預(yù)測(cè)；三是根據(jù)國(guó)家、州或行業(yè)的平均值預(yù)測(cè)；四是成功實(shí)踐法，即通過那些具有相似服務(wù)或項(xiàng)目，且已經(jīng)取得成功的州立機(jī)構(gòu)的績(jī)效信息進(jìn)行預(yù)測(cè)；五是取樣或試點(diǎn)，即通過取樣或試點(diǎn)的方式預(yù)測(cè)新項(xiàng)目或服務(wù)的績(jī)效。

（二）完整、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支持

高質(zhì)量的績(jī)效測(cè)量離不開高質(zhì)量的數(shù)據(jù)支持。為此，德克薩斯州采取諸多措施以確保績(jī)效測(cè)量所用數(shù)據(jù)的完整性和準(zhǔn)確性。具體而言，包括以下幾個(gè)方面：一是開發(fā)了一個(gè)自動(dòng)預(yù)算與評(píng)估系統(tǒng)。德克薩斯州立法預(yù)算委員會(huì)出資開發(fā)了一個(gè)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，即自動(dòng)預(yù)算和評(píng)估系統(tǒng)。該系統(tǒng)包含了各州立機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位的戰(zhàn)略規(guī)劃、撥款請(qǐng)求、行政和立法人員撥款建議、撥款法案和績(jī)效監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)。此外，該系統(tǒng)還涵蓋了績(jī)效評(píng)價(jià)信息，具體包括績(jī)效指標(biāo)定義、分類（產(chǎn)出與結(jié)果等）、目標(biāo)績(jī)效和實(shí)際績(jī)效、目標(biāo)績(jī)效和實(shí)際績(jī)效之間的差異為5%或更高時(shí)的解釋、各機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位對(duì)報(bào)告的績(jī)效信息所做的任何更新說明等。二是建立績(jī)效信息的報(bào)告與保存制度。在德克薩斯州，要求績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果按年或季度準(zhǔn)確地向立法預(yù)算委員會(huì)進(jìn)行報(bào)告，且當(dāng)績(jī)效信息在報(bào)告后發(fā)生變化時(shí)，各機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位應(yīng)在立法預(yù)算委員會(huì)預(yù)算分析師的批準(zhǔn)下將變更后的信息重新上傳至自動(dòng)預(yù)算與評(píng)估系統(tǒng)，并提交變更原因的解釋說明。與此同時(shí)，為應(yīng)對(duì)外部審計(jì)及其他績(jī)效應(yīng)用的需要，與該年度相關(guān)的績(jī)效信息文件至少要保存三年。三是績(jī)效數(shù)據(jù)需經(jīng)內(nèi)、外部控制通過后才可上傳至自動(dòng)預(yù)算與評(píng)估系統(tǒng)。所謂內(nèi)部控制，是指由各機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位通過其內(nèi)部信息系統(tǒng)對(duì)績(jī)效數(shù)據(jù)資料收集、運(yùn)用和儲(chǔ)存等實(shí)施的內(nèi)部審查。各機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位的控制系統(tǒng)因數(shù)據(jù)來源、存儲(chǔ)位置以及績(jī)效指標(biāo)設(shè)置的異質(zhì)性而各不相同，但一般來說，內(nèi)部控制分為三個(gè)階段：輸入控制、過程控制和審核控制。其中，輸入控制是為了確保錄入系統(tǒng)的績(jī)效信息的準(zhǔn)確性；過程控制是為了確保在信息收集、評(píng)價(jià)和提供解釋的過程中，相關(guān)人員能夠使用合適的信息和遵照既定的程序；審核控制是為了確保在完成績(jī)效評(píng)價(jià)之前，輸入信息時(shí)所有的人為錯(cuò)誤都得到糾正。經(jīng)內(nèi)部審查通過的績(jī)效信息上報(bào)后，還應(yīng)由州財(cái)政審計(jì)辦公室進(jìn)行抽樣審查，通過審查機(jī)構(gòu)績(jī)效數(shù)據(jù)收集過程、績(jī)效指標(biāo)定義與計(jì)算、內(nèi)部控制系統(tǒng)等，以確保其所報(bào)告績(jī)效信息的可信度和內(nèi)部控制的規(guī)范性，從而保證州長(zhǎng)和立法機(jī)關(guān)進(jìn)行決策時(shí)所參考的績(jī)效信息是有效的。最后根據(jù)抽樣項(xiàng)目中的出錯(cuò)次數(shù)，出具不同等級(jí)的認(rèn)證結(jié)果，報(bào)告給立法預(yù)算委員會(huì)。

