熊安邦，袁周斌

（湖北警官學(xué)院，湖北 武漢 430034）

交通警察，作為人民警察的一個(gè)重要警種，其主要職責(zé)是進(jìn)行交通秩序管理、交通事故勘查、交通犯罪偵查、車輛和駕駛?cè)斯芾淼?。近年?lái)，隨著我國(guó)機(jī)動(dòng)車保有量不斷攀升，道路交通違法行為不斷增加，交警執(zhí)法工作量亦成倍增長(zhǎng)。在交警執(zhí)法過(guò)程中，經(jīng)常出現(xiàn)交警與行政相對(duì)人之間的沖突，有的違法行為人對(duì)交警辱罵、撕咬，甚至是毆打，這些違法行為有的違反的《治安管理處罰法》，有的觸犯了《刑法》，構(gòu)成妨害公務(wù)罪或者襲警罪。實(shí)踐中對(duì)于違法嫌疑人的行為是否違反了《治安管理處罰法》及應(yīng)該給予何種行政處罰等問題有時(shí)會(huì)產(chǎn)生較大爭(zhēng)議，本文擬就相關(guān)問題進(jìn)行探討。

一、阻礙交警執(zhí)行職務(wù)違法行為的認(rèn)定

（一）阻礙執(zhí)行職務(wù)

交警在道路交通安全執(zhí)法中，經(jīng)常會(huì)遇到違法行為人不配合交警執(zhí)法行為，辱罵、謾罵甚至撕咬執(zhí)法執(zhí)勤交警，從而違反《治安管理處罰法》第50 條第一款第（二）項(xiàng)的規(guī)定，即“阻礙國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的，從重處罰”。對(duì)于觸犯刑法的妨害公務(wù)行為和襲警行為，相關(guān)司法解釋和規(guī)范性文件有著較為明確規(guī)定，但對(duì)于違反《治安管理處罰法》的阻礙執(zhí)行職務(wù)的行為，相關(guān)司法解釋或規(guī)范性文件卻沒有明文規(guī)定。目前，認(rèn)定行為人的言行屬于阻礙交警執(zhí)行職務(wù)主要是根據(jù)2020年公安部修訂出臺(tái)的《違反公安行政管理行為的名稱及其適用意見》（公通字[2020]8 號(hào)），阻礙交警執(zhí)行職務(wù)違反治安管理的違法行為名稱是“阻礙執(zhí)行職務(wù)”。該行為與《刑法》中的妨害公務(wù)罪有重要的區(qū)別：妨害公務(wù)罪要求行為人必須是以暴力、威脅的方法阻礙國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)，阻礙執(zhí)行職務(wù)的行為對(duì)阻礙國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的行為方式上，沒有作出限定。實(shí)踐中阻礙執(zhí)行職務(wù)的行為通常包括吵鬧、謾罵、無(wú)理糾纏、拒不接受檢查等情形。

違反《治安管理處罰法》的阻礙交警執(zhí)行職務(wù)的情況主要是當(dāng)事人在交警執(zhí)法過(guò)程中吵鬧、辱罵交警、向交警吐口水、拒絕向交警出示行駛證、駕駛證等。如果以暴力、威脅方法阻礙交警依法執(zhí)行職務(wù)，則構(gòu)成了刑法上的妨害公務(wù)罪，如果再進(jìn)一步，以暴力襲擊正在執(zhí)行公務(wù)的交警，則構(gòu)成刑法上的襲警罪。

（二）對(duì)“情節(jié)嚴(yán)重”的理解

根據(jù)《治安管理處罰裁量意見》規(guī)定，在實(shí)踐中，阻礙交警執(zhí)行職務(wù)具有下列情形之一的，可以認(rèn)定為“情節(jié)嚴(yán)重”：1.不聽執(zhí)法人員制止的；2.造成人員受傷、財(cái)務(wù)損失等危害后果的；3.在公共場(chǎng)所或者公共交通工具上阻礙執(zhí)行職務(wù)的；4.以駕駛機(jī)動(dòng)車沖闖檢查卡點(diǎn)等危險(xiǎn)方法阻礙執(zhí)行職務(wù)的；5.其他情節(jié)嚴(yán)重的情形。

二、阻礙輔警的輔助執(zhí)法行為是否屬于阻礙執(zhí)行職務(wù)

在交警的道路交通安全執(zhí)法中，經(jīng)常有大量警務(wù)輔助人員參與協(xié)助，如果行為人阻礙輔警執(zhí)行職務(wù)，我們就需要判斷其是否屬于《治安管理處罰法》規(guī)定的阻礙執(zhí)行職務(wù)及其是否屬于阻礙人民警察依法執(zhí)行職務(wù)行為并且應(yīng)當(dāng)從重處罰。

