徐小峰，王克強，毛熙彥，王官青

（1.南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 210023；2.上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072；3.上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院，上海 200234；4.上海市規(guī)劃和自然資源局，上海 200003）

1 引言

建立靈活多樣的供地新方式，是落實國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和要素市場化配置要求的重要舉措[1]。自2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場以來，國家發(fā)布了多項重大政策文件，要求破除阻礙要素自由流動的體制機制障礙，加快建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場建設(shè)是城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場建設(shè)中較薄弱的一端，近十年來中央一號文均對農(nóng)村集體建設(shè)用地管理提出具體要求，國家部署開展了農(nóng)村土地制度改革試點，要求探索適應(yīng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的靈活多樣的供地新方式，加快落實保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展用地政策。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要任務(wù)，豐富多樣且有效暢通農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)方式是鄉(xiāng)村地區(qū)土地資源有效配置的具體路徑，是保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)前提。土地交易成本是影響土地資源市場化配置的關(guān)鍵，有效控制和降低土地交易成本是市場主體對建立和完善土地資源市場管理制度的客觀需求和主要目標。制度需求與供給相對均衡，可以提高土地資源市場化配置效率。實踐層面，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)方式多樣化政策需求和規(guī)范合理的市場制度供給不足的矛盾沖突益發(fā)凸顯。各地結(jié)合改革試點完善了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓（出租）供應(yīng)方式和制度體系，但整體來說供應(yīng)方式還相對單一，其他供應(yīng)方式尚未暢通、缺乏規(guī)范制度安排，基層政府擔(dān)心督查審計?、市場主體擔(dān)心政策風(fēng)險，無法安心采取其他供應(yīng)方式，無形中增加了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易成本，影響了市場主體的積極性?；鶎诱褪袌鲋黧w對豐富農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)方式、完善市場管理制度、降低交易制度風(fēng)險和成本的呼聲很高。完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)方式和管理制度并有效控制交易成本已成為推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地優(yōu)化配置和支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的迫切需要。

學(xué)術(shù)界從交易成本角度對農(nóng)地流轉(zhuǎn)[2-5]、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)（入市）[6-9]、土地股份合作[10-13]等研究較多，已有研究普遍認為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化配置是農(nóng)村土地制度改革的方向和必然趨勢[14-17]，指出在推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化配置過程中降低交易成本是重點[18-20]；也有學(xué)者對土地征收[21]、土地信托[22]、宅基地置換[23]、農(nóng)用地“三權(quán)分置”[24]等交易成本進行了探索，但結(jié)合農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求從交易成本控制角度對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)方式的分析研究相對缺乏。同時，學(xué)術(shù)界對建設(shè)用地市場管理制度的研究基本達成共識，認為產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃、基準地價、交易平臺、收益分配等是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的關(guān)鍵制度[25],其中產(chǎn)權(quán)和規(guī)劃制度是土地市場交易的基礎(chǔ)制度，產(chǎn)權(quán)明晰和規(guī)劃覆蓋是土地資源市場化配置的基礎(chǔ)前提[26-27]，市場供需調(diào)節(jié)機制、市場交易機制、市場價格機制、收益分配機制、市場服務(wù)機制、風(fēng)險防控機制等是影響土地資源市場化配置的主要運行機制[27-36]，在市場發(fā)育初期，政府應(yīng)主動構(gòu)建規(guī)范有效的管理制度，為城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同權(quán)同價”奠定制度基礎(chǔ)[26]，以培育和壯大農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場[37]。分別對不同交易類型的交易成本和建設(shè)用地市場管理制度的研究已很豐富，但將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)方式、土地交易成本控制和市場管理制度建設(shè)相結(jié)合的相關(guān)研究尚缺。本文嘗試將三者結(jié)合，在構(gòu)建交易成本控制理論分析框架的基礎(chǔ)上，開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場管理制度各環(huán)節(jié)交易成本控制的理論探討，并結(jié)合案例實證分析，提出控制土地交易成本、優(yōu)化管理政策的建議，為建設(shè)和完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場提供參考。

