周 潔，劉 艷，饒芳萍，王 玨，石曉平，4

（1.南京農業(yè)大學公共管理學院，江蘇 南京 210095；2.南京財經大學公共管理學院，江蘇 南京 210023；3.上海市鄉(xiāng)村振興研究中心，上海 200002；4.南京農業(yè)大學中國資源環(huán)境與發(fā)展研究院，江蘇 南京 210095）

1 引言

集體土地所有制蘊含的產權殘缺和分田到戶歷史沿革所形塑的細碎化經營格局，導致農地流轉中隱藏著高昂的交易費用[1-2]。有研究表明降低交易費用能夠增加農地流轉意愿和行為[3-4]，而當前交易主體面臨著信息搜尋困難、合約期短、違約糾紛多等問題[5-6]，阻礙了流轉市場的發(fā)育和規(guī)模經營的形成①根據農業(yè)農村部政策與改革司、經濟與發(fā)展司數據統(tǒng)計?，2014—2019年全國耕地流轉年增長率由18.3%下降至2.96%。。為此，歷年的中央一號文件多次強調要創(chuàng)新土地流轉和規(guī)模經營方式，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營②詳情見2015—2017年、2021年中央一號文件。。在政府的組織與推動下，我國部分地區(qū)尤其是經濟發(fā)展水平較高的區(qū)域，逐漸形成了如廣東南海的“土地股份制”、上海松江的“家庭農場”以及江蘇蘇南地區(qū)的“集體經營”等多種規(guī)模經營模式。然而部分地區(qū)的農地規(guī)模經營仍然面臨著利益分配不均、可持續(xù)性低、干部尋租等突出問題[7-8]，多樣化經營模式的實施能否有效降低農地規(guī)模經營形成與運行中的交易費用亟待系統(tǒng)性地探討。

村集體參與為探究不同農地規(guī)模經營模式形成與運行中交易費用提供了適合的視角：一方面，村集體作為基層政府的代理人，當政策下沉到村莊層面時具有基層政府功能，這使村集體在農地規(guī)模經營中具有天然的政治權威和組織優(yōu)勢[9-10]；另一方面，法律規(guī)定農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理，村集體有權利和義務管理、監(jiān)督土地的使用。因此，村集體是農地規(guī)模經營形成與運行中不可或缺的行為主體。

目前，已有研究關于村集體參與農地規(guī)模經營對交易費用的影響，主要形成以下幾種觀點：一是認為村集體在農地規(guī)模經營的土地轉入、轉出環(huán)節(jié)充當了中介和代理人的角色，通過參與協(xié)商洽談、監(jiān)督合約的履行減少農地規(guī)模經營中的信息不對稱和違約行為[11-12]，從而降低農地規(guī)模經營的交易費用。二是認為村集體參與農地規(guī)模經營易引發(fā)產權的不當治理，造成農地產權殘缺，同時延長農地交易鏈條，不利于規(guī)模經營的形成[13-14]，并增加農地規(guī)模經營的交易費用。三是認為村集體參與在不同環(huán)節(jié)、不同的交易對象之間發(fā)揮了異質性的功能[15-16]，對土地轉入和轉出環(huán)節(jié)有不同的作用，使其對交易費用的影響不確定。綜上，現有研究已經認識到村集體參與到農地規(guī)模經營模式中的方式是多樣的，但鮮有研究關注村集體的參與方式并橫向對比其交易費用效應。并且，大部分研究僅考察了農地規(guī)模經營個別環(huán)節(jié)的交易費用，尚未對農地規(guī)模經營模式形成與運行總體交易費用進行系統(tǒng)全面的闡釋。

本文以江蘇金湖、太倉以及上海松江的農地規(guī)模經營模式為例，從村集體參與方式的視角解構不同農地規(guī)模經營模式，并運用案例分析方法考察不同農地規(guī)模經營模式形成與運行中交易費用的異同。以期為實現我國農地規(guī)模經營模式的推廣與優(yōu)化提供理論和現實依據，為完善村集體在推動農地規(guī)模經營中的參與和治理提供有價值的參考。

