徐能武 龍 坤 孟 鑫

【內容提要】 推進太空軍備控制關乎各國航天事業(yè)發(fā)展和人類命運共同體的構建。1957年蘇聯太空力量的出現，使美國產生了“導彈差距”的恐慌，雙方很快就展開了太空軍備競賽。在核恐怖對峙中，美蘇雙方逐漸認識到，實現太空軍備控制符合雙方戰(zhàn)略利益和國際社會期盼，因此到20世紀60年代后期形成了太空軍控第一階段的系列成果。1991年蘇聯解體后，太空領域出現了權力嚴重失衡的局面，太空軍控由20世紀70—80年代的弱納什均衡狀態(tài)轉瞬陷入徘徊、倒退。冷戰(zhàn)前后的第二階段因美國的阻撓和退約，太空軍控成果乏善可陳。2011年以來，太空軍控進入第三階段，呈現出大國激烈角力、陣營涇渭分明、議題交叉融合等特點和態(tài)勢。面對太空軍事化的嚴峻現實，世界各國需要在總結太空軍控歷史實踐經驗教訓的基礎上，遵循其內在機理和規(guī)律，積極探索和參與制定推進太空軍控的有效應對策略和議題方案。

太空力量的巨大戰(zhàn)略意義使得太空安全已經成為國家戰(zhàn)略安全的一個重要組成部分，對國家政治、經濟、軍事、文化、科技和社會等領域的發(fā)展產生重大的影響。一方面，太空無疆域性及太空力量“全球進入、全球存在”的特性，使得太空國際安全合作成為人類航天事業(yè)發(fā)展的內在要求和最佳“試驗田”；另一方面，太空高、遠的位置優(yōu)勢使得太空力量作為國家力量的新生成分具有極為重要的戰(zhàn)略意義，各國因此競相發(fā)展太空力量，太空軍控困難重重。這兩者之間形成一個明顯的悖論。如何破解這一悖論，通過太空軍備控制對太空軍事利用進行限制，特別是防止太空武器化和軍備競賽，以維護大國間的戰(zhàn)略穩(wěn)定和國際安全，一直是各國航天事業(yè)發(fā)展中面臨的重大問題。太空軍備控制是指對太空領域的武器及其相關設施、相關活動或者相關人員進行約束，以達到維護國家安全的目的。①李彬：《軍備控制理論與分析》，國防工業(yè)出版社2006年版，第2-4頁?！败妭淇刂剖且粋€應用性的領域。軍備控制的相關概念主要來自實踐，而不是由學者先進行定義然后再實施應用?！雹诶畋颍骸盾妭淇刂评碚撆c分析》，國防工業(yè)出版社2006年版，第1頁。因此，尋求太空軍控的脫困之策，需要從太空軍控的歷史實踐中探究其動因、特點、規(guī)律及趨勢。從國內外太空軍控理論研究現狀來看，至今仍缺乏關于太空軍控的緣起動因、發(fā)展演化歷程及當前動向的系統(tǒng)、透徹的研究。

一 美蘇恐怖對峙背景下太空軍控的實踐緣起

1957年10月，蘇聯成功發(fā)射了世界上第一顆人造地球衛(wèi)星，標志著人類航天時代的到來，也引起了美國對所謂“導彈差距”的恐慌。在這種特定國際背景下，美蘇展開了激烈的太空軍備競賽，美國快速發(fā)展的軍用太空力量很快“摸清”蘇聯的導彈“家底”，相關恐慌也煙消云散。與此同時，雙方也認識到太空軍事化的危害，特別是一旦核武器等大規(guī)模殺傷性武器進入太空，后果將不堪設想。因此，美蘇雙方利用聯合國及其相關機構平臺，探討以太空禁核為中心的太空軍備控制，取得了一些具有代表性的成果。《各國探索和利用外層空間活動的法律原則宣言》（簡稱《外空宣言》）、《禁止在大氣層、外層空間和水下進行核武器試驗條約》（簡稱《部分禁止核試驗條約》）、《關于各國探索和利用外層空間包括月球與其他天體活動所應遵循原則的條約》（簡稱《外層空間條約》）和《營救宇宙航行員、送回宇宙航行員和歸還發(fā)射到外層空間的物體的協定》（簡稱《營救協定》），構成了早期太空軍控的緣起脈絡和基本框架。

（一）“導彈差距”恐慌引發(fā)太空軍備競賽

冷戰(zhàn)中的太空軍備競賽的緣起可以追溯到蘇聯發(fā)射的第一顆人造地球衛(wèi)星以及由此引起的美國對于“導彈差距”（Missile Gap）的爭論。1957年10月4日，蘇聯用R7火箭成功將“斯普特尼克I號”（Sputnik I）衛(wèi)星送入軌道。這一重大突破給美國帶來了巨大的心理沖擊，被稱為蘇聯技術突襲美國的“斯普特尼克時刻”（Sputnik Moment)。這一事件被認為是在美國歷史上為數不多的幾次災難性危機中，唯一可以與1814年英軍占領華盛頓、1941年“珍珠港事件”以及2001年九一一事件相提并論的重大事件。美國決策層認為，蘇聯衛(wèi)星的率先成功發(fā)射昭示著美國核力量優(yōu)勢地位的喪失，美國本土開始被置于蘇聯的洲際彈道導彈攻擊之下。同時在1957年年底，美國情報機構出臺了系列“國家情報評估”報告，指出美蘇存在明顯的“導彈差距”，即在1959—1961年間，將會出現一個因美國洲際彈道導彈發(fā)展落后于蘇聯而導致戰(zhàn)略失衡的“嚴峻時期”。報告預測，蘇聯在1961—1962年即可擁有500枚洲際彈道導彈，而美國到1960年將僅有24枚可用于實戰(zhàn)的洲際彈道導彈。這一觀點引發(fā)了美國決策層的恐慌。①張揚：《冷戰(zhàn)時期美國的太空安全戰(zhàn)略與核戰(zhàn)爭計劃研究》，九州出版社2017年版，第28-33頁。同年，蓋瑟委員會（the Gaither Committee）出臺機密報告（史稱“蓋瑟報告”）并很快泄露出去，該報告對于蘇聯的戰(zhàn)略核力量和洲際彈道導彈給予很高的估計，強調美蘇之間存在明顯的“導彈差距”，即蘇聯已經獲得可攜帶高當量彈頭的洲際彈道導彈發(fā)射能力，而美國卻沒有相應的能力，進而引發(fā)了民間的極大恐慌。②David Lindsey Snead, Eisenhower and the Gaither Report: The Influence of a Committee of Experts on National Security Policy in the Late 1950s, January 1997, https://digitalcommons.liberty.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1056&context=fac_dis.

“導彈差距”的爭論引發(fā)了對艾森豪威爾政府國防政策的強烈抨擊和不滿。衛(wèi)星領域的落后促使美國反思之前的太空政策，最終放棄了導彈計劃與衛(wèi)星計劃相分離的原則。1958年1月22日，美國國家安全委員會討論了“彈道導彈與衛(wèi)星項目的優(yōu)先性”；1月24日，艾森豪威爾批準了國家安全委員會行動備忘錄1846號文件（NSC Action 1846），將衛(wèi)星項目列為重點優(yōu)先項目進行發(fā)展。1958年7月29日，艾森豪威爾簽署《1958年國家宇航法案》，授權成立了指導外層空間活動的國家航空航天局（NASA）；8月18日，艾森豪威爾批準了國家安全委員會文件《美國關于外層空間的初步政策》（編號為NSC5814/1），標志美國正式準備與蘇聯開展太空軍備競賽。此后，艾森豪威爾政府采取了“一切可行的措施來加速導彈和人造衛(wèi)星計劃”。①張揚：《冷戰(zhàn)時期美國的太空安全戰(zhàn)略與核戰(zhàn)爭計劃研究》，九州出版社2017年版，第7頁。美蘇雙方因而進入了以冷戰(zhàn)為背景的太空軍備競賽，爭奪太空霸主地位。到肯尼迪政府時期，美蘇的太空軍備競賽更加激烈。在總統(tǒng)競選期間，肯尼迪就將太空議題作為突破口，對共和黨的太空政策進行了猛烈的批判，其中有二十多次提到“導彈差距”。②Walter A. MacDougall, The Heavens and the Earth: A Political History of the Space Age,Baltimore: The Hopkins University Press, 1997, p. 225.肯尼迪上臺后，立即專門任命了一個外層空間特別委員會來考察美國的太空項目。該委員會于1961年1月提交的《外層空間特別委員會向當選總統(tǒng)提交的報告》（史稱“威斯納報告”），強調了外層空間對于美國威信地位的重要作用，為肯尼迪政府的太空決策提出了一些建議。③Wiesner Committee, “Report to the President-Elect of the Ad Hoc Committee on Space,”January 10, 1961, https://www.hq.nasa.gov/office/pao/History/report61.html.除這份報告外，還有其他一些報告，如《外空合作》報告（史稱“加德納報告”）也特別強調了美國在外層空間發(fā)展的滯后性。④Richard N. Gardner, “Cooperation in Outer Space,” Foreign Affairs, Vol. 41, No. 2, 1963.這些報告加上此后的兩大事件，促使肯尼迪政府下決心大力發(fā)展太空力量。一是1961年4月12日，蘇聯宇航員尤里·加加林（Yuri Gagarin）第一次實現太空飛行；二是同年4月“豬灣丑聞”的發(fā)生。⑤張揚：《冷戰(zhàn)時期美國的太空安全戰(zhàn)略與核戰(zhàn)爭計劃研究》，九州出版社2017年版，第17-18頁。最終，出于重建美國威信的主要考慮，肯尼迪政府決定推進登月計劃。1962年4月11日，肯尼迪通過簽署國家安全決定第144號備忘錄（NSAM144），賦予“獲得阿波羅載人登月計劃的研究開發(fā)及可操作能力以國家最高優(yōu)先權”。⑥張揚：《冷戰(zhàn)時期美國的太空安全戰(zhàn)略與核戰(zhàn)爭計劃研究》，九州出版社2017年版，第21頁。自此，冷戰(zhàn)期間最大的太空項目“阿波羅登月計劃”開始緊鑼密鼓地展開。這一時期，美蘇太空軍備競賽進入了白熱化狀態(tài)。

