韓紅興,王然

(北方工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院,北京 100144)

一、問題的提出

懲辦與寬大相結(jié)合的寬嚴(yán)相濟(jì)的思想觀念[1]，為我國(guó)不起訴制度發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。隨著附條件不起訴與特殊不起訴入法，不起訴制度自2010年開始的10年間又散發(fā)出蓬勃向上的生機(jī)與活力，對(duì)不起訴的適用態(tài)度也由“縮限”逐步調(diào)整為“擴(kuò)張”態(tài)勢(shì)。與此同時(shí)，“少捕慎訴慎押”政策著重強(qiáng)調(diào)了“慎訴”的理念，要求檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)把握刑事案件進(jìn)入審判程序的實(shí)體條件和證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，慎重行使起訴權(quán)，充分運(yùn)用起訴裁量權(quán)，對(duì)于綜合案情認(rèn)為不起訴更為適當(dāng)?shù)?，盡量適用不起訴終止訴訟。[2]從最高人民檢察院公布的近年全國(guó)不起訴率的數(shù)據(jù)來看，不起訴適用的數(shù)量呈現(xiàn)了較大比例上漲的態(tài)勢(shì)，且上升趨勢(shì)目前來看仍未減弱。(1)2013年至2015年間，我國(guó)不起訴率只有5.1%、5.4%、5.2%。2018年、2020年、2021年我國(guó)不起訴人數(shù)分別是15.2萬人、25.4萬人、34.8萬人，分別占比8.9%、16.2%、19.9%?？梢灶A(yù)見，未來不起訴的擴(kuò)張適用是我國(guó)刑事司法向前發(fā)展的趨勢(shì)，擴(kuò)張不起訴具有必要性和合理性。

我國(guó)目前對(duì)不起訴的制約方式分別有公安機(jī)關(guān)復(fù)議復(fù)核、被害人申訴與自訴、被追訴人申訴以及檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督四類，自我國(guó)《刑事訴訟法》在1996年修改時(shí)規(guī)定了較為詳細(xì)的不起訴的制約方式后，后續(xù)的《刑事訴訟法》的修改并未根據(jù)已改變的司法狀況作出應(yīng)有的調(diào)整，制約方式的改進(jìn)仍然停滯不前。在擴(kuò)張不起訴已成未來方向的前提下，檢察機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的強(qiáng)化會(huì)不會(huì)引發(fā)擴(kuò)張不起訴適用后的亂象？已有的制約方式能否足以應(yīng)對(duì)未來不起訴擴(kuò)張帶來的種種新問題？為此，筆者嘗試從不起訴擴(kuò)張的原因分析入手，探討擴(kuò)張不起訴規(guī)制的必要性，剖析目前我國(guó)制約機(jī)制的不足，并指出未來發(fā)展的方向。

二、擴(kuò)張的合理性與必要性

(一)擴(kuò)張不起訴是犯罪治理的國(guó)際趨勢(shì)

從國(guó)際領(lǐng)域來看，國(guó)際檢察官的不起訴權(quán)一直在不斷地?cái)U(kuò)展與完善。1990年聯(lián)合國(guó)第8屆預(yù)防犯罪和罪犯待遇大會(huì)通過的《關(guān)于檢察官作用的準(zhǔn)則》第18條強(qiáng)調(diào)，“檢察官應(yīng)在充分尊重嫌疑者與受害者的人權(quán)的基礎(chǔ)上適當(dāng)考慮免予起訴、中止訴訟程序或轉(zhuǎn)由其他方法處理，各國(guó)應(yīng)充分探討改用非刑事辦法的可能性”。1998年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過的《國(guó)際刑事法院規(guī)約》第53條第1款、第2款明確地賦予了國(guó)際刑事法院檢察官訴訟裁量權(quán)，要求檢察官考慮犯罪的嚴(yán)重程度、被害人利益以及其他因素來決定調(diào)查或者起訴是否有助于實(shí)現(xiàn)公正。嚴(yán)格奉行起訴法定主義的國(guó)家也在實(shí)踐中逐步發(fā)展了不起訴權(quán)，給予檢察官自由裁量的空間。法國(guó)大革命時(shí)期采取“一切違反刑事法律的行為都必須受到追訴”的原則，不給司法官留下任何自由裁量的機(jī)會(huì)。19世紀(jì)，法國(guó)的起訴法定主義有所松動(dòng)，起訴便宜主義已出現(xiàn)萌芽，但尚未有法律的明文規(guī)定。直到1985年法國(guó)《刑事訴訟法典》明文規(guī)定追訴適當(dāng)原則，在對(duì)受害人得到賠償以及有助于罪犯重返社會(huì)等因素進(jìn)行綜合考量后，法國(guó)檢察官可以決定對(duì)犯罪不予追究，作出不予立案的決定。日本同樣在明治初期出現(xiàn)了裁量不起訴的情形，1927年生效的《刑事訴訟法》中才明確規(guī)定起訴便宜主義，且不起訴的擴(kuò)張呈現(xiàn)出穩(wěn)步發(fā)展的趨勢(shì)。2006—2015年間，日本全國(guó)的起訴猶豫率從40.7%穩(wěn)步上升到50.4%。在2015年間，法國(guó)未進(jìn)入追訴程序而采取替代刑罰方式、替代刑事審判程序或不予立案的案件數(shù)量占到全年刑事案件總量的54.1%。[3]

我國(guó)學(xué)界和實(shí)務(wù)界也在不斷探討不起訴的擴(kuò)張適用問題。有的學(xué)者提出，附條件不起訴與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度在價(jià)值功能方面具有契合性，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度為附條件不起訴擴(kuò)大適用于成年人案件提供了制度空間。[4]一些有志于進(jìn)行合規(guī)不起訴改革探索的檢察機(jī)關(guān)在現(xiàn)行《刑事訴訟法》設(shè)定的制度框架下，將合規(guī)機(jī)制引入公訴制度之中，使之具有了“附條件不起訴”的制度形式。[5]由此可見，擴(kuò)大不起訴的適用是世界法治國(guó)家治理犯罪的整體趨勢(shì)，是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流的，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要一環(huán)。