2 理論分析

2.1 村集體參與農地規(guī)模經營的典型模式及治理結構

治理結構的異同會通過合約的形式展現出來，本質是合約所規(guī)定的權利激勵和風險配置有區(qū)別[17]?；谝延形墨I總結和現實考察，依據村集體不同參與方式下農地規(guī)模經營的合約結構差異，本文分別對“農戶+規(guī)模經營主體” “農戶+村集體+規(guī)模經營主體” “農戶+村集體”三種模式展開分析。在三種模式中，村集體依次以中介協(xié)調、反租倒包、自主經營的方式參與農地規(guī)模經營?！稗r戶+規(guī)模經營主體”模式里，村集體受農戶委托轉出農地，代表農戶與規(guī)模經營主體簽訂流轉合約，其本身并不進入合約結構中，農地經營權在村集體的組織協(xié)調下直接由農戶流入規(guī)模經營主體手中；“農戶+村集體+規(guī)模經營主體”模式中，經營權由農戶流轉給村集體，再經村集體集中規(guī)劃整理土地后，將經營權再次流轉給新型經營主體；“農戶+村集體”模式中，村集體與農戶簽訂流轉合約轉入農地經營權，再聘用規(guī)模經營主體進行田間管理，由村集體自主經營。由于三種模式中村集體參與方式以及經營權配置不同，村集體實際掌握的農地剩余控制權及其需要承擔的風險存在差異（表1）。

表1 典型農地規(guī)模經營模式的治理結構特征Tab.1 Governance structure characteristics of typical farmland scale management patterns

2.2 村集體參與農地規(guī)模經營典型模式的交易費用分析

威廉姆森將交易費用界定為擬定合約、就合約內容開展談判、確保合約履行、調整合約內容、糾正事后不合作現象所需付出的成本[18]。農地規(guī)模經營的交易費用既包含了為形成農地規(guī)模經營，交易主體在搜尋地塊信息以及交易談判中為達成契約需要支付的協(xié)調費用；還包括為克服農地規(guī)模經營運行中，由農業(yè)生產屬性、農地資產專用性、交易主體機會主義行為等引發(fā)的履約風險和主體權益受損的風險以保證合約履行所產生的費用[19-20]。因此，本文分析的交易費用指直接相關主體為促進和維持農地規(guī)模經營形成和運行產生的交易費用。

2.2.1 農地規(guī)模經營形成的協(xié)調費用分析

農地規(guī)模經營形成的協(xié)調費用主要包括交易主體搜尋信息、協(xié)商談判和保障合約穩(wěn)定履行的費用。首先，地塊能夠連片經營是農地規(guī)模經營形成的基本條件。對規(guī)模經營主體而言，規(guī)模經營所要求的地塊連片往往需要其與多個農戶建立流轉交易，一旦規(guī)模經營主體與某地塊承包農戶的合約未達成，規(guī)模經營就可能面臨著“流產”的窘境。對農戶而言，如果搜尋交易主體的費用過高，農戶會選擇撂荒或低價轉給親友，而不是對外流轉。相較于規(guī)模經營主體，村集體在同一村莊場域組織開展農民工作更具備熟人社會和自治組織的優(yōu)勢，能夠清楚地了解村莊地塊信息和土地流轉情況，進而降低信息的搜尋和篩查成本。

其次，農戶組織化是降低協(xié)商費用的關鍵。一方面，規(guī)模經營主體在缺少“談判代理人”的情況下，既要面對地塊整理、流轉價格等因素帶來的高額談判費用，又要面對因挨家挨戶分散談判產生的高頻協(xié)調次數。另一方面，由于缺乏熟人社會特有的信任和第三方作為中介與擔保的可信承諾，農戶轉出農地的顧慮也會增加。村集體擁有組織優(yōu)勢和政府信用背書，其組織協(xié)調的費用要遠遠低于農戶和規(guī)模經營主體。村集體的參與既能夠發(fā)揮村干部的自主治理作用，通過統(tǒng)一確定流轉方案，組織動員勸說農戶流轉土地；又能夠發(fā)揮“領頭羊”效應，由村干部率先進行土地流轉發(fā)揮帶動作用。從組織范圍和交易發(fā)生的頻率來看，“農戶+村集體+規(guī)模經營主體”和“農戶+村集體”模式中的村集體作為締約主體有權力在村莊范圍內與農戶確定統(tǒng)一的合約內容（如期限、價格等）來減少交易發(fā)生的頻率；而“農戶+規(guī)模經營主體”模式中村集體的作用是協(xié)調雙方促進合約達成，在這種模式下不同規(guī)模經營主體需要與不同的農戶群體進行簽約，村集體無法在村莊范圍內保證合約內容的一致性，需要多次參與協(xié)調農地規(guī)模經營的形成，因此締約頻率相對較高。

