張鴻緒

（1.中國政法大學(xué) 刑事司法學(xué)院，北京 100088；2.北京建筑大學(xué) 城市經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，北京 100044）

2020年6月30日，第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議全票通過《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》（以下簡稱《香港國安法》），將國家安全戰(zhàn)略提升到了新的高度，對(duì)打擊危害國家安全犯罪行為、維護(hù)香港特別行政區(qū)（以下簡稱香港特區(qū)）繁榮穩(wěn)定、保障香港居民合法權(quán)益提供了重要的制度保障和法律依據(jù)。該部法律在堅(jiān)持“一國兩制”制度體系的前提下，基于香港特區(qū)的實(shí)際情況形成了一種雙軌制的治理方式，即中央人民政府在香港特區(qū)設(shè)立維護(hù)國家安全公署，依法履行維護(hù)國家安全職責(zé)；香港特區(qū)設(shè)立維護(hù)國家安全委員會(huì)，負(fù)責(zé)香港特區(qū)日常的維護(hù)國家安全事務(wù)。就前者而言，根據(jù)《香港國安法》第五十五條之規(guī)定，中央人民政府駐香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全公署（以下簡稱駐香港國家安全公署）在符合一定條件并且履行法定審批程序的情況下，可以依法對(duì)危害國家安全的犯罪案件行使管轄權(quán)，而且案件在調(diào)查終結(jié)之后依法移送給內(nèi)地的檢察機(jī)關(guān)審查起訴、法院審理裁決。

在訴訟過程側(cè)面，由于案件調(diào)查活動(dòng)發(fā)生在香港特區(qū)，而審查起訴和審理裁決活動(dòng)發(fā)生在內(nèi)地，由此便涉及調(diào)查措施行使、訴訟程序銜接等諸多問題，如何有效處理這些問題，將直接影響到此項(xiàng)制度的實(shí)施效果。本文分析駐香港國家安全公署犯罪調(diào)查的有關(guān)問題，希望對(duì)司法實(shí)踐有所裨益。

一、駐香港國家安全公署行使犯罪調(diào)查權(quán)的重大意義

設(shè)立駐香港國家安全公署并賦予其犯罪調(diào)查權(quán)，是我國應(yīng)對(duì)新形勢(shì)不斷完善國家安全戰(zhàn)略、堅(jiān)定走中國特色社會(huì)主義國家安全道路的偉大創(chuàng)舉，意義重大而深遠(yuǎn)。

（一）行使犯罪調(diào)查權(quán)于法有據(jù)

在法律效力位階上，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）作為“母法”，任何法律法規(guī)（包括《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》，以下簡稱《香港基本法》）均不能與之相抵觸，否則即為“廢法”，不能發(fā)揮任何法律效力。駐香港國家安全公署對(duì)危害國家安全犯罪案件進(jìn)行調(diào)查，符合《憲法》及《香港基本法》的基本原則和規(guī)定，具有必要性、法定性和正當(dāng)性。

第一，全國人民代表大會(huì)有權(quán)在香港特區(qū)建立國家安全制度。根據(jù)《憲法》第三十一條規(guī)定：“國家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國人民代表大會(huì)以法律規(guī)定?！钡诹l規(guī)定，全國人民代表大會(huì)可以“決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度”。由此可見，全國人民代表大會(huì)作為我國的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，有權(quán)基于國家發(fā)展戰(zhàn)略和現(xiàn)實(shí)需要，在香港特區(qū)建立并實(shí)施有關(guān)制度。在維護(hù)國家安全方面，《憲法》對(duì)國家的主要職責(zé)和公民的基本義務(wù)作了詳細(xì)規(guī)定。就國家層面而言，根據(jù)第二十八條規(guī)定：“國家維護(hù)社會(huì)秩序，鎮(zhèn)壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動(dòng)，制裁危害社會(huì)治安、破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)和其他犯罪的活動(dòng)，懲辦和改造犯罪分子”；就公民層面而言，根據(jù)第五十四條規(guī)定：“中華人民共和國公民有維護(hù)祖國的安全、榮譽(yù)和利益的義務(wù)，不得有危害祖國的安全、榮譽(yù)和利益的行為?！庇纱丝梢姡愀劬用褡鳛橹袊竦挠袡C(jī)組成部分，肩負(fù)著維護(hù)國家安全的基本義務(wù)，與此同時(shí)，香港特區(qū)作為我國領(lǐng)土不可分割的重要組成部分，其地區(qū)安全與我國的整體利益休戚相關(guān)，一旦香港特區(qū)出現(xiàn)了危害國家安全的犯罪行為，全國人民代表大會(huì)有權(quán)出臺(tái)有關(guān)制度予以治理，從而維護(hù)香港特區(qū)乃至整個(gè)國家的安全、穩(wěn)定和發(fā)展。