2 理論分析

2.1 供應(yīng)方式

流轉(zhuǎn)路徑是土地要素市場化改革的重要內(nèi)容[38]，體現(xiàn)為一級市場的土地供應(yīng)和二級市場的盤活路徑。不同的土地供應(yīng)方式影響著交易成本大小[39]，多樣化、規(guī)范化、適宜化的供應(yīng)方式可以降低土地流轉(zhuǎn)中的搜尋、協(xié)商、訂約、執(zhí)行等交易成本[40]。規(guī)范和豐富農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)方式是當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的重點內(nèi)容。《中華人民共和國土地管理法》明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，由縣級以上地方人民政府批準。土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用?！吨腥A人民共和國土地管理法實施條例》進一步明確對于國土空間規(guī)劃確定的工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途且依法辦理土地所有權(quán)登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人在一定年限內(nèi)使用，其最高年限、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與、抵押等參照同類用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行。從當(dāng)前法律規(guī)定來看，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)方式主要包括出讓（出租）和作價入股、聯(lián)營等方式。根據(jù)目前試點和各地實踐來看，出租參照出讓方式執(zhí)行，聯(lián)營尚未開展，因此本文將重點圍繞農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓（為區(qū)別于國有建設(shè)用地出讓，簡稱“入市出讓”）和作價入股兩種不同供應(yīng)方式展開討論。目前入市出讓結(jié)合改革試點，已形成完整的政策制度體系，參照國有建設(shè)用地實施公開出讓，市場化程度較高；作價入股，尚處于探索試點階段，未納入土地市場交易平臺，政策制度體系尚未建立，市場化程度相對較低。

2.2 理論框架

羅納德·科斯在《企業(yè)的性質(zhì)》中提到，一項市場交易成本包括：信息搜集成本、談判成本、締約成本、監(jiān)督履行成本、違約處置成本等[41]。國內(nèi)學(xué)者研究認為農(nóng)村土地主要交易成本包括搜尋信息成本、協(xié)商與決策成本、監(jiān)管與執(zhí)行成本等[2-3,10,42]。由于目前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地管理制度尚未完善，不同的供應(yīng)方式對應(yīng)的制度環(huán)境存在差異，決定了交易屬性的差異；交易屬性的變化直接影響交易成本的高低；而交易成本是影響供應(yīng)方式選擇的關(guān)鍵因素之一。參考交易成本經(jīng)濟學(xué)分析框架[43]和威廉姆森交易成本理論[9,44-45]，可構(gòu)建 “供應(yīng)（交易）→交易屬性→交易成本→供應(yīng)（交易）”的分析框架，從交易的三個關(guān)鍵屬性—資產(chǎn)專用性、不確定性和交易頻率，對比分析不同供應(yīng)方式的搜尋信息成本、協(xié)商與決策成本、監(jiān)督與執(zhí)行成本。目前，由于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場建設(shè)起步較晚，還存在市場供需矛盾突出、市場交易制度不完善、市場價格機制不完整、收益分配機制不合理、市場服務(wù)機制欠缺、風(fēng)險防控機制不健全等問題，這些問題改變了土地交易屬性，影響到不同環(huán)節(jié)的交易成本。已有研究表明規(guī)范有效的政府治理可以降低交易成本，增強交易信心，是影響供應(yīng)方式選擇的重要因素[46]；交易頻率與不確定性是影響土地交易的主要因素[47]。找準土地交易過程中的主要制度瓶頸，并有針對性地從政府層面建設(shè)和完善相關(guān)制度環(huán)境，從市場主體和集體層面采取有效的臨時措施改變交易屬性，有利于控制或降低土地交易成本，提高土地要素配置效率（圖1）。因此本文將土地交易制度環(huán)境建設(shè)、交易屬性與交易成本控制相結(jié)合，形成“供應(yīng)（交易）→制度環(huán)境→交易屬性→交易成本→供應(yīng)（交易）”閉環(huán)式的交易成本控制理論分析框架（圖2）。