最后，穩(wěn)定的契約關系是農地規(guī)模經營運行的保障。傳統(tǒng)口頭協(xié)議方式擬定的合約難以實現權利清晰的剝離與轉移，會削弱規(guī)模經營主體在農地上的長期投入，強化合約的不穩(wěn)定性。在三種模式中，村集體的參與不僅能夠開展規(guī)范化的農地規(guī)模經營程序，還能夠通過制定流轉委托書、農地流轉合約、農業(yè)生產合約文本增強合約的穩(wěn)定性，減少口頭締約、短期締約帶來的高頻締約和合約不確定性產生的費用。

綜上，村集體參與的農地規(guī)模經營模式能夠降低農地規(guī)模經營的協(xié)調費用，但“農戶+規(guī)模經營主體”模式的協(xié)調費用高于“農戶+村集體+規(guī)模經營主體”和“農戶+村集體”模式。

2.2.2 農地規(guī)模經營運行的履約風險分析

農地規(guī)模經營運行的履約風險主要源于交易雙方基于信息不對稱和不完全契約做出的機會主義行為。短期、非正式合約普遍存在的主要原因是高頻率締約的靈活性有利于轉出方及時調整出租策略以最大化地捕獲農地剩余價值[21]，同時，在農業(yè)經營所面臨的自然和市場雙重風險之下，信息不對稱、不完全契約同樣為轉入方的機會主義行為提供了空間。因此，在農地規(guī)模經營中農戶“敲竹杠”、規(guī)模經營主體跑路等現象較為普遍[10，22-23]。

在“農戶+規(guī)模經營主體”模式中，村集體受農戶與規(guī)模經營主體委托建立契約關系。對農戶而言，村集體代表基層政府組織，是農民的領導人和組織者[24]，村集體同時具有農地規(guī)模經營中介協(xié)調和村莊行政事務管理的雙重功能，村集體的協(xié)調在一定程度上能夠遏制農戶的機會主義行為傾向。對規(guī)模經營主體而言，村集體在農地規(guī)模經營中收取一定數額的中介管理費監(jiān)管農業(yè)生產的同時，還可以提供一定生產幫助。然而，一方面村集體并不進入流轉合約結構，也不影響經營權的配置結果，其阻止合約主體違約行為的能力有限；另一方面，強化監(jiān)管投入不會提升村集體獲得的中介管理費，反而會增加其治理成本。由于村集體采取監(jiān)管行為的權力和激勵有限，使得農戶和規(guī)模經營主體的履約風險仍處于較高的水平。

在“農戶+村集體+規(guī)模經營主體”模式中，農戶、村集體與規(guī)模經營主體共簽訂兩個流轉合約，且合約之間存在一定關聯(lián)性。為防止農戶違約對村集體和規(guī)模經營主體之間的契約產生不良影響，村集體在轉入土地后通過連片規(guī)劃平整土地模糊地塊邊界的方式，能夠降低個體農戶“敲竹杠”的可能性；為了避免規(guī)模經營主體違約對村集體與農戶之間的合約關系產生履約壓力，村集體對規(guī)模經營主體的專業(yè)技術水平、抗風險能力的綜合考察，以及配套基礎設施、生產資料和技術培訓的供給，能夠降低規(guī)模經營主體跑路的風險。但是，由于大部分農地剩余控制權最終轉向規(guī)模經營主體，并且村集體無法完全控制規(guī)模經營主體的經營行為，使得村集體監(jiān)管規(guī)模經營主體履約行為的權力有限。另外，當村集體轉入農戶土地時，村集體在合約關系中處于強勢地位，能夠通過其特殊地位擴大尋租空間進而侵占農戶權益[1]，如限制農戶在流轉對象、流轉期限、流轉價格、到期收回土地等方面的選擇范圍，提升了村集體侵占農戶權益的風險。