對(duì)于前者，《治安管理處罰法》規(guī)定的是阻礙“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”依法執(zhí)行職務(wù)的，輔警應(yīng)該屬于此處規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。輔警雖然不是《公務(wù)員法》規(guī)定的“依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員”，但是參照《最高人民檢察院關(guān)于以暴力威脅方法阻礙事業(yè)編制人員依法執(zhí)行行政執(zhí)法職務(wù)是否可對(duì)侵害人以妨害公務(wù)罪論處的批復(fù)》（2000 年4 月24 日高檢發(fā)釋字[2000]2 號(hào)）的規(guī)定，對(duì)于以非暴力、威脅方法阻礙輔警依法協(xié)助警察進(jìn)行行政執(zhí)法的，可以按照阻礙執(zhí)行職務(wù)行為來(lái)進(jìn)行定性處罰。最高人民檢察院曾就合同制民警能否成為玩忽職守罪的主體問題也有過(guò)專門批復(fù)（高檢發(fā)研字[2000]20 號(hào)），認(rèn)定“合同制民警”依法執(zhí)行公務(wù)的，應(yīng)當(dāng)以國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員論。

另外，根據(jù)2016 年《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》規(guī)定，警務(wù)輔助人員是指依法招聘并由公安機(jī)關(guān)管理使用的文職和輔警，所以輔警是國(guó)家機(jī)關(guān)依法招聘并管理的工作人員，雖然其身份不同于人民警察，但應(yīng)屬于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員；而且輔警人員在公安機(jī)關(guān)及其人民警察的指揮和監(jiān)督下，按照崗位要求履行協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安秩序和交通管理秩序、制止各類違法犯罪行為等職責(zé)，所以阻礙輔警履行職責(zé)（尤其是有交警在場(chǎng)的情況下）應(yīng)屬于阻礙執(zhí)行職務(wù)。

對(duì)于后者，筆者認(rèn)為應(yīng)區(qū)分具體情況：當(dāng)輔警單獨(dú)從事合同規(guī)定的工作時(shí)，阻礙輔警執(zhí)行職務(wù)，不屬于阻礙人民警察依法執(zhí)行職務(wù)，不應(yīng)當(dāng)從重處罰；當(dāng)有人民警察在場(chǎng)，輔警是在人民警察指揮下，依法協(xié)助人民警察執(zhí)行職務(wù)的，這時(shí)輔警只是一種輔助力量，[1]阻礙輔警執(zhí)行職務(wù)就是阻礙人民警察執(zhí)行職務(wù)，應(yīng)當(dāng)從重處罰。警務(wù)輔助人員在警察的管理和監(jiān)督下開展輔助性工作，是警察執(zhí)法行為的依附，應(yīng)當(dāng)以“執(zhí)法共同體”的概念實(shí)質(zhì)性判斷“正在執(zhí)行職務(wù)的人民警察”的范疇，不應(yīng)機(jī)械地將警務(wù)輔助人員排除在外。[2]

三、交警能否對(duì)阻礙執(zhí)行職務(wù)的違法嫌疑人采取強(qiáng)制傳喚措施或拘留

（一）交警能否對(duì)阻礙執(zhí)行職務(wù)的違法嫌疑人采取強(qiáng)制傳喚措施

公安機(jī)關(guān)對(duì)違法嫌疑人可采取的行政強(qiáng)制措施包括保護(hù)性約束措施、繼續(xù)盤問、強(qiáng)制傳喚、強(qiáng)制檢測(cè)、拘留審查、限制活動(dòng)范圍和對(duì)恐怖活動(dòng)嫌疑人采取約束措施等7 種。