（二）從“太空三原則”到禁止太空核試驗

20世紀60年代，美蘇初步具備開發(fā)和利用太空的能力后，將權力博弈從陸?？諅鹘y(tǒng)領域延伸至位置高遠的外層空間。為提升國家威信和影響力，增強競爭優(yōu)勢，美蘇相繼推出登月計劃，將太空競賽推向高潮。在此背景下，經過聯合國的努力推動，美蘇等太空行為體逐步達成了太空活動基本原則以及太空軍控多邊條約，以規(guī)范太空行為，緩解太空軍備競賽的緊張氣氛，維護外層空間的和平與安全。

蘇聯于1957年發(fā)射世界上第一顆地球人造衛(wèi)星后，美國由于感到差距和恐慌，尤其是擔心蘇聯利用太空謀取不對稱的核優(yōu)勢，提議在聯合國建立一個專門機構來討論太空利用問題。1959年，聯合國大會在1472號決議中決定建立“和平利用外層空間委員會”（簡稱“外空委”）。外空委下設兩個常設小組委員會，分別是科學和技術小組委員會、法律小組委員會?？傮w而言，外空委確定了和平利用外層空間國際合作的具體領域，鼓勵對外層空間探索所引起的法律問題進行研究，對于太空軍控的推進具有重要意義。①“The UN General Assembly Established the Committee on the Peaceful Uses of Outer Space(COPUOS) in Resolution 1472 (XIV),” 1959, https://www.unoosa.org/pdf/gares/ARES_14_1472E.pdf.在外空委創(chuàng)設初期，由于美蘇主導，且只有陣線分明的18個成員國，因而相對容易達成協議，但后來隨著成員國的增加，相關的分歧越來越多。1961年12月20日，第16屆聯合國大會通過了著名的第1721號決議，即《和平利用外空國際合作》（International Cooperation in the Peaceful Uses of Outer Space），②UN Office for Outer Space Affairs, “International Co-operation in the Peaceful Uses of Outer Space, 1721(XVI) Resolution Adopted by the UN General Assembly,” December 1961,http://www.unoosa.org/oosa/en/ourwork/spacelaw/treaties/resolutions/res_16_1721.html.提出和平利用太空符合人類的共同利益，要求各國出于和平目的探索與利用太空，規(guī)定開展太空活動應遵守國際法的相關規(guī)定，并倡導各國在氣象、通信等領域開展太空合作。根據決議，太空行為體在開展太空活動時應堅持以下三大原則：一是包括《聯合國憲章》在內的國際法適用于外層空間和天體；二是外層空間和天體供一切國家按國際法自由探測和利用，任何國家不得據為已有；三是開發(fā)利用太空應為改善人類福祉服務。在這個基礎上逐漸發(fā)展起來的關于太空的法律制度，其核心就是太空和平利用以及不得為任何國家單獨控制?？傮w來看，《和平利用外空國際合作》決議為聯合國以及各國和平探索與利用太空、推動國際太空合作提供了行動原則和方針。

繼美國于1959年發(fā)射第一顆軍用偵察衛(wèi)星之后，1962年3月16日，蘇聯成功發(fā)射其首顆間諜衛(wèi)星。美蘇對軍用衛(wèi)星的研發(fā)與部署，標志著兩國開始全面推進太空軍事化，③James Clay Moltz, The Politics of Space Security: Strategic Restraint and the Pursuit of National Interest, Palo Alto, California: Stanford University Press, 2010, p. 120.太空軍備競賽進一步升級。1962年6月，時任美國國務卿迪安·臘斯克(Dean Rusk)斷言，太空可能成為人類的最新戰(zhàn)場。④“Secretary of State Dean Rusk, Address of June 16, 1962,” U.S. State Department Bulletin,July 2, 1962, https://www.armscontrol.org/act/2002-04/features/breaking-deadlock-space-arms-control.由于美蘇在地下核試驗方面技術趨于成熟，為防止核武器擴散，雙方于1963年首次舉行討論削減和限制進攻性戰(zhàn)略武器的會議。在國際輿論壓力的推動下，1963年8月5日，蘇聯、美國和英國在莫斯科簽署《部分禁止核試驗條約》，禁止締約國在大氣層、外層空間和水下進行核武器試驗，旨在避免發(fā)生太空沖突，并防止由核爆炸造成的對在軌衛(wèi)星系統(tǒng)正常運轉的威脅。該條約是第一個對太空武器進行法律限制的條約，表明美蘇等大國在外層空間禁止核試驗這一問題上達成了共識，標志著太空軍控取得重要的階段性成果。但《部分禁止核試驗條約》也存在漏洞，例如，其僅禁止在太空進行核爆炸試驗，并未禁止締約國在太空部署核武器。

隨著美蘇不斷推進太空武器化，太空軍備競賽愈演愈烈。在聯合國的努力下，主要太空國家逐漸形成和平利用太空的有效共識。1963年12月13日，聯合國大會第1962號決議通過《外空宣言》，①The Declaration of Legal Principles Governing the Activities of States in the Exploration and Uses of Outer Space, December 13, 1963, http://www.unoosa.org/oosa/en/ourwork/spacelaw/principles/legal-principles.html.規(guī)定了各國開展外空活動應遵守的基本原則，主要包括：和平探索與利用外空事關全人類的共同利益；各國可根據國際法平等、自由地探索和利用外空；一國不得通過使用、占領、主權要求等任何方式將外層空間和天體據為本國所有等。總體來看，這一宣言為各國和平利用外空提供了現實指導，為限制外空武器化以及緩和外空軍備競賽奠定了法律基礎，對于維護外空安全及全球穩(wěn)定具有重要意義。但是，該宣言對于太空行為體缺乏實質性的法律約束力。例如，1964年，美國堅持部署了攜帶核彈頭的反衛(wèi)星武器，違背了和平利用太空原則，在很大程度上刺激了蘇聯研制太空武器。

（三）均衡對峙中太空安全框架的初步建構

隨著冷戰(zhàn)形勢的發(fā)展，太空軍控的歷程也在不斷演進。美蘇雙方盡管形成了對峙的嚴峻局面，但在太空軍控方面還是逐步取得了一些實際成果，具有代表性的有《外層空間條約》和《營救協定》等。

20世紀50—60年代，美蘇形成了“兩極對峙”和“核大戰(zhàn)威脅”的地緣戰(zhàn)略格局，雙方在太空安全領域建立了既激烈競爭又相互合作的安全體系框架，其標志是《外層空間條約》的簽署。1966年6月16日，美蘇在1963年《外空宣言》的基礎上，各自擬定了外層空間條約草案并遞交至聯合國。雙方強調禁止在外空部署包括核武器在內的任何大規(guī)模殺傷性武器，并引入觀察員機制。

1967年1月27日，美蘇最終達成《外層空間條約》，①Treaty on Principles Governing the Activities of States in the Exploration and Use of Outer Space, Including the Moon and Other Celestial Bodies (Outer Space Treaty), October 1967,https://media.nti.org/documents/outer_space_treaty.pdf.明確規(guī)定了太空活動的一些基本原則，如和平利用太空、人類共同利益、國際責任等?！锻鈱涌臻g條約》被稱為“外空憲章”，是人類進入太空時代以來制定的關于外空領域的首份成文法，也是外空軍控議題的重要國際條約之一，為國際社會維護外空安全提供了法律支撐。該條約在《部分禁止核試驗條約》禁止在包括外空在內的空間進行核試驗的基礎上，確立了和平利用太空的原則，規(guī)定不得在繞地球軌道、天體或外層空間放置、部署核武器或其他種類的大規(guī)模殺傷性武器，禁止在天體上建立軍事基地、部署軍事設施和防御工事，以及舉行軍事演習。這就在禁止太空核試驗的基礎上，進一步禁止在太空及其天體上放置、部署包括核武器在內的任何大規(guī)模殺傷性武器，對太空軍事利用進一步進行了限制，在太空軍控領域具有重要的里程碑意義。此外，《外層空間條約》還提出《聯合國憲章》等國際法同樣適用于太空活動，各國在外空活動中不得使用武力或以武力相威脅。