在“農戶+村集體”模式中，流轉合約簽訂主體只包含農戶和村集體，農戶直接將土地流轉給村集體，村集體掌握了相對完整的農地剩余控制權。一方面，為了獲得最大化的經營收益和降低人地依附關系，村集體有權利和激勵在農地上進行整理、投資等活動，并運用其政治權威和熟人社會內部成員調節(jié)，來減少農戶“敲竹杠”的行為。另一方面，原本需要第三方監(jiān)督履約的農地規(guī)模經營轉變?yōu)榇寮w的自我履約，擁有完整的剩余控制權使村集體在選擇經營規(guī)模、種植品種上擁有更高的自主權。并且，村集體在生產經營虧損之際無法像其他規(guī)模經營主體一樣跑路，這使村集體會更加謹慎地對待農地規(guī)模經營的風險，降低了違約可能性。但由于缺乏監(jiān)管，該模式中的村集體同樣存在“農戶+村集體+規(guī)模經營主體”模式中侵占農戶權益的風險。

綜上，在村集體參與下，“農戶+規(guī)模經營主體”“農戶+村集體+規(guī)模經營主體” “農戶+村集體”三種農地規(guī)模經營模式，農戶和規(guī)模經營主體的履約風險依次遞減，但“農戶+村集體+規(guī)模經營主體”和“農戶+村集體”模式存在村集體尋租、侵占其他主體權益的風險。

3 案例分析

3.1 案例選擇與收集

本文選擇江蘇淮安市金湖縣陳渡村（A村）、上海松江區(qū)朱定村（B村）和江蘇蘇州市太倉市永樂村（C村）作為案例村，表2為各案例村的基本情況。主要選擇依據是：（1）上海市和江蘇省均位于長江三角洲區(qū)域內，二者自然氣候條件高度相似，且兩地的農地規(guī)模化經營模式探索取得一定成效①篇幅限制，相關材料可向筆者索取。。（2）江蘇省和上海市都在近5年內積極開展農村集體產權制度改革，重視村集體的權利與地位，注重探索村集體治理的有效實現形式。（3）兩地都是我國經濟發(fā)達的東部地區(qū)，均以二三產業(yè)就業(yè)為主，2021年江蘇省農村承包地流轉率達60%，而上海市在2015年農地流轉率就已經達到了73%，兩地農地流轉率遠高于同期全國水平。

表2 案例村簡要描述Tab.2 Brief description of case villages

課題組于2020年8月—2021年12月期間分別在案例村展開調研，對案例村的村干部、規(guī)模經營主體及農戶開展半結構式訪談，主要了解了案例村農地規(guī)模經營形成過程與運行，考察與農地規(guī)模經營相關的合約簽訂以及利益相關主體履約情況。

3.2 典型模式的形成與運行概況

3.2.1 “農戶+規(guī)模經營主體”模式：江蘇金湖縣A村

A村的農地規(guī)模經營模式形成經歷了兩個階段。2015年以前，由于農村勞動力陸續(xù)向城鎮(zhèn)轉移，A村部分農戶選擇將土地對外轉出。由于搜索流轉對象難度較高且轉入戶違約跑路現象時有發(fā)生，部分農戶選擇撂荒，還有些農戶將土地委托給村集體，由村集體代為流轉，此時A村的農地規(guī)模經營處于零散發(fā)生階段。2015年，金湖縣開展產權交易平臺建設與運營，由產權交易平臺發(fā)布流轉政策和發(fā)放流轉相關各項補貼。A村村集體應縣政府要求全面實施規(guī)范化的農地規(guī)模經營，一方面在全村范圍內動員農戶轉出土地，引導農戶以小組為單位協(xié)商土地流轉條件，協(xié)助同組農戶將土地流轉信息發(fā)布到產權交易平臺；另一方面通過平臺確定流轉對象，代表農戶與規(guī)模經營主體簽訂流轉合約，按照每年25元/畝的標準收取中介管理費，并對交易進行監(jiān)管，這一階段A村農地規(guī)模經營模式基本全面形成（圖1）。