第二，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)（以下簡稱全國人大常委會(huì)）有權(quán)對(duì)《香港基本法》附件三的法律予以增減。根據(jù)《香港基本法》第十八條第三款之規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在征詢其所屬的香港特別行政區(qū)基本法委員會(huì)和香港特別行政區(qū)政府的意見后，可對(duì)列于本法附件三的法律作出增減。”該規(guī)定的立法意義在于，有效解決了“一國主權(quán)”和“兩種制度”之法律秩序的銜接問題，從而在法律框架下確保必要的全國性法律在香港特區(qū)得以實(shí)施［1］。其具體含義包括兩個(gè)方面：一是全國人大常委會(huì)可以對(duì)《香港基本法》附件三的法律進(jìn)行增減；二是全國人大常委會(huì)在增減法律前，應(yīng)當(dāng)征詢香港特區(qū)基本法委員會(huì)和香港特區(qū)政府的意見。在《香港國安法》制定過程中，全國人大常委會(huì)嚴(yán)格履行了法定征詢程序，在取得香港特區(qū)政府和有關(guān)人士反饋意見的基礎(chǔ)上頒布實(shí)施了該部法律。當(dāng)然，此處的“征詢意見”不能錯(cuò)誤理解為必須取得香港特區(qū)基本法委員會(huì)和香港特區(qū)政府的同意，否則就背離了該條規(guī)定的立法精神。

（二）行使犯罪調(diào)查權(quán)是堅(jiān)持“一國兩制”制度體系的重要實(shí)踐

自香港回歸以來，中央人民政府堅(jiān)持貫徹執(zhí)行“一國兩制”方針政策，對(duì)香港特區(qū)保持高度的信任，堅(jiān)定“港人治港”、高度自治不動(dòng)搖，為香港特區(qū)繁榮穩(wěn)定提供了強(qiáng)有力的政策支持和堅(jiān)實(shí)的制度保障。當(dāng)然，“一個(gè)國家，兩種制度”是一個(gè)整體概念，“‘一國’是實(shí)行‘兩制’的前提和基礎(chǔ)，‘兩制’從屬和派生于‘一國’并統(tǒng)一于‘一國’之內(nèi)”［2］。踐行“一國兩制”，必須以維護(hù)國家主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整為基礎(chǔ)，這是大前提，只有奉行“一個(gè)中國”原則，在確保國家主權(quán)的前提下，才能充分發(fā)揮“兩制”的制度優(yōu)勢(shì)。作為我國領(lǐng)土的重要組成部分，“特別行政區(qū)并不是天然享有其所具有的權(quán)力，而是由中央授權(quán)，并在中央授權(quán)的范圍內(nèi)行使高度自治權(quán)”［3］，對(duì)于此項(xiàng)高度自治權(quán)，中央人民政府不是完全地“不治”“不管”，更不是“放任”，一旦國家主權(quán)這條底線遭受嚴(yán)重挑戰(zhàn)，中央人民政府有權(quán)力和有責(zé)任采取必要措施進(jìn)行治理，只有這樣才能確?！耙粐鴥芍啤贝笳结樞蟹€(wěn)致遠(yuǎn)。

實(shí)踐表明，香港特區(qū)出現(xiàn)的危害國家安全風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯，而其自身的法律制度和執(zhí)法機(jī)制難以對(duì)一些破壞國家統(tǒng)一、顛覆國家政權(quán)、恐怖活動(dòng)等嚴(yán)重危害國家安全的犯罪行為予以有效制裁。在此情況下，中央人民政府在香港特區(qū)設(shè)立維護(hù)國家安全公署并賦予其獨(dú)立的犯罪調(diào)查權(quán)，是其履行國家責(zé)任、維護(hù)國家主權(quán)的重要體現(xiàn)，而全國人大常委會(huì)通過的《香港國安法》可以“填補(bǔ)香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全中存在的嚴(yán)重的法律和制度漏洞”［4］，從而有效打擊危害國家安全的犯罪行為。

總之，在“一國兩制”制度體系中，“一國”是根本，“兩制”是延伸，沒有“一國”何談“兩制”。因此，在國家主權(quán)、領(lǐng)土完整和安全面臨威脅的情況下，駐香港國家安全公署依法對(duì)特定犯罪案件行使調(diào)查權(quán)，正是堅(jiān)持和維護(hù)“一國兩制”制度體系的重要實(shí)踐。

（三）行使犯罪調(diào)查權(quán)是填補(bǔ)“23條立法”短板的重要舉措

所謂“23條立法”，是指《香港基本法》第二十三條要求香港特區(qū)通過立法活動(dòng)對(duì)有關(guān)危害國家安全犯罪行為進(jìn)行治理的規(guī)定。詳言之，根據(jù)《香港基本法》第二十三條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)應(yīng)自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動(dòng)叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機(jī)密的行為，禁止外國的政治性組織或團(tuán)體在香港特別行政區(qū)進(jìn)行政治活動(dòng)，禁止香港特別行政區(qū)的政治性組織或團(tuán)體與外國的政治性組織或團(tuán)體建立聯(lián)系?！睆脑撘?guī)定可知，香港特區(qū)通過專門立法禁止一切危害國家安全犯罪行為的發(fā)生是其履行憲制責(zé)任的法定義務(wù)。