在美蘇爭霸的歷史背景下，《外層空間條約》的簽訂與生效，有效阻止了美蘇將核軍備競賽延伸至外層空間，②Bin Cheng, “The Commercial Development of Space: the Need for New Treaties,” Journal of Space Law, Vol. 19, No. 1, 1991, p. 27.極大地降低了美蘇以及全球面臨的太空核威脅，維護了冷戰(zhàn)時期外空的安全與穩(wěn)定，但這一條約也存在著一些明顯的缺陷和局限性。其一，該條約主要禁止各國在外層空間“放置”“部署”大規(guī)模殺傷性武器，并沒有對飛越太空的攜帶大規(guī)模殺傷性武器的彈道導彈加以限制，為美國等發(fā)展陸基彈道導彈防御系統(tǒng)提供了法律借口。其二，條約對于太空武器的限制范圍過于狹窄，其禁止對象僅為核武器等大規(guī)模殺傷性武器，而對于地基、空基和?；葱l(wèi)星武器、軍用衛(wèi)星系統(tǒng)以及常規(guī)武器在外層空間的使用并未予以禁止，因而給太空武器化留下了漏洞。例如，盡管條約禁止在軌道上部署核轟炸系統(tǒng)，但美蘇在冷戰(zhàn)期間以“部分軌道轟炸系統(tǒng)”（FOBS）的名義進行研究，由于該系統(tǒng)并沒有繞地球軌道一圈以上，只是諸如攜帶核彈頭的洲際彈道導彈（ICBM）之類的運載系統(tǒng)，或者其本身不攜帶核彈頭的共軌式反衛(wèi)系統(tǒng)，因而規(guī)避了條約的直接限制。③何奇松：《太空安全問題研究》，復旦大學出版社2014年版，第217頁。其三，該條約缺乏核查機制，也沒有設置專門的機構落實條約的各項規(guī)定，無法從根本上監(jiān)督締約國的太空活動是否符合條約規(guī)定。其四，對太空軍事化的限制具有不徹底性，該條約并沒有禁止出于科學研究等和平目的在太空活動中使用軍事人員或軍事設備，為太空軍事化行為提供了可乘之機。其五，條約對于一些術語沒有給出明確界定，比較典型的就是對于太空用于“和平目的”（Peaceful）的界定不清，導致各國對于該表述理解不一。例如，以美國為首的西方國家將“和平”等同于“非進攻性”“非侵略性”（Non-aggressive）而不是“非軍事性”（Non-military），這就在主觀上縮小了條約對太空軍事活動的限制范圍。最終的結果就是，美國等太空強國可以在《外層空間條約》規(guī)定的“和平目的”下，堂而皇之地進行偵察、通信、導航、預警、監(jiān)測地面核爆等“軍事活動”，①何奇松：《太空安全問題研究》，復旦大學出版社2014年版，第222-223頁。太空軍事利用成為現實，且愈演愈烈。

在《外層空間條約》的基礎上，1967年12月19日，聯合國大會第2345號決議通過《營救協定》。②“Resolution Adopted by the General Assembly 2345 (XXII), Agreement on the Rescue of Astronauts, the Return of Astronauts and the Return of Objects Launched into Outer Space,” December 1967, https://www.unoosa.org/oosa/en/ourwork/spacelaw/treaties/rescueagreement.html.該協定規(guī)定了締約國在營救因意外事故而降落至地面的宇航員時，應盡的義務以及相關制度，旨在促進各國就和平探索與利用外空開展國際合作?！稜I救協定》的簽署拓展了各國出于和平目的開展太空活動的國際合作范圍，為太空行為體之間組織救援航天事故提供了法律依據。但這一協定也有一定缺陷。比如，其營救對象僅為宇航員，一旦進入太空的平民游客落難，救援工作難以根據該協定的相關規(guī)定展開。

總體來看，太空軍控肇始于冷戰(zhàn)初期美蘇對于核武器運用于太空所帶來不可接受損失的恐懼之共有觀念，聚焦于太空領域的禁核，而對于其他領域（如防止太空武器化和軍備競賽）則沒有提上議程。這一階段的太空軍控是由美蘇主導的，中國、日本和印度等其他國家與美蘇之間在太空實力上還存在顯著差距，不具備足夠的話語權，故而美蘇雙方在太空軍控領域的關切和舉措就構成了這一時期太空軍控領域的主要發(fā)展方向和成果。在核武器相互確保摧毀的恐怖對峙情境下，美蘇最大的關切在于避免同歸于盡，都有尋求在太空領域避免引發(fā)核戰(zhàn)爭的共同利益。因而，這一階段相關的太空軍控條約以太空禁核、禁止大規(guī)模殺傷性武器為重點，以及禁止試驗、部署具有導彈防御能力的天基武器。但是，對于其他類型的太空武器（如?；?、地基、空基、天基反衛(wèi)武器）并沒有明確禁止，對于太空軍事化的限制范圍過于狹窄。同時，這一階段的軍控機制大多缺乏監(jiān)督機制，多依靠締約國的自覺遵守，因而有效性不足。這些問題一定程度上給各國研發(fā)、試驗和部署這類太空武器留下了很大的空間，也為后來的太空武器化和軍備競賽埋下了伏筆。

二 國際體系轉換中太空軍控的歷史演進

20世紀70年代初，隨著美蘇雙方核對峙趨向恐怖均衡的狀態(tài)，國際太空軍控博弈進入一種弱納什均衡狀態(tài)，達成了系列太空軍控相關成果。1991年，以蘇聯解體為標志，國際體系由雅爾塔體系向冷戰(zhàn)后體系轉化，太空領域因蘇聯一極的突然消失而出現了嚴重的權力失衡，美國憑借著遠超其他國家的太空實力，加快太空武器化和太空戰(zhàn)準備，試圖以太空絕對優(yōu)勢護持其全球霸權。美國在聯合國相關平臺屢屢投票否決中俄等國提出的防止太空武器化和軍備競賽的議題方案，甚至單方面宣布退出《限制反彈道導彈系統(tǒng)條約》（簡稱《反導條約》），導致太空軍控停滯不前乃至出現了倒退的現象。

（一）太空軍控的弱納什均衡

20世紀70—80年代，美蘇兩極對抗的大背景未變，且抗衡格局趨向穩(wěn)定。為防止任何一方技術上的突破或擴散給自身帶來威脅，美蘇在太空軍控領域達成了《反導條約》、《太空物體所造成損害的國際責任公約》（簡稱《責任公約》）、《關于登記射入外層空間物體的公約》（簡稱《登記公約》）和《禁止為軍事或其他敵對目的使用改變環(huán)境的技術的公約》等。這些條約或公約對相關定義、概念進行明確界定和闡述，更具有操作性，標志著國際太空軍控框架得以進一步充實和拓展。

20世紀70年代初，美蘇的戰(zhàn)略核力量已基本形成均勢，雙方都具備了“相互確保摧毀”的能力。在此背景下，美蘇在太空軍控談判中均有所妥協。作為美蘇第一階段限制戰(zhàn)略武器談判的主要成果之一，1972年5月26日，美蘇簽署《反導條約》，奠定了太空軍控的重要基礎，實現了一定時間內的弱納什均衡狀態(tài)。為進一步加強對于穿越太空的彈道導彈防御武器的限制，1974年7月，美蘇又簽訂《美蘇關于限制反彈道導彈系統(tǒng)條約議定書》，規(guī)定各自只能擁有一處反導系統(tǒng)，禁止安置或部署海基、空基和陸地機動反彈道導彈系統(tǒng)，禁止賦予常規(guī)防空系統(tǒng)攔截戰(zhàn)略彈道導彈的能力。①黃英：《〈限制反彈道導彈系統(tǒng)條約〉的簽訂與美國的退出》，《北方論叢》2002年第3期，第38頁?！斗磳l約》有效限制了美蘇防御性戰(zhàn)略武器系統(tǒng)的發(fā)展，防止了兩國核軍備競賽進一步升級，避免兩國在緊張對峙狀態(tài)下爆發(fā)核戰(zhàn)爭，在一定程度上實現了軍控領域的弱納什均衡，被視為全球戰(zhàn)略穩(wěn)定的基石，對于助推太空軍控取得實質進展以及維護世界和平與穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但基于《反導條約》的軍備控制是一種弱納什均衡，其均衡結果很容易受雙方收益函數微小變化的影響。如果博弈雙方感覺到，由于技術發(fā)展，軍備對安全的作用有所加強，雙邊的軍備控制關系就容易被打破。后來事態(tài)發(fā)展證明了這一點。美國在精確制導等信息技術取得突破后，對這一條約的態(tài)度就開始發(fā)生改變，從1983年提出“戰(zhàn)略防御倡議”（通稱“星球大戰(zhàn)”計劃），直到最后宣布退出了《反導條約》。①李彬：《軍備控制理論與分析》，國防工業(yè)出版社2006年版，第64頁。

