關(guān)信平

(南開大學(xué) 社會建設(shè)與管理研究院， 天津 300350)

引言

有效的瞄準(zhǔn)機(jī)制是保證社會救助制度正常運(yùn)行并取得預(yù)期社會效益的重要制度環(huán)節(jié)。改革開放以來，在社會救助制度的建立和發(fā)展過程中，對象瞄準(zhǔn)機(jī)制的建立與優(yōu)化為我國低保制度和整個社會救助制度的運(yùn)行奠定了基礎(chǔ)?！霸谌娼ǔ尚】瞪鐣?，我國社會救助制度仍然發(fā)揮著重要作用，是未來解決相對貧困的重要制度安排。因此，加強(qiáng)和完善社會救助制度是我國兜底性民生建設(shè)中的重要任務(wù)?！盵1]新時期社會救助制度面臨著從過去以絕對貧困為目標(biāo)提升到以相對貧困為目標(biāo)的變化，在制度體系上從過去以低保制度為基礎(chǔ)的體系向著分層分類社會救助體系發(fā)展。社會救助的制度目標(biāo)、項目體系、救助規(guī)模和水平都將有新的發(fā)展變化。[2]在社會救助的項目擴(kuò)大、救助的覆蓋面不斷拓寬和救助水平不斷提高的情況下，原有的瞄準(zhǔn)機(jī)制出現(xiàn)了一些不適應(yīng)的情況，需要加以調(diào)整。

關(guān)于完善社會救助瞄準(zhǔn)機(jī)制，國外有許多的實踐經(jīng)驗和理論總結(jié)，國內(nèi)研究者也研究過多種機(jī)制，但沒有哪種單一的機(jī)制能夠在社會救助實踐中較為完整、有效地發(fā)揮作用。本文聚焦多種機(jī)制相結(jié)合的多層次機(jī)制模式，探求通過建立多層次瞄準(zhǔn)機(jī)制完善我國的社會救助制度。

一、社會救助瞄準(zhǔn)機(jī)制的重要性和復(fù)雜性

社會救助是針對有需要的困難群體，由政府或社會力量向其提供無償?shù)奈镔|(zhì)和幫助服務(wù)的制度體系。這套制度體系的重要特點有二，一是單向的無償援助，二是針對社會中少數(shù)具有無法依靠自己的力量擺脫困難的家庭和個人。作為“選擇性”社會保障項目，社會救助制度運(yùn)行的前提條件是要有一套合理、有效、精準(zhǔn)的對象瞄準(zhǔn)機(jī)制，以便合理地確定其應(yīng)當(dāng)救助的對象。具體而言，社會救助制度瞄準(zhǔn)機(jī)制具有三個作用。一是通過瞄準(zhǔn)機(jī)制合理確定社會救助對象的規(guī)模；二是通過瞄準(zhǔn)機(jī)制防止將不應(yīng)當(dāng)獲得社會救助待遇的人納入救助對象范圍并獲得待遇(即防止錯保)；三是通過瞄準(zhǔn)機(jī)制防止將應(yīng)當(dāng)獲得救助的人排除在救助對象范圍之外(即防止漏保)。因此，成熟的社會救助制度應(yīng)當(dāng)有一套完整、有效的對象瞄準(zhǔn)機(jī)制，這是社會救助類項目區(qū)別于其他社會保障項目的重要特征之一。也就是說，政府可以通過提高社會救助瞄準(zhǔn)的合理性和精準(zhǔn)度，使真正存在生活困難、應(yīng)當(dāng)?shù)玫骄戎娜罕姸寄軌虻玫骄戎⒎乐箤ι鐣戎Y源的無效使用，從而提高社會救助制度的社會效益和公平性，合理控制社會救助資源投入的規(guī)模。

社會救助對象瞄準(zhǔn)機(jī)制是指在社會救助制度運(yùn)行中用于確定救助對象的相關(guān)制度和操作方法及程序。這套機(jī)制可分為“標(biāo)準(zhǔn)制定”和“識別對象”兩個相互關(guān)聯(lián)的程序。社會救助標(biāo)準(zhǔn)的制定是指為了使社會救助制度合理確定其對象資格而建立相關(guān)的測量指標(biāo)和劃界標(biāo)準(zhǔn)，以及圍繞著這些標(biāo)準(zhǔn)而制定一系列制度規(guī)范。社會救助對象識別機(jī)制則是按照相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和制度規(guī)范，采用一定的測量方法識別合規(guī)對象的操作程序。社會救助標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了救助對象應(yīng)當(dāng)達(dá)到的基本條件，但由于困難群眾的實際困難情況千差萬別，相對固定的標(biāo)準(zhǔn)常常難以自動地識別復(fù)雜的困難情況，因而需要有相應(yīng)的程序和方法將社會救助標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用到對困難群眾實際情況的測量和分析之中。在實際操作過程中，如果識別的程序和方法不合適或操作不當(dāng)，即使標(biāo)準(zhǔn)是合理的，也難免會出現(xiàn)漏保和錯保的情況。因此，在社會救助制度的運(yùn)行過程中，社會救助標(biāo)準(zhǔn)和識別機(jī)制共同發(fā)揮著基本的瞄準(zhǔn)作用。