圖1 制度環(huán)境、交易屬性與交易成本之間的邏輯關(guān)系Fig.1 The logical relationship among institutional environment, transaction properties and transaction costs

圖2 交易成本控制的理論分析框架圖Fig.2 Theoretical analysis framework of transaction cost control

2.3 交易成本

（1）搜尋信息成本。搜尋信息成本是指交易一方搜尋、掌握另一方信息和標的物信息的相關(guān)成本，包括搜集土地產(chǎn)權(quán)、位置、面積、周邊條件、價格、雙方經(jīng)濟情況等信息的成本。全面掌握交易信息，可以避免信息不對稱造成交易不確定或利益損失。通過建立規(guī)范的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場交易平臺，完善土地市場供需調(diào)節(jié)機制，可以有效提高供需信息的公開度、降低供需信息的不匹配度，從而降低搜尋信息成本。

（2）協(xié)商與決策成本。土地交易雙方在初步明確交易意向后，從自身利益最大化出發(fā)，對市場交易機制（供應(yīng)方式、交易程序和規(guī)則等）、市場價格機制（基準地價、價格評估和土地競價等）、收益分配機制（分配方式、分配比例、調(diào)節(jié)方式等）、市場服務(wù)機制（中介服務(wù)、信息披露、合同簽訂等）相關(guān)內(nèi)容進行協(xié)商談判，存在多次博弈、妥協(xié)與合作的過程，必然產(chǎn)生一定的協(xié)商與決策成本。公開的土地供應(yīng)方式、規(guī)范的市場交易機制、完善的市場價格機制、合理的收益分配機制和有效的市場服務(wù)機制，可以增強市場競爭、顯化資源價值、規(guī)范交易行為、提高交易效率、降低交易風(fēng)險，從而有效減少協(xié)商與決策成本。

（3）監(jiān)督與執(zhí)行成本。土地交易雙方在合同執(zhí)行過程中因外部社會環(huán)境、經(jīng)濟形勢、管理政策等變化以及其他主觀因素造成一方或雙方意愿變動，從而影響合同執(zhí)行。為此，需要雙方或政府付出一定的人、財、物等成本，通過建立和完善風(fēng)險防控機制來監(jiān)督和確保合同有效執(zhí)行。

2.4 理論初判

土地市場制度和政策的完整性、規(guī)范性、穩(wěn)定性和順暢性影響著交易屬性，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市出讓和作價入股兩種模式目前制度環(huán)境不同，交易成本存在著較大差異。

從資產(chǎn)專用性視角看，市場公開競爭交易方式，出讓人不會因為個別競爭企業(yè)退出交易造成較大影響，投資專用性相對不高；缺乏市場公開競爭的交易方式，理論上受到投資者退出交易影響較大，投資專用性較高。完善市場供需調(diào)節(jié)機制，建立和規(guī)范土地市場交易平臺，可以提高市場化競爭程度，有效降低投資專用性。各地結(jié)合改革試點已經(jīng)建立了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市出讓的土地市場交易平臺，提高了入市出讓信息公開程度和市場化競爭水平，但作價入股尚未納入土地市場交易平臺，因此當(dāng)前入市出讓方式的資產(chǎn)專用性低于作價入股方式。

從不確定性視角看，不確定性是影響農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)的關(guān)鍵交易屬性[8-9]，影響了交易的整個環(huán)節(jié)。交易雙方和交易標的搜尋信息成本受土地交易平臺影響較大；交易制度環(huán)境和交易行為的不確定性等影響著交易協(xié)商決策和監(jiān)督執(zhí)行成本。公開納入土地交易平臺、交易程序與規(guī)則相對規(guī)范、交易合同和監(jiān)管協(xié)議明確，很大程度上會降低交易的不確定性；尚未納入土地交易平臺、交易程序與規(guī)則不完善、交易合同未明確、監(jiān)管措施不到位等，會提高整個交易環(huán)節(jié)的不確定性。因此，通過建立和完善市場供需調(diào)節(jié)機制、市場交易機制、市場價格機制、收益分配機制、市場服務(wù)機制、風(fēng)險防控機制等制度，可以降低土地交易的不確定性，從而控制土地交易成本。結(jié)合試點，入市出讓方式已經(jīng)建立了較為完整的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場管理制度；作價入股尚在探索階段，尚未納入農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場管理制度中，不確定性高于入市出讓。