20世紀70年代，法國、日本、中國和英國等國航天技術發(fā)展均出現突破性進展，先后加入“太空俱樂部”。美蘇為了鞏固太空優(yōu)勢地位，加之后進入太空的其他國家為了防止美蘇太空軍備競賽帶來的安全威脅，因此，相關太空國家均有一定程度的意愿推動構建太空活動公開、透明的機制。1971年11月29日，聯合國大會通過《責任公約》，1972年9月1日正式生效?！敦熑喂s》在《外層空間條約》的基礎上，對太空物體造成損害的國際責任和賠償責任原則進行了完善。公約共有28條，明確規(guī)定了外空賠償爭端的解決程序，以及外空活動導致的污染問題的責任界定。②《責任公約》明確了外空物體受到損害后的賠償責任，但其仍然具有一定的制度缺陷。一是內容具有局限性。該公約的核心內容僅涉及損害發(fā)生后的賠償問題，而未提及發(fā)射國為避免發(fā)生損害應履行的責任和采取的措施。二是免責事由存在缺陷。公約規(guī)定“發(fā)射國若證明，全部或部分是因為要求賠償國或其所代表的自然人或法人的重大疏忽，或因為他采取行動或不采取行動蓄意造成損害時，該發(fā)射國對損害的絕對責任，應依證明的程度予以免除”。如果受害國由于科技水平有限而疏于防范，則該免責事由很可能會成為發(fā)射國逃避責任的法律借口。1974年11月12日，聯合國大會第3235號決議通過《登記公約》，并于1975年1月14日開放供各國簽署，1976年9月1日正式生效。該公約序言部分闡述了其與此前的《外層空間條約》《營救協定》以及《責任公約》之間的關系。具體而言，《外層空間條約》第8條確立了太空物體登記的一般外空法原則，規(guī)定了登記國擁有管轄權和控制權，《營救協定》規(guī)定了太空物體的登記國有義務提供相關太空物體的證明資料，《責任公約》明確了發(fā)射國應對其太空物體造成的損害承擔相應責任。《登記公約》則是在聯合國層面建立了具有統(tǒng)一性的太空物體信息的全球登記制度，具體規(guī)定了締約國應當對其太空物體履行國內登記和國際登記的強制性義務，并與1961年聯合國大會第1721號決議確立的自愿登記制度組成了現有太空物體的登記制度。《登記公約》確立的太空物體登記制度提高了太空活動的公開性和透明性，但由于所處歷史環(huán)境的限制，條約在實施過程中逐漸暴露出缺陷與不足。例如，公約第4條第1款要求登記國向聯合國秘書長“盡速”提供信息，卻未明確時限，為發(fā)射國延遲登記提供了借口；要求提供的是“太空物體的一般功能”，這種表達非常含糊，締約國通常不提供完整的太空物體活動情報。此外，《登記公約》也未規(guī)定登記國放棄太空物體的注銷程序、法律后果等內容。

20世紀70—80年代，在美蘇核恐怖對峙中形成的太空軍控弱納什均衡還體現在國際社會達成的其他一些相關決議協定中。這主要包括《國際通信衛(wèi)星組織協定》（1971年）、《國際通信衛(wèi)星組織業(yè)務協定》（1971年）、《關于播送由人造衛(wèi)星傳播載有節(jié)目的信號的公約》（1974年）、《禁止為軍事或任何其他敵對目的使用改變環(huán)境的技術的公約》（1976年）、《國際無線電規(guī)則》（1982年）、《導彈及其技術控制制度》（1987年）和《國際電信聯盟公約》（1989年）等。1979年12月5日，聯合國大會通過《關于各國在月球和其他天體上的活動的協定》（簡稱《月球協定》），1984年7月11日正式生效。《月球協定》是一部比較先進且完善的外空國際公約，對月球資源開發(fā)和太空商業(yè)化活動進行了規(guī)范和約束，規(guī)定了締約國開展月球探索與利用的權利與義務。但是，《月球協定》仍舊存在一些問題，例如，該協定多次提到天體，卻并未對“天體”進行定義，只解釋了“月球”的概念。協定第11條第7款提出，締約國“公平分享”從月球自然資源中獲得的利益，卻并未對“公平”作出合理解讀。此外，絕大多數太空大國至今沒有加入該協定，使其適用效力非常有限。

（二）太空軍控的停滯倒退

1991年冷戰(zhàn)結束后，太空權力結構出現了嚴重失衡，國際太空軍控進入艱難時期?！袄鋺?zhàn)后，美國太空威懾成為相對獨立的威懾力量，成為軍隊戰(zhàn)斗力倍增器。”①何奇松：《脆弱的高邊疆：后冷戰(zhàn)時代美國太空威懾的戰(zhàn)略困境》，《中國社會科學》2012年第4期。美國妄圖憑借太空優(yōu)勢地位來鞏固其全球霸權，對國際社會太空軍控努力極力阻擾，太空軍控一度出現倒退、徘徊局面，其間的標志性事件則是2001年美國單方面宣布退出作為太空軍控基礎性條約之一的《反導條約》。

美國作為在太空擁有絕對優(yōu)勢的國家，逐步出臺鋒芒逼人的太空政策。1992年，白宮成立由時任副總統(tǒng)丹·奎爾（Dan Quayle）牽頭的特別小組，對美國太空政策進行了全面評估，提出了加強太空活動的建議。1996年克林頓政府的“國家太空政策”出臺，在國家安全方面繼承了里根政府時期太空政策的一些內容，提出了通過太空計劃加強美國安全的八條途徑。①這主要包括：支持自衛(wèi)；遏制、預警、防御進攻；確?？臻g利用不被阻撓；必要時打擊敵人利用空間系統(tǒng)和服務；加強美軍盟軍的行動；滿足平時和戰(zhàn)時情報需求；支持各部門的決策需求等。與之相比，當時俄羅斯航天經費捉襟見肘，無法保證大量的航天發(fā)射并維持龐大的衛(wèi)星群，十多年間俄衛(wèi)星數量下降了50%。從20世紀90年代后期起，俄羅斯軍用航天的各項潛能幾乎降到了最低點。2001年，俄羅斯衛(wèi)星定位系統(tǒng)“格洛納斯”的在軌衛(wèi)星由1995年的24顆減至8顆；各種航天器由186顆減至94—97顆。當時俄羅斯的航天投入僅位列世界第6位，落后于印度。美國和俄羅斯擁有間諜衛(wèi)星的數量是12∶1，而美國對航天領域的撥款比俄羅斯高出30倍。②儲信艷：《俄羅斯推出太空軍事復興計劃 欲阻美獨霸太空》，央視網，2006年11月22日，http://news.cctv.com/world/20061122/101023.shtml。與此同時，雖然美國占據壓倒性的優(yōu)勢地位，但日本、歐盟和印度等也紛紛加大涉足太空的力度，太空領域的權力結構出現了單極向多極發(fā)展的趨勢。冷戰(zhàn)后，隨著歐洲統(tǒng)一進程的不斷發(fā)展，歐洲國家聯合發(fā)展航天事業(yè)成為歐洲“崛起”的重要抱負之一。日本航天業(yè)當時雖接連遭受挫折，但日本宇宙航空研究開發(fā)機構還是推出了航天長期計劃。另一個亞洲大國印度較早地提出了“月船一號”探月計劃。

