蔡 瓊

（201701　上海政法學(xué)院 研究生部　上海）

論我國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)機(jī)制的設(shè)立和完善

蔡 瓊

（201701上海政法學(xué)院 研究生部上海）

行政復(fù)議作為解決行政糾紛的有效途徑，已成為各國(guó)法律體制中相當(dāng)重要的一環(huán)。與行政訴訟等其他解決行政糾紛途徑相比較，行政復(fù)議制度具有審查面廣，程序簡(jiǎn)便，快捷高效，成本低廉等優(yōu)點(diǎn)。然而，我國(guó)《行政復(fù)議法》公布至今已有十年之久，在其發(fā)揮法律效力的這期間，行政復(fù)議制度并沒有像我們當(dāng)初設(shè)想的那樣有力地解決行政矛盾糾紛，以至于權(quán)益受到侵害的行政相對(duì)人對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的行政復(fù)議制度已經(jīng)逐漸失去信心。這主要是因?yàn)槲覈?guó)行政復(fù)議機(jī)關(guān)獨(dú)立性還不夠，導(dǎo)致我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議制度猶如“雞肋”。所以行政復(fù)議制度的改善勢(shì)在必行。筆者認(rèn)為構(gòu)建新的行政復(fù)議體制的重中之重在于建立一個(gè)統(tǒng)一、獨(dú)立、公正、高效又有公信力的新型行政復(fù)議組織，即行政復(fù)議委員會(huì)。

行政復(fù)議委員會(huì)；行政復(fù)議；行政復(fù)議機(jī)構(gòu)

一、我國(guó)行政復(fù)議存在的主要問題

我國(guó)的《行政復(fù)議法》實(shí)施后，它的優(yōu)越性在實(shí)踐中并沒有得到很好的發(fā)揮。據(jù)統(tǒng)計(jì)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)每年受理行政復(fù)議案件的數(shù)量不僅少于法院受理的行政訴訟案件的數(shù)量，而且自2006年以來，復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議案件的數(shù)量呈逐年下降的趨勢(shì)。在美國(guó)、韓國(guó)、日本等國(guó)，行政復(fù)議案件的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過行政訴訟案件的數(shù)量。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在美國(guó)行政復(fù)議案件的數(shù)量和行政訴訟案件數(shù)量的比例是24∶1，日本大約為8∶1，韓國(guó)約為7∶1，行政復(fù)議是解決行政糾紛的主渠道，只有一小部分爭(zhēng)議才最終進(jìn)入訴訟程序。然而，我國(guó)有70%的行政糾紛，未經(jīng)行政復(fù)議直接進(jìn)入了行政訴訟程序。行政相對(duì)人通過信訪申訴的案件數(shù)量更是居高不下，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過行政復(fù)議案件數(shù)量。［1］行政復(fù)議制度已經(jīng)不符合我國(guó)行政糾紛解決實(shí)踐的需要。究其原因在于我國(guó)行政復(fù)議制度的設(shè)計(jì)存在重大缺陷，尤其是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置很不合理，行政復(fù)議管轄體制難以保證行政復(fù)議決定的公正性，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制也很不健全。

二、行政復(fù)議委員會(huì)的法律分析

通過前文分析，筆者認(rèn)為解決現(xiàn)行行政復(fù)議制度存在的問題，完善行政復(fù)議體制，關(guān)鍵在于改革現(xiàn)行的行政復(fù)議組織。建立行政復(fù)議委員會(huì)制度是改革和完善現(xiàn)行行政復(fù)議組織的有效舉措。

（一）建立行政復(fù)議委員會(huì)的可行性

增強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是行政復(fù)議制度改革的基本趨勢(shì)。糾紛解決機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是糾紛解決途徑的生命力所在。行政復(fù)議作為解決行政糾紛的途徑之一，如何保持行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性也是各國(guó)和各地區(qū)行政復(fù)議制度努力改進(jìn)的方向。如日本1962年通過的《行政不服審查法》規(guī)定行政復(fù)議委員會(huì)在不同程度上獨(dú)立于其他的行政機(jī)關(guān)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)原則上由具有相關(guān)專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的審判官組成，使行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性方面向前邁進(jìn)了一大步。［2］韓國(guó)于1985年實(shí)施的《行政審判法》歷經(jīng)多次修改，而修改的主要內(nèi)容之一就是增強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，即行政審判委員會(huì)的獨(dú)立性。［3］臺(tái)灣新《訴愿法》規(guī)定，各機(jī)關(guān)辦理訴愿事件，應(yīng)設(shè)訴愿審議委員會(huì)。英國(guó)解決行政糾紛的行政裁判所是根據(jù)議會(huì)制定法，具有相對(duì)獨(dú)立地位，獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)不能根據(jù)自由裁量權(quán)任意創(chuàng)立。行政裁判所作出裁決時(shí)必須遵守“公正、公開、無偏私”原則，以免受行政機(jī)關(guān)的干預(yù)。任何因受到行政機(jī)關(guān)的影響而做出的裁決都是無效的。他們做出裁決不需要請(qǐng)示部長(zhǎng)或其他行政機(jī)關(guān)，部長(zhǎng)也無權(quán)撤銷或改變裁判所的裁決。各國(guó)行政復(fù)議制度改進(jìn)的內(nèi)容、形式等方面雖然各不相同，但是，各國(guó)都毫無例外的將增強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性作為行政復(fù)議制度改革的首要任務(wù)。因此，從各國(guó)和各地區(qū)的實(shí)踐看，增強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是行政復(fù)議制度改革的一個(gè)基本趨勢(shì)。