目前，在交警執(zhí)法過(guò)程中，如果遇到違法嫌疑人阻礙執(zhí)行職務(wù)可能會(huì)受到治安管理處罰時(shí)，交警一般是向公安派出所報(bào)警，由派出所治安民警前來(lái)處置，如果違法嫌疑人不配合，不接受傳喚的話，治安民警一般會(huì)對(duì)違法嫌疑人采取強(qiáng)制傳喚措施。這里就產(chǎn)生一個(gè)問題，交警是否有權(quán)力對(duì)違法嫌疑人采取強(qiáng)制傳喚措施？有學(xué)者認(rèn)為，交警對(duì)違法嫌疑人可以采取強(qiáng)制傳喚措施，其法律依據(jù)是《治安管理處罰法》。[3]然而，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《程序規(guī)定》）第67 條第三款規(guī)定，強(qiáng)制傳喚的對(duì)象主要是違反治安管理和出境入境管理的違法嫌疑人，因?yàn)閺?qiáng)制傳喚屬于限制人身自由的強(qiáng)制措施，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰的事項(xiàng)必須由法律作出規(guī)定，所以只有法律規(guī)定可以強(qiáng)制傳喚的，公安機(jī)關(guān)才可以強(qiáng)制傳喚。《治安管理處罰法》和《出境入境管理法》都規(guī)定了可以采取強(qiáng)制傳喚的情形，所以《程序規(guī)定》規(guī)定可以采取強(qiáng)制傳喚措施的對(duì)象主要是違反治安管理和出境入境管理的違法嫌疑人?！兜缆方煌ò踩ā分胁⑽匆?guī)定強(qiáng)制傳喚措施，所以交警執(zhí)法中不能采取強(qiáng)制傳喚措施。

（二）交警能否對(duì)阻礙執(zhí)行職務(wù)的違法嫌疑人進(jìn)行拘留

《道路交通安全法》規(guī)定公安機(jī)關(guān)交通管理部門及其交通警察對(duì)道路交通安全違法行為可以進(jìn)行處罰，即只有針對(duì)“因飲酒后駕駛機(jī)動(dòng)車被處罰，再次飲酒后駕駛機(jī)動(dòng)車的”“飲酒后駕駛營(yíng)運(yùn)機(jī)動(dòng)車的”“偽造、變?cè)旎蛘呤褂脗卧?、變?cè)斓臋C(jī)動(dòng)車登記證書、號(hào)牌、行駛證、駕駛證的”“偽造、變?cè)旎蛘呤褂脗卧?、變?cè)斓臋z驗(yàn)合格標(biāo)志、保險(xiǎn)標(biāo)志的”這四類違反《道路交通安全法》的違法人員，可以作出拘留處罰。而對(duì)于阻礙執(zhí)行職務(wù)的違法人員，因?yàn)椴辉诰辛籼幜P規(guī)定條款內(nèi)，所以公安交管部門及其交警不能作出拘留處罰決定。

《人民警察法》第8 條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)的人民警察對(duì)嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序或者威脅公共安全的人員，可以依法予以拘留。根據(jù)這一條，交警亦屬人民警察范疇，其能否對(duì)阻礙執(zhí)行職務(wù)的違法人員進(jìn)行拘留呢？筆者認(rèn)為，《人民警察法》中的拘留是一種刑事拘留，屬于刑事強(qiáng)制措施，如果只是《治安管理處罰法》意義上的阻礙執(zhí)行職務(wù)，還夠不上《人民警察法》里的“嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序或者威脅公共安全”，因而也不能對(duì)阻礙執(zhí)行職務(wù)的違法嫌疑人采取拘留措施。

針對(duì)阻礙執(zhí)行職務(wù)的違法嫌疑人，交警既不能強(qiáng)制傳喚，又不能給予拘留，其在治安民警到來(lái)之前如何控制違法嫌疑人？對(duì)此，《公安機(jī)關(guān)人民警察現(xiàn)場(chǎng)制止違法犯罪行為操作規(guī)程》（公通字〔2010〕9 號(hào)2010 年1 月27 日）中即有相關(guān)規(guī)定，公安民警為現(xiàn)場(chǎng)制止違法犯罪行為可依照規(guī)程采取強(qiáng)制手段，其由輕到重依次為口頭制止、徒手制止、使用警械制止和使用武器制止。一般來(lái)說(shuō)，交警對(duì)阻礙執(zhí)行職務(wù)的違法人員可以采取口頭制止和徒手制止的強(qiáng)制手段，謹(jǐn)慎使用警械制止，禁止使用武器制止。

四、交警能否對(duì)治安行政處罰提出行政復(fù)議

根據(jù)《行政復(fù)議法》第2 條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)。作為被處罰人毫無(wú)疑問有行政復(fù)議權(quán)?！吨伟补芾硖幜P法》第102 條明確規(guī)定，被處罰人對(duì)治安管理處罰決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。被害人作為利害關(guān)系人，認(rèn)為公安機(jī)關(guān)處罰過(guò)輕，也可提起行政復(fù)議。

然而實(shí)踐中經(jīng)常遇到公安機(jī)關(guān)對(duì)阻礙交警執(zhí)行職務(wù)的違法嫌疑人作出治安行政處罰后，交警認(rèn)為其處罰過(guò)輕，不能對(duì)違法行為人起到懲罰作用，從而要求對(duì)該治安管理處罰決定進(jìn)行復(fù)議的情況。那么，此處交警是否有權(quán)利對(duì)該治安管理處罰申請(qǐng)行政復(fù)議甚至提起行政訴訟呢？筆者認(rèn)為交警個(gè)人對(duì)公安機(jī)關(guān)的行政處罰決定沒有提出行政復(fù)議的權(quán)利，理由如下：