圖1 A村“農戶+規(guī)模經營主體”模式Fig.1 “Farmers + large-scale operators” mode of village A

在A村，村集體主要以中介協(xié)調的方式參與到農地規(guī)模經營中，承擔了引導農戶共同協(xié)商、代農戶發(fā)布農地流轉信息的職能，同時擔任了與規(guī)模經營主體磋商、簽訂流轉合約及監(jiān)管合約履行的代理人角色。但村集體參與對該模式中監(jiān)管機制缺乏約束力的困境作用有限，以該村發(fā)生的“種靈芝”事件為例，該村多名農戶私自撕毀與原企業(yè)的流轉合約轉而將土地以高價流轉給“種靈芝”的大戶，這導致農業(yè)企業(yè)因失去連片種植條件退出了在該村的經營活動；該大戶也未如約支付高額的流轉租金及在該村的雇工費用。受農戶委托，村集體通過與大戶溝通、到法院起訴，最終在4年后追回了損失，兩項合計?20余萬元。

3.2.2 “農戶+村集體+規(guī)模經營主體”模式：上海松江區(qū)B村

上海松江區(qū)于2007年前后開始扶持家庭農場開展農地規(guī)模經營模式的創(chuàng)新探索和實踐。具體做法是通過“反租倒包”的形式，由村集體動員農戶將農地集中流轉給村集體，再統(tǒng)一按照每畝稻谷市價折現發(fā)放流轉租金。村集體獲得全村農戶承包地經集中整理并統(tǒng)一規(guī)劃按照每宗100～150元/畝的標準對篩選合格的家庭農場發(fā)包，簽訂為期1～3年的流轉合同（圖2），同時由村集體監(jiān)督家庭農場的糧食生產行為。目前B村的農地規(guī)模經營模式運行基本穩(wěn)定，偶爾發(fā)生家庭農場拒不交付租金的事件，村集體在解除家庭農場的承包資格后，通過法律訴訟的途徑追回了損失。

圖2 B村“農戶+村集體+規(guī)模經營主體”模式Fig.2 “Farmers + village collective + large-scale operators” mode of village B

B村模式的形成與運行中，村集體既發(fā)揮了動員農戶、篩選家庭農場促成合約形成的功能，又承擔了規(guī)劃整理土地、提供技術指導、發(fā)放農業(yè)生產補貼、維護農田基礎設施的責任。雖然村集體的參與對農地規(guī)模經營形成至關重要，但B村的流轉價格主要在非市場化機制下形成，為了維系農地規(guī)模經營穩(wěn)定運行，地方政府在農地規(guī)模經營中投入了大量的資源。比如松江區(qū)政府通過村集體對家庭農場主發(fā)放每年750元/畝的補貼用于覆蓋租金支出；每年對村集體進行一定資金的項目撥付用于農田基礎設施維護，政府在B村模式中起到了重要作用。

3.2.3 “農戶+村集體”模式：江蘇太倉市C村

C村的農地規(guī)模經營形成共經歷了兩個階段。在村集體“自主經營”以前，C村流轉土地主要是轉給外來大戶用于農業(yè)生產，一些農戶將土地高價流轉給大戶種植經濟作物，數次發(fā)生大戶拒付租金跑路的現象，并且私搭大棚、頻繁運輸、蔬果腐爛等問題影響了村莊生態(tài)環(huán)境。2018年，應太倉市政府轉變農地規(guī)模經營模式的要求，C村開始由村集體組建集體合作農場實踐“自主經營”（圖3）。經過C村村集體的宣傳和動員后，各村組農戶代表與村集體簽訂了為期5年的土地流轉合約，規(guī)定村集體每年向農戶支付1 100元/畝的租金，并且合同期滿后由村集體優(yōu)先續(xù)包農戶的土地。村集體通過整理歸并后不僅實現了連片經營，還結合村莊規(guī)劃將整理出來的土地用于田園綜合體建設。同時，集體合作農場與原來的承包大戶簽訂雇傭合同，由村集體提供生產資料（種子、化肥、農機以及基礎設施維護等），讓他們繼續(xù)在本村從事農業(yè)生產。截至2021年，C村約70%的農地都陸續(xù)流轉到集體合作農場中①剩余未轉入面積為外來大戶和農戶既有合約未到期。，在此期間未發(fā)生任何違約事件。

