黃曉輝
(福建師范大學(xué) 法學(xué)院,福建 福州 350117)
2020年11月16日,習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會議上明確指出,“我們黨歷來重視法治建設(shè)。在新民主主義革命時期,我們黨就制定了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》以及大量法律法令,創(chuàng)造了‘馬錫五審判方式’。新中國成立后,在社會主義革命、社會主義建設(shè)時期……建立起社會主義法制框架體系,確立了社會主義司法制度。進入改革開放歷史新時期……不斷推進社會主義法治建設(shè)”,“黨的十八大以來,黨中央明確提出全面依法治國”,黨的十九大以后,黨中央“推動我國社會主義法治建設(shè)發(fā)生歷史性變革、取得歷史性成就”,“黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)更加堅強有力”,“全面依法治國總體格局基本形成”,“全面依法治國實踐取得重大進展”[1]。這段講話明確回應(yīng)了學(xué)界長期以來的一個困惑,即黨從什么時候開始領(lǐng)導(dǎo)中國人民走法治道路。同時這段講話也表明,中國共產(chǎn)黨歷來重視法治建設(shè),從建黨伊始,黨領(lǐng)導(dǎo)人民走的就是法治道路。因此,回顧梳理中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民法治建設(shè)的歷史進程,總結(jié)其中的重要啟示,對于進一步推進中國特色社會主義法治建設(shè)具有重要的理論和實踐意義。
中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊,同時是中國人民和中華民族的先鋒隊。黨從成立伊始,就把領(lǐng)導(dǎo)人民推翻反動統(tǒng)治,建立人民民主政權(quán),實現(xiàn)人民當家作主寫在了自己的旗幟上,盡管在不同的時期對人民的理解和人民所包含的范圍有所不同。黨的一大通過的《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》就明確指出:“以無產(chǎn)階級革命大軍推翻資產(chǎn)階級,由勞工階級重建國家,直至階級差別消滅。”[2]黨的二大根據(jù)“半殖民地半封建”的中國國情特點,提出了黨在民主革命時期的綱領(lǐng),即反帝反封建,建立民主共和國[3]。黨的六大總結(jié)了第一次大革命失敗的經(jīng)驗教訓(xùn),明確提出了“武裝起義推翻國民黨政權(quán),建立工農(nóng)民主專政的政權(quán)”的任務(wù),并提出了“建立工農(nóng)兵代表會議政府”的要求[4]。根據(jù)黨綱要求,中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民開展武裝斗爭,建立革命根據(jù)地,建立人民民主政權(quán),以實現(xiàn)人民當家作主,開始了黨局部執(zhí)政的實踐。這一實踐,在政權(quán)建設(shè)上,是建立工農(nóng)民主專政,實行蘇維埃制(工農(nóng)兵代表會議制)的實踐;在法治建設(shè)上,是初創(chuàng)、形成和完善新民主主義法制的實踐。二者是相互聯(lián)系的。
新民主主義革命時期中國共產(chǎn)黨局部執(zhí)政的實踐可以分為三個時期:土地革命戰(zhàn)爭時期、抗日戰(zhàn)爭時期和全國解放戰(zhàn)爭時期。土地革命戰(zhàn)爭時期,黨領(lǐng)導(dǎo)人民走“工農(nóng)武裝割據(jù)”、農(nóng)村包圍城市的道路,在農(nóng)村建立革命根據(jù)地、建立工農(nóng)民主政權(quán),開展土地革命。在這期間,根據(jù)黨的六大精神,各革命根據(jù)地普遍成立了“工農(nóng)兵蘇維埃代表大會”,選舉產(chǎn)生了工農(nóng)民主政權(quán)。1931年,在江西瑞金召開了第一次全國蘇維埃代表大會,成立了中華蘇維埃共和國中央臨時政府。這奠定了人民民主政權(quán)的基礎(chǔ)??谷諔?zhàn)爭時期,根據(jù)黨的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的總方針,黨將工農(nóng)兵代表會議制改為參議會制度,實行更廣泛的民主制度,保證一切抗日人民,包括工人、農(nóng)民、小資產(chǎn)階級、民族資產(chǎn)階級以及開明紳士的參政權(quán),以及人權(quán)財權(quán)。全國解放戰(zhàn)爭時期,在汲取抗日戰(zhàn)爭時期成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,黨明確提出建立人民民主專政的各級人民政府,其政權(quán)組織形式是人民代表會議和各界人民代表大會。這種政權(quán)的性質(zhì)是:無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)的,以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的,人民大眾的,反對帝國主義、封建主義、官僚資本主義的人民民主專政。