從交易頻率視角看，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)不同供應(yīng)方式區(qū)別不大，主要參照國有建設(shè)用地不同用途確定使用年限（40～70年）。

為更為直觀的對比入市出讓和作價入股在現(xiàn)有國家制度環(huán)境下的交易成本，假設(shè)未建立相關(guān)配套制度，對交易成本影響為零；建立相關(guān)配套制度對控制和降低交易成本有積極正向影響為-1，無影響為0，有負向影響為1，其中數(shù)值僅定性表示對交易成本有起到正向或負向影響，無法衡量具體影響的程度（表1）。梳理對比發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有國家制度環(huán)境下，地方政府、市場主體和集體組織未采取其他措施時，由于入市出讓制度政策安排較為完整和規(guī)范，其總體交易成本控制效果要好于作價入股（表1）。

表1 兩種供應(yīng)方式的交易成本理論控制效果比較Tab.1 Comparison of theoretical effects of transaction control of two supply modes

3 實證分析

3.1 案例選擇

本文以上海市為例，結(jié)合長期實地調(diào)研和跟蹤監(jiān)測，按照市場化程度和供應(yīng)程序差異，選擇入市出讓和作價入股兩種農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)方式作為研究對象，其中入市出讓方式集中于松江區(qū)，案例較多、市場管理制度相對健全和統(tǒng)一，故隨機選擇了一幅地塊作為代表案例；作價入股方式目前在上海市僅有兩幅試點案例，其中嘉定區(qū)“鄉(xiāng)悅?cè)A庭”項目宣傳較多、影響較大，是上海市政府相關(guān)部門認可并總結(jié)推廣的案例。案例分析過程中，通過與供地主體、投資主體、管理部門深入訪談，梳理交易過程中相關(guān)程序文件、合同等資料，了解相關(guān)主體在供地過程中關(guān)注的重點環(huán)節(jié)、影響其決策的主要交易成本，以及交易中采取的具體措施。所選案例在供地前相關(guān)規(guī)劃已覆蓋、已完成集體土地所有權(quán)和使用權(quán)確權(quán)登記。

3.2 案例介紹

（1）作價入股案例（圖3）。嘉定區(qū)“鄉(xiāng)悅?cè)A庭”項目，擬打造成融田園、文化、旅游、康養(yǎng)、鄉(xiāng)居于一體的農(nóng)旅田園綜合體。2020年，經(jīng)嘉定區(qū)政府批準，該項目以土地使用權(quán)作價入股方式由村集體經(jīng)濟合作社供應(yīng)給項目公司E（村集體經(jīng)濟合作社與投資公司合作成立）。項目由投資公司（AB）與區(qū)、鎮(zhèn)兩個層面多次溝通協(xié)調(diào)，簽訂項目合作開發(fā)意向。項目公司D全權(quán)負責(zé)項目前期開發(fā)。村集體經(jīng)濟合作社委托第三方資產(chǎn)評估公司開展土地價值評估。項目開發(fā)建設(shè)及后續(xù)經(jīng)營由項目公司E具體承擔(dān)，村集體經(jīng)濟合作社代表作為項目公司E董事會三人之一，參與涉及股權(quán)變更、產(chǎn)權(quán)質(zhì)押等重大事項決策。村集體經(jīng)濟合作社按股份比例獲得收益分紅。

圖3 集體經(jīng)營性建設(shè)用地作價入股行為主體及治理流程Fig.3 Actors and governance process of collective-owned construction land pricing and shareholding