設(shè)計一套合理有效的社會救助瞄準(zhǔn)機(jī)制是一個復(fù)雜的過程，涉及多方面的影響因素。一方面，社會救助制度的具體目標(biāo)、制度體系、規(guī)模和水平等因素都會對其對象瞄準(zhǔn)機(jī)制產(chǎn)生影響，從而提出不同的要求。一般而言，社會救助制度對象的范圍越大，救助內(nèi)容越多，其瞄準(zhǔn)機(jī)制就越復(fù)雜。因此，需要根據(jù)社會救助制度目標(biāo)的提升和功能的擴(kuò)展而對瞄準(zhǔn)機(jī)制加以改革。另一方面，政府追求的是管理的便捷性和低成本，這常常會使社會救助瞄準(zhǔn)機(jī)制發(fā)生扭曲或出現(xiàn)偏差。社會救助瞄準(zhǔn)機(jī)制的基本目標(biāo)是使社會救助制度有效地瞄準(zhǔn)真正的困難群眾。然而，困難群眾的情況千差萬別，要準(zhǔn)確地瞄準(zhǔn)所有的困難群眾需要高成本的管理體系。為了節(jié)省管理成本，政府常常會制定比較簡單的貧困標(biāo)準(zhǔn)和識別機(jī)制作為衡量貧困的唯一尺度，凡是不符合政府標(biāo)準(zhǔn)的都不被認(rèn)為是貧困者，就會將許多困難群眾排除在社會救助對象的范圍之外。這實際上扭曲了社會救助瞄準(zhǔn)機(jī)制的目標(biāo)與手段之間的關(guān)系，把本來應(yīng)當(dāng)作為手段的瞄準(zhǔn)機(jī)制變成了主體的目標(biāo)，即本來應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展標(biāo)準(zhǔn)去適應(yīng)復(fù)雜的貧困現(xiàn)象，但卻變成了單方面地嚴(yán)格要求申請社會救助待遇的困難群眾要符合社會救助標(biāo)準(zhǔn)。這樣一來，就會犧牲對貧困復(fù)雜多樣性表現(xiàn)的瞄準(zhǔn)。社會救助實踐表明，僅僅以符合標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行瞄準(zhǔn)并不一定能夠完全瞄準(zhǔn)所有的困難群眾。一般而言，社會救助標(biāo)準(zhǔn)越簡便、越規(guī)范，則其在實際操作中出現(xiàn)偏離標(biāo)準(zhǔn)的情況就會越少，但對貧困現(xiàn)象多樣化的瞄準(zhǔn)偏差卻會越大。也就是說，社會救助標(biāo)準(zhǔn)越簡便、越規(guī)范，則出現(xiàn)制度性錯保的可能性就會越低，但出現(xiàn)事實漏保的可能性就會越高。

進(jìn)一步看，當(dāng)社會救助制度停留在較低層次時，單一的社會救助標(biāo)準(zhǔn)與瞄準(zhǔn)的準(zhǔn)確度之間的矛盾相對較小，而隨著社會救助對象范圍的擴(kuò)大、救助水平的提高和救助內(nèi)容的擴(kuò)展，這一矛盾會逐步加大。因此，在提升社會救助制度目標(biāo)和擴(kuò)展社會救助功能的過程中，應(yīng)當(dāng)及時改革瞄準(zhǔn)機(jī)制，以提高社會救助制度對困難群眾瞄準(zhǔn)的有效性。對此，可以從多個方面提供解決問題的辦法。一是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人均收入水平的提高而不斷提高社會救助的標(biāo)準(zhǔn)，從而使更多的困難群眾能夠被納入救助范圍。然而，這種方式也有一定的限度，標(biāo)準(zhǔn)過高會將一些本來并不需要享受社會救助待遇的人納入進(jìn)來，從而導(dǎo)致對社會救助資金需求的擴(kuò)大。并且，當(dāng)社會救助標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到一定的水平后，救助資金對困難群眾救助幫扶的邊際效用就會大幅度下降。二是擴(kuò)大社會救助標(biāo)準(zhǔn)的類別，按照“多維貧困”的原則構(gòu)建復(fù)合性的社會救助標(biāo)準(zhǔn)體系，從而將更多的困難群眾納入社會救助范圍。例如，將家庭收入—財產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和其他會導(dǎo)致家庭困難的因素都納入社會救助標(biāo)準(zhǔn)，包括疾病、殘疾、失業(yè)、兒童、老人、單親家庭、失獨家庭等因素。這種方法可以更好地瞄準(zhǔn)各類困難群眾，但標(biāo)準(zhǔn)太多會導(dǎo)致測算過程過于復(fù)雜，并且容易導(dǎo)致救助對象重復(fù)受益的情況。三是采用一線工作人員的自由裁量法，即賦予一線工作人員以一定的自由裁量權(quán)，讓他們根據(jù)一定的原則性標(biāo)準(zhǔn)，按照實際情況進(jìn)行研判，作出是否給予其社會救助的決定。雖然一線工作人員自由裁量法能夠較好地瞄準(zhǔn)多樣化的貧困現(xiàn)象，但這種方法對一線工作人員的專業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)道德要求很高，需要建立高素質(zhì)的基層經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)和專業(yè)化的一線工作人員隊伍。

鑒于多種瞄準(zhǔn)方式各有其優(yōu)缺點，任何單一的機(jī)制都難以達(dá)到理想的效果，因此，在社會救助瞄準(zhǔn)機(jī)制的構(gòu)建中應(yīng)當(dāng)避免只采用單一機(jī)制，而應(yīng)采用復(fù)合機(jī)制。尤其是在社會救助的目標(biāo)從過去僅針對保障貧困者基本生存提升到解決相對貧困問題和滿足困難群眾多樣化需要的情況下，建構(gòu)多層次復(fù)合型瞄準(zhǔn)機(jī)制就變得更加重要了。