美國作為冷戰(zhàn)后惟一的超級大國，太空實力無與倫比，但其對自身霸權擔憂的“危機感”也日益加重。“他們認為美國航天系統(tǒng)易受攻擊，因而斷定太空武器化是解決這一問題的良方。”③卡伊-烏維·施羅格等編著：《太空安全指南（上冊）》，楊樂平、王國語、徐能武譯，國防工業(yè)出版社2019年版，第36頁。同時，美國以防止太空軍備競賽并不緊迫為由，一直拒絕將防止太空軍備競賽這一議題納入裁軍會議。1998年，對美國太空體系的國家安全管理和組織展開評估的“拉姆斯菲爾德委員會報告”提出“太空珍珠港”警告。其后，美國宣布“太空經營與組織倡議”，啟動太空戰(zhàn)準備，不遺余力地推進太空武器化。同時，美國炮制所謂的《考克斯報告》，進一步加強太空相關出口管制措施。美國積極發(fā)展導彈防御系統(tǒng)和推動太空軍備建設，極大地破壞了太空權力均衡，太空武器化和軍備競賽變得越來越明顯。這一時期，《反導條約》等雖曾發(fā)揮過一定作用，但經過美俄所謂的諒解或重新解釋，其效力大打折扣，為發(fā)展乃至部署以太空為戰(zhàn)場的高性能戰(zhàn)區(qū)導彈防御系統(tǒng)打開了方便之門，太空軍控陷入了停滯甚至倒退狀態(tài)。1999年7月，克林頓簽署《國家導彈防御法案》（BMD），取代里根政府時期的“戰(zhàn)略防御倡議”。BMD計劃分為兩部分：一是國家導彈防御系統(tǒng)（NMD），旨在攔截襲擊美國本土的洲際導彈；二是戰(zhàn)區(qū)導彈防御系統(tǒng)（TMD），旨在保衛(wèi)海外美軍及盟國免受導彈襲擊。2001年之后，布什政府大力推動研制部署導彈防御系統(tǒng)，并進一步擴大本國導彈防御的范圍。至于太空武器研究方面，美國更是遙遙領先于其他國家。根據美國時任空軍航天司令部司令蘭斯·洛德（Lance Lord）提交給國會的報告，美國當時正在開發(fā)的太空武器有五六種之多。美國有著完備的太空戰(zhàn)指揮機構、理論體系、兵力編制、武器系統(tǒng)以及培訓基地等，擁有龐大的航天工業(yè)和雄厚的人才儲備，其規(guī)模遠遠超過世界其他各國的總和。但它的危機感比誰都強烈，經常進行太空戰(zhàn)演習，包括年度例行性的“施里弗”演習。

美國為了追求絕對安全，極力突破《反導條約》的限制，以放手發(fā)展彈道導彈防御系統(tǒng)。小布什政府認為《反導條約》是冷戰(zhàn)的產物，不符合美國在21世紀的國家安全利益，妨礙了美國為保護民眾而發(fā)展防御能力。2001年9月，九一一事件爆發(fā)后，美國國內對于實施國家導彈防御計劃的呼聲進一步高漲。同年12月，美國總統(tǒng)小布什宣布退出《反導條約》，并正式開啟為期6個月的退約程序。2002年6月，美國正式退出《反導條約》，俄羅斯隨即宣布不再接受《第二階段限制戰(zhàn)略武器條約》（START II）的約束，這一事件給本就艱難的太空軍控談判沉重的一擊。①Treaty Between the United States of America and the Russian Federation on Further Reduction and Limitation of Strategic Offensive Arms (START II), January 3, 1993, https://2009-2017.state. gov/t/avc/trty/102887.htm#treatytext.美國退出《反導條約》后，開始全方位、多層次、大縱深地發(fā)展太空軍事力量，加快太空預警、監(jiān)測和指揮控制系統(tǒng)的發(fā)展。同時，相對于彈道導彈而言，衛(wèi)星的軌道更為穩(wěn)定易測，因此，美國以反導為幌子，趁機發(fā)展、提升其反衛(wèi)作戰(zhàn)能力。美國這種背離和平與發(fā)展時代潮流的倒行逆施，對國際太空軍控造成了嚴重沖擊，破壞了國際安全和戰(zhàn)略穩(wěn)定的基礎。

（三）太空軍控的艱難推進

面對超級大國謀求“太空霸權”的企圖，全世界所有希望開發(fā)太空的國家都主張建立和平、合作、和諧開發(fā)太空的國際機制和法制框架，堅決反對太空霸權和太空武器化，強化和平開發(fā)太空的能力，合作推進人類對浩瀚宇宙的探索。為此，中俄等國團結國際社會大多數國家，以聯合國為主要平臺積極推進太空軍控，但遭到美國等少數國家的蓄意阻撓，國際太空軍控在艱難曲折中前行。

進入21世紀，隨著美國發(fā)展導彈防御系統(tǒng)引發(fā)的軍備競賽加劇，太空武器化程度愈加嚴重，對國際戰(zhàn)略穩(wěn)定帶來極大的不利影響。之前的國際法及太空軍控機制只禁止在外層空間及天體上部署核武器等大規(guī)模殺傷性武器，由于美國單方面退出《反導條約》，該條約對反導系統(tǒng)失去足夠的約束和限制，因此中、俄兩國聯合相關各方，主張用新條約的形式防止太空武器化和軍備競賽。2003年1月，比利時、阿爾及利亞、智利、哥倫比亞和瑞典五國裁軍大使，向裁軍談判會議全體會議提出“五國大使工作計劃建議”，其中專項提出“防止外空軍備競賽”的議程項目，主張設立一個特委會來處理防止外空軍備競賽問題。①聯合國大會第一屆裁軍特別會議所承認的唯一多邊裁軍談判機構——裁軍談判會議（簡稱“裁談會”）——于1982年將“防止外空軍備競賽”列為議程項目，并于1985—1994年就此議程項目設立了防止外空軍備競賽特設委員會，負責審議討論相關事項，但從未進行過實質性談判。1995—1998年，外空議題只在裁談會年會時進行討論，各方未能就重設特委會達成一致。1999年后，美國堅持要求談判締結《禁止生產裂變材料條約》，并以防止外空軍備競賽并不緊迫為由，拒絕就外空議題進行談判。1999年，第54屆聯合國大會通過《防止外空軍備競賽決議》，強調談判締結一項或多項防止外空軍備競賽的國際協定是裁談會的首要任務。聯合國大會幾乎每年都通過防止外空軍備競賽的決議，強調裁談會在談判防止外空軍備競賽多邊協議方面負有優(yōu)先責任。但由于美國屢次阻撓，相關談判到21世紀初并沒有實質性啟動，為此，國際社會從2003年起再次聚力推動聯合國框架下防止外空軍備競賽的進程，但同樣因為美國出于霸權目的的蓄意阻撓，至今仍然沒有取得實質性進展。2003年，聯合國大會第一委員會通過了聯合國關于“防止太空軍備競賽”文件（A/RES/58/36）。2004年12月17日，聯合國大會通過關于“防止太空軍備競賽”（PAROS）的決議（A/RES/59/65）。②“UN General Assembly Resolution Adopted by the General Assembly [on the report of the First Committee (A/59/458)] 59/65. Prevention of an Arms Race in Outer Space,” December, 2004,https://www.unoosa.org/pdf/gares/ARES_59_065E.pdf.2005年，聯合國大會通過兩個決議，即“防止太空軍備競賽”和“外層空間的透明度和建立信任措施”（TCBM），③“UN General Assembly Prevention of an Arms Race in Outer Space,” A/C.1/60/L.27, October 12, 2005, https://gafc-vote.un.org/UNODA/vote.nsf/d523afe92781d4d605256705006e0a5d/9fa2433 925d007bd852570a10049fce6/$FILE/A-C.1-60-L27.pdf; “Prevention Of Outer Space Arms Race,Mediterranean Security Among Issues, As Disarmament Committee Approves Seven More Texts,Drafts Also Address Conventional Weapons, Confidence-Building, Transparency, Research Institute,Asia and Pacific Regional Centre,” 2005, https://www.un.org/press/en/2005/gadis3310.doc.htm.美國首次投票否決“防止太空軍備競賽”條約之必要性的決議——至少過去十年來，美國傳統(tǒng)的行動是棄權。之后聯合國大會多次通過關于“防止太空軍備競賽”的決議。2008年4月，裁軍談判會議成立了防止太空軍備競賽工作組。在這一階段，雖然防止太空軍備競賽特設委員會沒有恢復，但在國際社會共同努力下，聯合國相關平臺幾乎每年都會通過有關“防止太空軍備競賽”的決議，反映了國際社會在防止太空軍備競賽威脅方面的迫切愿望和共識。