（2）入市出讓案例（圖4）。以2020年松江區(qū)新浜鎮(zhèn)郊野單元某一幅工業(yè)用地為例，鎮(zhèn)經(jīng)濟聯(lián)合社作為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓主體，委托第三方資產(chǎn)評估公司按照松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地基準地價和地塊實際情況開展出讓底價評估，經(jīng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織成員代表會議集體決議同意，在上海市土地交易市場掛牌出讓。各類市場主體按入市操作流程進行公開競爭，最終確定受讓主體。出讓主體與受讓主體簽訂出讓合同，并同步與區(qū)規(guī)劃資源局（代表區(qū)政府13個部門協(xié)調(diào)機構(gòu)）簽訂三方監(jiān)管協(xié)議，降低土地交易風(fēng)險、加強交易監(jiān)督執(zhí)行力度。鎮(zhèn)經(jīng)濟聯(lián)合社作為出讓主體，享有入市地塊出讓收入扣除土地增值收益調(diào)節(jié)金和開發(fā)成本后的全部收益；受讓主體獨享后續(xù)土地增值收益和資產(chǎn)經(jīng)營收益。

圖4 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市出讓行為主體及治理流程Fig.4 Actors and governance process of collective-owned land transfer

3.3 對比分析

兩種不同供應(yīng)方式在操作中采取了相關(guān)措施來控制交易成本，從而影響了土地交易屬性的變化，勢必也會對相應(yīng)的交易成本產(chǎn)生重要影響。

3.3.1 搜尋信息成本

地塊信息公開不足、信息不對稱，將影響交易達成，其中不確定性是影響搜尋信息成本的關(guān)鍵屬性。一般來說，土地市場交易平臺可有效消除搜尋成本和談判成本[48]，并吸引更多交易主體參與競爭，有利于土地價值充分顯化。結(jié)合試點改革，上海市將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市出讓納入上海市土地市場交易平臺，通過互聯(lián)網(wǎng)公示交易信息，明確土地使用權(quán)獲取方式、申請條件、使用用途、抵押融資和土地登記等相關(guān)內(nèi)容，實施公開出讓，信息渠道統(tǒng)一、準確度高，交易主體均可通過及時關(guān)注上海市土地市場交易平臺了解擬交易地塊信息，有效降低了搜尋信息成本[19]。同時，入市出讓案例初步構(gòu)建了體現(xiàn)市場競爭和市場實際價值的同價實現(xiàn)機制，通過土地市場交易平臺向全社會公開交易信息，有效地提高了交易信息知曉度和市場化競爭水平，促進了土地價值顯化，也有利于逐步實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地公平市場競爭和市場同價。作價入股作為一種非正式實施的集體經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)方式，尚未被納入上海市土地交易市場平臺，交易信息的供給和需求隱蔽性較強，存在渠道多樣、信息篩選工作量大、信息準確度存疑等問題，供需匹配不確定性較高，搜尋信息成本較高；同時，作價入股案例交易信息缺少全社會公示環(huán)節(jié)，市場競爭性不充分，土地價值難以顯化。作價入股地塊受讓主體反映，作為主動尋找供給信息的一方，綜合考慮地方政府推進鄉(xiāng)村振興意愿和魄力、資源環(huán)境稟賦、集體經(jīng)濟基礎(chǔ)、規(guī)劃建設(shè)空間和用地指標等開展了多個郊區(qū)充分調(diào)研，歷時一年多才確定項目地塊，搜尋信息成本較高。

3.3.2 協(xié)商與決策成本

土地交易中需要協(xié)商的主體越多，資源整合頻率就越高，協(xié)商成本也會越高。上海市通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，解決了集體組織與村民之間利益分配關(guān)系，交易主體只需直接與集體經(jīng)濟組織代表進行溝通，減少了協(xié)商參與主體數(shù)量和溝通環(huán)節(jié)，降低了土地供應(yīng)前期準備的談判成本[10]。