圖3 C村“農戶+村集體”模式Fig.3 “Farmers + village collective “ mode of village C

在C村中，村集體參與到農地規(guī)模經營的“收集農戶及地塊信息—組織動員農戶—統(tǒng)一簽訂流轉合約—規(guī)劃平整土地—投入農田基礎設施—篩選職業(yè)經理人—制定雇工合約——核算經營收益”全環(huán)節(jié)當中，保證了“農戶+村集體”模式的形成。然而確保該種農地規(guī)模經營模式穩(wěn)定運行僅依靠村集體的力量是難以實現的，村集體的營收往往難以覆蓋支付的流轉租金、設施費用及雇工費用，為此需要政府提供資源進行扶持。2021年，C村村集體共獲得太倉市政府撥付的種植業(yè)、農機具購置、農業(yè)保險補貼各項合計?200余萬元，政府以高額補貼保證當前農地規(guī)模經營模式的平穩(wěn)運行。

3.3 農地規(guī)模經營典型模式對交易費用影響及對比

交易費用難以被精確的量化和計?算，但仍可運用比較的方式分析模式之間的交易費用差異。表3在理論分析的基礎上從不同維度對比了三種農地規(guī)模經營典型模式的交易費用，若要探索不同模式交易費用差異的機理還需進一步剖析。

表3 交易費用對比Tab.3 Transaction cost comparison

3.3.1 農地規(guī)模經營典型模式形成的協(xié)調費用化解與對比

首先，在信息搜尋費用方面，一方面，村集體憑借自治組織職能優(yōu)勢，通過承包地發(fā)包統(tǒng)計?、流轉備案、村民申請、村小組長統(tǒng)計?等多種渠道收集本村的流轉信息，按照規(guī)模經營要求整理歸并相鄰并可流轉的地塊信息，降低了尋找規(guī)模經營地塊的困難；另一方面，無論是村集體借助產權交易平臺發(fā)布流轉信息還是通過村內平臺發(fā)布發(fā)包、招募公告，村集體傳播的信息數量和傳播的范圍均存在明顯的優(yōu)勢。三個案例中，無論是農戶還是規(guī)模經營主體，均在村集體參與后，交易搜尋范圍縮小，交易對象趨于明晰化。

其次，在化解談判協(xié)商費用方面，村集體參與通過組織動員等方式提高農戶內部的一致性，避免了規(guī)模經營主體與農戶挨家挨戶高頻率的締約。但不同模式的協(xié)商談判費用存在差異，原因在于：其一，為了使締約頻率降到最低，B村和C村中的村集體制定了統(tǒng)一的流轉合約和簽約時間，全村農戶和村集體的合約能夠在短時間內全部協(xié)商簽署完成，而A村的村集體并非實際的流轉主體，不同村民小組的流轉訴求經常存在差異，這使得村集體每年要根據實際情況多次組織農戶，締約頻率相對較高。其二，B村和C村代表的模式中，協(xié)商定價主要由非市場機制主導。憑借擁有政府信用背書以及提供農業(yè)生產公共基礎設施、流轉附加收益等優(yōu)勢，村集體相較于其他主體在交易中擁有優(yōu)先定價權。如B村的村集體通過向農戶發(fā)放養(yǎng)老補貼及提供公益性就業(yè)崗位來鼓勵農戶轉出土地，C村的村集體還輔以年底社區(qū)股份合作社分紅等方式鼓勵農戶轉出土地。但A村的“農戶+規(guī)模經營主體”模式中，主要由市場化機制確定合約內容，村集體只擁有定價建議權，這種情況下A村模式常會出現多輪協(xié)商無果的現象，談判協(xié)商費用相對更高。

最后，在保障合約穩(wěn)定性方面，村集體參與組織簽訂正式、長期的合約能夠降低不確定性，案例中的村莊均在村集體的參與下簽訂了正式的流轉合約。A村簽訂了統(tǒng)一的委托流轉協(xié)議和流轉合約、C村簽訂了統(tǒng)一的流轉合約和委托生產協(xié)議，兩村的流轉合約期限均為5～7年；B村模式中，農戶與村集體簽訂流轉合約是長期合約，家庭農場雖然與村集體簽訂的是短期合約，但合約到期后經營能力出色的家庭農場仍有優(yōu)先續(xù)包權。