與人民民主政權(quán)的誕生發(fā)展相適應(yīng),新民主主義法制也應(yīng)運而生。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民當家作主的實踐中,民主政權(quán)建設(shè)與民主法制建設(shè)密不可分。無論是立法工作還是司法工作,都是民主政權(quán)建設(shè)的有機組成部分。土地革命戰(zhàn)爭時期,在建立工農(nóng)兵蘇維埃政權(quán)的同時,也制定了一系列相應(yīng)的法律法規(guī)。比如,1931年11月中華蘇維埃共和國成立后,先后召開了兩次全國工農(nóng)兵代表大會,制定了包括憲法大綱、選舉法、中央和地方蘇維埃組織法、行政法規(guī)、懲治反革命條例和其他刑事法規(guī)、司法機關(guān)組織條例和訴訟程序法規(guī)、勞動感化院章程、土地法、婚姻法等在內(nèi)的一大批法律法規(guī)[5]。抗日戰(zhàn)爭時期,抗日民主政權(quán)在繼承蘇區(qū)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,結(jié)合形勢的變化,根據(jù)黨的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政策,又制定和頒布了一大批法律法規(guī),如施政綱領(lǐng),人權(quán)保障條例,懲治漢奸條例,危害軍隊、妨害公務(wù)法令,軍民訴訟條例,優(yōu)待移難民墾荒條例,獎勵科學(xué)技術(shù)法令,繼承條例等。在審判工作中創(chuàng)造了“馬錫五審判方式”,推廣和規(guī)范了人民調(diào)解制度等[6]。解放戰(zhàn)爭時期,為配合解放戰(zhàn)爭需要,解放區(qū)人民政府又先后制定頒布了《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》《華北人民政府施政方針》《中國土地法大綱》《陜甘寧邊區(qū)婚姻條例》等法律法規(guī),提出了沒收官僚資本、沒收地主土地、保護民族工商業(yè)的三大經(jīng)濟綱領(lǐng),以及廢除國民黨六法全書,確立解放區(qū)的司法原則等,標志著新民主主義法制進一步完善[7]。
由上可見,中國共產(chǎn)黨從成立伊始,就把領(lǐng)導(dǎo)人民推翻反動統(tǒng)治,建立人民民主政權(quán),實現(xiàn)人民當家作主寫在自己的旗幟上,并為此開展了積極的實踐;而建立人民民主政權(quán),實現(xiàn)人民當家作主就必然要有相應(yīng)的法制保障,制定符合人民當家作主要求、適應(yīng)形勢發(fā)展需要的法律法規(guī),并堅定地實行這些法律法規(guī)。這就把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和法制建設(shè)有機地統(tǒng)一了起來。這里要特別說明的是,在黨的十五大之前,黨在法治建設(shè)上的話語基本上使用的是“法制”,“法制在此時并非只是一個靜態(tài)的概念,而有其動態(tài)的必然,更有平等、正義與合人民利益的價值意蘊存在”[8]。法制是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民法治實踐的初期形式。
如果說在新中國成立前中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民走法治道路主要體現(xiàn)在革命根據(jù)地和解放區(qū)的法制建設(shè)上的話,那么在新中國成立后中國共產(chǎn)黨取得全國性的國家政權(quán)的情況下,依法治國就成為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的必然選擇①王樂泉指出:“依法治國,是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政后的莊嚴選擇?!眳⒁娡鯓啡对谛碌臍v史起點上全面推進依法治國》,載《求是》2014年第21期。。
新中國成立前夕,1949年9月,中國共產(chǎn)黨便組織召開了中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議,通過了具有臨時憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》,以及《中國人民政治協(xié)商會議組織法》《中華人民共和國中央人民政府組織法》等法則,作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)政的基本依據(jù),作為組建政府的基本依據(jù),為依法治國奠定了法制基礎(chǔ)。新中國成立后,1949年10月,在國家政權(quán)組織中即成立了最高人民法院、最高人民檢察署、中央人民政府司法部等司法機構(gòu),為依法治國提供了組織保障。
此后不久,在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下,第一屆全國人民代表大會進入籌備階段,并展開憲法的起草工作。毛澤東親自領(lǐng)導(dǎo)和參加了1954年憲法的起草制定工作。1954年6月,在中央人民政府委員會第三十次會議上,毛澤東發(fā)表《關(guān)于中華人民共和國憲法草案》的講話,指出:“一個團體要有一個章程,一個國家也要有一個章程,憲法就是一個總章程,是根本大法。”憲法草案“通過以后,全國人民每一個人都要實行,特別是國家機關(guān)工作人員要帶頭實行,首先在座的各位要實行。不實行就是違反憲法”[9]。