缺乏可信承諾時，交易契約風(fēng)險將會增加；信任水平越高，合作可能性越大。正式、規(guī)范的制度安排可為交易行為提供法律保障，能有效降低政策不確定性和交易風(fēng)險。入市出讓案例中，政府部門通過制定規(guī)范性制度，對入市管理總體要求、入市出讓要求、交易程序和規(guī)則、評估和交易價格、抵押貸款、收益分配等進行了規(guī)定，建立和完善了入市出讓地塊的市場交易機制、市場價格機制、收益分配機制，減少了很多協(xié)商環(huán)節(jié)，從制度上促進了集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地的基本“同權(quán)同價”[26]，降低了交易的不確定性。如：發(fā)布農(nóng)村土地民主管理機制管理意見，明確了“一次研判、兩次匯報、兩次決策、兩次委托”程序；制定了《松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地就地入市操作流程》；出臺了松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地基準地價，入市出讓交易價格在基準地價指導(dǎo)和第三方資產(chǎn)評估公司評估的基礎(chǔ)上，經(jīng)過集體經(jīng)濟成員代表集體決策確定，程序明確、規(guī)則統(tǒng)一；發(fā)布了調(diào)節(jié)金征收管理辦法和收益分配管理規(guī)定，明確了各級政府和集體經(jīng)濟組織分配比例和規(guī)則；制定了統(tǒng)一的出讓合同和監(jiān)管協(xié)議，將出讓公告明確的出讓金繳納、使用管理、抵押融資、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等信息予以固定，通過市場管理制度的建立和完善有效降低了協(xié)商與決策成本。

作價入股作為一種基層自發(fā)試點的供應(yīng)方式，缺乏正式和規(guī)范的制度安排，交易風(fēng)險相對較高，需要采取一定措施來降低各種不確定性。作價入股案例，通過華亭鎮(zhèn)政府與投資公司簽訂合作協(xié)議、嘉定區(qū)政府與投資公司上屬國企集團簽訂整體開發(fā)意向，提高了企業(yè)、集體組織對項目可行性和穩(wěn)定性預(yù)期，為后續(xù)協(xié)商決策和監(jiān)督執(zhí)行等奠定了較好的信任基礎(chǔ)。由于交易時缺乏基準地價和規(guī)范程序指導(dǎo)，作價入股價格由村集體經(jīng)濟組織委托第三方資產(chǎn)評估公司，綜合考慮投資企業(yè)對項目所在村及相鄰村區(qū)域整體開發(fā)成本，并經(jīng)交易雙方和政府相關(guān)部門多方協(xié)商后確定，協(xié)商和談判成本較高。合同的訂立是交易規(guī)則的文本式顯化，規(guī)范缺失的交易必然導(dǎo)致收益分配混亂和土地利用管理秩序混亂[49]。作價入股缺乏規(guī)范的合同樣本，需要多次談判協(xié)商，增加了協(xié)商與決策成本；為降低市場服務(wù)機制不健全帶來的交易不確定性，作價入股交易雙方在合同中明確了區(qū)規(guī)劃資源部門和鎮(zhèn)政府作為合同見證人，起到一定的擔(dān)保作用，降低了雙方賴皮和“敲竹杠”風(fēng)險。在收益分配方面，雙方在作價入股合同中明確了按股份占比享受收益分成，收益變動概率不大，整體可控。簽訂合作協(xié)議和增加合同見證人方式，在一定程度上降低了不確定性風(fēng)險；但調(diào)研中受訪企業(yè)反映，這種政府背書取決于政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)當(dāng)作為的魄力，主觀性較強，受政府主要領(lǐng)導(dǎo)換屆影響較大，希望政府以穩(wěn)定規(guī)范的制度安排來監(jiān)督雙方執(zhí)行情況，客觀上降低制度環(huán)境的不確定性。