可見，村集體參與能夠降低農地規(guī)模經營形成的協(xié)調交易費用。但“農戶+規(guī)模經營主體”模式在談判協(xié)商環(huán)節(jié)的交易費用略高于其他模式。

3.3.2 農地規(guī)模經營典型模式運行的履約風險治理與對比

對履約風險治理的分析與對比要分別考察不同農地規(guī)模經營模式對各參與主體行為的差異化作用機制與效果。A村“農戶+規(guī)模經營主體”模式中，主要締約主體是農戶與規(guī)模經營主體。在抑制轉出方履約風險方面，村集體主要做法是勸說和引導，通過上門做工作的形式勸諫農戶放棄機會主義行為遵守合約。當農戶為了進一步分享剩余收益，在合約期內提出漲租、變更流轉對象或收回土地的要求時，勸諫的方式缺乏約束力，A村農戶最終與原承包企業(yè)解約。在抑制轉入方履約風險方面，農業(yè)生產經營監(jiān)督成本相對較高，加之村集體并不掌握農地實際的剩余控制權，無權干預規(guī)模經營主體的經營決策，因此缺乏激勵投入到監(jiān)管當中去。當發(fā)生了如A村大戶拖欠農戶流轉租金、雇工工資的現象，可能會帶來嚴重不良社會后果時，村集體才幫助農戶進行追償。為減少規(guī)模經營主體跑路的可能性，A村的村集體嘗試采用了“提前收流轉租金+保證金”的方式，但給規(guī)模經營主體帶來了較高的經濟負擔。

B村“農戶+村集體+規(guī)模經營主體”模式中，流轉合約簽訂主體分別是農戶、家庭農場和村集體。針對轉出方農戶的機會主義傾向，村集體主要做法有二，一是憑借集體身份給農戶做思想工作，二是將糧食價格與租金掛鉤來穩(wěn)定農戶收益預期、對將農地流轉給村集體的農戶進行補貼。憑借提供流轉的附加收益和村集體的組織優(yōu)勢減少了農戶履約的風險。為了抑制轉入方的機會主義行為，B村將土地轉包對象嚴格限定在本村內，對家庭農場實行嚴格的監(jiān)督考核機制，并將整理成片的土地按照100～150畝的規(guī)模轉包給家庭農場，配套提供農業(yè)生產補貼、技術指導和支持，以防止種植規(guī)模過大、經營不善等問題帶來的經營風險。然而伴隨著部分農地剩余控制權的轉移，村集體無權干涉家庭農場的生產經營決策，家庭農場仍然存在違約的風險，當B村家庭農場出現違約行為后，村集體通常只能采取事后追償的方式解決。此外，當村集體作為轉入方轉入農戶土地時，流轉合約內容的調整權利掌握在村集體手中，為了便于規(guī)模經營，村集體采用的連片整理、長期合約等措施使農戶權益受到侵犯的風險增加。為此，松江區(qū)政府制定了全區(qū)統(tǒng)一、具體的流轉收費辦法和基礎設施使用計?費標準，用公開、穩(wěn)定的流轉規(guī)則來減少村集體的尋租空間。

C村“農戶+村集體”模式中，農地轉出方和轉入方分別是農戶和村集體。為抑制農戶的違約傾向保證經營面積，村集體采取了引導勸說和承諾分紅的方式，使農戶有更多的利益分享空間。同時，村集體掌握了相對完整的剩余控制權意味著經營風險也會伴之向村集體轉嫁，一旦農戶拒絕履約，村集體的規(guī)模經營可能會承受巨大的損失。如果農戶執(zhí)意要退出合約，村干部會在連片的土地周邊劃出一塊給農戶以保證規(guī)模經營的穩(wěn)定運行。在抑制轉入方違約風險方面，與一般規(guī)模經營主體不同，農業(yè)生產盈利時，村集體成員（如村干部）能夠相應獲得更高的分紅；農業(yè)生產虧損時，成員無法直接撕毀合約跑路，由此村集體會更加謹慎地對待農地規(guī)模經營帶來的風險。但該模式村集體的經營行為主要受到自我監(jiān)督，且村集體在與農戶的交易中同樣處于強勢地位，出于對經濟利益最大化的考慮，村集體會通過多種方式保障經營權的穩(wěn)定性，即使與農戶的合約到期，村集體也會要求優(yōu)先續(xù)包農戶的土地，限制了農戶的流轉選擇范圍，增加了農戶權益被侵占的風險。