美國太空戰(zhàn)略的核心就是奪取未來軍事競爭的制高點。從1991年的海灣戰(zhàn)爭到2003年的伊拉克戰(zhàn)爭期間，美國在幾場局部戰(zhàn)爭中快速取得軍事勝利，進一步提高了其對信息化戰(zhàn)爭和太空能力的認識。2006年8月，美國出臺一項新太空政策，強調美國有權不讓任何“敵視美國利益”的國家或個人進入太空，并稱美國拒絕就任何可能會限制其進入或使用太空的協議進行談判。美國軍方通過一系列重要文件，確立了控制空間、推動外空武器化的較為完整的政策體系。其后，美國發(fā)射名為“軌道快車”的小型衛(wèi)星，驗證“快速進入太空”的能力，以及“太空擄星”技術。為了積極應對日益臨近的太空武器化和軍備競賽威脅，早在2002年6月，中俄等國家就向裁軍大會提交了“關于未來防止在太空部署武器、對太空物體使用或威脅使用武力國際法律文書要點”。①條約草案包括三個方面：不在近地軌道部署任何類型武器，不在天體上安裝此類武器，不在太空以其他方式部署此類武器；不求助于威脅或使用武力打擊太空目標；不支持、鼓勵其他國家（集團）、國際組織參與本條約所禁止的活動，參見“Possible Elements for a Future International Legal Agreement on the Prevention of the Deployment of Weapons in Outer Space, the Threat or Use of Force Against Outer Space Objects,” June 28, 2002, https://undocs.org/pdf?symbol=en/CD/1679。2004年8月，中俄在裁談會聯合散發(fā)了關于“現有國際法律文書與防止外空武器化”等專題文件。2005年10月，聯合國各成員國就禁止在太空部署武器的提案進行表決，只有美國投了反對票。2007年3月，聯合國和平利用外層空間委員會第46屆法律小組委員會會議在維也納舉行，除美國外的其他六十多個成員國代表均認為，早日制定禁止太空武器化的國際條約是國際社會面臨的共同任務，聯合國和平利用外層空間委員會及其法律小組委員會要發(fā)揮應有作用。2008年2月12日，中國和俄羅斯向裁軍談判會議提出了“防止在外層空間放置武器、反對向太空物體威脅或使用武力”（PPWT）條約草案。②“Draft Treaty on The Prevention of The Placement of Weapons in Outer Space, the Threat or Use of Force Against Outer Space Objects,” 2008, https://www.reachingcriticalwill.org/images/documents/Disarmament-fora/cd/2008/documents/Draft%20PPWT.pdf.但是，由于美國等國家持消極立場，以太空武器沒有清晰界定、無法對是否遵約進行核查，以及該草案沒有禁止地基反衛(wèi)系統(tǒng)等種種借口，拒絕就這一問題進行談判，致使有關倡議長期以來難以取得實質性進展。

從國際安全視角探討的太空安全往往并不包括因技術原因或自然環(huán)境惡劣所引起的安全問題，而主要是指由于人為太空活動及其主體間互動所引起的安全問題。這類太空安全問題主要包括太空武器化和軍備競賽引起的安全問題，太空活動引起的太空環(huán)境安全（如空間碎片帶來的安全問題），以及太空特定資源、利益爭奪引起的安全問題（如頻軌資源爭奪中的安全問題）等。太空軍控努力的中心目標是防止太空武器化和軍備競賽所帶來的安全威脅，這也是太空戰(zhàn)略安全方面面臨的首要威脅。但隨著世界各國航天技術發(fā)展，太空主體增多，太空活動愈趨頻繁，太空活動、太空特定資源、利益爭奪引起的安全問題也日益受到關注，有關安全機制建構也成為太空軍控機制的過渡環(huán)節(jié)或有益補充，如太空透明和建立信任措施（TCBM）等。為了維護太空環(huán)境和太空活動安全，2007年 6月，聯合國和平利用外層空間委員會通過了《太空碎片減緩準則》，同時俄羅斯再次提出了一項關于太空活動透明和建立信任措施的決議。在同年的聯合國大會上，聯合國秘書長發(fā)表了關于“太空活動透明和建立信任措施”的報告。此外，歐盟建議擬訂“關于與太空有關的物體和活動的全面行為守則”，并提出制訂這一守則的一般原則和范圍。2008年7月，歐洲議會通過了一項關于太空和安全的決議。2008年12月，歐盟提出“太空活動行為準則”（CoC）草案，①Council of the European Union, “Council Conclusions and Draft Code of Conduct for Outer Space Activities,” December 17, 2008, https://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=EN&f=ST%2017175%202008%20INIT.并于2009年2月12日向裁軍談判會議介紹了該準則草案。

總體上看，21世紀第一個十年間，中俄會同國際社會大多數國家積極推動防止太空武器化和軍備競賽的太空軍控進程，但一直遭到美國等少數國家的消極抵制，從而導致太空安全形勢日趨復雜嚴峻，大國間爭奪太空國際規(guī)則制定主動權的斗爭愈加激烈和尖銳化。

三 大國博弈背景下太空軍控的現實動向

進入21世紀第二個十年以來，國際體系加速演變，大國關系進入新一輪戰(zhàn)略博弈期。在太空軍控方面，以中俄為代表的多數國家大力推進太空非武器化和防止太空軍備競賽，而美國等少數國家為了轉移國際注意力，減輕自身面臨的輿論壓力，不斷變換花樣，拋出不同版本的太空活動行為規(guī)范倡議。目前，這兩種態(tài)勢壁壘較為分明，同時雙方都在積極利用聯合國平臺推出有關太空安全提案，有關議題方案交叉錯亂，相關較量爭辯此起彼伏，表面“熱鬧”，但實質進展不大。

（一）太空軍控成為大國的重要角力場

當前國際力量對比發(fā)生著越來越明顯的變化，“東升西降”趨勢日益明朗，國際格局正處于深度的調整之中，但冷戰(zhàn)后“一超多強”的總體格局并沒有發(fā)生根本性改變。美國作為唯一的超級大國對潛在競爭對手進行打壓，試圖護持其全球霸權。太空力量是大國利益博弈日益重要的新興權力來源之一，世界主要國家紛紛在航天科技方面加大投入，擴展航天應用的領域范圍，更為積極地參與太空軍控談判。

世界主要國家搶抓太空軍控談判的話語主導權。一是各主要方積極制定和宣示本國的太空戰(zhàn)略，積極搶占太空安全領域話語權。2018年3月，特朗普政府頒布了《國家太空戰(zhàn)略》概要，該概要突出“美國優(yōu)先”原則，強調美國的太空領導地位和以實力求和平的霸權手段。①The White House, “President Donald J. Trump is Unveiling an America First National Space Strategy,” March 23, 2018, https://trumpwhitehouse.archives.gov/briefings-statements/presidentdonald-j-trump-unveiling-america-first-national-space-strategy/.2020年6月17日，美國國防部發(fā)布《太空防衛(wèi)戰(zhàn)略》（Defense Space Strategy），正式推出了特朗普政府關于美國太空力量建設與運用的戰(zhàn)略指導文件，取代了2011年由奧巴馬政府發(fā)布的《美國國家安全太空戰(zhàn)略》報告，將重心從“注重威懾”轉向“尋求優(yōu)勢”。②“DoD Issues Defense Space Strategy,” June 17, 2020, https://spacepolicyonline.com/news/dod-issues-defense-space-strategy/. 關于該戰(zhàn)略的詳細分析，參見龍坤等：《特朗普政府太空防衛(wèi)戰(zhàn)略調整的動因、特點與影響》，《國防科技》2021年第4期。除美國外，俄羅斯、日本、韓國和加拿大等國也紛紛制定或發(fā)布了太空戰(zhàn)略、規(guī)劃或政策。各國推出太空戰(zhàn)略，目的是為了加快本國太空能力發(fā)展，維護其在太空的利益，同時宣示本國在太空領域的立場觀點，搶占話語權，以在太空軍控談判中占據有利地位。二是各主要方爭相提出符合本國（方）利益的倡議，以塑造和引導國際太空軍控議程朝著有利于己方的方向發(fā)展。例如，中國與俄羅斯等國于2014年提交了“防止在外層空間放置武器、反對向太空物體威脅或使用武力”草案更新案文。2020年，英國提出“負責任外空行為”倡議，美國、歐盟和中國等諸多國家（集團）以及蘭德公司等非政府組織紛紛提交了針對該議題的立場聲明。③“Report of the Secretary-General on Reducing Space Threats through Norms, Rules and Principles of Responsible Behaviors (2021),” https://www.un.org/disarmament/topics/outerspacesg-report-outer-space-2021/.中國認為，外空安全問題有其復雜特性，對外空行為進行“負責任”和“不負責任”的二元化區(qū)分有些過于簡單化，且具有主觀色彩，易淪為一些國家的政治工具。當前，防止外空武器化和軍備競賽問題更加現實而緊迫。“負責任外空行為”和“外空透明和建立信任措施”倡議雖然具有一定積極作用，但不能取代外空軍控條約談判。④中國根據聯大第 75/36(2020)號決議提交的文件，2021年5月，https://front.un-arm.org/wp-content/uploads/2021/05/Chinas-Position-on-Outer-Space-Security-Chinese.pdf。