二、改革瞄準(zhǔn)機(jī)制的必要性

自建立之初，我國社會救助制度及其標(biāo)準(zhǔn)就具有低水平、單維度等特點。

首先，我國社會救助的標(biāo)準(zhǔn)具有突出的低水平特點。相對于社會保險而言，各國的社會救助制度都具有低水平的特點，而我國社會救助制度的待遇水平尤其低。我國社會救助水平的低下主要是由救助標(biāo)準(zhǔn)的低下導(dǎo)致的。發(fā)達(dá)國家一般按照人均可支配收入中位數(shù)的60%劃分相對貧困線(1)參見《聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)系列解讀——無貧窮(一)》，https://www.163.com/dy/article/FM6D7Q250514AN1F.html，2020年9月10日，2022年1月2日。，而我國的平均低保標(biāo)準(zhǔn)在城市僅為居民人均收入中位數(shù)的20%左右，而在農(nóng)村則為人均收入中位數(shù)的39%左右(2)民政部《2020 年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://images3.mca.gov.cn/www2017/file/202109/1631265147970.pdf，2021年9月10日，2022年1月2日；國家統(tǒng)計局《中華人民共和國2020年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202102/t20210227_1814154.html，2021年2月28日，2022年1月2日。。低保標(biāo)準(zhǔn)的低下導(dǎo)致三個方面的直接后果。一是低保對象的人數(shù)偏少；二是由于其他多項社會救助項目的對象與低保對象綁定，因而整個社會救助制度的對象偏少；三是低保的待遇水平偏低，許多低保家庭雖然獲得了低保待遇，但其生活仍然非常困難。

其次，我國社會救助標(biāo)準(zhǔn)在過去較長的一段時期一直具有“單維度”的特點，即在低保瞄準(zhǔn)中高度依賴家庭經(jīng)濟(jì)狀況指標(biāo)，而對家庭和個人的其他困難則考慮不足。即使在我國綜合性社會救助體系建立起來后，最初也沒有從根本上改變社會救助單維度的特點。困難家庭只有先按照單維度的家庭經(jīng)濟(jì)狀況標(biāo)準(zhǔn)被識別為低保對象后，當(dāng)他們有其他方面特殊困難時才能申請其他專項救助，而不是因為他們有其他方面的實際困難而更容易被識別為低保對象。

再次，我國社會救助標(biāo)準(zhǔn)具有“單層級”的特點。多項社會救助制度的對象瞄準(zhǔn)機(jī)制都與低保綁定，只有低保對象才能享受到其他多項社會救助待遇，由此導(dǎo)致了在城市中“低保對象=貧困者”、而在低保對象之外就沒有貧困者的現(xiàn)象。在農(nóng)村，過去除了低保對象之外還有“建檔立卡貧困戶”，但其不屬于社會救助制度中的多層對象，這是由于兩套不同制度的對象瞄準(zhǔn)機(jī)制的不同而導(dǎo)致的對象差異現(xiàn)象。

我國的社會救助制度之所以具有上述特點，主要是由現(xiàn)行社會救助制度的基本目標(biāo)所決定的。我國的最低生活保障制度從建立時起其基本目標(biāo)就是向無法維持基本生活的家庭提供最基本的生活保障，因此，最低生活保障制度從一開始就按照“基本生活”的要求制定了相對較低的標(biāo)準(zhǔn)。在較低的救助目標(biāo)和救助標(biāo)準(zhǔn)下，僅靠家庭經(jīng)濟(jì)狀況(即收入和財產(chǎn))衡量家庭基本經(jīng)濟(jì)狀況并按照維持溫飽的最低標(biāo)準(zhǔn)確定低保標(biāo)準(zhǔn)就能夠?qū)o法維持基本生活的家庭識別出來，因此，就沒有必要采用其他多樣化的標(biāo)準(zhǔn)。

按照我國最初建立低保制度的基本目標(biāo)而采用的社會救助瞄準(zhǔn)機(jī)制具有合理性。雖然后來逐漸建立起來的專項救助本來可以突破這些特點，但由于多項專項救助都是由民政部門之外的其他部門制定和管理的，這些部門難以針對每個專項救助制度都建立起一套對象瞄準(zhǔn)機(jī)制，因而不得不依賴民政部門已經(jīng)建立起來的低保對象瞄準(zhǔn)機(jī)制。2014年頒布的《社會救助暫行辦法》對多項專項救助的規(guī)定都僅僅要求向低保對象提供專項救助，而沒有要求將專項救助擴(kuò)大到低保對象之外的困難群眾。因此，在實踐中，專項救助事實上成為了僅僅針對低保對象的補(bǔ)充性救助。