1954年9月,第一屆全國人民代表大會如期舉行,大會通過了第一部《中華人民共和國憲法》,史稱“五四憲法”。在這次會議上,劉少奇在《關(guān)于中華人民共和國憲法草案報告》中再次強調(diào):“憲法是全體人民和一切國家機關(guān)都必須遵守的?!袊伯a(chǎn)黨是我們國家的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨的這種核心地位,決不應(yīng)當使黨員在國家生活中享有任何特殊的權(quán)利,只是使他們必須擔負更大的責任。中國共產(chǎn)黨的黨員必須在遵守憲法和一切其它法律中起模范作用。一切共產(chǎn)黨員都必須聯(lián)系群眾,同各民主黨派、同黨外的廣大群眾團結(jié)在一起,為憲法的實施而積極努力?!盵10]
“五四憲法”頒布后的頭幾年,我國各級人民政權(quán)基本上都能遵循憲法規(guī)定的軌道運行?!案骷壢嗣翊泶髸β男袘椃ㄙx予的職權(quán),積極貫徹落實黨和國家過渡時期的總路線、總?cè)蝿?wù),決定了全國的和地方的一系列重大問題,制定了一批重要的法律法令,有力地推動了各項建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。從1954年9月起的近三年的時間,全國人大及其常委會的工作相當活躍,制定了80多條法律法令,決定了諸如第一個五年計劃和綜合治理黃河的方案等重大問題,聽取和審議了國務(wù)院及其有關(guān)部門20多個工作報告,為人大工作的健康發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)?!盵11]
但是,后來在一些國際事件的影響下,特別是在“左”的思想指導(dǎo)下,中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民法治建設(shè)的歷史進程遭受挫折。尤其是在“文化大革命”期間,國家的各級權(quán)力機關(guān)被“革命委員會”所取代,司法機關(guān)被取消,司法人員被解散、下放,甚至黨的各級組織也“普遍受到?jīng)_擊并陷于癱瘓、半癱瘓狀態(tài),黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部普遍受到批判和斗爭”[12],中國的法制遭受嚴重破壞,“黨、國家和人民遭到建國以來最嚴重的挫折和損失”[13]。這種狀況直到1976年10月,“四人幫”被打倒、“文化大革命”結(jié)束,才得到根本扭轉(zhuǎn)。1978年12月黨的十一屆三中全會召開,標志著黨的路線又重新回到了依法治國的軌道。
“文化大革命”結(jié)束后,中國共產(chǎn)黨總結(jié)正反兩方面的經(jīng)驗教訓(xùn),重新強調(diào)法制,強調(diào)依法辦事。1978年12月,黨的十一屆三中全會指出:“為了保障人民民主,必須加強社會主義法制,使民主制度化、法律化,使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威,做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。從現(xiàn)在起,應(yīng)當把立法工作擺到全國人民代表大會及其常委會的重要議程上來。檢察機關(guān)和司法機關(guān)要保持應(yīng)有的獨立性;要忠實于法律和制度,忠實于人民利益,忠實于事實真相;要保證人民在自己的法律面前人人平等,不允許任何人有超越法律之上的特權(quán)?!盵14]這標志著黨的路線重新回到了依法治國的軌道上來。
但是,應(yīng)該說明的是,黨的十一屆三中全會強調(diào)的還僅僅是法制,即強調(diào)要有法律和法律制度,強調(diào)依法辦事,還不是現(xiàn)代意義上的法治。在黨的十一屆三中全會后的相當長的一段時間,在黨的領(lǐng)導(dǎo)人講話和中央文件中也一般不使用“法治”。黨對法治的認識有一個逐步提高的過程。從黨的十一屆三中全會算起,從法制到法治,又經(jīng)歷了二十年的發(fā)展。1997年10月,黨的十五大報告明確提出:“依法治國,建設(shè)社會主義法治國家?!薄耙婪ㄖ螄?,是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略,是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀需要,是社會文明進步的重要標志,是國家長治久安的重要保障?!蓖瑫r,報告還明確強調(diào):“共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民掌握管理國家的權(quán)力,實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督,保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由,尊重和保障人權(quán)?!盵15]這是在黨的歷史上第一次以中央文獻的形式使用“依法治國”,使用“法治”,使用“人權(quán)”,標志著黨的依法治國基本方略的正式確立,黨對法治的認識的深化,實現(xiàn)了從法制到法治的發(fā)展、從保障權(quán)利到保障人權(quán)的發(fā)展。這是黨對法治認識的一次歷史性飛躍,也是執(zhí)政理念和執(zhí)政方式的一次歷史性飛躍,在政治層面完成了從法制到法治的發(fā)展。