首先，從違法行為侵害的權(quán)利類型來(lái)看，阻礙交警執(zhí)行職務(wù)的違法行為主要侵害的不是交警個(gè)人權(quán)利，交警個(gè)人沒有提起行政復(fù)議的權(quán)利基礎(chǔ)。依據(jù)《治安管理處罰法》處罰的違法行為可以分為擾亂公共秩序、妨害公共安全和妨害社會(huì)管理的違法行為以及侵犯人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的違法行為兩大類。前一類違法行為沒有具體的個(gè)人受害者，因此沒有具體受害者對(duì)公安機(jī)關(guān)的行政處罰決定不服而提出行政復(fù)議；后一類違法行為有具體的個(gè)人受害者，因而就有具體受害者對(duì)公安機(jī)關(guān)行政處罰決定提出行政復(fù)議。在阻礙交警執(zhí)行職務(wù)的違法行為中，雖然交警個(gè)人在一定程度上講也是受害者，但是公安機(jī)關(guān)對(duì)阻礙執(zhí)行職務(wù)的違法人員作出處罰的原因主要還是因?yàn)檫`法行為妨害了社會(huì)管理。如果僅從侵害交警個(gè)人人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的角度來(lái)講，一些阻礙執(zhí)行職務(wù)的違法行為，如吵鬧、辱罵甚至輕微的肢體接觸都不構(gòu)成《治安管理處罰法》上的違法行為，更不可能有加重情節(jié)。對(duì)阻礙執(zhí)行職務(wù)的違法行為作出處罰主要是因?yàn)檫`法行為人侵害的是社會(huì)管理秩序，而非因?yàn)榍趾α藗€(gè)人人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利，所以從這個(gè)角度上講，交警個(gè)人不能因?yàn)槠湔J(rèn)為公安機(jī)關(guān)的治安處罰過(guò)輕，而對(duì)該行政處罰決定提起復(fù)議。

其次，從權(quán)利的救濟(jì)程序來(lái)看，交警個(gè)人提起行政復(fù)議沒有必要性。侵害個(gè)人權(quán)利的治安違法案件中，如果公安機(jī)關(guān)的處罰過(guò)輕，受害人可以對(duì)公安機(jī)關(guān)的行政處罰決定提出復(fù)議；但在擾亂公共秩序、妨害公共安全和妨害社會(huì)管理的違法行為中不會(huì)因?yàn)闆]有具體個(gè)人受害者，而對(duì)違法行為人處罰過(guò)輕，甚至不處罰，因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)內(nèi)部的辦案機(jī)制就可以防止和糾正這一點(diǎn)。如公安機(jī)關(guān)法制部門的案件審核程序、辦案質(zhì)量考評(píng)體系和紀(jì)檢督察機(jī)制等都可以起到監(jiān)督把關(guān)作用。因此，在阻礙交警執(zhí)行職務(wù)的治安管理處罰案件中不需要交警個(gè)人對(duì)治安行政處罰決定提出行政復(fù)議。

最后，從行政復(fù)議的程序來(lái)講，交警個(gè)人對(duì)阻礙執(zhí)行職務(wù)違法行為的治安管理處罰決定不服而提出行政復(fù)議不具有可行性。根據(jù)《治安管理處罰法》第91 條規(guī)定，治安管理處罰由縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)決定；其中警告、五百元以下的罰款可以由公安派出所決定。但無(wú)論是何種處罰決定，都必須經(jīng)過(guò)公安局法制部門的審核。也即如果對(duì)派出所作出的處罰決定不服而提起行政復(fù)議，其對(duì)象應(yīng)該是派出所的上級(jí)，即縣級(jí)公安機(jī)關(guān)，而根據(jù)《行政復(fù)議法》規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)，那么對(duì)派出所處罰決定不服提起行政復(fù)議時(shí)，具體辦理行政復(fù)議事宜的仍是處罰決定的原審核機(jī)關(guān)，即縣級(jí)公安機(jī)關(guān)法制部門，就會(huì)出現(xiàn)縣級(jí)公安機(jī)關(guān)法制部門自己復(fù)議自己審核通過(guò)的決定的情況。而如果交警個(gè)人對(duì)行政復(fù)議結(jié)果不服，還可能出現(xiàn)交警個(gè)人對(duì)自己所屬的公安局提起行政訴訟的情況。