近年來，雖然城鄉(xiāng)低保對象尤其是城市低保對象大幅度減少，但低保對象之外的困難群眾仍然很多，這就要求對社會救助制度加以改革。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展和貧困治理要求的逐步提高，我國各地陸續(xù)突破了《社會救助暫行辦法》對專項救助僅限于低保對象的要求，將其擴(kuò)大到了低保邊緣戶等低收入困難家庭。2020年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于改革完善社會救助制度的意見》總結(jié)了近年來我國社會救助的經(jīng)驗，提出建立健全分層分類社會救助體系的要求。在新的社會救助制度體系中，專項救助不再綁定低保對象，低保對象以外符合條件的困難群眾也可以申請并獲得專項救助。也就是說，如果低保對象之外的專項救助申請者符合家庭經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)(低收入或支出性貧困標(biāo)準(zhǔn))，那么經(jīng)一定的識別機(jī)制就可以被納入低收入家庭的范圍。在他們被納入低收入家庭后并不一定會自動地獲得救助待遇，而是可以根據(jù)自身的實際困難情況申請醫(yī)療、教育、就業(yè)、住房等專項救助。

總之，我國社會救助制度分層分類的改革與發(fā)展對社會救助瞄準(zhǔn)機(jī)制的改革提出了要求。在新的社會救助制度體系中，沒有必要也不應(yīng)當(dāng)繼續(xù)沿用過去的瞄準(zhǔn)機(jī)制，而應(yīng)當(dāng)探索建立多層級、多維度、水平合理、精度更高的瞄準(zhǔn)機(jī)制。

三、建立多層次瞄準(zhǔn)機(jī)制的必要性

社會救助瞄準(zhǔn)機(jī)制的基本目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是盡可能準(zhǔn)確地瞄準(zhǔn)家庭和個人的實際困難。然而，在現(xiàn)實生活中，家庭和個人的實際困難千差萬別，作為一套較為規(guī)范化的制度體系，社會救助制度在實際運(yùn)行中很難針對每個家庭的具體情況加以分析和判斷，不得不通過設(shè)立一個或一組能夠較為全面地反映各種貧困狀況的規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行統(tǒng)一測量。相對而言，家庭人均收入是最能綜合性地反映家庭貧困與否以及貧困程度的指標(biāo)。因此，各國社會救助瞄準(zhǔn)機(jī)制基本上都選擇以家庭收入為測量貧困狀況的基本指標(biāo)，我國城市居民最低生活保障制度也以家庭人均收入為測量指標(biāo)。1999年，國務(wù)院發(fā)布的《城市居民最低生活保障條例》第2條規(guī)定：“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利”(3)參見《城市居民最低生活保障條例》，http://www.people.com.cn/item/xwqrx/1999/10-1/jj05.html，1999年10月1日，2022年1月2日。。

盡管家庭人均收入指標(biāo)在眾多可能的指標(biāo)中屬于最佳的貧困測量指標(biāo)，但僅靠這一個指標(biāo)難以全面地反映貧困家庭的實際情況，我國低保制度逐漸將家庭財產(chǎn)因素納入其中。2014年，國務(wù)院發(fā)布的《社會救助暫行辦法》規(guī)定：“國家對共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，且符合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ敭a(chǎn)狀況規(guī)定的家庭，給予最低生活保障”(4)參見《社會救助暫行辦法》(國務(wù)院令第649號)，http://www.gov.cn/zhengce/2014-02/28/content_2625652.htm，2014年2月28日，2022年1月2日。。2020年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于改革完善社會救助制度的意見》也堅持這一原則(5)參見《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于改革完善社會救助制度的意見〉》，http://www.gov.cn/gongbao/content/2020/content_5541475.htm，2020年8月25日，2022年1月2日。。

目前，我國最低生活保障制度以家庭人均收入和人均財產(chǎn)為瞄準(zhǔn)工具，即瞄準(zhǔn)家庭人均收入和人均財產(chǎn)低于地方政府所規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)之下的家庭。家庭人均收入和家庭人均財產(chǎn)的指標(biāo)相結(jié)合體現(xiàn)了收入—財產(chǎn)型貧困的瞄準(zhǔn)機(jī)制，能夠更加準(zhǔn)確地瞄準(zhǔn)貧困者。然而，僅用這一指標(biāo)組合的瞄準(zhǔn)機(jī)制仍然存在不足。從理論上講，以收入—財產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)作為瞄準(zhǔn)機(jī)制是基于家庭收入和財產(chǎn)擁有狀況與家庭生活實際困難狀況之間具有較高的因果關(guān)系為基礎(chǔ)的，但二者之間的因果關(guān)系是按照地區(qū)平均值的方式測定的，只能反映一個地區(qū)的總體因果情況或平均相關(guān)水平，無法準(zhǔn)確地反映每家每戶實際的貧困狀況。因此，盡管用家庭人均收入和人均財產(chǎn)的指標(biāo)衡量家庭實際生活狀況具有統(tǒng)計學(xué)上的合理性，但將其用到代表單個家庭實際情況時則可能會出現(xiàn)較大的偏差。