1999年3月,第九屆全國人民代表大會第二次會議通過的(第三次)憲法修正案第十三條規(guī)定:“憲法第五條增加一款,作為第一款,規(guī)定:‘中華人民共和國實行依法治國,建設(shè)社會主義法治國家。’”[16]2004年3月,第十屆全國人民代表大會第二次會議通過的(第四次)憲法修正案第二十四條規(guī)定:“憲法第三十三條增加一款,作為第三款:‘國家尊重和保障人權(quán)?!谌钕鄳?yīng)地改為第四款?!盵17]“依法治國,建設(shè)社會主義法治國家”和“國家尊重和保障人權(quán)”入憲,標志著黨的主張上升為國家意志。2018年3月,第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的(第五次)憲法修正案第三十二條規(guī)定:將序言第七自然段中“‘健全社會主義法制’修改為‘健全社會主義法治’”[18],從而進一步統(tǒng)一了憲法的表述,在憲法層面最終完成了從法制到法治的發(fā)展。
從法制到法治的發(fā)展,在我們黨治國理政的歷史上具有重要意義。法制與法治既有聯(lián)系又有區(qū)別。從字面意義上理解,法制是法律和法律制度的簡稱,是靜態(tài)的;法治是法的統(tǒng)治或依法治國的簡稱,是動態(tài)的。法制是法治的基礎(chǔ)或前提,法治是法制的實施或?qū)崿F(xiàn)。法治意味著不僅要有完備的法律體系和法律制度,而且要樹立法律的權(quán)威,保證認真施行法律,切實依照法律治理國家和社會[19]。這是對法制和法治的最基本的理解。從更深刻的意義上,上升到國家治理層面來理解,有的學(xué)者把法制和法治的區(qū)別歸納為四個方面:其一,法制側(cè)重立法,而法治既重立法尤重法律的實施,視法律實施為法律的生命;其二,法制不預(yù)設(shè)法的價值觀,而法治既要求法為良法,更要求治為善治;其三,法制是法律現(xiàn)象的一般形態(tài),在任何歷史類型的社會中都存在,而法治則是法律史上的高級形態(tài),它只是在民主和商品經(jīng)濟出現(xiàn)后才出現(xiàn)的;其四,法制在處理法與權(quán)力的關(guān)系時,常淪為權(quán)力的工具,而法治則相反,它特有的功能是制約權(quán)力,把權(quán)力關(guān)進制度的籠子[20]。由此可見,從法制到法治,雖然只有一字之差,但是這一話語的變化本身就具有重大意義,預(yù)示著執(zhí)政黨在執(zhí)政理念和執(zhí)政方式上完成了一次歷史性飛躍。
從人類社會發(fā)展的觀點看問題,法治是社會文明進步的表現(xiàn),是歷史發(fā)展的必然。只有法治民主才是真正的民主。但是,法治也不能定于一尊。如何實行法治?在不同的國家有不同的道路、不同的模式。大的方面來講,有資本主義法治和社會主義法治的不同;即使在同一大類型下,也會因為國別的不同而不同。比如,武樹臣教授認為,“世界范圍內(nèi)的法律傳統(tǒng),如果按照價值基礎(chǔ)來劃分,大體上可以分為兩種:即個人主義的法律傳統(tǒng)和集體主義的法律傳統(tǒng)。這大體上就是西方的法律傳統(tǒng)和東方的法律傳統(tǒng)。如果按照法律樣式(立法、司法的基本工作方式)來劃分,可以分為三種:成文法的樣式(歐洲大陸法系)、判例法的樣式(英美法系)、混合法的樣式(中國法系)?!盵21]李龍教授在其所著的《中國特色社會主義法治理論體系綱要》一書中也介紹了當代資本主義國家的四種法治模式:英國模式、德國模式、美國模式和日本模式[22]。法治的不同模式,實際上是馬克思主義的一個重要原理即理論聯(lián)系實際、實事求是的原理在法治領(lǐng)域的體現(xiàn)。因此,中國實施依法治國基本方略,開展法治建設(shè),也必須注意把法治基本原理與中國實際相結(jié)合,從中國國情和實際出發(fā),走適合自己的法治道路,決不能照抄照搬別國模式和做法。正如習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)的,“全面推進依法治國,必須走對路”,“堅定不移走中國特色社會主義法治道路”[23]。
因此,在黨的十五大確立依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的基本方略后,中國共產(chǎn)黨繼續(xù)領(lǐng)導(dǎo)人民探索適合中國國情特點的法治道路,進而實現(xiàn)了從法治到中國特色社會主義法治的發(fā)展。這一發(fā)展進程主要有以下幾個標志性事件。
2002年11月,黨的十六大報告提出:“發(fā)展社會主義民主政治,最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當家作主和依法治國的根本保證,人民當家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)要求,依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。……要堅持從我國國情出發(fā),總結(jié)自己的實踐經(jīng)驗,同時借鑒人類政治文明的有益成果,絕不照搬西方政治制度的模式。要著重加強制度建設(shè),實現(xiàn)社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化。”[24]這旗幟鮮明地亮出了依法治國或者說法治的中國特色,強調(diào)依法治國必須結(jié)合中國實際,必須與黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主相統(tǒng)一。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一成為“中國特色社會主義法治”的本質(zhì)要求。