(二)擴(kuò)張不起訴具有審前分流的作用

不起訴的合理運(yùn)用可以實(shí)現(xiàn)案件繁簡(jiǎn)分流，優(yōu)化司法資源配置與減輕訴累，有助于推動(dòng)庭審實(shí)質(zhì)化的改革進(jìn)程。我國(guó)當(dāng)前的司法改革與環(huán)境為擴(kuò)張不起訴制度，實(shí)現(xiàn)審前分流、繁簡(jiǎn)有別的功能提供了契機(jī)。第一，法官、檢察官辦案壓力大。我國(guó)的司法系統(tǒng)一直無法回避“案多人少”的矛盾，司法機(jī)關(guān)的辦案壓力不斷增大，基層機(jī)關(guān)的人員配置捉襟見肘，不堪重負(fù)。2021年全國(guó)法官人均辦案238件，較員額制改革前有了較大幅度的上漲，而審理的案件較多集中在基層法院，基層一線法官的辦案數(shù)量遠(yuǎn)在此之上，法官的辦案壓力倍增。在不改變員額法官比例的前提下，對(duì)刑事案件做更大比例地分流處理，對(duì)法官的審判工作進(jìn)行減負(fù)，使法官有足夠的精力專注于復(fù)雜的刑事案件便是擴(kuò)張不起訴的重要價(jià)值所在。第二，我國(guó)刑事案件結(jié)構(gòu)已然發(fā)生改變，具有犯罪輕刑化的特點(diǎn)。我國(guó)嚴(yán)重的暴力型犯罪占比逐年下降，被判處3年以下有期徒刑及以下刑罰的刑事案件占比達(dá)到80%以上。2021年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)起訴案件涉及最多的是危險(xiǎn)駕駛罪、盜竊罪、幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動(dòng)罪等罪名。以危險(xiǎn)駕駛罪為例，其最高刑罰是判處拘役并處罰金，在實(shí)踐中更多的是以判處緩刑來審結(jié)案件。審前分流此類社會(huì)危險(xiǎn)性較低、損害公共利益較小的犯罪可以實(shí)現(xiàn)節(jié)約司法資源的目的，達(dá)到刑事訴訟收益的最大化。第三，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的廣泛推行。認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度是實(shí)現(xiàn)刑事訴訟審前分流的重要方式，是不起訴合理擴(kuò)張的重要先決條件。自認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度設(shè)置以來，適用該制度審結(jié)案件數(shù)占到每年審結(jié)案件總數(shù)的80%以上。從實(shí)際情況看，適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度作出不起訴處理的僅占認(rèn)罪認(rèn)罰案件總數(shù)的5%左右，不僅案件總量少而且占比低，而起訴的認(rèn)罪認(rèn)罰案件中法院判處緩免刑的比例達(dá)到近40%。[6]可見，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度與不起訴之間的有效配合仍有改進(jìn)的空間，對(duì)符合條件的認(rèn)罪認(rèn)罰案件作出不起訴處理，是實(shí)體從寬的重要體現(xiàn)，也是審前分流的重要方式。[7]結(jié)合我國(guó)刑事司法的改革契機(jī)，檢察機(jī)關(guān)擴(kuò)大適用不起訴可以實(shí)現(xiàn)案件處理的輕重分離和快慢分道。案件的審前分流可以使法院有足夠的人員與精力專注于庭審的實(shí)質(zhì)化，也有助于推進(jìn)我國(guó)以審判為中心的司法體制改革。

(三)擴(kuò)張不起訴有利于發(fā)揮司法的社會(huì)治理作用

司法是社會(huì)治理體系的有機(jī)組成部分，合理的司法運(yùn)作機(jī)制是可以為良好的外在治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供程序、制度和機(jī)制保障的。[8]不起訴的合理擴(kuò)張可以為發(fā)揮司法的社會(huì)治理功能提供有力的支撐，能夠滿足社會(huì)對(duì)司法的時(shí)代期待。

第一，不起訴的擴(kuò)張可以克服短期自由刑的弊端。有學(xué)者將短期自由刑的范圍界定為3年以下有期徒刑與拘役，并指出短期自由刑具有懲罰能力弱、不利于犯罪分子改過自新以及回歸社會(huì)困難等弊端。[9]我國(guó)判處3年以下有期徒刑的案件占比達(dá)到8成以上，大部分犯罪分子除了接受刑罰外還需要承擔(dān)額外的不利社會(huì)后果，可能因留有記錄在就業(yè)、升學(xué)或家庭教育方面承受不良影響，回歸社會(huì)困難也可能誘使其再次踏上犯罪的道路。而現(xiàn)代刑法的功能從過去的注重報(bào)復(fù)與懲罰向注重刑罰的教育功能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)刑罰的教育改造與一般預(yù)防功能，非犯罪化、非刑罰化是當(dāng)代世界性刑法改革的一大主題。對(duì)犯罪輕微、社會(huì)危害性不大的犯罪嫌疑人的追訴會(huì)使犯罪嫌疑人長(zhǎng)期背負(fù)著刑罰帶來的不利后果，對(duì)犯罪嫌疑人判處刑罰也不是維護(hù)公共利益與恢復(fù)社會(huì)秩序的唯一手段，對(duì)初犯或輕微犯罪的犯罪分子依法作不起訴決定更有利于挽救罪犯與修復(fù)受損的社會(huì)關(guān)系，可以使犯罪分子不受歧視地回歸正常社會(huì)生活，發(fā)揮不起訴的社會(huì)治理效果。

第二，適用不起訴可以強(qiáng)化對(duì)民營(yíng)企業(yè)的司法保護(hù)，有效發(fā)揮社會(huì)綜合治理職能。為健全支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法治環(huán)境，全國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)紛紛展開對(duì)涉案企業(yè)合規(guī)考察的試點(diǎn)工作，并且高度重視刑事合規(guī)的中國(guó)化探索。如果對(duì)涉案的民營(yíng)企業(yè)全部進(jìn)行追訴，將會(huì)給社會(huì)的整體利益帶來一定的不利影響，偵查活動(dòng)會(huì)給企業(yè)帶來生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方面的困難，而這些企業(yè)的生存狀況直接關(guān)系到地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，關(guān)系到民眾的就業(yè)問題。[10]檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉案企業(yè)適用不起訴恰恰可以緩解這種不利局面，通過對(duì)涉案企業(yè)不起訴的方式進(jìn)行合規(guī)整改，調(diào)動(dòng)企業(yè)修復(fù)受損法益的積極性，保護(hù)了企業(yè)員工、合作伙伴等各方的利益，引導(dǎo)其回歸到合法經(jīng)營(yíng)的軌道上。