近年來，許多地方政府按照“支出型貧困”的瞄準(zhǔn)原則，探索將不符合低保的收入—財產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)但確實存在困難的家庭以各種方式在不同程度上納入低保制度，或者給予其一定的現(xiàn)金救助待遇。政府越來越清楚地認(rèn)識到，僅靠家庭人均收入和人均財產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)衡量單個家庭的實際生活狀況容易出現(xiàn)瞄準(zhǔn)偏差，其主要原因在于這一標(biāo)準(zhǔn)難以涵蓋支出型貧困的情況。事實上，家庭的實際生活困難狀況是由其家庭收入—財產(chǎn)和家庭剛性消費所共同決定的，如果缺乏后一方面的測量，就難以反映出家庭生活中的一些特殊困難情況。因此，在社會救助以收入—財產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)瞄準(zhǔn)機(jī)制的情況下，還應(yīng)當(dāng)輔之以實際生活的瞄準(zhǔn)機(jī)制，即支出型貧困的瞄準(zhǔn)機(jī)制。實際上，在各地的低保實踐中常常會遇到大量的支出型貧困情況。因此，我國低保制度在實踐中較早地推行了“分類施?！钡淖龇ā５?，分類施保只能給已經(jīng)納入低保對象的特殊困難者以額外的補(bǔ)充性救助，而無法將不符合低保制度收入和財產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的實際困難群眾納入低保。也就是說，分類施保只是一種補(bǔ)充性待遇機(jī)制，而不是對象瞄準(zhǔn)機(jī)制。此外，為了將不符合家庭人均收入和財產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)但確實存在實際困難的家庭納入低保，各地較為普遍的做法是默許基層社會救助工作人員實施一定程度上的自由裁量，由工作人員根據(jù)低保申請者的實際情況瞄準(zhǔn)他們的實際困難。然而，迄今為止，自由裁量法在我國尚未成為一套完善的社會救助瞄準(zhǔn)機(jī)制。

面向未來，我國應(yīng)當(dāng)建立更加穩(wěn)定、規(guī)范的制度，以協(xié)調(diào)收入—財產(chǎn)瞄準(zhǔn)機(jī)制與實際困難瞄準(zhǔn)機(jī)制之間的關(guān)系，使其相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)揮作用。因此，筆者建議建立一套多層社會救助瞄準(zhǔn)機(jī)制。第一層是現(xiàn)有的收入—財產(chǎn)瞄準(zhǔn)機(jī)制，第二層是群體類別型的瞄準(zhǔn)機(jī)制，第三層是基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及其工作人員的自由裁量瞄準(zhǔn)機(jī)制。作為基本的瞄準(zhǔn)機(jī)制，第一層的收入—財產(chǎn)瞄準(zhǔn)機(jī)制主要堅持規(guī)范性原則，發(fā)揮基礎(chǔ)性瞄準(zhǔn)作用。因有居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對機(jī)制，這一層瞄準(zhǔn)機(jī)制的操作相對簡單、規(guī)范，能夠?qū)⒔^大多數(shù)符合條件的困難群眾都納入低保對象，并能夠有效地防止錯保。在此基礎(chǔ)上，第二層和第三層機(jī)制的作用主要是防止事實漏保，即防止少數(shù)確實存在特殊困難的家庭因收入略高于低保的收入—財產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)而被排除在救助范圍之外。其中，第二層的群體類別瞄準(zhǔn)機(jī)制的主要作用是通過對某些高風(fēng)險群體的特征識別而對收入—財產(chǎn)瞄準(zhǔn)機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)性補(bǔ)充，而第三層的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)自由裁量瞄準(zhǔn)機(jī)制則是最后的“人工補(bǔ)漏”，是為了防止因前兩層機(jī)制中的漏洞而使少數(shù)確實困難的家庭漏保。總而言之，這三個層次瞄準(zhǔn)機(jī)制的功能有別，通過精心的制度設(shè)計進(jìn)行分工合作、相互銜接、有序運(yùn)行，共同構(gòu)成了一套較為完整的、嚴(yán)密的、精準(zhǔn)的社會救助瞄準(zhǔn)機(jī)制。

四、完善多層次社會救助瞄準(zhǔn)機(jī)制的基本要求

實際上，多層次社會救助瞄準(zhǔn)機(jī)制中的各種具體做法大多在我國已有實踐操作，有的已較為制度化，有的還處于地方探索實踐階段。在社會救助制度體系的發(fā)展中，我國應(yīng)進(jìn)一步完善包含多層次的社會救助瞄準(zhǔn)機(jī)制，既要完善三個層次的瞄準(zhǔn)機(jī)制，又要注重三個層次的有機(jī)結(jié)合，以形成完整的綜合性瞄準(zhǔn)機(jī)制。

(一)完善社會救助標(biāo)準(zhǔn)和家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查機(jī)制

雖然經(jīng)過多年的發(fā)展我國在社會救助標(biāo)準(zhǔn)的制定和家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查機(jī)制的建設(shè)方面已形成較為成熟的方法，但是面對新時期社會救助制度的目標(biāo)提升和水平提高的要求，原有的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計原理和家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查方法需要進(jìn)一步優(yōu)化。

首先，應(yīng)完善社會救助標(biāo)準(zhǔn)。一方面，調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，按照“共同富?！钡囊筮m度地提升低保標(biāo)準(zhǔn)，按照解決相對貧困問題的要求建立低保標(biāo)準(zhǔn)隨經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展而同步提高的制度化機(jī)制；另一方面，按照建立分層分類社會救助體系和適應(yīng)社會救助范圍擴(kuò)大的要求，建立低保和低收入雙層標(biāo)準(zhǔn)體系。