2007年10月,黨的十七大報告指出:“改革開放以來我們?nèi)〉靡磺谐煽兒瓦M步的根本原因,歸結(jié)起來就是:開辟了中國特色社會主義道路,形成了中國特色社會主義理論體系。高舉中國特色社會主義偉大旗幟,最根本的就是要堅持這條道路和這個理論體系?!盵25]這是第一次在黨的文獻中使用“中國特色社會主義道路”和“中國特色社會主義理論體系”①在黨的十五大報告中,還是使用“有中國特色社會主義”;在黨的十六大報告中,去掉了“有”,使用“中國特色社會主義”;在黨的十七大報告中,則第一次使用“中國特色社會主義道路”和“中國特色社會主義理論體系”。。中國特色社會主義道路當然地包含了中國特色社會主義法治道路,或者說,從法治建設(shè)來講就是中國特色社會主義法治道路;同理,中國特色社會主義理論體系當然地包含了中國特色社會主義法治理論的內(nèi)容。
2009年1月,中國法學(xué)會第六次全國會員代表大會在北京召開,胡錦濤、吳邦國、溫家寶、習(xí)近平等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人出席開幕會。會上,中共中央和國務(wù)院在給大會的祝詞中指出:改革開放“30年來,黨領(lǐng)導(dǎo)人民不懈探索,成功開創(chuàng)了中國特色社會主義法治道路”,“在實踐中,我們已經(jīng)形成了一條符合我國國情、反映人民意愿、順應(yīng)時代潮流的中國特色社會主義法治道路”[26]。這里使用了“中國特色社會主義法治道路”。此后,法學(xué)界和政法系統(tǒng)有關(guān)部門就這一問題開展了廣泛研討。
2011年3月,時任全國人大常委會委員長吳邦國向第十一屆全國人民代表大會第四次會議作全國人大常委會工作報告時莊嚴宣布,一個立足中國國情和實際、適應(yīng)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的,以憲法為統(tǒng)帥,以憲法相關(guān)法、民法商法等多個法律部門的法律為主干,由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成[27]。
由上可見,如果說從黨的十一屆三中全會到黨的十五大,主要圍繞著法制與法治進行探討,并確立“依法治國,建設(shè)社會主義法治國家”的基本方略,實現(xiàn)了從法制到法治的發(fā)展的話;那么從黨的十五大后到黨的十八大前,則主要是圍繞法治與中國特色社會主義法治展開探討,明確中國的法治建設(shè)必須走中國特色社會主義法治道路,這條道路的核心是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一,并以此為指導(dǎo)形成了中國特色社會主義法律體系,奠定了中國特色社會主義法治的法制基礎(chǔ)。
中國特色社會主義法治道路的提出,黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一本質(zhì)特征的明確以及中國特色社會主義法律體系的形成,標志著中國已經(jīng)走上了中國特色社會主義法治道路。但是,這還只是命題的提出、原則的規(guī)定和基礎(chǔ)的奠定,這條道路具體應(yīng)該怎么走,還有待于在實踐中進一步完善和深化。
黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央繼續(xù)帶領(lǐng)中國人民探索依法治國,走中國特色社會主義法治道路,對社會主義法治的理論認識和實踐探索都達到了新的歷史高度。這集中體現(xiàn)在為了實現(xiàn)從依法治國到全面依法治國的發(fā)展,完成了中國特色社會主義法治的頂層設(shè)計,形成了習(xí)近平法治思想,中國法治建設(shè)以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)在中國特色社會主義法治道路上穩(wěn)步推進。
2012年11月,黨的十八大報告提出“堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路”,強調(diào)“全面推進依法治國”,提出“科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的法治建設(shè)“新十六字方針”;提出“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”的法治思維和法治方法要求;提出到2020年“依法治國基本方略全面落實,法治政府基本建成,司法公信力不斷提高,人權(quán)得到切實尊重和保障”的法治建設(shè)目標[28]。上述三點初步搭建了全面依法治國的架構(gòu),提出了全面依法治國的本質(zhì)要求、思維和方法要求,以及建設(shè)目標,標志著黨的全面依法治國思路的初步形成,黨對法治的認識進一步深化。
黨的十八大后,以習(xí)近平同志為核心的黨中央加快了法治建設(shè)的進程,思想認識進一步提高,方法措施進一步完善,全面依法治國的思路更加明確。