事實(shí)上，在《香港基本法》第二十三條之立法精神的指導(dǎo)下，2003年2月，香港特區(qū)政府向香港特區(qū)立法會(huì)提交了《國家安全（立法條文）條例草案》（以下簡稱《國安條例草案》），不過遺憾的是，由于受到各種因素的影響，2003年9月，香港特區(qū)政府不得不撤回該立法草案。時(shí)至今日，雖然自《香港基本法》頒行已有20多年，但是香港特區(qū)維護(hù)國家安全的立法工作仍然未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。當(dāng)然，香港特區(qū)的法律法規(guī)（如《刑事罪行條例》《公安條例》《官方機(jī)密條例》等）也涉及部分危害國家安全的罪行（如叛逆罪、叛逆性質(zhì)罪、煽惑叛變罪等），不過由于法律規(guī)范本身具體條款的表述較為模糊和寬泛［5］，加之對(duì)相關(guān)罪行主觀故意的認(rèn)定較為困難，造成實(shí)踐中很難對(duì)涉嫌危害國家安全的犯罪行為提起檢控。因此，從法律功能來看，在香港特區(qū)針對(duì)危害國家安全犯罪行為進(jìn)行專門立法之前，實(shí)施《香港國安法》可以有效“彌補(bǔ)《香港基本法》框架下國家安全法律制度之缺位或不足”［6］，及時(shí)填補(bǔ)香港特區(qū)在打擊危害國家安全犯罪行為活動(dòng)中存在的法律空白。

需要強(qiáng)調(diào)的是，《香港國安法》的頒行并不意味著“取代”了香港特區(qū)對(duì)維護(hù)國家安全進(jìn)行專門立法的責(zé)任和義務(wù)。中央人民政府一以貫之堅(jiān)持“一國兩制”、“港人治港”、高度自治的方針政策不動(dòng)搖，但是正如前文所述，高度自治本質(zhì)上是在堅(jiān)持“一國”前提下的“相對(duì)自治”，國家層面的立法體現(xiàn)的是中央人民政府履行維護(hù)國家整體利益的職責(zé)，其并不會(huì)取代香港特區(qū)政府依據(jù)《香港基本法》第二十三條繼續(xù)履行維護(hù)國家安全之立法義務(wù)的憲制責(zé)任，換言之，《香港國安法》能為支持香港特區(qū)政府順利完成維護(hù)國家安全的專門立法工作提供重要保障，而賦予駐香港國家安全公署犯罪調(diào)查權(quán)，是踐行這一重要保障的有效舉措。

二、駐香港國家安全公署犯罪調(diào)查權(quán)的屬性及行使方式

在刑事訴訟活動(dòng)中，偵查機(jī)關(guān)/監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)往往形成一個(gè)閉合的訴訟程序鏈條，而駐香港國家安全公署作為有權(quán)行使犯罪調(diào)查權(quán)的派駐機(jī)構(gòu)，其調(diào)查權(quán)的性質(zhì)直接影響著調(diào)查措施的行使種類及行使方式。

（一）駐香港國家安全公署調(diào)查危害國家安全犯罪案件的權(quán)力屬性

根據(jù)《香港國安法》第四十九條之規(guī)定，駐香港國家安全公署依法履行四項(xiàng)職責(zé)：一是分析研判香港特區(qū)維護(hù)國家安全形勢(shì)，就維護(hù)國家安全重大戰(zhàn)略和重要政策提出意見和建議；二是監(jiān)督、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、支持香港特區(qū)履行維護(hù)國家安全的職責(zé)；三是收集分析國家安全情報(bào)信息；四是依法辦理危害國家安全犯罪案件。由此可見，駐香港國家安全公署所行使的權(quán)力具有“雙重屬性”，不僅可以行使行政權(quán)，還可以行使犯罪調(diào)查權(quán)。盡管《香港國安法》沒有明確規(guī)定這種犯罪調(diào)查權(quán)的性質(zhì)，而且與2018年修訂的《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）第一百零八條、第三百零八條關(guān)于偵查權(quán)主體的界定也不相符合，但是筆者認(rèn)為，從法律規(guī)范層面分析，《香港國安法》事實(shí)上已經(jīng)將這種犯罪調(diào)查權(quán)的性質(zhì)認(rèn)定為偵查權(quán)。

第一，法律術(shù)語表述指明了偵查權(quán)屬性。根據(jù)《香港國安法》第五十六條、第五十七條第二款、第五十八條之規(guī)定，駐香港國家安全公署對(duì)管轄案件負(fù)責(zé)“立案偵查”，并且可以采取“偵查措施”開展調(diào)查活動(dòng)，此外，“犯罪嫌疑人”自第一次被“訊問”之日起，可以委托“辯護(hù)人”。從這些專門運(yùn)用于刑事訴訟活動(dòng)的法律術(shù)語不難發(fā)現(xiàn)，駐香港國家安全公署所行使的調(diào)查權(quán)其性質(zhì)實(shí)際上具有較強(qiáng)的偵查屬性，只不過沒有直接冠以“偵查權(quán)”之名。

第二，調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)在功能上具有相當(dāng)性。根據(jù)《香港國安法》第五十六條規(guī)定，駐香港國家安全公署對(duì)立案調(diào)查終結(jié)的案件，移送最高人民檢察院指定的檢察機(jī)關(guān)審查起訴，并由最高人民法院指定的法院審理裁判。換言之，駐香港國家安全公署調(diào)查終結(jié)的案件必須按照刑事訴訟程序，經(jīng)過檢察機(jī)關(guān)審查起訴環(huán)節(jié)才能被起訴至法院，而檢察機(jī)關(guān)對(duì)此類案件的審查程序、審查標(biāo)準(zhǔn)與對(duì)內(nèi)地偵查機(jī)關(guān)的要求相一致。由此可見，駐香港國家安全公署在辦理危害國家安全犯罪案件過程中實(shí)際上扮演著偵查機(jī)關(guān)的角色，對(duì)所管轄犯罪案件實(shí)施的調(diào)查活動(dòng)與刑事訴訟活動(dòng)中偵查機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)并無實(shí)質(zhì)性區(qū)別，其所行使的犯罪調(diào)查權(quán)實(shí)質(zhì)上具有偵查權(quán)屬性。