三、對(duì)我國(guó)地方政府實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的借鑒

自2003年開始，我國(guó)地方政府在實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理方面進(jìn)行了艱辛的摸索和嘗試，取得了一定的成績(jī)并積累了一些經(jīng)驗(yàn)。實(shí)事求是而言，我國(guó)地方政府推行的預(yù)算績(jī)效管理還面臨許多挑戰(zhàn)，很多方面仍需進(jìn)一步改進(jìn)和完善。德克薩斯州在實(shí)施績(jī)效預(yù)算方面經(jīng)過近50年的探索和實(shí)踐，其績(jī)效預(yù)算制度日漸完善，該州目前的一些具體做法對(duì)于我國(guó)各省正在推行的預(yù)算績(jī)效管理改革提供了以下參考。

（一）建立符合績(jī)效預(yù)算要求的預(yù)算結(jié)構(gòu)

績(jī)效預(yù)算要求將部門的資金投入與其產(chǎn)出或結(jié)果關(guān)聯(lián)起來，以提高公共資金使用的效率和效益。而要落實(shí)這一要求就必須改變傳統(tǒng)逐項(xiàng)預(yù)算的結(jié)構(gòu)，德克薩斯州各機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位在五年長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃的編制、兩年資金撥款的申請(qǐng)和年度資金詳細(xì)分配方案的制定中都采取一致的預(yù)算結(jié)構(gòu)，即根據(jù)機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位職責(zé)確立績(jī)效目標(biāo)，制定達(dá)成目標(biāo)的活動(dòng)計(jì)劃（戰(zhàn)略或策略）并測(cè)算每一項(xiàng)活動(dòng)的最低資金需求（資金預(yù)算），設(shè)置可考核績(jī)效指標(biāo)和預(yù)期指標(biāo)值。從這一預(yù)算結(jié)構(gòu)中不難看出，績(jī)效預(yù)算與傳統(tǒng)逐項(xiàng)預(yù)算相比，最大的不同是以“產(chǎn)出或結(jié)果”為導(dǎo)向，按活動(dòng)陳述預(yù)算。就我國(guó)而言，根據(jù)2011年財(cái)政部頒布的《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》，各預(yù)算單位須先申報(bào)績(jī)效目標(biāo)再編制部門預(yù)算，但在實(shí)際的執(zhí)行過程中，由于各省的預(yù)算和績(jī)效分屬于兩個(gè)不同的機(jī)構(gòu)管理，常見做法是預(yù)算單位高度重視部門預(yù)算編制，待部門預(yù)算編制完后將其支出內(nèi)容復(fù)制于績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表，目前部門預(yù)算編制基本不參考績(jī)效目標(biāo)。預(yù)算與績(jī)效的不融合或“兩張皮”的做法，使得我國(guó)預(yù)算編制并沒有真正體現(xiàn)出績(jī)效導(dǎo)向。建議將績(jī)效與預(yù)算管理機(jī)構(gòu)合并，且按照績(jī)效預(yù)算的預(yù)算結(jié)構(gòu)，將績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表與部門預(yù)算實(shí)質(zhì)性融合，即編制真正的績(jī)效預(yù)算。

（二）規(guī)范績(jī)效預(yù)算流程，強(qiáng)化各環(huán)節(jié)內(nèi)在關(guān)聯(lián)