世界主要國家追求太空軍控談判中的相對獲益。隨著大國利益博弈的加劇和航天技術的發(fā)展，各太空國家更充分地意識到太空力量作為國際政治權力新的來源和基礎的極端重要性，在加快自身航天事業(yè)發(fā)展的同時，通過出口管制等措施盡量限制、打壓競爭對手太空力量的發(fā)展。2011年，美國通過“沃爾夫條款”，禁止美中兩國之間進行任何與美國航空航天局有關或由白宮科技政策辦公室協調的聯合科研活動，包括禁止美國航空航天局所有設施接待“中國官方訪問者”。①US Congress, “Wolf Amendment,” April 2011, http://caforumonline.net/CAFHandlerPDF.ashx?ID=1187.美國之所以這么做，是為了追求所謂的相對獲益。“一個國家獲益超出其他國家獲益的部分稱作相對獲益，為了區(qū)分起見，一個國家自己的獲益本身被稱作絕對獲益。”②李彬：《軍備控制理論與分析》，國防工業(yè)出版社2006年版，第177頁。美國虛幻地認定在太空競爭中只要能拉開中美太空能力的差距，即使當下美方利益同樣受損，也能因“甩掉”中方這個對手而增加相對獲益，從而使總體獲益最大化?！白非笙鄬Λ@益最大化就是要拉大本國獲益與其他國家獲益的差距。可是，現實中可供選擇的方案未必能夠同時拉大與所有其他國家獲益的差距。因此，在考慮相對獲益問題的時候，人們關心的往往是實力最強大的或者是上升勢頭最猛的某個國家。”③李彬：《軍備控制理論與分析》，國防工業(yè)出版社2006年版，第183頁。在太空安全領域，美國把中俄作為其主要競爭對手，因此，在談判中幾乎逢中俄所提議題方案就反對。與此同時，美國加強與所謂“志同道合”國家在太空軍控領域的國際合作，籠絡“盟友”拋出各種議題方案。譬如，美國依仗自身強大的太空態(tài)勢感知能力，夸大太空碎片危害的嚴重性，伙同部分盟友試圖主導太空交通管理規(guī)則制定，強調對太空范圍內的操作進行監(jiān)視、限制，企圖以此對其他國家非對稱制衡霸權的太空能力進行限制、打壓。此外，美國還利用其超過對手的太空能力優(yōu)勢，在太空透明度與核查方面的談判中不斷提高標準要求，妄圖依靠自身相對強大的太空態(tài)勢感知能力，“精準”壓制對手。

（二）太空軍控呈現出壁壘分明態(tài)勢

進入21世紀第二個十年以來，國際體系加速演進，大國利益博弈明顯加劇，主要各方加大了在太空安全領域的“權力—利益”博弈。以中俄為代表的國家極力推進太空非武器化和防止太空軍備競賽，以美國為首的一些國家為對沖國際軍控壓力而推出太空行為規(guī)則倡議。國際太空軍控談判呈現出壁壘分明、相互掣肘的態(tài)勢。

自1982年起，日內瓦裁軍談判會議一直把防止外空軍備競賽作為議程之一，并曾在1985年至1994年間連續(xù)10年設立防止外空軍備競賽特設委員會。聯合國大會每年均通過“防止外空軍備競賽”的決議，強調裁軍談判會議在談判防止外空軍備競賽多邊協議方面負有優(yōu)先責任。對于這些決議，美國以可能制約其技術和裝備發(fā)展為由，采取消極態(tài)度，表決時多次投棄權票。但從2005年10月開始，美國放棄原有慣常做法，首次公開反對“防止外空軍備競賽”決議倡導的軍控談判，對相關決議，美國是唯一投反對票的國家。從此，美國在與國際社會期望相背離的道路上越走越遠，加快部署彈道導彈防御系統(tǒng)，提出“控制太空”戰(zhàn)略，對幾乎所有太空非武器化和防止太空軍備競賽的議題方案，都投票否決。2008年和2014年，中俄聯手向裁軍談判會議提交兩個版本“防止在外層空間放置武器、反對向太空物體威脅或使用武力”草案，均遭美國等少數國家蓄意阻撓。以美國為首的西方國家為了減輕來自太空軍控方面的國際壓力，推出各種版本的太空活動行為規(guī)范草案。2008年，歐盟推出“太空活動行為準則”（COC）草案，起初得到美國、日本和澳大利亞等國的支持，后來美國以“限制”了美軍利用太空為由加以反對，還試圖另起爐灶，推出美式“國際太空行為準則”（ICOC）倡議。此外，美國史汀生中心（Stimson Center）提出了“負責任太空國家的示范行為準則”等民間倡議。2020年，英國向聯合國提交“通過負責任行為準則、規(guī)則和原則，減少空間威脅”決議，在中、俄、伊朗等12國反對情形下獲得通過。在太空安全領域，中俄為代表的一方與美西方為另一方之間因國家利益分歧和目的意圖不同，逐漸演變到當下互相否決對方提出的倡議，因而難以達成統(tǒng)一的太空軍控協議。

太空軍控最主要的任務是防止太空武器化和軍備競賽，預防和制止太空沖突或戰(zhàn)爭，而非應對那些人為但非故意造成的安全問題，但以美國為首的少數國家卻避重就輕，本末倒置，在太空軍控談判中主要關注太空“safety（安全）”層面的安全問題。那些因太空自然環(huán)境惡劣或航天技術不足及缺陷所引起的太空安全問題，很顯然是屬于“safety”層面的安全問題，并不是應從戰(zhàn)略角度所關注的安全問題。此外，探索利用太空中人為但非故意的（或稱事故性）傷害或潛在傷害引起的太空安全問題也屬于“safety”層面的安全問題。太空活動中人為非故意損害引起的太空安全問題，如果國際協調和處理得好，并不必然引發(fā)人為故意的太空沖突乃至戰(zhàn)爭。與前面兩類“safety”層面安全問題不同的是，太空安全互動中人為故意地傷害或潛在傷害其他行為體及其資產的行為，屬于廣義上的武力抑或稱之為暴力行為，是與沖突、戰(zhàn)爭相關的軍事活動。這種太空安全問題主要是由太空武器化和軍備競賽引起的，會引發(fā)或加劇其他太空安全問題，因此，太空非武器化和防止太空軍備競賽是維護太空安全的首要目標，太空軍控主要預防和解決的應是這類安全問題。因此，“如果不能防止外空軍備競賽、確保外空的和平性質，任何安全都無從談起。制訂負責任的行為規(guī)范、規(guī)則和原則，本質上屬于外空透明與建立信任措施，具有一定積極作用，但不具有法律約束力，不能彌補現有外空國際法律文書存在的漏洞，不能取代外空軍控條約談判?！雹佟癛emarks by H.E. Ambassador LI Song on the Prevention of an Arms Race in Outer Space at the Thematic Debate of the Conference on Disarmament,” June 1, 2021, https://documents.unoda.org/wp-content/uploads/2021/06/20210601Remarks-by-Ambassador-LI-Song-on-PAROS-at-CDThematic-Debate_OK-for-web-.pdf.從現實來看，在太空安全互動中，固守冷戰(zhàn)思維和霸權主義的個別國家試圖利用太空力量的戰(zhàn)略性，或者恐怖勢力試圖利用太空力量非對稱打擊的威力，來達成各自特定的政治目的，這些正是太空武器化和軍備競賽的根源，也是當前太空領域面臨的最嚴重、最緊迫的安全問題。因此，太空軍控談判應把太空非武器化和防止太空軍備競賽作為維護太空安全和各國合法權益的根本途徑，主要針對“safety”層面安全問題的太空透明和建立信任措施、太空活動長期可持續(xù)性規(guī)則、太空活動行為準則等等的討論，應服從并服務于太空非武器化和防止太空軍備競賽這一根本目標。

（三）太空軍控具體議題日益交叉融合

隨著航天技術及其應用的不斷發(fā)展，主要各方從自身利益出發(fā)，圍繞太空安全國際規(guī)則制定問題提出各種議題方案?？傮w上看，聯合國框架內外討論均不斷走深走實，各層面議題日益交叉融合，各議題相關討論爭辯大相徑庭、此起彼伏。

一是聯合國內外的交鋒。太空軍控深受各國技術發(fā)展、太空權力結構和現有外層空間法及其相互作用的影響。中俄等國在聯合國框架內力推具有硬性約束力的關于太空非武器化和防止太空軍備競賽的法律文書；美國及其盟友為了轉移來自“太空禁武”的軍控壓力，分散國際社會對太空軍控的注意力，相應地在聯合國外圍推出無剛性約束力的太空行為準則等類似的議題方案。針對美國等少數國家在聯合國框架內屢屢投票反對有關太空非武器化和防止太空軍備競賽的條約草案和相關決議的做法，中俄廣泛征求國際社會的意見建議，于2014年向裁軍談判會議提交了更為完善的“防止在外層空間放置武器、反對向太空物體威脅或使用武力”草案。②“2014 Draft Treaty on the Prevention of the Placement of Weapons in Outer Space, the Threat or Use of Force against Outer Space Objects,” http://reachingcriticalwill.org/images/documents/Disarmament-fora/cd/2014/documents/PPWT2014.pdf.但由于美國等少數國家的反對，該草案遲遲無法展開有效討論。2017年，中俄及其他有關國家共同推動聯合國大會通過成立“防止太空軍備競賽”政府專家組的決議，隨后，該政府專家組就防止太空武器化國際法律文書實質性要素展開討論。2019年，由于美國獨家阻攔，會議未能通過政府專家組的報告。①“First Committee Approves 11 Drafts Covering Control over Conventional Arms, Outer Space Security, as United States Withdraws Text on Transparency,” November 5, 2019, https://www.un.org/press/en/2019/gadis3642.doc.htm.2020年10月12日，美國盟友英國向聯合國提交了“通過負責任行為準則、規(guī)則和原則減少空間威脅”決議（A/RES/75/36），12月7日，鑒于該決議草案存在諸多缺陷，中俄伊（朗）等12國投了反對票，最終該決議以多數票獲通過。聯合國裁軍辦公室就外空威脅、負責任外空行為等問題照會各成員國，要求各國于2021年5月3日前提交書面意見，計劃5月份就該問題舉行線上研討。后有二十多個國家、國際組織、智庫等提交了書面意見。在線上討論時意見分歧明顯，英美等國均提出符合自身利益，限制、約束對手的建議內容，中俄等國則在指出有關“負責任外空行為”倡議存在缺陷和不足的同時，強調該討論應服務于防止外空軍備競賽這一根本目標，所有相關討論均應堅持多邊主義，避免政治化、歧視性和排他性。