（二）駐香港國家安全公署犯罪調(diào)查權(quán)的行使方式

根據(jù)《香港國安法》第五十七條之規(guī)定，駐香港國家安全公署對(duì)危害國家安全犯罪案件的立案偵查程序依法適用《刑事訴訟法》等相關(guān)法律規(guī)定。從該規(guī)定可知，駐香港國家安全公署依法可以采取與內(nèi)地偵查機(jī)關(guān)相同的偵查措施開展調(diào)查工作，不過，該條款沒有對(duì)調(diào)查措施的行使方式作出明確規(guī)定?？陀^而言，內(nèi)地與香港特區(qū)的法律制度存在著一定差異，而此類案件的調(diào)查活動(dòng)主要發(fā)生在香港特區(qū)，因此，駐香港國家安全公署應(yīng)當(dāng)如何行使調(diào)查措施成為不容回避且亟待解決的問題。筆者認(rèn)為，根據(jù)《香港國安法》的立法精神，駐香港國家安全公署犯罪調(diào)查權(quán)的行使方式具有“兼容性”，既可以行使內(nèi)地的偵查措施，也可以行使香港特區(qū)的調(diào)查措施，只有統(tǒng)籌行使內(nèi)地與香港特區(qū)的偵查措施，才能充分發(fā)揮調(diào)查職能、查明犯罪事實(shí)，從而實(shí)現(xiàn)懲治效果。

第一，可以依法適用內(nèi)地的偵查措施。在“一國兩制”的制度體系下，內(nèi)地與香港特區(qū)的偵查措施應(yīng)當(dāng)“自成一體”，各自運(yùn)用于不同的地域范圍，內(nèi)地的偵查措施原則上不能在香港特區(qū)適用，但是，為了有效打擊危害國家安全的犯罪行為，《香港國安法》創(chuàng)制了一種新的銜接模式，即駐香港國家安全公署依法可以在香港特區(qū)采取內(nèi)地的偵查措施開展調(diào)查活動(dòng)，如訊問犯罪嫌疑人、詢問證人、搜查、扣押物證/書證、鑒定、技術(shù)偵查等等，而且調(diào)查活動(dòng)不受香港特區(qū)管轄。總體而言，在符合《香港國安法》規(guī)定的特定情況下，內(nèi)地偵查措施可以延伸適用于香港特區(qū)，駐香港國家安全公署通過綜合運(yùn)用兩地調(diào)查措施開展調(diào)查活動(dòng)，可以有效彌補(bǔ)香港特區(qū)在查辦危害國家安全犯罪案件過程中執(zhí)法機(jī)制存在的短板，從而強(qiáng)化辦案合力。

第二，可以依法適用香港特區(qū)政府警務(wù)處維護(hù)國家安全部門采取的調(diào)查措施。根據(jù)《香港國安法》第四十三條規(guī)定，香港特區(qū)政府警務(wù)處維護(hù)國家安全部門在辦理危害國家安全犯罪案件過程中，除可以行使調(diào)查嚴(yán)重犯罪案件所采取的調(diào)查措施以外，還可以依法行使7種法定調(diào)查措施，包括：搜查、暫扣旅行證件或限制離境、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)、要求移除信息或提供協(xié)助、要求有關(guān)代理人提供資料、截取通訊和秘密監(jiān)察，以及要求有關(guān)人員回答問題和提交資料或者物料。筆者認(rèn)為，雖然上述調(diào)查措施（包括調(diào)查嚴(yán)重犯罪案件措施和7種法定調(diào)查措施）主要適用于香港特區(qū)政府警務(wù)處維護(hù)國家安全部門，但是，《香港國安法》在香港特區(qū)既有調(diào)查措施的基礎(chǔ)上又增加7種法定調(diào)查措施，目的在于通過完善調(diào)查措施的種類，從而提升偵辦危害國家安全犯罪案件的效率和質(zhì)量。通常而言，《刑事訴訟法》主要是針對(duì)內(nèi)地刑事訴訟活動(dòng)的實(shí)踐情況所作出的制度設(shè)計(jì)，因此，將《刑事訴訟法》所規(guī)定的偵查措施運(yùn)用于香港特區(qū)，駐香港國家安全公署在調(diào)查危害國家安全犯罪案件過程中，難免會(huì)出現(xiàn)偵查措施無法適用的問題，這就有可能為犯罪分子逃避法律制裁提供可乘之機(jī)。因此，從體系解釋的角度分析，《香港國安法》本身各條款之間不僅應(yīng)當(dāng)不可分割、緊密相連，其與內(nèi)地其他法律也應(yīng)當(dāng)互相協(xié)調(diào)、順暢銜接。由此觀之，為規(guī)避辦案過程中可能存在的程序性漏洞，駐香港國家安全公署在行使內(nèi)地偵查措施的同時(shí)，還可以根據(jù)辦案需要采取香港特區(qū)政府警務(wù)處辦理危害國家安全犯罪案件時(shí)所采取的調(diào)查措施開展調(diào)查活動(dòng)。