第三，擴(kuò)大適用不起訴并不代表不考慮被害人的合法權(quán)益。犯罪嫌疑人的認(rèn)罪認(rèn)罰情況是決定是否作不起訴處理的一項(xiàng)重要的考量因素，犯罪嫌疑人及其家屬為了使認(rèn)罪認(rèn)罰利益最大化一定會(huì)盡力爭(zhēng)取被害人的諒解，否則認(rèn)罪認(rèn)罰的效果也將大打折扣。以中國(guó)檢察網(wǎng)公布的不起訴決定書看，犯罪嫌疑人均進(jìn)行了積極的賠償與賠禮道歉并取得被害人的諒解。通過刑事訴訟制度之間的協(xié)調(diào)配合，實(shí)現(xiàn)各方當(dāng)事人的利益共贏與社會(huì)和諧穩(wěn)定的發(fā)展，這也符合我國(guó)正在推行的以公力和解與私力和解為核心的訴訟制度體系建設(shè)。[11]

三、同步擴(kuò)張不起訴規(guī)制的必要性

(一)規(guī)制不起訴是兼顧公正與效率的價(jià)值所在

公平公正是司法的永恒追求，效率是公平正義的低位價(jià)值，沒有效率的司法也不是真正的公正。[12]擴(kuò)張不起訴可以通過發(fā)揮其審前分流功能來應(yīng)對(duì)由有限的司法資源與無限擴(kuò)張的司法功能的矛盾帶來的“訴訟爆炸”問題，從而提高訴訟效率。公正與效率之間時(shí)刻存在著矛盾，如何保持不起訴提升的訴訟效率與公正之間的適當(dāng)平衡是程序公正的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)自1996年完善不起訴制度時(shí)便緊跟國(guó)際趨勢(shì)，決定以起訴法定主義為主，以起訴便宜主義為調(diào)和。起訴法定主義致力于確保起訴的公正性，排除與案件無關(guān)因素的干擾，保證起訴的準(zhǔn)確、得當(dāng)，其在法治社會(huì)起著無可替代的重要作用。而起訴便宜主義主要是從效益價(jià)值觀上考慮的，“便宜”意味著不僅要“便宜”犯罪嫌疑人，也要“便宜”有限司法資源的有效配置和最大利用。[13]起訴法定主義與起訴便宜主義的結(jié)合代表著對(duì)正義與效益的取舍與兼顧。我國(guó)始終將起訴法定主義置于主導(dǎo)地位，強(qiáng)調(diào)在保證司法公正的基礎(chǔ)上，以適當(dāng)?shù)男首非鬄槟繕?biāo)。隨著不起訴的適用增多與范圍擴(kuò)大，起訴法定主義從客觀角度看會(huì)受到一定程度的削弱，賦予檢察機(jī)關(guān)過多的自由裁量權(quán)使檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的地位不斷攀升，檢察機(jī)關(guān)在案件的審查起訴階段擁有了更多終止刑事訴訟程序的權(quán)力與機(jī)會(huì)，可能會(huì)給公正帶來隱患。世界其他法治國(guó)家也有類似的困擾。濫用不起訴會(huì)使刑事訴訟所強(qiáng)調(diào)的公平正義發(fā)生松動(dòng)，在擴(kuò)張不起訴的同時(shí)，強(qiáng)化擴(kuò)張不起訴的規(guī)制手段，以防范起訴便宜主義的地位上升可能帶來的對(duì)起訴法定主義的動(dòng)搖，實(shí)現(xiàn)“實(shí)體公正與程序公正并重”“公正與效率相兼顧”的目標(biāo)。

(二)規(guī)制不起訴是確保權(quán)力準(zhǔn)確行使的重要支撐

要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。自認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度入法以來，目前我國(guó)絕大部分刑事案件都可適用認(rèn)罪認(rèn)罰制度，犯罪嫌疑人的認(rèn)罪認(rèn)罰態(tài)度成為了適用不起訴的重要考量因素之一。在適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的刑事案件中，盡管法院對(duì)檢察院提出的量刑建議一般應(yīng)當(dāng)采納，但在例外情形下仍具有提出異議的權(quán)力。不起訴裁量權(quán)的膨脹致使進(jìn)入法庭審理的案件占比降低。盡管適用不起訴有利于推動(dòng)我國(guó)的審前分流，為法庭審理減輕負(fù)擔(dān)，但鑒于我國(guó)目前沒有建立不起訴的司法審查制度，此舉也阻斷了法院對(duì)不起訴案件監(jiān)督的一條渠道。與此同時(shí)，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬機(jī)制與不起訴的契合不可避免地加強(qiáng)了檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的主導(dǎo)地位。在被追訴人已構(gòu)成犯罪的前提下，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度賦予檢察機(jī)關(guān)既可以提起公訴，又可作出一罪或多罪不起訴的權(quán)力。[14]而擴(kuò)張不起訴權(quán)強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)在審查起訴階段的話語權(quán)，若不能加以必要的限制，檢察官在審前階段的的權(quán)力有可能被濫用。“有權(quán)就有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”，設(shè)立與不起訴發(fā)展相匹配的規(guī)制機(jī)制一方面可以為各方主體提供維護(hù)自身權(quán)益的途徑，另一方面可以防范檢察官對(duì)不起訴權(quán)的濫用，利用嚴(yán)格縝密的配套機(jī)制對(duì)檢察官的自由裁量實(shí)現(xiàn)有效控制，確保檢察機(jī)關(guān)的不起訴行為始終處在正確、合理的軌道內(nèi)。

(三)規(guī)制不起訴是防范不起訴潛在風(fēng)險(xiǎn)的有力武器

權(quán)力就像一把雙刃劍，科學(xué)、合理地運(yùn)用權(quán)力有利于維護(hù)整個(gè)社會(huì)的公共利益，而不受控制地濫用權(quán)力則會(huì)使?jié)撛诘娘L(fēng)險(xiǎn)浮出水面，加劇社會(huì)的矛盾與沖突。因此，構(gòu)建具有公開性、透明性的多層級(jí)的制約與監(jiān)督機(jī)制以防范不起訴擴(kuò)大適用后的風(fēng)險(xiǎn)具有必要性。