2012年12月,習(xí)近平總書記在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話中提出:“依法治國,首先是依憲治國;依法執(zhí)政,關(guān)鍵是依憲執(zhí)政”;“必須依據(jù)黨章從嚴治黨、依據(jù)憲法治國理政”;“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”[29]。2013年1月,在黨的十八屆中央紀委二次全會上的講話中,習(xí)近平總書記又提出了“健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系,加強反腐敗國家立法,加強反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè),深化腐敗問題多發(fā)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的改革,確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督,把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”[30]的重要論斷。2013年11月,在黨的十八屆三中全會上,黨中央又進一步作出了“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”“推動人民代表大會制度與時俱進”“進一步健全憲法實施監(jiān)督機制和程序”“深化行政執(zhí)法體制改革”“深化司法體制改革”以及“建設(shè)法治中國”等重大決策[31]。這就使得全面依法治國的思路基本成熟。
正是在上述的基礎(chǔ)上,2014年10月,黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。黨的十八屆四中全會是我們黨執(zhí)政史上第一次以法治為主題,專題研究依法治國問題的中央全會,充分體現(xiàn)了黨對依法治國的高度自覺和高度重視?!吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對全面依法治國作出了頂層設(shè)計,不僅明確了全面推進依法治國的指導(dǎo)思想、基本原則、目標任務(wù),而且從立法、執(zhí)法、司法、守法、隊伍建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)等六個方面進行了全面部署[32]。黨的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,說明黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民開展法治建設(shè)已經(jīng)有了清晰的規(guī)劃藍圖和工作措施,已經(jīng)有了明確的建設(shè)目標和路徑選擇,標志著黨的法治理念的成熟,實現(xiàn)了從法律之治到良法善治的發(fā)展,從依法治國到全面依法治國的發(fā)展,中國特色社會主義法治道路更加明朗了。
黨的十八屆四中全會后,中國的法治建設(shè)依據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的總體部署在中國特色社會主義法治道路上穩(wěn)步推進。
2017年10月,黨的十九大報告明確提出了習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想,其中把“堅持全面依法治國”作為該思想的重要內(nèi)容之一,并強調(diào)“全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障”[33],堅持全面依法治國是“新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略”之一[34]。這就進一步把全面依法治國和建設(shè)中國特色社會主義統(tǒng)一了起來。同時,黨的十九大對新時代推進全面依法治國提出了新任務(wù),描繪了到2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會的宏偉藍圖[35]。
黨的十九大后,我們黨組建中央全面依法治國委員會,從全局和戰(zhàn)略高度對全面依法治國又作出一系列重大決策部署,推動我國社會主義法治建設(shè)發(fā)生歷史性變革、取得歷史性成就。我們把“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”寫入國家憲法,完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法制度,黨對全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)更加堅強有力。我們完善頂層設(shè)計、統(tǒng)籌推進法律規(guī)范、法治實施、法治監(jiān)督、法治保障和黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè),全面依法治國總體格局基本形成?!拔覀兺七M重要領(lǐng)域立法,深化法治領(lǐng)域改革,推進法治政府建設(shè),建立國家監(jiān)察機構(gòu),改革完善司法體制,加強全民普法,深化依法治軍,推進法治專門隊伍建設(shè),堅決維護社會公平正義,依法糾正一批冤錯案件,全面依法治國實踐取得重大進展?!盵36]
在全面依法治國實踐取得重大進展的背景下,2020年11月16日至17日,中央全面依法治國工作會議在北京召開。會議總結(jié)了黨領(lǐng)導(dǎo)人民法治建設(shè)的基本經(jīng)驗,分析了目前黨和國家所面臨的形勢和任務(wù),對當前和今后一個時期全面依法治國工作作出新的部署。會議的重要成果是,明確提出習(xí)近平法治思想,確立習(xí)近平法治思想為全面依法治國的指導(dǎo)思想。會議上習(xí)近平總書記發(fā)表重要講話,總結(jié)概括了習(xí)近平法治思想的十一個方面的核心要義,為推進全面依法治國提供了根本遵循,標志著黨對法治的認識達到了一個新的歷史高度,中國特色社會主義法治建設(shè)進入了一個新的發(fā)展階段。