需要指出的是，雖然駐香港國家安全公署可以在香港特區(qū)采取內(nèi)地偵查措施，但是這并非意味著違背了“一國兩制”、高度自治的方針政策。因?yàn)轳v香港國家安全公署屬于中央人民政府的派駐機(jī)構(gòu)，并不隸屬于香港特區(qū)政府，其所采取的內(nèi)地偵查措施不適用于香港特區(qū)的司法機(jī)關(guān)，香港特區(qū)的司法機(jī)關(guān)只能根據(jù)香港特區(qū)的法律法規(guī)開展司法活動(dòng)。因此，駐香港國家安全公署依法在香港特區(qū)行使內(nèi)地偵查措施，并沒有干涉香港特區(qū)的司法權(quán)，更不會(huì)對(duì)其法律制度、司法秩序造成影響。

三、駐香港國家安全公署犯罪調(diào)查訴訟程序的司法銜接

《香港國安法》第五十六條規(guī)定：“根據(jù)本法第五十五條規(guī)定管轄有關(guān)危害國家安全犯罪案件時(shí)，由駐香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全公署負(fù)責(zé)立案偵查，最高人民檢察院指定有關(guān)檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)，最高人民法院指定有關(guān)法院行使審判權(quán)?！痹撘?guī)定確立了駐香港國家安全公署與內(nèi)地檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的訴訟程序銜接機(jī)制，而銜接是否順暢直接關(guān)涉《香港國安法》的實(shí)施效果。因此，有必要對(duì)訴訟程序銜接過程中所涉及的強(qiáng)制措施審批程序、補(bǔ)充偵查程序、不起訴決定程序、證據(jù)效力等問題進(jìn)行分析。

（一）關(guān)于行使檢察權(quán)的問題

根據(jù)2018年修訂的《中華人民共和國人民檢察院組織法》第二十條之規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)主要行使偵查權(quán)、批捕權(quán)、對(duì)刑事案件起訴權(quán)、對(duì)公益訴訟案件起訴權(quán)、對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督權(quán)、對(duì)生效法律文書執(zhí)行工作的法律監(jiān)督權(quán)、對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的法律監(jiān)督權(quán)等職權(quán)，在這些職權(quán)中，與駐香港國家安全公署犯罪調(diào)查訴訟程序銜接的問題主要涉及三個(gè)方面的內(nèi)容。

第一，關(guān)于采取強(qiáng)制措施的問題。根據(jù)《香港國安法》第五十七條第二款之規(guī)定，“……執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)依法行使相關(guān)權(quán)力，其為決定采取強(qiáng)制措施……而簽發(fā)的法律文書在香港特別行政區(qū)具有法律效力”。該規(guī)定包含兩層含義：一是駐香港國家安全公署采取強(qiáng)制措施必須經(jīng)過最高檢指定內(nèi)地辦理案件的檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或者決定；二是內(nèi)地檢察機(jī)關(guān)簽發(fā)的采取強(qiáng)制措施之法律文書在香港特區(qū)具有法律效力，有關(guān)機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人必須遵從。由此可見，內(nèi)地檢察機(jī)關(guān)對(duì)駐香港國家安全公署能否采取強(qiáng)制措施享有批準(zhǔn)權(quán)。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)在審批過程中原則上應(yīng)當(dāng)依照內(nèi)地有關(guān)的法律規(guī)定執(zhí)行，不過，筆者認(rèn)為，鑒于此類犯罪案件的特殊性，在審查應(yīng)否采取強(qiáng)制措施的過程中應(yīng)當(dāng)注重堅(jiān)持兩項(xiàng)基本原則：其一，法定性原則。根據(jù)《香港國安法》第五十五條規(guī)定，“有以下情形之一的，經(jīng)香港特別行政區(qū)政府或者駐香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全公署提出，并報(bào)中央人民政府批準(zhǔn)，由駐香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全公署對(duì)本法規(guī)定的危害國家安全犯罪案件行使管轄權(quán)”。從該規(guī)定可知，此類案件的辦理程序應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備三個(gè)法定要件：一是應(yīng)當(dāng)符合法定情形；二是應(yīng)當(dāng)由香港特區(qū)政府或駐香港國家安全公署提出申請(qǐng)；三是應(yīng)當(dāng)經(jīng)過中央人民政府批準(zhǔn)。上述三個(gè)要件缺一不可，共同決定了是否對(duì)此類案件啟動(dòng)立案偵查程序。因此，為確保后續(xù)訴訟活動(dòng)順利開展，檢察機(jī)關(guān)首先應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法對(duì)立案程序進(jìn)行合法性審查。其二，及時(shí)性原則。由于此類犯罪行為涉及對(duì)國家主權(quán)、領(lǐng)土完整和安全的破壞，其社會(huì)危害性較為嚴(yán)重，如果不及時(shí)采取強(qiáng)制措施，一旦犯罪分子毀滅證據(jù)或者潛逃，可能會(huì)對(duì)案件偵辦造成諸多困難，甚至有可能造成犯罪分子逍遙法外。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)案件進(jìn)行處理。當(dāng)然，鑒于香港特區(qū)不同于內(nèi)地，涉及危害國家安全犯罪案件的情況較為復(fù)雜，因此，檢察機(jī)關(guān)在決定應(yīng)否采取強(qiáng)制措施過程中，還應(yīng)當(dāng)以必要性為前提，堅(jiān)持審慎處理。