第一，完善的規(guī)制機(jī)制可以減少適用不起訴可能帶來的貪污腐敗亂象。司法工作的特殊性主要體現(xiàn)在裁量權(quán)的客觀存在，對(duì)枉法裁判與依法判決的分辨在理論上是清晰的，但在實(shí)踐中卻是艱難的。[15]大量適用不起訴可能帶來不正當(dāng)?shù)臋?quán)錢交易與司法腐敗。目前我國(guó)檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定采用的是“三級(jí)審批制”，即由承辦檢察官提交不起訴報(bào)告，公訴部門負(fù)責(zé)審核，最后由檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)來決定。在如此復(fù)雜的審批機(jī)制下，某些檢察官仍有可能收受他人賄賂、濫用手中權(quán)力，以爭(zhēng)取對(duì)犯罪嫌疑人適用不起訴。在腐敗的侵蝕下，權(quán)力淪為了少數(shù)人的提款機(jī)。[16]由此可見，未來不起訴權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大或逐步下放到檢察官手中之時(shí)，貪腐所需要的成本將會(huì)降低，就可能引來更多的投機(jī)者。構(gòu)建行之有效的規(guī)制機(jī)制是司法公正原則的重要體現(xiàn)，也是實(shí)現(xiàn)不起訴的內(nèi)在價(jià)值的關(guān)鍵所在。

第二，妥當(dāng)?shù)囊?guī)制機(jī)制可以防止社會(huì)矛盾進(jìn)一步激化。在不起訴裁量中，檢察官的訴訟地位相當(dāng)于一個(gè)“小裁判者”：主持不起訴和解、聽取被害方與加害方雙方意見，依雙方表現(xiàn)及案情變化，最終作出訴訟終結(jié)——不起訴的決定。[17]在實(shí)踐中，幾乎不可能存在案情絕對(duì)一致的情形，起訴裁量的最終結(jié)果也會(huì)各有不同，易出現(xiàn)“同案不同訴”的情況，這無疑會(huì)引起公眾的疑慮以及對(duì)檢察機(jī)關(guān)的不訴裁量不認(rèn)同。而我國(guó)現(xiàn)有的不起訴制約機(jī)制雖然設(shè)置了被害人向檢察院申訴或者向法院提出自訴兩種救濟(jì)途徑，但在實(shí)踐中所能發(fā)揮的實(shí)效仍不理想。當(dāng)被害人已窮盡救濟(jì)手段卻仍無法維護(hù)自身合法權(quán)益時(shí)，便會(huì)采用其他方式來實(shí)現(xiàn)自身的訴求，進(jìn)一步激化被害人或普通民眾與檢察機(jī)關(guān)之間的矛盾。完善的救濟(jì)途徑可以給予當(dāng)事人在面對(duì)不起訴決定時(shí)有作出更多選擇的空間，通過多方救濟(jì)渠道積極維護(hù)自己的合法權(quán)益，這也是提高司法公信力，實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家、法治社會(huì)、法治政府建設(shè)的必然要求。

四、我國(guó)不起訴制約機(jī)制的不足

我國(guó)《刑事訴訟法》在1979年制定時(shí)設(shè)置了與免予起訴相配套的制約機(jī)制，公安機(jī)關(guān)對(duì)不起訴案件的復(fù)議與復(fù)核制度、被害人申訴制度以及被免予起訴人的申訴制度形成了我國(guó)不起訴制約機(jī)制的雛形。此后又相繼規(guī)定了被害人向法院提起自訴的方式與不起訴案件公開審查的聽證制度。近些年我國(guó)不起訴制度發(fā)展迅速，增設(shè)了新型的附條件不起訴與特別不起訴，并且仍在致力于擴(kuò)大酌定不起訴的適用，但不起訴的制約機(jī)制卻未能進(jìn)一步完善。盡管對(duì)不起訴的制約已經(jīng)兼顧到各方權(quán)益，但是已有的制約措施在實(shí)踐中還有不足，仍有一些問題亟待解決。

(一)不起訴缺少司法審查模式

現(xiàn)代法治國(guó)家也被稱為“司法國(guó)家”或“裁判國(guó)家”，而司法國(guó)家的核心內(nèi)容是司法審查原則的確立，即法院充分發(fā)揮司法的能動(dòng)作用，對(duì)國(guó)家強(qiáng)制權(quán)的合法性進(jìn)行審查，以保障個(gè)人的權(quán)益，防止國(guó)家強(qiáng)制權(quán)的違法侵害。[18]世界大多法治國(guó)家均采取司法審查模式來限制強(qiáng)勢(shì)的偵查權(quán)與公訴權(quán)。德國(guó)檢察官認(rèn)為行為人罪責(zé)輕微且不存在追訴的公共利益之時(shí)，在經(jīng)管轄法院同意后可以不予追訴，而對(duì)于最輕本刑未提高且后果輕微的輕罪，不需要經(jīng)過法院同意即可作出不起訴的決定。在法國(guó)私訴原告人制度中，對(duì)不起訴決定不服的被害人可以向預(yù)審法官提供證明其控告的全部證據(jù)材料，預(yù)審法官可以進(jìn)行偵查或聽取檢察官意見，當(dāng)其認(rèn)為取得的證據(jù)材料達(dá)到起訴標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可以要求檢察官將案件提起公訴進(jìn)行審判。不起訴領(lǐng)域的司法審查目前在我國(guó)仍是空白，不起訴的決定權(quán)仍掌握在檢察機(jī)關(guān)的手中，為了促進(jìn)我國(guó)不起訴制度的良性發(fā)展，構(gòu)建不起訴的司法審查就具有了合理性與必要性。第一，確保不起訴監(jiān)督的中立性。我國(guó)《刑事訴訟法》在不同階段分別賦予了檢察機(jī)關(guān)不同的角色：在偵查過程中檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)著監(jiān)督者的角色，以監(jiān)督偵查行為的合法性；而在移送審查起訴之時(shí)，檢察機(jī)關(guān)成為了一個(gè)決定起訴與否的裁判者；在提起公訴時(shí)，檢察機(jī)關(guān)又具有了肩負(fù)控訴職能的當(dāng)事人地位。不同身份之間的切換造成檢察機(jī)關(guān)自身對(duì)不起訴決定進(jìn)行監(jiān)督缺乏中立性與超然性，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督就有了“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”的意味，難以令當(dāng)事人信服，也難以獲得社會(huì)的認(rèn)同。第二，強(qiáng)化審判機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的制約作用。刑事案件經(jīng)過偵查機(jī)關(guān)立案?jìng)刹楹笠平粰z察機(jī)關(guān)審查起訴，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)決定提起公訴時(shí)，刑事案件才能進(jìn)入法院審判環(huán)節(jié)。除非被害人提出自訴，否則法院對(duì)不起訴的刑事案件幾乎毫無參與。我國(guó)無罪判決率一直在世界上處于極低的水平，審判權(quán)對(duì)檢察權(quán)的制約總體上遜于檢察權(quán)對(duì)審判權(quán)的制約。我國(guó)《憲法》規(guī)定，公檢法三機(jī)關(guān)相互配合，相互制約，三機(jī)關(guān)之間的制約應(yīng)當(dāng)具有雙向性，而不應(yīng)只是單向行使。未來我國(guó)的不起訴率還會(huì)進(jìn)一步上升，單單靠被動(dòng)啟動(dòng)審判程序進(jìn)行制約還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，建立審判機(jī)關(guān)對(duì)不起訴權(quán)的主動(dòng)制約既符合我國(guó)《憲法》與《刑事訴訟法》對(duì)三機(jī)關(guān)關(guān)系的準(zhǔn)確定位，又有利于落實(shí)我國(guó)“以審判為中心的刑事訴訟制度”的理念。不起訴的司法審查蘊(yùn)含著“裁判者保持中立，確保與案件無利害關(guān)系，居中聽取雙方的意見”的自然正義原則的理念，也是正當(dāng)程序原則要求的“以程序制約權(quán)力”的良好體現(xiàn)，更是我國(guó)法治化的刑事訴訟程序所應(yīng)當(dāng)具有的特征。