其次，應(yīng)完善社會救助對象和申請者家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查機(jī)制。當(dāng)前，我國采用收入—財產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)常常難以獲取真實的數(shù)據(jù)，尤其是當(dāng)困難群眾較多地分布在農(nóng)村地區(qū)和城市非正規(guī)就業(yè)人員中，由于他們的收入情況較為復(fù)雜，要獲取完整的收入—財產(chǎn)數(shù)據(jù)難度較大。因此，應(yīng)當(dāng)在傳統(tǒng)的家計調(diào)查辦法的基礎(chǔ)上，采取加強(qiáng)困難群眾家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對機(jī)制和“代理家計調(diào)查”辦法?！按砑矣嬚{(diào)查”辦法可以簡化對家庭經(jīng)濟(jì)狀況的測量，在一些國家已有較多的應(yīng)用。[3]在我國社會救助實踐中，一些地方在農(nóng)村脫貧攻堅中非正式地采用過“一看房、二看糧、三看有無讀書郎”的瞄準(zhǔn)方法。然而，代理家計調(diào)查方法在實際操作中存在一定的瞄準(zhǔn)偏差，并且在降低漏保偏誤方面的效果小于降低錯保偏誤方面的效果。[4]隨著家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對機(jī)制的發(fā)展，代理家計調(diào)查一直沒有成為一種正式的和規(guī)范化的社會救助制度瞄準(zhǔn)機(jī)制。其他國家的實踐和我國的一些研究表明，代理家計調(diào)查方法在特定情況下能夠較好地發(fā)揮作用，尤其是在收入較低且收入來源不易把握的農(nóng)村地區(qū)，采用代理家計調(diào)查是一種事半功倍的方法。

此外，在過去十年間實行社會救助瞄準(zhǔn)機(jī)制的實踐中，各地普遍加強(qiáng)了對低保家庭經(jīng)濟(jì)狀況的核對工作，發(fā)揮出“收入—財產(chǎn)”瞄準(zhǔn)機(jī)制的實際作用，將大量不符合低?！笆杖搿敭a(chǎn)”標(biāo)準(zhǔn)的家庭排除在外。從近年來城鄉(xiāng)低保對象(尤其是城市低保對象)大幅度減少的實際情況看，雖然嚴(yán)格的家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查確實能將許多不符合家庭收入和財產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的家庭排除出去，但家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對機(jī)制也存在一些缺陷。一是這一系統(tǒng)在獲取居民的家庭經(jīng)濟(jì)狀況數(shù)據(jù)時總會有一些遺漏或不準(zhǔn)確的情況；二是難以反映出困難群眾因特殊困難而導(dǎo)致的剛性支出。因此，單純加強(qiáng)對家庭收入和財產(chǎn)核對的負(fù)面后果是可能會導(dǎo)致更多的事實漏保情況，即一些家庭從實際情況看處于嚴(yán)重困難，但是按照正式的標(biāo)準(zhǔn)無法被納入低?；蚱渌鐣戎姆秶?。因此，一方面，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善居民的家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對系統(tǒng)；另一方面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善其他的信息獲取和分析手段，尤其是要重視對困難家庭剛性支出信息的獲取和分析手段的運(yùn)用。

(二)建立輔助群體瞄準(zhǔn)機(jī)制

群體瞄準(zhǔn)機(jī)制的主要原理是將社會救助直接瞄準(zhǔn)某些特定的群體，屬于被瞄準(zhǔn)群體的所有人都可以有條件地或無條件地獲得一定的救助。這類機(jī)制的理論基礎(chǔ)是，全社會的貧困問題具有一定的結(jié)構(gòu)性特點，某些群體中的人員(如老年人、失業(yè)者、單親母親等)因其就業(yè)和收入能力普遍低下或面臨更多的剛性支出需要(如兒童、重病人、殘疾人等)而導(dǎo)致貧困發(fā)生率較高，其成員往往會面臨著更大的貧困風(fēng)險，由此顯示出群體性的貧困及其脆弱性的特點。在此條件下，可以將整個貧困群體都納入社會救助制度的瞄準(zhǔn)之下，以形成一種介于選擇型和普惠型之間的瞄準(zhǔn)方式，雖然這樣做可能會發(fā)生一定的個體性瞄準(zhǔn)偏差，但總體上的瞄準(zhǔn)效果較好、成本較低。群體瞄準(zhǔn)與個體瞄準(zhǔn)是社會救助制度的兩種不同的標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制。個體瞄準(zhǔn)是直接針對個體(家庭與個人)的瞄準(zhǔn)機(jī)制，通過一定的標(biāo)準(zhǔn)和識別程序直接瞄準(zhǔn)有困難的家庭和個人，可以更加精準(zhǔn)地瞄準(zhǔn)有需要的個體，雖然瞄準(zhǔn)成本較高，但由于瞄準(zhǔn)得更加精確，總體的救助成本較低。因此，個體瞄準(zhǔn)是社會救助瞄準(zhǔn)機(jī)制中的主流。由于個體層面貧困者的情況千差萬別，如果個體瞄準(zhǔn)機(jī)制只依靠標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)(如家庭人均收入、財產(chǎn)等)的話，也容易出現(xiàn)瞄準(zhǔn)偏差，因此，可以在以個體瞄準(zhǔn)為主的情況下引入一定的群體瞄準(zhǔn)作為輔助性瞄準(zhǔn)機(jī)制，以彌補(bǔ)個體瞄準(zhǔn)機(jī)制的不足。