第二，關(guān)于補(bǔ)充偵查的問題。在刑事訴訟活動(dòng)中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)偵查機(jī)關(guān)移送審查起訴的案卷材料進(jìn)行審查，如果事實(shí)不清或者證據(jù)不充分，可以退回偵查機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，也可以直接自行補(bǔ)充偵查。相較于內(nèi)地刑事訴訟活動(dòng)，此類案件中所涉及的犯罪嫌疑人和證據(jù)主要存在于香港特區(qū)，由此便涉及跨地域執(zhí)法或者司法的問題，而內(nèi)地檢察機(jī)關(guān)對(duì)駐香港國家安全公署移送審查起訴的案件是否有權(quán)自行補(bǔ)充偵查需要進(jìn)一步予以明確。筆者認(rèn)為，《香港國安法》明確規(guī)定此類案件按照《刑事訴訟法》等有關(guān)法律規(guī)定的訴訟程序進(jìn)行，而根據(jù)《刑事訴訟法》第一百七十條第一款（對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件可以自行補(bǔ)充偵查）、第一百七十五條第二款（對(duì)公安機(jī)關(guān)移送的案件可以自行補(bǔ)充偵查）之立法精神，內(nèi)地檢察機(jī)關(guān)對(duì)駐香港國家安全公署移送審查起訴的案件應(yīng)當(dāng)享有自行補(bǔ)充偵查權(quán)。當(dāng)然，為了取證便捷和節(jié)約司法成本，在適用補(bǔ)充偵查權(quán)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)以“退回補(bǔ)充偵查”為原則，以“自行補(bǔ)充偵查”為例外，換言之，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用退回補(bǔ)充偵查機(jī)制，只有在必要的時(shí)候才可以啟動(dòng)自行補(bǔ)充偵查。

第三，關(guān)于不起訴的問題。根據(jù)《刑事訴訟法》第一百七十七條、2019年修訂的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第三百三十九條之規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于移送審查起訴的案件，經(jīng)審查后應(yīng)當(dāng)作出起訴或者不起訴決定。從該規(guī)定可知，決定起訴或者不起訴屬于檢察機(jī)關(guān)的法定權(quán)力，因此，對(duì)于駐香港國家安全公署移送審查起訴的案件，檢察機(jī)關(guān)完全可以基于事實(shí)和證據(jù)決定起訴或者不起訴。不過，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何行使“不起訴權(quán)”還需要進(jìn)一步予以明確。筆者認(rèn)為，在具體適用程序上，檢察機(jī)關(guān)可以參照內(nèi)地對(duì)監(jiān)察案件作出不起訴決定的程序進(jìn)行，“報(bào)請(qǐng)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”。

（二）關(guān)于證據(jù)效力的問題

在法律規(guī)范層面，《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）、《刑事訴訟法》對(duì)偵查機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)的證據(jù)效力均作了明確規(guī)定。不過，駐香港國家安全公署既未明確偵查機(jī)關(guān)屬性，亦不屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)，而《香港國安法》也未對(duì)其收集的證據(jù)材料之效力予以明確規(guī)定，因此，案件調(diào)查終結(jié)后，調(diào)查階段收集的證據(jù)材料能否在后續(xù)訴訟活動(dòng)中直接作為證據(jù)使用成為不容回避的問題。

從法律規(guī)定來看，根據(jù)《刑事訴訟法》第五十四條第二款之規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用”。從該規(guī)定可知，“行政機(jī)關(guān)收集的有關(guān)實(shí)物證據(jù)，可以直接作為刑事證據(jù)使用”［7］。筆者認(rèn)為，雖然駐香港國家安全公署在調(diào)查犯罪案件過程中行使的是偵查權(quán)，但是，在機(jī)構(gòu)設(shè)置屬性上，作為中央人民政府派駐香港特區(qū)的機(jī)構(gòu)，它實(shí)際上屬于行政機(jī)構(gòu)的范疇。因此，駐香港國家安全公署所收集的證據(jù)材料應(yīng)當(dāng)適用《刑事訴訟法》第五十四條第二款的規(guī)定，即收集的實(shí)物證據(jù)具有證據(jù)效力。不過，在現(xiàn)有法律框架下，其所收集的言詞證據(jù)（如證人證言、犯罪嫌疑人供述等）仍然需要檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過再次取證轉(zhuǎn)化后才能作為刑事證據(jù)使用。

四、駐香港國家安全公署犯罪調(diào)查中被調(diào)查人的權(quán)利保障

《香港國安法》在賦予駐香港國家安全公署犯罪調(diào)查權(quán)的同時(shí)，對(duì)犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)益也給予了充分保障。