(二)當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)遭遇困難

當(dāng)事人對(duì)不起訴決定的監(jiān)督制約是對(duì)不起訴進(jìn)行規(guī)制的關(guān)鍵一環(huán)。被害人作為刑事案件的直接利害方，其往往站在自身利益角度看待不起訴問題，也是對(duì)不起訴決定最具情緒和意見的主體。目前來看，被害人在對(duì)不起訴決定行使監(jiān)督時(shí)會(huì)遭遇困難。例如，根據(jù)《刑事訴訟法》第180條之規(guī)定，被害人行使救濟(jì)權(quán)主要有2種方式：向檢察機(jī)關(guān)申訴或直接提起自訴。向檢察機(jī)關(guān)提出申訴后，相關(guān)法律及司法解釋并沒有對(duì)上一級(jí)檢察院復(fù)查的期限進(jìn)行規(guī)定，這可能造成被害人在等待復(fù)查結(jié)果時(shí)需要經(jīng)過一個(gè)漫長(zhǎng)的周期。囿于上下級(jí)檢察院的整體關(guān)系，上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院的監(jiān)督難以保證準(zhǔn)確得當(dāng)、公平公正，對(duì)被害人也不具有足夠的說服力。由公訴轉(zhuǎn)為被害人自訴的機(jī)制看似一定程度上有利于被害人強(qiáng)制推動(dòng)刑事訴訟程序進(jìn)入審判環(huán)節(jié)，但實(shí)際上存在一定的弊端。被害人提起自訴的門檻過高，刑事案件中的證據(jù)大多由偵查機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)收集，被害人對(duì)證據(jù)的認(rèn)知與收集能力相較于偵查機(jī)關(guān)具有極大的差距，取證與舉證存在很大的困難。如果法院接受了被害人的自訴，那么被害人將作為控訴者與被告人對(duì)簿公堂，但被害人做不到對(duì)證據(jù)的全面收集與固定，其結(jié)果顯然也是不利于被害人的。被害人實(shí)施自力救濟(jì)所要達(dá)到的要求在絕大多數(shù)的情況下超過了被害人應(yīng)有的能力，從而無法發(fā)揮這一制度的真正效果，被害人對(duì)不起訴決定的制約也缺乏相應(yīng)的保障。從另一方面來講，倘若檢察機(jī)關(guān)作出的不起訴決定不適當(dāng)，檢察機(jī)關(guān)自身本應(yīng)負(fù)有糾正錯(cuò)誤之職責(zé)，這是其應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，而不應(yīng)當(dāng)再由被害人苦心盡力地利用自訴來維護(hù)自身的合法權(quán)益。

此外，被酌定不起訴之人的救濟(jì)方式只有事后向作出不起訴決定的檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行申訴，方式單一。被不起訴人及其辯護(hù)人無法充分參與不起訴程序，只能單方面等待檢察機(jī)關(guān)的宣布卻無法提出自己的意見，整個(gè)過程并沒有完全體現(xiàn)對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利保障。這不僅導(dǎo)致非刑罰化的立法初衷不能實(shí)現(xiàn)，甚至還有可能使被不起訴人認(rèn)為自己受到不公正待遇。[19]