目前,我國的法治建設(shè)正在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的堅強領(lǐng)導(dǎo)下,以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo),依據(jù)黨中央的部署和要求,實施全面依法治國基本方略,在中國特色社會主義法治道路上穩(wěn)步推進。
回首過去,面對現(xiàn)實,展望未來,我們可以從中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民法治實踐的歷史中得到以下重要啟示。
從中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民法治實踐的歷史來看,黨從成立伊始,就把領(lǐng)導(dǎo)人民推翻反動統(tǒng)治,建立人民民主政權(quán),實現(xiàn)人民當家作主寫在了自己的旗幟上,并開始了法制建設(shè)。法制是黨領(lǐng)導(dǎo)人民法治實踐的初期形式。黨從一開始領(lǐng)導(dǎo)中國人民走的就是民主法治的道路。從某種意義上可以說,百年黨史就是黨領(lǐng)導(dǎo)人民走民主法治道路,在民主法治道路上不斷探索前進的歷史。為什么是這樣?這在理論上必須有一個說明。筆者認為,這是由黨的性質(zhì)、宗旨和執(zhí)政理念所決定的。中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)與法治的本質(zhì)是一致的,黨自發(fā)地傾向法治,自覺地遵循法治。眾所周知,中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊,同時是中國人民和中華民族的先鋒隊,全心全意為人民服務(wù)是黨的根本宗旨,以人民為中心、實現(xiàn)人民當家作主是黨的根本執(zhí)政理念。而要實現(xiàn)人民當家作主,法治是其必然的選擇。因為,只有法治才能保證人民當家作主。在現(xiàn)實生活中,人民當家作主不可能是直接民主制,只能是間接民主制。即人民通過普遍選舉,選出人民代表,由人民代表代表人民治國理政。而如何開展選舉,需要有選舉的制度規(guī)定,其法律表現(xiàn)形式就是選舉法;代表選出、組成政府后,國家權(quán)力如何配置、如何行使,如何保證人民代表為人民,也需要有一套法律規(guī)定。因此,走法治道路,人民制定法律,法律體現(xiàn)人民意志,人民代表依法治國是人民當家作主的必然選擇。所以說,走法治道路是黨的性質(zhì)、宗旨和執(zhí)政理念所決定的。正如《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》所指出的:“黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治是一致的,社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治。”[37]民主與法治密不可分。民主需要法治的保證,法治是民主的法律體現(xiàn)。這是我們應(yīng)該有的基本認識。
黨的本質(zhì)屬性決定了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民走的道路必然是法治,但是,如何走法治道路,在黨的歷史上既有經(jīng)驗,也有挫折,經(jīng)歷了一個從自發(fā)到自覺的發(fā)展過程,在探索中逐步完善的發(fā)展過程。在開始階段,黨是自發(fā)地傾向法治,但是,對什么是法治、如何實行法治,在理論上并沒有完全弄清楚,而且在較長一段時期內(nèi)不使用“法治”。如上所述,黨對法治的認識有一個逐步提高的過程,黨領(lǐng)導(dǎo)人民走法治道路也有一個逐步完善的過程。在實踐中,黨逐步認識到,黨領(lǐng)導(dǎo)人民當家作主,不僅需要法制,而且需要法治。法制是國家出現(xiàn)后的一切社會形態(tài)所共有的,而法治是民主社會所特有的。法治不僅需要有法制,而且要求法制應(yīng)該是制定得良好的法制、體現(xiàn)人民意志的法制,法律具有最高的權(quán)威,法律面前人人平等。法治的本質(zhì)是良法善治,是人民意志的統(tǒng)治。同時,法治也不是只有一種模式,必須把法治的基本原理與中國的國情特點相結(jié)合,走中國特色社會主義法治道路。中國特色社會主義法治,才是中國人民、中國社會所需要的法治。黨的本質(zhì)屬性決定了黨除人民的利益以外沒有任何私利,因此,這種認識的提高、這種道路的選擇是必然的。實事求是是馬克思主義的基本原則。中國共產(chǎn)黨人把馬克思主義基本原理與中國國情特點相結(jié)合,創(chuàng)立了中國特色社會主義道路;同理,把法治基本原理與中國國情特點相結(jié)合,也必然走上中國特色社會主義法治道路。因此,中國特色社會主義法治是黨領(lǐng)導(dǎo)人民走法治道路的必然選擇。