3.3.3 監(jiān)督與執(zhí)行成本

為規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地行為，提高管理效率、減少集體資產(chǎn)流失，上海出臺了《上海市鄉(xiāng)村建設(shè)項目規(guī)劃資源審批制度改革實施細則（試行）》 《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》等制度，明確了集體建設(shè)用地審批流程和集體資產(chǎn)監(jiān)管要求。入市出讓案例，納入到全市統(tǒng)一土地審批和全生命周期監(jiān)管平臺，區(qū)政府13個相關(guān)職能部門通過合同和監(jiān)管協(xié)議，對交易后的開發(fā)、建設(shè)、運營、管理、退出等全過程實施全要素協(xié)同監(jiān)管，交易雙方權(quán)責(zé)明晰，交易的監(jiān)督與執(zhí)行更加及時、規(guī)范和高效，能夠更好地保障雙方土地權(quán)利的安全實現(xiàn)。作價入股案例，集體經(jīng)濟組織與企業(yè)通過入股合作建立了利益聯(lián)結(jié)體，制定了《公司章程》，賦予了作為主要董事的村集體經(jīng)濟合作社代表對重大事項的一票否決權(quán)，保障了村集體經(jīng)濟合作社的權(quán)益，實現(xiàn)了部分監(jiān)督與執(zhí)行成本內(nèi)化，一定程度上降低了監(jiān)督與執(zhí)行成本。但由于作價入股合同均尚未納入規(guī)劃資源部門統(tǒng)一審批、交易和監(jiān)管平臺，合同監(jiān)管以事后監(jiān)管和人工核查反饋為主，無法做到合同執(zhí)行情況的全過程、主動及時監(jiān)管，監(jiān)督與執(zhí)行成本較高。

3.4 實證總結(jié)

作價入股尚未被納入到上海市土地市場交易平臺，市場供需調(diào)節(jié)機制和市場服務(wù)機制缺乏，市場交易缺少競爭，投資專用性較高，搜尋信息成本相對較高。所選案例采取各級政府與企業(yè)簽訂合作協(xié)議方式，提高了交易雙方的信任度；采取在第三方資產(chǎn)評估基礎(chǔ)上協(xié)商定價方式，明確了土地交易價格形成機制；采取土地使用權(quán)作價入股、按股分紅方式，明確了收益分配機制；在市場服務(wù)機制缺乏情況下，采取政府機構(gòu)和部門作為合同簽訂見證人方式，增強了合同履約可能性；在風(fēng)險防控機制未建立的情況下，采取制定《公司章程》和集體經(jīng)濟合作社董事對重大事項一票否決的制度，有效保障了村集體經(jīng)濟合作社權(quán)益。以上措施不同程度地彌補了作價入股方式在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場管理中的制度缺陷，降低了土地交易的不確定性和交易頻率，一定程度上降低了交易成本（表2）。

結(jié)合農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點，上海市松江區(qū)制定發(fā)布了《上海市松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法》、《上海市松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地基準地價》、《上海市松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款試行管理辦法》、《關(guān)于松江區(qū)建立農(nóng)村土地民主管理機制的實施意見》、《上海市松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理制度》和《上海市松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地集體收益分配管理規(guī)定》等制度文件，對所有入市出讓地塊實施統(tǒng)一口徑評估、統(tǒng)一流程審批、統(tǒng)一市場交易、統(tǒng)一平臺監(jiān)管，基本實現(xiàn)了與國有建設(shè)用地市場的統(tǒng)一，很好地降低了土地交易的資產(chǎn)專用性、不確定性、交易頻率，交易成本總體低于作價入股方式（表2）。

表2 兩種供應(yīng)方式的交易成本實際控制效果比較Tab.2 Comparison of actual effects of transaction cost control of two supply modes