（一）堅(jiān)持程序及時(shí)原則

程序及時(shí)原則又稱為訴訟及時(shí)原則，是指訴訟活動(dòng)“應(yīng)當(dāng)不拖延地進(jìn)行的一項(xiàng)訴訟原則”［8］。該原則包含兩項(xiàng)基本內(nèi)容：一是訴訟進(jìn)程不能過于遲緩；二是訴訟進(jìn)程不可過于急促［9］。該規(guī)則最早起源于英國，隨之被國際社會(huì)廣泛認(rèn)可。根據(jù)《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》第九條第三款之規(guī)定：“因刑事罪名而被逮捕或拘禁之人，應(yīng)迅即解送法官或依法執(zhí)行司法權(quán)力之其他官員，并應(yīng)于合理期間內(nèi)審訊或釋放?！钡谑臈l第三款（丙）規(guī)定：“受審時(shí)間不被無故拖延。”此外，《歐洲人權(quán)公約》第五條第三款規(guī)定：“被逮捕或者拘留的任何人，應(yīng)當(dāng)立即送交法官或者是其他經(jīng)法律授權(quán)行使司法權(quán)的官員，并應(yīng)當(dāng)在合理的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行審理或者在審理前予以釋放?！睂?shí)踐表明，長時(shí)間的程序拖延不僅浪費(fèi)司法資源，而且會(huì)給程序公正帶來消極的影響［10］。因此，國際社會(huì)普遍遵循程序及時(shí)原則。

值得肯定的是，此次《香港國安法》汲取了程序及時(shí)原則的有關(guān)內(nèi)容。根據(jù)該法第五十八條第二款之規(guī)定：“犯罪嫌疑人、被告人被合法拘捕后，享有盡早接受司法機(jī)關(guān)公正審判的權(quán)利?！北M管香港特區(qū)發(fā)生的危害國家安全犯罪案件之調(diào)查程序較為復(fù)雜，但是，為保障犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)益，駐香港國家安全公署、內(nèi)地檢察機(jī)關(guān)以及其他司法機(jī)關(guān)在辦案過程中應(yīng)當(dāng)秉持程序及時(shí)原則。當(dāng)然，“及時(shí)處理”并不意味著要“倉促處理”，辦案機(jī)關(guān)在避免訴訟拖延的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定的訴訟程序、訴訟時(shí)限開展工作。

（二）犯罪調(diào)查階段有權(quán)聘請(qǐng)律師提供法律幫助

“刑事訴訟文明、法治進(jìn)化史就是辯護(hù)權(quán)的發(fā)展史?！保?1］在刑事訴訟活動(dòng)中，特別是在犯罪調(diào)查階段，犯罪嫌疑人能夠及時(shí)獲得辯護(hù)律師提供的法律幫助，一方面可以有效保障其合法權(quán)益，另一方面也是實(shí)現(xiàn)司法公正的必然要求。根據(jù)《香港國安法》第五十七條之規(guī)定，駐香港國家安全公署在辦案過程中可以依法采取偵查措施和強(qiáng)制措施開展調(diào)查活動(dòng)，而這些措施往往會(huì)在不同程度上對(duì)犯罪嫌疑人行使人身自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及其他權(quán)利產(chǎn)生限制。因此，為充分保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)益，《香港國安法》第五十八條第一款明確規(guī)定：“犯罪嫌疑人自被駐香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全公署第一次訊問或者采取強(qiáng)制措施之日起，有權(quán)委托律師作為辯護(hù)人。”該規(guī)定包含兩方面內(nèi)容：其一，提供法律幫助的主體只能是律師辯護(hù)人，其他不具備律師執(zhí)業(yè)資格的辯護(hù)人（如親友等）不得在犯罪調(diào)查階段參與訴訟活動(dòng)。筆者認(rèn)為，相較于其他犯罪案件，危害國家安全犯罪案件情況較為復(fù)雜，甚至有可能涉及國家機(jī)密，一旦處理不當(dāng)可能會(huì)對(duì)國家安全和社會(huì)秩序造成消極影響，而《中華人民共和國律師法》對(duì)執(zhí)業(yè)律師有著嚴(yán)格的紀(jì)律要求，根據(jù)該法第三十八條規(guī)定：“律師應(yīng)當(dāng)保守在執(zhí)業(yè)活動(dòng)中知悉的國家秘密、商業(yè)秘密，不得泄露當(dāng)事人的隱私。”因此，調(diào)查階段要求由律師為犯罪嫌疑人提供法律幫助，更符合此類案件的辦案特點(diǎn)和實(shí)際需求。此外，律師經(jīng)過專門的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，具備比較專業(yè)的法律知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因此能夠在最大程度上保障委托人的合法權(quán)益，從而實(shí)現(xiàn)法律效果。其二，律師只能在犯罪嫌疑人被第一次訊問或者采取強(qiáng)制措施之日起提供法律幫助。如前文所述，《憲法》是制定任何其他法律的基本依據(jù)，在《憲法》基礎(chǔ)之上，任何其他法律之間應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充，特別是要避免不同法律規(guī)定之間出現(xiàn)矛盾的情況，唯有如此才能充分發(fā)揮法律的社會(huì)治理功能。從法律規(guī)定來看，《香港國安法》與《刑事訴訟法》第三十四條第一款關(guān)于對(duì)犯罪調(diào)查階段犯罪嫌疑人委托律師提供法律幫助的條件相一致，這正是立法者運(yùn)用體系思維、展現(xiàn)立法智慧的重要實(shí)踐。