中國特色社會主義法治區(qū)別于一般法治的特點是什么呢?經(jīng)驗告訴我們,中國特色社會主義法治的本質(zhì)特征是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一。從人類社會的歷史看,人類社會的發(fā)展一般有兩種路徑:自上而下地推進或者自下而上地推進。而中國的國情特點決定了中國社會的發(fā)展必須走自上而下逐步推進的路線。在中國這樣一個領(lǐng)土廣大、人口眾多、經(jīng)濟政治發(fā)展不平衡的大國,無論是革命、建設(shè)還是改革,客觀上都需要有一個能夠代表中國最廣大人民的根本利益,代表中國先進生產(chǎn)力的發(fā)展要求和中國先進文化的前進方向的政黨的領(lǐng)導(dǎo),為中國社會的發(fā)展指明方向,做好總體設(shè)計,提出具體的方針政策,走自上而下地逐步推進的道路。法治建設(shè)也一樣。實踐證明,這個政黨就是中國共產(chǎn)黨。在近現(xiàn)代中國,只有中國共產(chǎn)黨才能救中國,才能領(lǐng)導(dǎo)中國人民取得革命、建設(shè)和改革的勝利。因此,堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國的國情特點所決定的,是中國革命、建設(shè)和改革的需要;同理,走中國特色社會主義法治道路也必須堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國特色社會主義法治道路的最本質(zhì)特征就是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義法治的根本保證。而黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的性質(zhì)、宗旨相結(jié)合,與法治的本質(zhì)、要求相結(jié)合,就形成了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一。因此,堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一是中國特色社會主義法治的本質(zhì)特征。走中國特色社會主義法治道路,首先就是要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一。
黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一,是以人民當家作主為核心組成的一個有機統(tǒng)一體。其中,黨的領(lǐng)導(dǎo)是根本保證,人民當家作主是本質(zhì)要求,依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民當家作主的基本方略。實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一,需要有一個適合它的特點的制度載體。這個制度必須能夠保證人民當家作主,保證依據(jù)人民的意志而集中統(tǒng)一地行動。中國共產(chǎn)黨人以蘇聯(lián)的蘇維埃制為基本經(jīng)驗,在實踐中創(chuàng)立了以民主集中制為基本原則的人民代表大會制度,找到了能夠?qū)崿F(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一的制度載體。早在《新民主主義論》中,毛澤東就指出:“中國現(xiàn)在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區(qū)人民代表大會直到鄉(xiāng)人民代表大會的系統(tǒng),并由各級代表大會選舉政府?!@種制度即是民主集中制。只有民主集中制的政府,才能充分地發(fā)揮一切革命人民的意志,也才能最有力量地去反對革命的敵人?!盵38]后來,在《論聯(lián)合政府》中,毛澤東進一步強調(diào):“新民主主義的政權(quán)組織,應(yīng)該采取民主集中制,由各級人民代表大會決定大政方針,選舉政府。它是民主的,又是集中的,就是說,在民主基礎(chǔ)上的集中,在集中指導(dǎo)下的民主。只有這個制度,才既能表現(xiàn)廣泛的民主,使各級人民代表大會有高度的權(quán)力;又能集中處理國事,使各級人民政府能集中地處理被各級人民代表大會所委托的一切事務(wù),并保障人民的一切必要的民主活動?!盵39]根據(jù)毛澤東的這一思想,新中國成立后,黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立和實行了人民代表大會制度。實踐證明,這是一個適合中國國情特點,能夠保證人民當家作主,實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一的制度。所以說,人民代表大會制度是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一的制度載體。
以上四方面,是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民法治實踐的重要啟示。這四方面是一個互相聯(lián)系、逐層遞進的關(guān)系,是以黨的性質(zhì)、宗旨為主體要素,以人民當家作主為核心理念,結(jié)合中國國情特點而形成的有機整體。黨的性質(zhì)、宗旨決定了黨自發(fā)地傾向法治、遵循法治,黨從成立伊始就把領(lǐng)導(dǎo)人民推翻反動統(tǒng)治,建立人民民主政權(quán),實現(xiàn)人民當家作主寫在了自己的旗幟上,歷來重視法治建設(shè),領(lǐng)導(dǎo)中國人民走法治道路;把法治基本原則與中國國情特點相結(jié)合,走中國特色社會主義法治道路是黨領(lǐng)導(dǎo)人民走法治道路的必然結(jié)果,這條道路的本質(zhì)特征是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一;而要實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一,必須有一個合適的制度載體,這個制度載體在當代中國就是人民代表大會制度。因此,這四方面構(gòu)成了一個有機統(tǒng)一的整體,是我們必須一體貫徹、堅定不移、始終堅持的。