(三)人民監(jiān)督員的不起訴監(jiān)督未落到實(shí)處

“公眾參與司法監(jiān)督”的理念也被世界許多國(guó)家或地區(qū)所倡導(dǎo)。例如，日本的檢察審查會(huì)的主要作用就是使普通民眾對(duì)壟斷的檢察權(quán)進(jìn)行制約。人民監(jiān)督員制度是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)自覺接受人民群眾監(jiān)督、保障人民群眾有序參與司法的重大制度設(shè)計(jì)。[20]該制度于2003年設(shè)立，在2019年改革之前，人民監(jiān)督員只負(fù)責(zé)監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)自行偵查的職務(wù)犯罪案件。2019年最高人民檢察院印發(fā)實(shí)施《人民檢察院辦案活動(dòng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)，將人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍擴(kuò)大到4大檢察的10種情形，其中包括對(duì)檢察機(jī)關(guān)不起訴的監(jiān)督。但改革后的人民監(jiān)督員制度沒有發(fā)揮出對(duì)不起訴制度預(yù)期的監(jiān)督效果，究其原因有以下幾點(diǎn)：(1)人民監(jiān)督員的監(jiān)督?jīng)]有得到有效落實(shí)。人民監(jiān)督員制度的本意是由普通民眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行外部監(jiān)督，解決“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題。人民監(jiān)督員本應(yīng)作為監(jiān)督者，對(duì)不起訴工作進(jìn)行全面的審查、評(píng)議，但實(shí)踐中人民監(jiān)督員的角色定位出現(xiàn)一定偏差，人民監(jiān)督員在不起訴公開審查中更多的是扮演了旁觀者的角色，成為了不起訴審查的“配角”。有的檢察機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)貫徹推進(jìn)檢務(wù)公開的目的，忽略了論證案件爭(zhēng)議點(diǎn)以及分析各方代表的意見，反而更關(guān)心宣傳是否到位等。進(jìn)行公開審查的案件大多案情并不復(fù)雜，其結(jié)果往往也是作出不起訴決定。在這種模式下，事后的、無實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督不能讓人民監(jiān)督員深入監(jiān)督工作中，難以真正履行“監(jiān)督者”之職。(2)人民監(jiān)督員無法主動(dòng)監(jiān)督。根據(jù)《規(guī)定》第9條的規(guī)定，人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督的前提是案件必須進(jìn)行公開審查，而不起訴案件是否公開審查的決定權(quán)掌握在檢察院手中。若檢察院不對(duì)案件進(jìn)行公開審查，人民監(jiān)督員就不能有效履行對(duì)不起訴案件的監(jiān)督職能。可見，人民監(jiān)督員目前對(duì)不起訴案件進(jìn)行監(jiān)督具有被動(dòng)性，相關(guān)的監(jiān)督工作是建立在檢察機(jī)關(guān)的安排之下進(jìn)行的，無法體現(xiàn)作為第三方進(jìn)行監(jiān)督的中立性。(3)人民監(jiān)督員評(píng)議缺乏實(shí)質(zhì)效力。根據(jù)《規(guī)定》第18條與第19條的相關(guān)內(nèi)容，人民監(jiān)督員對(duì)不起訴案件的意見目前只能作為一種沒有實(shí)質(zhì)性效力的參考意見，意見的聽取與否完全取決于檢察機(jī)關(guān)的態(tài)度?？勺鳛楸容^的是日本的檢察審查會(huì)制度，檢察審查會(huì)在第一次審查將案件認(rèn)定為“起訴適當(dāng)”后，檢察官仍作出不起訴決定的，可以召開第二次審查會(huì)議。審查結(jié)果維持后，檢察官應(yīng)當(dāng)提出公訴，檢察審查會(huì)的二次審查結(jié)果對(duì)檢察官具有強(qiáng)制力?？梢娙嗣癖O(jiān)督員的意見因缺乏強(qiáng)制力而無法引起檢察機(jī)關(guān)的足夠重視，無法倒逼檢察機(jī)關(guān)認(rèn)真評(píng)議不起訴案件。

(四)公、檢機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督力度有限

現(xiàn)行法中公、檢機(jī)關(guān)對(duì)不起訴的制約與監(jiān)督機(jī)制主要是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部制約以及公安機(jī)關(guān)對(duì)不起訴決定不服的復(fù)議復(fù)核制。公、檢、法三機(jī)關(guān)之間相互配合、相互制約的憲法設(shè)置并未能在實(shí)踐中充分體現(xiàn)。偵查機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間本是一種配合與制約的關(guān)系，但在實(shí)踐中，二者之間更多是配合有余而制約不足。究其原因在于，檢察機(jī)關(guān)希望形成一種良好與和諧的檢警關(guān)系，以便在其他案件中獲得公安機(jī)關(guān)的協(xié)助，從而會(huì)選擇考慮或者照顧公安機(jī)關(guān)的利益。[21]在較低的不起訴率對(duì)公安機(jī)關(guān)的考核影響不大以及公安機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)起訴率的考核占比較以往有所降低等多種因素的共同作用下，公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹槿∽C后，將案件移送檢察機(jī)關(guān)之日已是公安機(jī)關(guān)自身的任務(wù)結(jié)束之時(shí)。在還有大量刑事案件需要偵辦的壓力下，偵查機(jī)關(guān)沒有動(dòng)力再去計(jì)較個(gè)別案件是否不起訴，甚至基層公安機(jī)關(guān)鮮有提出要求對(duì)不起訴案件進(jìn)行復(fù)議復(fù)核，即使偵查機(jī)關(guān)對(duì)不起訴提出異議，也會(huì)通過其他方式加以處理。

《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱《高檢規(guī)則》)第385條規(guī)定，被不起訴人對(duì)檢察機(jī)關(guān)作出酌定不起訴處理不服的可以提出申訴，而負(fù)責(zé)復(fù)查的部門是本級(jí)檢察院的捕訴部門或控告申訴部門。我國(guó)不起訴奉行的三級(jí)審批制要求最終作出不起訴決定的是檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)，捕訴部門與控申部門的復(fù)查難以直接改變其作出的決定，這種內(nèi)部監(jiān)督方式較難發(fā)揮救濟(jì)權(quán)利的作用。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行“檢察一體化”，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)與下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)作為刑事追訴機(jī)關(guān)，統(tǒng)一追訴標(biāo)準(zhǔn)和法律適用，包括防止起訴便宜主義的濫用，當(dāng)然亦為一體化的重要理由，[22]頻繁改變下級(jí)檢察院的不起訴決定一定程度上反映了上級(jí)檢察院沒有發(fā)揮好對(duì)下級(jí)檢察院的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督作用。此外，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)缺少對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)不起訴的主動(dòng)審查機(jī)制。在未來不起訴率持續(xù)上升的趨勢(shì)下，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督單靠事后被動(dòng)性的介入監(jiān)督是完全不夠的，因?yàn)樯舷录?jí)檢察機(jī)關(guān)屬于一個(gè)職能整體，若出現(xiàn)不起訴決定有錯(cuò)誤但當(dāng)事人未能提出的情形，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)內(nèi)部糾正的職責(zé)。但也要注意，不能為了保證不起訴的準(zhǔn)確性而束縛基層檢察機(jī)關(guān)適用不起訴的手腳，從而陷入不起訴難的泥沼中。

五、我國(guó)不起訴監(jiān)督制約機(jī)制的完善

任何公權(quán)力的執(zhí)行都應(yīng)以合法正當(dāng)?shù)姆绞綖橹?，但不可避免的是，任何公?quán)力都有可能被濫用。因此，就檢察官在執(zhí)行檢察事務(wù)中的濫權(quán)行為，有必要加以正視以及規(guī)范。