德克薩斯州績(jī)效預(yù)算都要經(jīng)歷戰(zhàn)略規(guī)劃、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效監(jiān)控四個(gè)階段，這四個(gè)階段相互關(guān)聯(lián)共同構(gòu)成一個(gè)預(yù)算周期。具體而言，各機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位首先要編制一個(gè)五年期戰(zhàn)略規(guī)劃；經(jīng)審批通過后再將其分解為每?jī)赡昕蓪?shí)施的預(yù)算結(jié)構(gòu)，并以此為基礎(chǔ)向立法機(jī)構(gòu)提出兩年撥款申請(qǐng)；待撥款申請(qǐng)獲批后，再進(jìn)一步細(xì)化為年度預(yù)算結(jié)構(gòu)；機(jī)構(gòu)和預(yù)算單位根據(jù)年度預(yù)算開展活動(dòng)，同時(shí)定期向監(jiān)督機(jī)構(gòu)報(bào)告績(jī)效，立法和行政機(jī)關(guān)對(duì)其績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果作為下一個(gè)預(yù)算周期資金分配決策的重要依據(jù)，預(yù)算單位也要依據(jù)評(píng)估結(jié)果改進(jìn)內(nèi)部管理。由于理解上的偏差，我國(guó)各省份實(shí)行的預(yù)算績(jī)效管理，在流程上主要分為兩個(gè)階段：第一階段為績(jī)效目標(biāo)申報(bào)階段。這一階段要求預(yù)算單位同時(shí)設(shè)定長(zhǎng)期和年度績(jī)效目標(biāo)與指標(biāo)，實(shí)際操作中各單位比較注重年度目標(biāo)與指標(biāo)設(shè)置，而長(zhǎng)期目標(biāo)與指標(biāo)設(shè)置采取將年度目標(biāo)與指標(biāo)按3年或5年簡(jiǎn)單相加的做法。如前所述，這些單位自定目標(biāo)和指標(biāo)也未經(jīng)過財(cái)政和人大嚴(yán)格審核。第二階段就是績(jī)效評(píng)價(jià)階段，這一階段包括單位自評(píng)和財(cái)政部門重點(diǎn)抽查評(píng)價(jià)。無論哪一種評(píng)價(jià)，目前尚沒有真正做到以績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表中的預(yù)算結(jié)構(gòu)為依據(jù)，評(píng)價(jià)報(bào)告中絕大多數(shù)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)都是評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)臨時(shí)制定的。應(yīng)該規(guī)范績(jī)效預(yù)算流程，即先制定戰(zhàn)略規(guī)劃，待財(cái)政和人大預(yù)工委批準(zhǔn)后再編制年度績(jī)效預(yù)算；年度績(jī)效預(yù)算獲人大審批后，進(jìn)入執(zhí)行階段；執(zhí)行過程中應(yīng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算單位、主管部門以及財(cái)政部門的績(jī)效監(jiān)控；執(zhí)行完后進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，且其評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)在財(cái)政部門預(yù)算資金分配和單位內(nèi)部管理中得到充分運(yùn)用。

（三）加強(qiáng)績(jī)效指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

績(jī)效指標(biāo)及預(yù)期值是績(jī)效預(yù)算結(jié)構(gòu)的重要組成部分和績(jī)效測(cè)量的主要依據(jù)。為了保證績(jī)效指標(biāo)的科學(xué)性和合理性，德克薩斯州對(duì)績(jī)效指標(biāo)和預(yù)期值設(shè)置做了很多規(guī)定，包括績(jī)效指標(biāo)設(shè)置應(yīng)滿足的基本要求、指標(biāo)開發(fā)和修訂須履行程序、績(jī)效指標(biāo)的定義、確立績(jī)效指標(biāo)預(yù)期值可用的方法等。另外，為確?？?jī)效指標(biāo)和指標(biāo)值設(shè)置能夠得到社會(huì)的廣泛認(rèn)同，機(jī)構(gòu)和預(yù)算單位設(shè)置的指標(biāo)和預(yù)期值需要經(jīng)過立法預(yù)算委員會(huì)和州長(zhǎng)預(yù)算規(guī)劃政策辦公室共同審批。我國(guó)目前做法是績(jī)效目標(biāo)、指標(biāo)和預(yù)期值由各預(yù)算單位自定，由財(cái)政部門審批。我國(guó)目前績(jī)效指標(biāo)和預(yù)期值設(shè)置存在的主要問題包括：一是數(shù)量過多，未聚焦于關(guān)鍵的績(jī)效測(cè)量；二是設(shè)置過程過于簡(jiǎn)單，未經(jīng)過嚴(yán)格論證；三是缺乏社會(huì)共識(shí)。雖然預(yù)算單位設(shè)置指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)需要提交財(cái)政部門審核，但受人員配置和能力的限制，財(cái)政部門的審核基本上流于形式。進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)地方財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理改革，績(jī)效指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)應(yīng)該成為優(yōu)先解決問題之一。

（四）明確劃分相關(guān)部門在實(shí)施績(jī)效預(yù)算中的職責(zé)