4 結(jié)論與討論

根據(jù)構(gòu)建的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易成本控制理論分析框架分析發(fā)現(xiàn)，建立和完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場管理制度，可降低土地交易的資產(chǎn)專用性、交易頻率和不確定性，從而控制土地交易成本。案例對比發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前制度環(huán)境下，入市出讓的交易成本控制效果好于作價入股。入市出讓方式基本建立了與國有建設(shè)用地統(tǒng)一的市場管理制度，有效控制了交易風(fēng)險和整體成本，顯化了土地價值，增強了市場主體對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)權(quán)利認同，較受市場歡迎。作價入股供應(yīng)方式尚未納入土地市場交易平臺，導(dǎo)致搜尋信息成本較高，土地價值顯化不充分；缺乏規(guī)范化的合同和審批、監(jiān)督、管理措施，導(dǎo)致協(xié)商與決策成本、監(jiān)督與執(zhí)行成本較高；由于集體與企業(yè)建立了共建共享的利益聯(lián)結(jié)體，將部分監(jiān)督和執(zhí)行成本內(nèi)化，形成了集體經(jīng)濟組織長效造血機制，受到集體經(jīng)濟組織青睞，但由于政策制度不確定性高，市場主體尚處于觀望狀態(tài)。在市場管理制度和政策不完善情況下，采取政府背書或擔(dān)保、建立利益聯(lián)結(jié)體等非正式制度安排可在一定程度上降低協(xié)商決策和監(jiān)督執(zhí)行等成本，是試點期間一種不錯的臨時措施，但受政府主要領(lǐng)導(dǎo)主觀性影響較大，難以大范圍推廣應(yīng)用。不確定性是影響農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易成本的關(guān)鍵交易屬性，建立規(guī)范、穩(wěn)定的市場管理制度，完善交易規(guī)則和監(jiān)管措施，可以增強市場主體對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)權(quán)利認同和價值認同，從客觀上降低交易的不確定性，有效控制和降低交易成本，是供應(yīng)方式復(fù)制推廣的關(guān)鍵。

分析發(fā)現(xiàn)，缺乏交易平臺、交易程序和規(guī)則不完善、交易合同不規(guī)范、基準地價與價格評估不完善、監(jiān)管程序缺乏等是影響交易成本控制的重要因素。建議按照“同權(quán)同價”原則，加快完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場管理制度，有效控制交易成本，提高資源配置效率：（1）完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場交易平臺建設(shè)[50]，積極探索和完善作價入股等靈活多樣的供地新方式，并統(tǒng)一納入土地市場交易平臺，降低交易雙方信息搜尋成本，提高市場競爭水平，顯化土地價值；（2）完善不同供應(yīng)方式的交易程序和規(guī)則、規(guī)范交易合同文本，完善市場價格、利益分配、市場服務(wù)等機制，為“同權(quán)同價”奠定市場管理制度基礎(chǔ)，降低協(xié)商與決策成本；（3）完善后續(xù)監(jiān)管處置措施[51]，降低交易監(jiān)督與執(zhí)行成本。

本文基于上海的實踐與探索，從制度政策層面對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易成本控制進行了定性分析，有一定代表性，但也具有時間和地域的局限性，后續(xù)可在更大區(qū)域或全國范圍內(nèi)進行長時間序列跟蹤和多案例總結(jié)分析，或者定量分析制度政策對交易成本控制的影響程度，以揭示更多農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)方式的交易成本控制理論和規(guī)律。此外，制度政策只是影響土地交易成本控制因素之一，交易主體職業(yè)背景與心理狀況、風(fēng)險控制意識和能力、對交易結(jié)果選擇偏好、對交易收益要求等，以及交易成本外原有利益損失的機會成本、規(guī)劃編制或調(diào)整成本、違法成本等，都是影響交易成本控制的因素，可以作為后續(xù)研究方向。另外，城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同權(quán)同價”一直是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市研究的重點內(nèi)容和目標，本文案例分析表明作價入股等供地方式的探索和創(chuàng)新豐富了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)路徑；農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場管理制度的建立和完善有利于夯實城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同權(quán)同價”的制度基礎(chǔ)，但要真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同權(quán)同價”，還需從規(guī)劃權(quán)利、用途管制、土地供應(yīng)制度、集體土地整備、交易范圍和交易量調(diào)控、收益分配、監(jiān)督監(jiān)管等多方面開展創(chuàng)新研究，以統(tǒng)一的國土空間用途管制規(guī)則消除區(qū)域歧視、以統(tǒng)一的土地利用管理制度消除產(chǎn)權(quán)歧視、以公平公正的市場競爭消除價格歧視，建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地管理制度體系。