改革開放后，我國的最低生活保障制度在建立之初簡單地采用了個體瞄準(zhǔn)機(jī)制，以家庭收入為標(biāo)準(zhǔn)，直接瞄準(zhǔn)收入低于低保標(biāo)準(zhǔn)的家庭。并且，后來發(fā)展起來的多項專項救助的對象都與低保綁定，整個社會救助制度基本上都實行的是個體瞄準(zhǔn)機(jī)制。然而，隨著社會救助制度的發(fā)展，尤其是救助項目的增多和救助對象的擴(kuò)大，單純的個體性瞄準(zhǔn)機(jī)制難以適應(yīng)救助對象復(fù)雜化的實際情況，近年來各地逐漸引入了群體性標(biāo)準(zhǔn)。目前，較為普遍的做法是，先以個人和家庭為單位，具體測量家庭和個人的經(jīng)濟(jì)狀況，將社會救助直接瞄準(zhǔn)有需要的個人和家庭，然后再輔之以一定的群體性標(biāo)準(zhǔn)，如，將老年人、殘疾人、兒童、單親家庭等額外地納入到低保瞄準(zhǔn)—識別體系之中，或在低保對象識別機(jī)制中賦予其一定的權(quán)重。

在總結(jié)當(dāng)前各地實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，應(yīng)建立個體瞄準(zhǔn)與群體瞄準(zhǔn)二者相結(jié)合的瞄準(zhǔn)機(jī)制，以適應(yīng)社會救助制度對象擴(kuò)大后的要求，具體的做法是以個體瞄準(zhǔn)為基礎(chǔ)、以群體瞄準(zhǔn)為補(bǔ)充。首先，基本瞄準(zhǔn)機(jī)制仍以個體瞄準(zhǔn)為基礎(chǔ)，以家庭經(jīng)濟(jì)狀況為主要標(biāo)準(zhǔn)，主要識別家庭經(jīng)濟(jì)困難的對象。其次，在低保和低收入家庭的標(biāo)準(zhǔn)中引入群體性變量，對低?；虻褪杖爰彝ド暾堈咧芯哂蓄~外剛性支出的人員給予一定的絕對量或相對比例的收入—財產(chǎn)測算抵扣。這種安排的基本原理是引入“支出型貧困”的考量，將家庭中存在剛性額外支出并因此會導(dǎo)致支出型貧困的情況納入貧困測量之中。但是，如果對每個家庭中所有成員的剛性額外支出都加以具體的調(diào)查分析，就需要進(jìn)行大量的工作，事實上難以真正做到。因此，按照群體性額外剛性支出的平均水平來確定一個適當(dāng)?shù)娜后w性額外剛性支出指數(shù)是一個較為便捷的、有效的替代性輔助瞄準(zhǔn)機(jī)制。

采用這種方法的關(guān)鍵是通過仔細(xì)的調(diào)查分析得出各類高風(fēng)險群體的額外剛性支出指數(shù)。第一步，通過一定規(guī)模的抽樣調(diào)查獲得各類高風(fēng)險群體的額外剛性支出數(shù)據(jù)；第二步，根據(jù)調(diào)查的數(shù)據(jù)制定各類高風(fēng)險群體的額外剛性支出指數(shù)，即生活困難指數(shù)；第三步，采用額外剛性支出指數(shù)計算對各類高風(fēng)險群體人員的收入抵扣。之所以要采用這種標(biāo)準(zhǔn)化的計算方式，是為了兼顧適應(yīng)困難家庭成員情況的多樣性和瞄準(zhǔn)手段簡要性的要求。通過群體類別指數(shù)化的方法既可以避免“一人一議”的繁瑣和人為因素的干擾，又可以通過測算群體之間的差異而減少瞄準(zhǔn)偏差。

(三)合理采用自由裁量瞄準(zhǔn)機(jī)制

社會救助機(jī)制中的自由裁量法是指讓社區(qū)組織、社會救助基層經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)中的一線工作人員按照社會救助項目受益者瞄準(zhǔn)的基本要求，對申請人和被救助者家庭與個人的經(jīng)濟(jì)狀況、實際生活需要進(jìn)行調(diào)查和研判，從而作出是否將其納入社會救助對象的決定。鑒于標(biāo)準(zhǔn)化瞄準(zhǔn)機(jī)制存在不足之處，應(yīng)當(dāng)在社會救助瞄準(zhǔn)機(jī)制中輔之以社區(qū)組織、社會救助機(jī)構(gòu)及其一線工作人員自由裁量機(jī)制。采用自由裁量機(jī)制的根據(jù)是，由于貧困問題的多樣性和復(fù)雜性，常規(guī)標(biāo)準(zhǔn)化的瞄準(zhǔn)機(jī)制難以包容所有的貧困現(xiàn)象。盡管通過擴(kuò)大貧困測量指標(biāo)可以提高瞄準(zhǔn)機(jī)制對貧困現(xiàn)象的包容度，但當(dāng)測量指標(biāo)多到一定程度后就會導(dǎo)致測量總體效度的降低，并使貧困識別的成本大幅度增高。在這種情況下，輔之以一定的自由裁量法可以在不大幅度地增加成本的情況下，較為有效地提高社會救助瞄準(zhǔn)機(jī)制的有效性。