實(shí)施績(jī)效預(yù)算需要相關(guān)部門共同參與和配合，對(duì)此，德克薩斯州明確規(guī)定了行政、立法、審計(jì)機(jī)構(gòu)和各預(yù)算單位在實(shí)施績(jī)效預(yù)算中的職責(zé)：立法預(yù)算委員會(huì)和州長(zhǎng)預(yù)算規(guī)劃政策辦公室負(fù)責(zé)發(fā)布戰(zhàn)略規(guī)劃、兩年期撥款申請(qǐng)和運(yùn)營(yíng)預(yù)算的說明和指示，對(duì)機(jī)構(gòu)所編制的戰(zhàn)略規(guī)劃、兩年期撥款申請(qǐng)和運(yùn)營(yíng)預(yù)算進(jìn)行審批；州財(cái)政審計(jì)辦公室負(fù)責(zé)審查績(jī)效指標(biāo)的科學(xué)合理性，并審核績(jī)效報(bào)告，對(duì)績(jī)效數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性實(shí)施外部控制；預(yù)算單位負(fù)責(zé)制定本單位的戰(zhàn)略規(guī)劃、撥款申請(qǐng)，編制和執(zhí)行運(yùn)營(yíng)預(yù)算，監(jiān)督自身績(jī)效運(yùn)行，對(duì)績(jī)效數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性實(shí)施內(nèi)部控制。我國(guó)目前各機(jī)構(gòu)在預(yù)算績(jī)效管理職責(zé)劃分上，要求各級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)組織和實(shí)施本級(jí)預(yù)算單位的預(yù)算績(jī)效管理，并對(duì)本級(jí)預(yù)算單位和下級(jí)財(cái)政部門預(yù)算績(jī)效管理給予指導(dǎo)。各級(jí)預(yù)算單位對(duì)實(shí)施績(jī)效預(yù)算負(fù)有主體責(zé)任，具體包括：事前填寫績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表、事中監(jiān)督自身績(jī)效運(yùn)行情況、事后開展績(jī)效自評(píng)。目前人大基本不參與預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施，行使的是傳統(tǒng)部門預(yù)算資金合規(guī)性審批和監(jiān)督責(zé)任，審計(jì)部門也未開展績(jī)效審計(jì)。今后應(yīng)進(jìn)一步明確人大負(fù)有績(jī)效預(yù)算結(jié)構(gòu)審批和監(jiān)督績(jī)效預(yù)算運(yùn)行的職責(zé)，審計(jì)部門也應(yīng)開展績(jī)效審計(jì)。

（五）完善信息管理系統(tǒng)，為績(jī)效評(píng)價(jià)提供完整、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)

高質(zhì)量的績(jī)效評(píng)價(jià)需要完整、準(zhǔn)確的績(jī)效數(shù)據(jù)。德克薩斯州立法預(yù)算委員會(huì)出資開發(fā)了一個(gè)電腦網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，即自動(dòng)預(yù)算與評(píng)估系統(tǒng)，用于績(jī)效數(shù)據(jù)資料收集、儲(chǔ)存和處理，并對(duì)績(jī)效數(shù)據(jù)資料實(shí)施內(nèi)外部控制。其中內(nèi)部控制主體是各機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位，主要確保源數(shù)據(jù)輸入、數(shù)據(jù)處理等過程的準(zhǔn)確性；外部控制主體是州審計(jì)辦公室，主要確保機(jī)構(gòu)所報(bào)告的績(jī)效數(shù)據(jù)信息是可信的，可以作為決策的可靠參考依據(jù)。目前我國(guó)地方財(cái)政還沒有開發(fā)出類似于德克薩斯州的績(jī)效信息管理系統(tǒng)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)缺失且不準(zhǔn)確，這是當(dāng)前我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量差的重要原因之一。建議由財(cái)政部門出資與人大預(yù)工委共同開發(fā)一個(gè)績(jī)效數(shù)據(jù)資料收集、記錄、儲(chǔ)存和處理的電腦網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)；且為確保數(shù)據(jù)質(zhì)量，還應(yīng)由預(yù)算單位和審計(jì)部門對(duì)錄入數(shù)據(jù)實(shí)施雙重控制。

注釋：

①馬蔡琛、童曉晴： 《公共支出績(jī)效管理的國(guó)際比較與借鑒》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2006年第2期。

②［美］約翰·L·米克塞爾：《公共財(cái)政管理：分析與應(yīng)用》，白彥豐、馬蔡琛譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第203—207頁(yè)。

③祁凡驊、張璋：《政府績(jī)效管理：國(guó)際的潮流與中國(guó)的探索》，方正出版社2013年版，第229頁(yè)。

④劉昆：《績(jī)效預(yù)算：國(guó)外經(jīng)驗(yàn)與借鑒》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2007年版，第223頁(yè)。

⑤李祥云：《我國(guó)地方財(cái)政實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的效果、問題與政策建議——基于湖北省直預(yù)算單位和市縣財(cái)政局的問卷調(diào)查》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2020年第5期。