二是議題方案交叉重疊。首先，太空軍控相關議題方案在主旨內容及其表現形式上存在諸多交叉重疊的地方。中俄等國倡導的議題方案主要針對的是太空領域最現實、最根本的安全問題，如防止外空武器化和軍備競賽的“防止在外層空間放置武器、反對向太空物體威脅或使用武力”“防止太空軍備競賽”“太空透明和建立信任措施”“不首先部署倡議”（NFP）等倡議。②需要指出的是，盡管中俄聯合提出了相關太空軍控倡議，但兩國的實力對比、國家身份、戰(zhàn)略考慮和政策訴求并不完全一致。美國等少數西方國家出于自身利益考量，提出的主要是涉及外空活動行為準則方面的議題方案，如“負責任外空行為”“太空活動行為準則”“太空交通管理”“太空活動長期可持續(xù)性”等倡議。這些基于不同立場和利益訴求提出的太空軍控相關議題方案，在內容上很容易出現交叉重疊的情況。比如，“太空透明和建立信任措施”“不首先部署倡議”往往被視作“防止在外層空間放置武器、反對向太空物體威脅或使用武力”“防止太空軍備競賽”的過渡措施和有益補充，后兩者在一定程度上包含了前兩者的內容。與此同時，“太空活動長期可持續(xù)性”倡議的有些條款也與“防止在外層空間放置武器、反對向太空物體威脅或使用武力”“防止太空軍備競賽”“太空透明和建立信任措施”的內容有交叉重疊，如制定集合數據共享與信息分析的程序，收集和散發(fā)締約國提交的作為透明與建立信任措施組成部分的信息等。另外，太空軍控相關議題方案在表現形式方面包括硬規(guī)則和軟規(guī)則。①硬規(guī)則也稱硬法，是指依靠國際或國家強制力保證實施的太空規(guī)則，主要為國際條約、公約、協定等具有法律強制約束力的規(guī)則，需要嚴格遵守。軟規(guī)則也稱軟法，是指不能運用國際和國家強制力保證實施的太空規(guī)則，主要為決議、宣言、原則等不具法律約束力、但有政治和道義影響力的規(guī)則，通?；谧栽缸袷卦瓌t。在太空軍控實踐中，不少太空軍控議題方案的形成會經歷一個逐步發(fā)展的過程，比如有關防止太空武器化和軍備競賽的“防止在外層空間放置武器、反對向太空物體威脅或使用武力”，有些內容最先出現在原則性的宣言中，之后體現在工作文件要點中，再其后形成條約草案。在這些不同形式的文本中，有些內容和“防止太空軍備競賽”相關決議、政府專家組報告也是交叉重疊的。其次，太空軍控相關議題方案在具體的軍控方式選擇上存在許多交叉重疊的地方。②李彬：《軍備控制理論與分析》，國防工業(yè)出版社2006年版，第9-14頁。主要各方提出的太空軍控相關議題方案在具體如何“控”方面往往涉及多步驟多方式。比如，“太空透明和建立信任措施”和“太空活動長期可持續(xù)性”都包含了太空系統(tǒng)“量的控制”方式（登記、數據通報等透明措施）和太空系統(tǒng)“使用的控制”（發(fā)射前通報、在軌操作規(guī)范等建立信任措施）。

三是討論爭辯錯綜復雜。中俄等國以防止太空武器化和軍備競賽為重心提出系列議題方案，而美國及其盟友等少數國家則在阻撓中俄等國努力的同時，變著花樣提出分散太空軍控焦點的各種議題方案，相關討論呈現出錯綜復雜的狀態(tài)。首先，隨著世界航天技術的發(fā)展，太空主體的不斷增加，各國參與太空軍控談判的具體利益訴求出現了多樣化。例如，在“太空活動長期可持續(xù)性”討論中，法國提議將其列入聯合國和平利用外層空間委員會科技小組議程后，美國基本主導了“外空活動長期可持續(xù)性”前期重要議題（如太空碎片、空間操作、太空態(tài)勢感知等）的談判（2012—2014年），以提高透明度、增強空間活動安全標準和促進商業(yè)航天發(fā)展為其主要訴求。2014年烏克蘭危機后，俄羅斯對準則條文的新提法加強了針對性和對抗性，以遏制、打壓美歐訴求為目的。2015年，拉丁美洲加勒比海地區(qū)（拉加）集團也急于在談判末期實現政治輸入，標榜政治成果，但其提案因為有明顯限制軍事航天的導向，所以很難與美俄等航天大國達成一致，“太空活動長期可持續(xù)性”討論一度陷入非常復雜的狀態(tài)。③王國語、袁杰、馬冬雪：《聯合國外空活動長期可持續(xù)性準則談判焦點及趨勢分析》，《中國航天》2017年第12期，第30-33頁。其次，美國作為太空第一強國，其政黨政治全面介入軍控政策，“軍控議題幾乎成為國會兩黨相互較量的唯一一個重大議題，國會兩黨持續(xù)不斷地通過各種正式和非正式的手段對美國的軍控和防擴散政策施加影響”。①樊吉社：《美國軍控政策中的政黨政治》，社會科學文獻出版社2014年版，第31頁。受國內政治的影響，美國太空軍控政策搖擺不定，對一些議題方案的立場態(tài)度也常發(fā)生變化。再次，隨著太空能力在國家安全和發(fā)展中的戰(zhàn)略意義凸顯，太空國際互動中的結盟關系愈發(fā)不可靠。譬如，美國出于一己霸權考量的太空武器化直接威脅到太空的可持續(xù)利用，從根本上損害其盟友歐盟成員國的太空利益。美國希冀通過結盟的方式對抗中俄等大多數國家主張的太空非武器化和防止太空軍備競賽，但由于美國與其盟友之間存在戰(zhàn)略利益分歧，因而并不能如愿以償。

結 語

隨著航天技術發(fā)展，各國太空力量進步對于國家安全、經濟社會發(fā)展的影響越來越大，而太空軍事利用的“雙刃劍”作用也越來越明顯，國際社會對于太空軍控的關注程度越來越高，制定外層空間條約的期望也愈發(fā)強烈而迫切。“歷史過程是邏輯的基礎和依據，邏輯是歷史過程在理論思維中的再現，兩者具有統(tǒng)一性?！雹谕醣?、李鵬飛：《黨史研究方法的調研與思考》，《黨史研究與教學》2020年第4期，第18頁。要尋求問題解決之策，就必須系統(tǒng)梳理太空軍控歷史，探究太空戰(zhàn)略地位，把握太空軍控活動的影響因素及其演進規(guī)律，分析各國太空軍控的主要立場和關切，為推進太空軍控實踐提供不可或缺的理論指導，并為中國積極參與相關太空軍控項目提供具有針對性的對策建議。太空軍控作為太空國際安全互動關系的核心組成部分，深受國際體系層面因素的影響，因此，從國際安全視角研究太空軍控的緣起、演進和最新動向，不僅可以做到高屋建瓴，更有利于從理論上把握相關問題的實質。在當前太空軍控領域，以美國為首的西方國家在國際體系層面占有明顯的主導性優(yōu)勢。針對太空安全面臨的最大威脅，中俄等國提出“防止在外層空間放置武器、反對向太空物體威脅或使用武力”草案；而美國等西方國家有意夸大太空環(huán)境安全威脅，由其盟友提出各種太空活動行為準則方面的倡議，試圖轉移國際社會對太空非武器化和防止太空軍備競賽的注意力。包括中國在內的大多數國家對應對兩類太空安全問題均持積極態(tài)度，主張并行不悖地加以推進，但同時強調國際社會應將重心錨定于太空軍控領域，重點推動太空非武器化和防止太空軍備競賽。