五、關(guān)于阻礙交警執(zhí)行職務(wù)違法行為的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

（一）阻礙執(zhí)行職務(wù)的違法行為所阻礙的是依法執(zhí)行的職務(wù)

依法執(zhí)行職務(wù)，是指國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依照法律法規(guī)規(guī)定所進(jìn)行的職務(wù)行為，不僅包括國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在工作時(shí)間和工作單位所進(jìn)行的職務(wù)活動(dòng)，還包括國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員根據(jù)有關(guān)規(guī)定和命令在其他時(shí)間和場(chǎng)所內(nèi)所進(jìn)行的職務(wù)活動(dòng)。[4]如果交警在執(zhí)法過(guò)程中沒有依法進(jìn)行，甚至是有過(guò)錯(cuò)在先，如辱罵、甚至毆打當(dāng)事人，激化矛盾，引發(fā)當(dāng)事人的一些過(guò)激行動(dòng)，從而導(dǎo)致執(zhí)法活動(dòng)無(wú)法進(jìn)行，這種情況下，就不能認(rèn)定違法嫌疑人構(gòu)成了“阻礙執(zhí)行職務(wù)”的違法行為，從而給予處罰。

（二）規(guī)范文明執(zhí)法是減少阻礙執(zhí)行職務(wù)的違法行為的重要保障

目前，多部法律法規(guī)和規(guī)范性文件都對(duì)民警執(zhí)法規(guī)范化作了明確且具有指導(dǎo)性的規(guī)定。如《人民警察法》規(guī)定，人民警察必須做到禮貌待人，文明執(zhí)勤；《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》第6條規(guī)定，交通警察在執(zhí)勤執(zhí)法、接受群眾求助時(shí)應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人，使用文明、禮貌、規(guī)范的語(yǔ)言，語(yǔ)氣莊重、平和。對(duì)當(dāng)事人不理解的，應(yīng)當(dāng)耐心解釋，不得呵斥、諷刺當(dāng)事人。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》也要求，努力讓人民群眾在每一項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)、每一起案件辦理中都能感受到社會(huì)公平正義。

但一些實(shí)際案例顯示，很多阻礙執(zhí)行職務(wù)違法行為的出現(xiàn)，在一定程度上與個(gè)別執(zhí)法人員的執(zhí)法行為不規(guī)范、不文明、不理性有較大關(guān)系。如個(gè)別執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程態(tài)度惡劣、工作方法簡(jiǎn)單粗暴、對(duì)當(dāng)事人大聲呵斥，導(dǎo)致當(dāng)事人情緒激動(dòng)，最后導(dǎo)致阻礙執(zhí)行職務(wù)的違法行為發(fā)生。因而，交警加強(qiáng)規(guī)范文明執(zhí)法，可以減少許多沖突，從而大大減少阻礙執(zhí)行職務(wù)的違法行為。

（三）應(yīng)將公民的陳述申辯、批評(píng)監(jiān)督與阻礙執(zhí)行職務(wù)違法行為區(qū)別開來(lái)

《治安管理處罰法》《行政處罰法》《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》等法律法規(guī)都規(guī)定要保證當(dāng)事人的陳述權(quán)和申辯權(quán)。執(zhí)法人員在對(duì)違法嫌疑人進(jìn)行調(diào)查處理時(shí)，當(dāng)事人可能會(huì)情緒比較激動(dòng)，但執(zhí)法人員還是要保持冷靜克制。實(shí)踐中，有時(shí)還存在執(zhí)法人員未充分聽取違法嫌疑人陳述和申辯的情況，甚至錯(cuò)誤地認(rèn)為當(dāng)事人的陳述和申辯過(guò)于啰唆、無(wú)理取鬧，是不配合執(zhí)法，屬于阻礙執(zhí)行職務(wù)。如此執(zhí)法，不僅損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，而且也不利于對(duì)案件全面調(diào)查，不利于作出客觀公正的調(diào)查結(jié)論和處罰決定。

另外，在交警調(diào)查處理案件過(guò)程中，當(dāng)事人可能會(huì)對(duì)交警的執(zhí)法行為提出一些批評(píng)，有些批評(píng)可能比較激烈，甚至是錯(cuò)誤的批評(píng)，但只要當(dāng)事人不是辱罵、貶損、威脅、誣告交警，不是無(wú)理取鬧和故意不配合交警執(zhí)法，也不能輕易認(rèn)定其為阻礙執(zhí)行職務(wù)的違法行為。因?yàn)椤稇椃ā芬?guī)定，公民對(duì)國(guó)家工作人員，有權(quán)提出批評(píng)和建議。