（二）行政復(fù)議委員會(huì)制度的構(gòu)建

借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家典型行政復(fù)議組織制度，根據(jù)我國(guó)行政復(fù)議法律制度的理論，筆者認(rèn)為應(yīng)該構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情和社會(huì)現(xiàn)狀的行政復(fù)議委員會(huì)機(jī)制。

現(xiàn)行行政復(fù)議體制下，我國(guó)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不僅不具有獨(dú)立性，而且行政復(fù)議機(jī)構(gòu)林立，不成體系，從而造成行政復(fù)議決定公信力下降，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)臃腫和行政資源的浪費(fèi)。我認(rèn)為要想充分發(fā)揮行政復(fù)議制度的優(yōu)越性，就必須改革現(xiàn)行的行政復(fù)議組織設(shè)置模式，構(gòu)建相對(duì)統(tǒng)一、獨(dú)立的行政復(fù)議委員會(huì)。即取消縣級(jí)以上人民政府及其職能部門都設(shè)立行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的作法，只在縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)一設(shè)置專司行政復(fù)議職能的行政復(fù)議委員會(huì)，并在法律上保障行政復(fù)議委員會(huì)的統(tǒng)一性和獨(dú)立性。在統(tǒng)一性方面，將現(xiàn)行行政復(fù)議體制下縣級(jí)以上人民政府職能部門行使的行政復(fù)議權(quán)統(tǒng)收回，統(tǒng)拼由同級(jí)行政復(fù)議委員會(huì)行使。在獨(dú)立性方面給，《行政復(fù)議法》應(yīng)賦予行政復(fù)議委員會(huì)獨(dú)立的法律地位和法律人格，確保行政復(fù)議委員會(huì)獨(dú)立于同級(jí)政府的其他行政機(jī)關(guān)。［4］只有這樣行政復(fù)議委員會(huì)才能夠以自己的名義受理行政復(fù)議申請(qǐng)，審議行政復(fù)議案件，最終獨(dú)立作出行政復(fù)議決定。

三、結(jié)語

近年來，我國(guó)行政復(fù)議工作處于瓶頸期，運(yùn)行狀態(tài)幾乎停滯不前。行政復(fù)議案件的數(shù)量呈現(xiàn)逐年下降趨勢(shì)。究其原因是因?yàn)槲覈?guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性缺失，行政復(fù)議管轄體制和運(yùn)行機(jī)制不健全。［5］要充分發(fā)揮行政復(fù)議制度的優(yōu)越性，使其成為解決行政糾紛的主渠道，必須對(duì)現(xiàn)行行政復(fù)議組織制度進(jìn)行改革和完善。構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情，具有中國(guó)特色的行政復(fù)議組織是完善行政復(fù)議體制的必由之路?？s減大量行政復(fù)議人員編制，增強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，提高行政復(fù)議決定的公信力，而且比較適合我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制。

［1］金國(guó)坤：《行政復(fù)議委員會(huì)：行政復(fù)議困局的突破口》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2009年第6期

［2］莫初明：《論我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的法律獨(dú)立性》，載《行政與法》，2007年第6期

［3］周漢華：《行政復(fù)議司法化：理論、實(shí)踐與改革》，北京大學(xué)出版社，2005

［4］鄭志耿，儲(chǔ)厚冰：《我國(guó)行政復(fù)議制度分析與完善思考》，載《法學(xué)研究》，2004年第2.期

［5］黃行文：《論我國(guó)行政復(fù)議制度之不足及其完善》，載《宜賓學(xué)院學(xué)報(bào)》，2002年第3期

蔡瓊（1992.05～），女，漢族，上海市，學(xué)歷：碩士研究生，上海政法學(xué)院 研究生部 憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。