(一)構(gòu)建法院介入不起訴的司法審查模式

我國(guó)未對(duì)檢察機(jī)關(guān)的起訴裁量權(quán)建立起完善的司法審查機(jī)制，而且現(xiàn)行法對(duì)不起訴裁量權(quán)的糾錯(cuò)機(jī)制，要么是一種內(nèi)部自糾機(jī)制，要么是以公民的訴權(quán)對(duì)抗公訴權(quán)的抗衡機(jī)制，而不是一種真正的司法救濟(jì)程序。為了保證權(quán)力的正確行使，為了對(duì)權(quán)利實(shí)施救濟(jì)，必須針對(duì)不起訴裁量權(quán)建立起真正的司法救濟(jì)程序。[23]筆者認(rèn)為，我國(guó)的不訴裁量司法審查模式主要包括以下內(nèi)容。

1.關(guān)于審查主體

首先，鑒于不起訴還沒有廣泛適用，現(xiàn)階段對(duì)其進(jìn)行司法審查的壓力也較小，可以先由法院刑庭法官輪流兼任司法審查職責(zé)。例如，每人輪值1個(gè)月，在規(guī)定的期限內(nèi)對(duì)人民檢察院移送的不起訴案件進(jìn)行審查，參加司法審查的法官不允許成為審理該案件的審判法官，避免出現(xiàn)“未審先斷”的情況。未來可以考慮通過適當(dāng)增加員額法官數(shù)量來緩解目前法官的辦案壓力，然后逐步改進(jìn)到由專門的法官負(fù)責(zé)司法審查。其次，“以審判為中心”的訴訟制度改革為重塑刑事庭前審查程序提供了契機(jī)[24]。庭前審查程序的審查范圍不僅包含不起訴案件，還可以囊括審前羈押的審查、起訴是否合理的審查以及非法證據(jù)的審查等。

2.關(guān)于審查對(duì)象

建立司法審查并不是要對(duì)所有不起訴案件大包大攬，而是要進(jìn)行有所區(qū)分的審查，最終仍要為檢察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)留有較大空間。首先，可以設(shè)定，對(duì)故意傷害等較為嚴(yán)重的犯罪、具有所實(shí)施犯罪行為的加重情形以及具有嚴(yán)重意見分歧和重大社會(huì)影響的不起訴案件，由檢察官與法官共同同意后，不起訴決定才能生效，其余輕微刑事案件由檢察機(jī)關(guān)自行作出決定的范式模式。此外，有學(xué)者提出，將未成年人附條件不起訴的刑期范圍擴(kuò)大至3年有期徒刑后，對(duì)成年人案件，可以考慮將可能判處1年有期徒刑以下刑罰作為附條件不起訴適用的刑期范圍。[25]還有學(xué)者針對(duì)我國(guó)的刑事合規(guī)不起訴問題提出，公安機(jī)關(guān)在對(duì)涉嫌犯罪的企業(yè)作出立案決定之后，發(fā)現(xiàn)案件符合適用合規(guī)不起訴制度條件的，就可以將案件及時(shí)移交檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查確認(rèn)后，可以啟動(dòng)合規(guī)不起訴程序。[26]對(duì)未來成年人的附條件不起訴與企業(yè)合規(guī)不起訴，可以考慮由法院與檢察院共同審查決定。

3.關(guān)于審查機(jī)制

首先需要探討的是司法審查的啟動(dòng)問題。筆者認(rèn)為啟動(dòng)方式可以有兩種：(1)檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)送審。對(duì)上文提到的應(yīng)當(dāng)由法院進(jìn)行審查的刑事案件，檢察機(jī)關(guān)在作不起訴決定之前應(yīng)主動(dòng)送交法院進(jìn)行審查，在法官與檢察官共同同意后，不起訴決定生效。(2)被害人提出申請(qǐng)。在已建立司法審查的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)給予被害人以及家屬申請(qǐng)司法審查的權(quán)利，并引入公正的第三方進(jìn)行監(jiān)督。在法院作出不起訴不適當(dāng)?shù)牟门泻?，?yīng)強(qiáng)制檢察院提出公訴。此舉可以緩解我國(guó)“公訴轉(zhuǎn)自訴”模式下被害人尋求救濟(jì)難的困境，減輕被害人的舉證責(zé)任與訴訟壓力，有助于法院作出公正、全面的裁判。但是要注意被害人隨意申請(qǐng)司法審查的問題，可以借鑒法國(guó)司法審查模式中的賠償機(jī)制，如果被害人中途撤回申請(qǐng)或者人民法院經(jīng)審查而駁回其申請(qǐng)，法院可以裁定被害人承擔(dān)由此給法院、檢察院及被追訴人造成的損失。[27]其次，法官還要審理不起訴決定的適當(dāng)性，既要考慮是否符合相關(guān)法律法規(guī)，又要結(jié)合當(dāng)事人的社會(huì)危險(xiǎn)性以及侵害的公共利益作綜合考量。

(二)強(qiáng)化當(dāng)事人的救濟(jì)手段

第一，檢察機(jī)關(guān)擬不起訴前應(yīng)聽取被害人意見，并告知其有申請(qǐng)公開聽證的權(quán)利。《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》第9條明確賦予了當(dāng)事人及其辯護(hù)人向人民檢察院申請(qǐng)召開聽證會(huì)的權(quán)利。因此，檢察機(jī)關(guān)在作不起訴決定之前，應(yīng)先聽取當(dāng)事人及其辯護(hù)人的意見，并告知其作不起訴決定的依據(jù)以及擁有申請(qǐng)公開聽證的權(quán)利，以此來保障犯罪嫌疑人與被害人所享有的各項(xiàng)權(quán)利。

第二，規(guī)定上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)受理申訴時(shí)的審查期限。《刑事訴訟法》第180條以及《高檢規(guī)則》中并沒有詳細(xì)規(guī)定上一級(jí)檢察院受理申訴的審查期限。《高檢規(guī)則》第379條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對(duì)不起訴決定提請(qǐng)復(fù)議復(fù)核時(shí)，人民檢察院要在30日內(nèi)作出決定。參照此條，上一級(jí)檢察院受理申訴后，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)將審查結(jié)果告知被害人，給予被害人一個(gè)時(shí)間預(yù)期，避免長(zhǎng)時(shí)間的懸而不決迫使被害人不得不選擇其它手段來維護(hù)自己的權(quán)益。