因此，“農戶+規(guī)模經營主體”“農戶+村集體+規(guī)模經營主體”“農戶+村集體”三種模式中農戶和規(guī)模經營主體履約風險是依次降低的，但是“農戶+村集體+規(guī)模經營主體”、“農戶+村集體”兩種模式中村集體侵占其他主體利益空間的風險增加。

3.4 對農地規(guī)模經營典型模式的思考

需要說明的是，差異化的模式是各地區(qū)依據交易費用最小化的原則選擇的，不同模式的適用條件存在一定的差異（表4）。江蘇金湖的“農戶+規(guī)模經營主體”模式的推動依托于完善的產權交易配套（如產權交易平臺），在一定程度上降低了村集體操作的困難，但是未能從根本上激發(fā)村集體深入參與農地規(guī)模經營的積極性；上海松江的“農戶+村集體+規(guī)模經營主體”模式和江蘇太倉的“農戶+村集體”模式的形成依靠政府大量補貼投入，一旦失去外部補貼，村集體難以維持農地規(guī)模經營的持續(xù)發(fā)展。此外，村集體作為基層政權參與到農地規(guī)模經營中可能會帶來一系列治理問題。在上海松江，因家庭農場名額分配問題，村集體往往要設置繁瑣復雜的分配體系；又如在江蘇太倉，一旦生產經營受到虧損，就會產生農地規(guī)模經營發(fā)展受限、村集體無法與農戶交代的問題。因此，不同農地規(guī)模經營模式的推廣與優(yōu)化需要依據地區(qū)實際情況而定。

表4 農地規(guī)模經營模式適用條件比較Tab.4 Comparison of applicable conditions of farmland scale management

4 結論與政策建議

本文運用案例分析法從村集體參與的視角對比了不同農地規(guī)模經營模式的治理結構及其對交易費用的影響。研究發(fā)現：村集體主要以中介協(xié)調、反租倒包和自主經營三種方式參與到農地規(guī)模經營當中，并對應形成了“農戶+規(guī)模經營主體” “農戶+村集體+規(guī)模經營主體” “農戶+村集體”三種模式。合約結構差異導致三種不同模式的交易費用不同，具體而言：（1）村集體參與有助于降低農地規(guī)模經營形成中的協(xié)調費用，但是由于締約頻率、主體存在差異，“農戶+規(guī)模經營主體”模式的協(xié)調費用要高于“農戶+村集體+規(guī)模經營主體”和“農戶+村集體”這兩種模式。（2）隨著村集體對農地剩余控制權掌握程度的深化，“農戶+規(guī)模經營主體” “農戶+村集體+規(guī)模經營主體” “農戶+村集體”三種模式中農戶和規(guī)模經營主體在農地規(guī)模經營運行中的履約風險依次降低，但是“農戶+村集體+規(guī)模經營主體” “農戶+村集體”兩種模式下可能衍生村集體侵占其他主體權益的風險。

鑒于上述分析，首先，在當前正式制度無法充分內化農地規(guī)模經營交易費用、農地流轉市場發(fā)育相對不完善的情況下，村集體參與到農地規(guī)模經營中有其天然優(yōu)勢和必要性，建議政府鼓勵與支持村集體參與農地規(guī)模經營。其次，建議地方政府通過建立、完善第三方監(jiān)督機制來監(jiān)管村集體及村干部在農地規(guī)模經營中的權能使用和合約執(zhí)行，以減少和避免村集體在農地規(guī)模經營中可能的尋租機會和侵權行為。最后，考慮到不同地區(qū)的條件差異，應當充分審視不同農地規(guī)模經營模式的形成條件與運行情況，因地制宜地應用和推廣農地規(guī)模經營模式。