此外，關(guān)于律師幫助權(quán)還有兩個(gè)爭議問題亟待解決：其一，關(guān)于律師執(zhí)業(yè)資格的問題。由于內(nèi)地與香港特區(qū)的律師執(zhí)業(yè)制度存在著顯著差異，兩地律師執(zhí)業(yè)資格的授予條件、考核要求有所不同，因此，如果香港特區(qū)的律師沒有在內(nèi)地取得執(zhí)業(yè)資格，其無法以律師身份在內(nèi)地執(zhí)業(yè)，相反，內(nèi)地律師如果沒有在香港特區(qū)取得執(zhí)業(yè)資格，其也無法以律師身份在香港特區(qū)執(zhí)業(yè)。從法律規(guī)定來看，《香港國安法》僅規(guī)定犯罪嫌疑人可以委托律師作為辯護(hù)人提供法律幫助，但是對(duì)于如何聘請(qǐng)律師需要進(jìn)一步予以明確。筆者認(rèn)為，鑒于調(diào)查活動(dòng)主要發(fā)生在香港特區(qū)，為便于及時(shí)獲得法律幫助，犯罪嫌疑人可以委托香港特區(qū)的律師作為辯護(hù)人，當(dāng)然，由于后續(xù)審查起訴、審理等訴訟活動(dòng)發(fā)生在內(nèi)地，因此，其也可以直接委托內(nèi)地律師作為辯護(hù)人提供法律幫助。不過，值得注意的是：一是香港特區(qū)的律師只能在香港特區(qū)范圍內(nèi)提供法律幫助，如果案件已經(jīng)移送到內(nèi)地司法機(jī)關(guān)，則香港特區(qū)的律師必須在取得內(nèi)地律師執(zhí)業(yè)資格之后才能繼續(xù)以律師身份提供法律幫助。二是根據(jù)《香港國安法》第五十七條、第六十條之立法精神，不管犯罪嫌疑人委托的是香港特區(qū)律師還是內(nèi)地律師，訴訟活動(dòng)均應(yīng)當(dāng)以《香港國安法》《刑事訴訟法》以及其他內(nèi)地的法律規(guī)定為執(zhí)業(yè)依據(jù)。其二，關(guān)于提供法律援助的問題。在刑事訴訟活動(dòng)中，根據(jù)《刑事訴訟法》第三十五條之規(guī)定，犯罪嫌疑人除可以自行聘請(qǐng)律師獲取法律幫助以外，如果其本人及家屬?zèng)]有聘請(qǐng)律師，司法行政機(jī)關(guān)也可以指派律師為其提供法律援助。就香港特區(qū)發(fā)生的危害國家安全犯罪案件而言，駐香港國家安全公署在辦案過程中難免會(huì)遇到犯罪嫌疑人由于各種原因沒有聘請(qǐng)律師的情況，此時(shí)犯罪嫌疑人應(yīng)否享有法律援助權(quán)？筆者認(rèn)為答案應(yīng)該是肯定的：一是犯罪嫌疑人行使法律援助權(quán)符合法律規(guī)定。根據(jù)《香港國安法》第五十七條之規(guī)定，駐香港國家安全公署依據(jù)《刑事訴訟法》開展犯罪調(diào)查活動(dòng)，而《刑事訴訟法》第三十五條明確規(guī)定了犯罪嫌疑人有權(quán)獲得法律援助，因此，駐香港國家安全公署在調(diào)查犯罪過程中，必須履行法定義務(wù)，在犯罪嫌疑人沒有聘請(qǐng)律師的情況下，應(yīng)當(dāng)及時(shí)與有關(guān)機(jī)關(guān)溝通為其提供法律援助。二是犯罪嫌疑人獲取法律援助有助于保障合法權(quán)益。法律具有很強(qiáng)的專業(yè)性，一個(gè)人如果沒有經(jīng)過專門的學(xué)習(xí)和訓(xùn)練，很難準(zhǔn)確理解和嫻熟運(yùn)用法律，更何談運(yùn)用法律維護(hù)自身的合法權(quán)益。因此，《刑事訴訟法》《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》等法律法規(guī)均賦予了犯罪嫌疑人獲取法律援助權(quán)。總之，駐香港國家安全公署在犯罪調(diào)查過程中，為犯罪嫌疑人提供法律援助具有必要性和法定性。

總之，駐香港國家安全公署依法行使犯罪調(diào)查權(quán)，可以與香港特區(qū)的法律制度和執(zhí)法機(jī)制形成互補(bǔ)，從而有效懲治香港特區(qū)發(fā)生的危害國家安全的犯罪行為。如前所述，《香港國安法》對(duì)駐香港國家安全公署犯罪調(diào)查權(quán)的行使方式、訴訟程序銜接機(jī)制、律師幫助權(quán)等問題的規(guī)定不甚明確，而這些問題又直接關(guān)涉駐香港國家安全公署犯罪調(diào)查機(jī)制的有效發(fā)揮以及《香港國安法》的實(shí)施效果，因此，有必要對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)一步予以完善。當(dāng)然，除本文探討的有關(guān)內(nèi)容外，還有一些問題仍然需要進(jìn)行深入討論，如律師會(huì)見犯罪嫌疑人是否需要經(jīng)過辦案機(jī)關(guān)批準(zhǔn)？刑罰應(yīng)當(dāng)如何執(zhí)行？等等。