第三，取消被不起訴人的申訴權(quán)，賦予其審判選擇權(quán)。在檢察機(jī)關(guān)對(duì)被追訴人作出酌定不起訴之前，應(yīng)當(dāng)先行詢問被追訴人意見。被追訴人可以選擇接受檢察機(jī)關(guān)的不起訴決定，也可以堅(jiān)持自己無罪，選擇由法院進(jìn)行審判。賦予事先的審判選擇權(quán)可以有效地防止檢察機(jī)關(guān)對(duì)被追訴人濫用不起訴權(quán)，錯(cuò)誤的酌定不起訴有可能侵犯被不起訴人的合法權(quán)益，事先選擇是否由法院進(jìn)行審判可以減緩事后救濟(jì)帶來的不便與困難。

(三)強(qiáng)化人民監(jiān)督員的監(jiān)督力度

“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”是司法工作不斷改革發(fā)展的重要目標(biāo)之一，加強(qiáng)民眾對(duì)刑事案件的認(rèn)識(shí)與監(jiān)督也是實(shí)現(xiàn)司法改革目標(biāo)的應(yīng)有之義。

首先，繼續(xù)擴(kuò)充人民監(jiān)督員的數(shù)量，限縮從公務(wù)人員中選拔的范圍。2022年實(shí)施的《人民監(jiān)督員選任管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)要求，每個(gè)區(qū)縣人民監(jiān)督員名額不少于3人。筆者認(rèn)為，可以進(jìn)一步地提升至不少于5人或7人，增大人民監(jiān)督員的基數(shù)。通過各檢察機(jī)關(guān)召開的公開審查聽證會(huì)來看，檢察機(jī)關(guān)一般邀請(qǐng)3名人民監(jiān)督員列席，在人數(shù)上沒有檢察機(jī)關(guān)列席的人數(shù)多，難以有效實(shí)現(xiàn)人民群眾群策群力、廣泛監(jiān)督?！掇k法》第9條規(guī)定了人大常委會(huì)成員與相關(guān)的司法機(jī)關(guān)成員禁止參加選任，筆者認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)繼續(xù)限縮，禁止其他行政機(jī)關(guān)人員參加，更多地從不同行業(yè)的民眾中選拔。

其次，給予人民監(jiān)督員主動(dòng)監(jiān)督的權(quán)限。《規(guī)定》的第8條與第9條表明，人民監(jiān)督員對(duì)不起訴案件的監(jiān)督程序是由檢察院安排啟動(dòng)的，在未來應(yīng)當(dāng)給予人民監(jiān)督員主動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)限。應(yīng)強(qiáng)化人民監(jiān)督員的獨(dú)立自主性，對(duì)不起訴案件做到主動(dòng)及時(shí)的監(jiān)督。人民監(jiān)督員可以應(yīng)邀請(qǐng)參加聽證，也可以主動(dòng)要求審查不起訴案件的合理性，從而賦予人民監(jiān)督員更加廣泛的監(jiān)督權(quán)利。各地區(qū)的人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)定期對(duì)轄區(qū)內(nèi)的不起訴案件進(jìn)行審查，如每3個(gè)月集體審查1次，對(duì)于作出不起訴決定有異議的案件，人民監(jiān)督員應(yīng)主動(dòng)向檢察機(jī)關(guān)提出意見，由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)闡述理由。此外，市級(jí)與省級(jí)人民監(jiān)督員可以對(duì)轄區(qū)內(nèi)的不起訴案件進(jìn)行定期抽查，對(duì)案件有異議的，直接向?qū)?yīng)的同級(jí)人民檢察院提出。由于檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，此舉更有助于加強(qiáng)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定的整體把控。只有調(diào)動(dòng)人民監(jiān)督員的主觀能動(dòng)性，才能強(qiáng)化人民監(jiān)督員對(duì)不起訴案件的監(jiān)督力度，使之成為一種有效的群眾監(jiān)督方式，確保不起訴在擴(kuò)大適用后在正確的道路上前進(jìn)。

最后是關(guān)于人民監(jiān)督員決議的效力問題。根據(jù)《規(guī)定》第19條的規(guī)定，人民檢察院未采納監(jiān)督意見，人民監(jiān)督員有異議的，報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)決定。由此可見，對(duì)人民監(jiān)督員的異議的審查始終沒有脫離作出決定的本級(jí)人民檢察院的審查范圍。在對(duì)不起訴決定有異議時(shí)，可以給予人民監(jiān)督員向上級(jí)人民檢察院提請(qǐng)復(fù)議的權(quán)利，以此保證異議結(jié)果的準(zhǔn)確性與合理性。

(四)完善檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督

為了保障不起訴的適用與發(fā)展，部分不起訴權(quán)逐漸下放到檢察官手中將是大勢(shì)所趨，完善檢察機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)程序，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督力度確有必要。上級(jí)人民檢察院可以對(duì)下級(jí)檢察院作出不起訴決定的案件進(jìn)行抽查。在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度已在刑事訴訟中大量適用的背景下，酌定不起訴的適用將會(huì)不斷增多，上級(jí)檢察院的定期或不定期的抽查會(huì)使下級(jí)檢察院適用不起訴時(shí)嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，防止犯罪嫌疑人及其家屬利用非法手段獲得不起訴的機(jī)會(huì)。

從現(xiàn)狀看，我國(guó)刑事法治的程序化不足，不起訴決定作出具有單方性、行政化、封閉性，中立、公開、交涉的法律程序規(guī)制還不健全。[28]檢察機(jī)關(guān)應(yīng)正確理解與運(yùn)用不起訴聽證制度，繼續(xù)擴(kuò)大不起訴聽證的適用，認(rèn)識(shí)到其保障各方當(dāng)事人利益以及公正公開的價(jià)值。此外，從中國(guó)檢察網(wǎng)目前公布的不起訴決定書來看，其內(nèi)容大多固定、機(jī)械地羅列法律條文，沒有詳細(xì)的說理部分。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)符合不起訴要件的原因進(jìn)行解釋說明，結(jié)合實(shí)際案情闡述不起訴的理由，并在互聯(lián)網(wǎng)上做好宣傳普法工作。

隨著人工智能、大數(shù)據(jù)等高新技術(shù)在刑事訴訟中的運(yùn)用，檢察機(jī)關(guān)可以考慮研發(fā)針對(duì)酌定不起訴的評(píng)估系統(tǒng)，利用人工智能分析犯罪嫌疑人損害的社會(huì)公益以及所實(shí)施的犯罪行為的危險(xiǎn)性程度，由系統(tǒng)給予檢察官一個(gè)是否適合采用不起訴的評(píng)估意見，改變檢察官一直以來利用主觀判斷的方式?jīng)Q定不起訴的狀況。