實行自由裁量法是依靠相關(guān)組織、社區(qū)居民和工作人員的主觀能動性彌補(bǔ)客觀指標(biāo)的僵化和不足，彌補(bǔ)瞄準(zhǔn)機(jī)制的漏洞。其主要作用是針對多樣化和非典型性的個體貧困現(xiàn)象，確保普通群眾中各種特殊困難都能夠得到有效解決，因此，自由裁量法是社會救助瞄準(zhǔn)機(jī)制中不可或缺的一個托底性手段。但是，自由裁量法并非由相關(guān)組織和工作人員任意決定，而是應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循貧困判定的原則性標(biāo)準(zhǔn)，通過實際調(diào)查、分析研判、討論決定等程序執(zhí)行，并在每個環(huán)節(jié)上都要尊崇相關(guān)的制度規(guī)范。同時，這一方法要求承擔(dān)此項工作的社區(qū)組織和社會救助經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)具有嚴(yán)格的制度規(guī)范以及一線工作人員具備相關(guān)的專業(yè)素質(zhì)和高尚的職業(yè)道德。因此，自由裁量法是一套較為復(fù)雜的、成本較高的瞄準(zhǔn)機(jī)制，難以作為社會救助瞄準(zhǔn)機(jī)制的主要手段，只能發(fā)揮輔助性和兜底性作用。

從實施體制的角度看，自由裁量法可以采用社區(qū)瞄準(zhǔn)和專業(yè)機(jī)構(gòu)瞄準(zhǔn)兩種體制。社區(qū)瞄準(zhǔn)是依托社區(qū)組織開展的自由裁量工作，能夠更好地發(fā)揮社區(qū)組織貼近居民的優(yōu)勢，調(diào)動居民參與的積極性，獲得較為準(zhǔn)確的信息。然而，社區(qū)瞄準(zhǔn)容易形成精英控制[5]以及因社區(qū)工作人員數(shù)量和能力的不足而導(dǎo)致的瞄準(zhǔn)偏差，并且這種體制不適用于居民異質(zhì)性較大的城市社區(qū)。因此，專業(yè)機(jī)構(gòu)瞄準(zhǔn)依托專業(yè)的社會救助經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)及其專業(yè)的社會救助工作人員進(jìn)行自由裁量的瞄準(zhǔn)工作。在這種體制下的自由裁量瞄準(zhǔn)效果會更好，但成本也會隨之上升。

事實上，我國社會救助制度在運(yùn)行實踐中存在一定的依托社區(qū)瞄準(zhǔn)的自由裁量方法，包括在農(nóng)村中普遍實行的社區(qū)評議法和在城市中自發(fā)形成的一線工作人員自由裁量行為。雖然這些方法都發(fā)揮出了一定的補(bǔ)充性瞄準(zhǔn)作用，但也存在一些根本性缺陷。一是農(nóng)村的社區(qū)評議法難以避免地會受到精英控制、人際關(guān)系、貧困污名等因素的影響。二是城市一線工作人員的自由裁量行為缺乏相關(guān)的制度規(guī)范。在我國重要的社會救助法規(guī)和政府的制度規(guī)范中都沒有明確規(guī)定自由裁量法，也沒有正式賦予一線經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和工作人員以自由裁量權(quán)。一線工作人員只是利用制度規(guī)范中的一些彈性空間發(fā)揮出一定的自由裁量作用，因此這套方法既難以成為標(biāo)準(zhǔn)化的運(yùn)行機(jī)制，也容易出現(xiàn)瞄準(zhǔn)偏差。三是我國社會救助制度基層經(jīng)辦服務(wù)體系不夠健全，許多地方都缺乏完整的、穩(wěn)定的和專業(yè)化的經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)。同時，進(jìn)行社會救助的一線工作人員常常配備得不夠充分，且其專業(yè)化能力普遍不足。在缺乏專業(yè)化的能力和規(guī)范的情況下，采用自由裁量法難免會帶來一些不規(guī)范的做法，導(dǎo)致社會上產(chǎn)生對“關(guān)系保、人情?！钡馁|(zhì)疑，由此，政府尤其是紀(jì)檢審計部門會對基層工作人員偏離正式標(biāo)準(zhǔn)和程序的做法加以問責(zé)查處，進(jìn)而大大地壓縮了基層工作人員進(jìn)行自由裁量的空間，使得針對實際困難而采用的瞄準(zhǔn)機(jī)制再度遇到阻礙。

鑒于自由裁量法的必要性和重要性，我國社會救助制度瞄準(zhǔn)機(jī)制改革應(yīng)當(dāng)明確構(gòu)建自由裁量機(jī)制，重點是依托專業(yè)性經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和專業(yè)工作人員的自由裁量機(jī)制，將其作為一種正式的輔助兜底性瞄準(zhǔn)機(jī)制。首先，應(yīng)當(dāng)確定自由裁量法在社會救助瞄準(zhǔn)機(jī)制中的輔助性和兜底性作用，主要針對不符合低保、低收入和規(guī)范化的支出型貧困標(biāo)準(zhǔn)但確實存在嚴(yán)重困難的家庭和個人。其次，應(yīng)當(dāng)對自由裁量瞄準(zhǔn)的對象和困難情況的適用范圍作出原則性規(guī)定，將針對社會救助制度對象的自由裁量局限于其在經(jīng)濟(jì)方面依靠自己難以克服的實際困難，而不包括社會與心理等層面的困難(需要通過其他機(jī)制去解決)。再次，應(yīng)當(dāng)正式授予基層社會救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及其一線工作人員以自由裁量權(quán)，并規(guī)范這一權(quán)力行為的行使方式以及相關(guān)的程序與規(guī)范，包括受理、調(diào)查、研判、審核、審批等必要的程序及其相應(yīng)的規(guī)范。最后，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及其人員隊伍的專業(yè)化建設(shè)，逐步讓專業(yè)化的機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員承擔(dān)社會救助經(jīng)辦服務(wù)。