◎劉韜

國土空間規(guī)劃能夠確保國家對土地資源的利用情況全面落實，保證各項科學(xué)的規(guī)劃方案全面落實，滿足社會經(jīng)濟的發(fā)展需要，要高度重視對國土空間資源的科學(xué)規(guī)劃與發(fā)展。通過本文對目前國土空間規(guī)劃的常見問題進行分析，明確國土空間規(guī)劃的功能定位以及開發(fā)途徑，為國土空間規(guī)劃的全面發(fā)展提供重要保障。

在我國社會經(jīng)濟高速發(fā)展的背景下，對國土空間的利用格局發(fā)生了明顯的變化，而國土空間作為國家最寶貴的基礎(chǔ)資源，要保證國土空間規(guī)劃，科學(xué)合理增強整個空間管理的利用效率。對國土空間規(guī)劃進行全面分析，能夠創(chuàng)新規(guī)劃理念與時代發(fā)展相適應(yīng)，為我國社會經(jīng)濟的健康和諧發(fā)展提供重要保障。

一、國土空間規(guī)劃的功能定位

（一）總體定位目標

國土空間規(guī)劃的總體目標是保障土地資源綜合開發(fā)利用，有關(guān)部門必須要確?？臻g規(guī)劃滿足生態(tài)環(huán)保和經(jīng)濟發(fā)展之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，根據(jù)現(xiàn)有的國土空間開發(fā)利用狀況和生態(tài)環(huán)境保護特點，對功能空間進行合理定位明確規(guī)劃發(fā)展目標，確保國土空間利用效率顯著提升。在我國目前國土空間規(guī)劃開展中需要將總體戰(zhàn)略功能與區(qū)域戰(zhàn)略相結(jié)合，科學(xué)研判國土空間整體環(huán)境承載力，樹立正確的環(huán)境保護意識，提高環(huán)境治理的總體水平[1]。

（二）核心功能

當前國土空間規(guī)劃的核心功能是保證功能區(qū)域體系建設(shè)完善，確保資源開發(fā)與利用形成戰(zhàn)略性常態(tài)化發(fā)展。在國土空間規(guī)劃中要嚴格按照當?shù)氐娜丝诜植紶顩r，土地資源使用情況進行分析，對城市布局全面優(yōu)化與部署，打造具有特色的經(jīng)濟示范區(qū)。對不同空間的利用現(xiàn)狀進行適當?shù)恼{(diào)整，提高國土空間開發(fā)的利用效率。

（三）科學(xué)規(guī)劃

國土規(guī)劃與土地管控體系具有緊密聯(lián)系，應(yīng)當構(gòu)建完善的國土空間開發(fā)利用體系，確保對土地資源利用效率全面提升保護土地資源。針對資源的開發(fā)要采取科學(xué)的保護措施，確立長遠目標，既要滿足當下的經(jīng)濟發(fā)展需要，又要滿足生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的要求。

（四）優(yōu)化治理規(guī)劃目標

國土空間規(guī)劃需要加強對非農(nóng)耕地建設(shè)合理規(guī)劃，提高土地資源的利用效率，要嚴格按照土地治理的現(xiàn)狀，采取多項措施加大對國土空間利用的監(jiān)督和管理，嚴格落實土地節(jié)約集約保證土地資源得到高效利用，有關(guān)部門還要嚴格按照國民經(jīng)濟的發(fā)展特點進行分析，對開發(fā)利用效率低的區(qū)域進行生態(tài)化治理，確保生態(tài)環(huán)境實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

二、新時期國土空間規(guī)劃發(fā)展的常見問題

（一）國土空間規(guī)劃管理理念滯后

目前在我國國土空間資源規(guī)劃中，由于土地供需矛盾過度，無法對國土資源進行充分利用，只注重經(jīng)濟增長而忽略了社會民生問題，導(dǎo)致規(guī)劃設(shè)計理念和內(nèi)容并不全面。在實際國土空間規(guī)劃發(fā)展中存在比較濃厚的計劃，經(jīng)濟色彩為了達到預(yù)期目標，往往出現(xiàn)規(guī)劃設(shè)計與實際情況不一致的問題，最終造成土地資源被大量損耗。目前上級國土規(guī)劃缺乏有效的管控力度，地方政府隨意增加城市建設(shè)的規(guī)模，而沒有與林業(yè)部門國土資源部門和環(huán)保部門進行深入的溝通，導(dǎo)致國土空間規(guī)劃發(fā)展缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，無法發(fā)揮宏觀調(diào)控的重要作用。

（二）國土空間規(guī)劃分工不明確

在目前我國國土空間規(guī)劃發(fā)展還存在明顯的差異，各部門之間的限制作用十分明顯在國土規(guī)劃初期，發(fā)展階段需要對自然資源進行合理探索，但這樣的空間區(qū)分方法必然影響國土空間的完整性和綜合性，最終導(dǎo)致各種職能規(guī)劃不夠明確。國土空間規(guī)劃需要國家和省級多個層次相互協(xié)調(diào)，但是由于各個部門之間的功能有限，缺乏足夠的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性，職能分工不明確，經(jīng)常會出現(xiàn)責(zé)任重疊、責(zé)任孤立等各種問題，導(dǎo)致統(tǒng)籌規(guī)劃的效果無法發(fā)揮，缺乏有效的協(xié)調(diào)性與互動性。國土空間規(guī)劃發(fā)展需要由上層建筑結(jié)構(gòu)進行約束，空間性規(guī)劃內(nèi)容不足，國土空間的規(guī)劃專業(yè)性較強，組織編制部門的協(xié)作合作能力水平較低，導(dǎo)致國土空間規(guī)劃開展落實不到位。

（三）上下級土地空間規(guī)劃矛盾

在國土空間規(guī)劃管理中需要上下級之間的協(xié)同合作，但目前上級規(guī)劃對下級規(guī)劃缺乏約束性，致使上級規(guī)劃職能無法發(fā)揮。上下級管理中，社會發(fā)展規(guī)劃與土地空間規(guī)劃存在明顯的差異，彼此之間既有優(yōu)勢也有缺點，使得土地規(guī)劃管理工作缺乏有效保障，在土地規(guī)劃管理開展中很難贏得人們的信任。

三、國土空間規(guī)劃的主要途徑

（一）明確國土開發(fā)的主要策略

國土空間開發(fā)的背景下，要重視生態(tài)文明保護以及高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)理念充分體現(xiàn)國家意志區(qū)域主體功能，確保國土空間開發(fā)與保護的政策全面落實。要嚴格制定國土空間開發(fā)與保護的相關(guān)目標，按照上一級國土空間開發(fā)的保護指標來確定國土空間開發(fā)的規(guī)模，增強土地資源整體利用率，對國土空間的功能進行全方面的修補與完善，要真正做到上傳下達協(xié)調(diào)上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，保證國土空間開發(fā)的約束性。在國土空間開發(fā)與保護要嚴格按照自然資源的特點落實國家意識，根據(jù)當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)歷史文化和生態(tài)環(huán)境等相關(guān)因素構(gòu)建完善的體系，完善國土空間保護格局，確保城市居住、產(chǎn)業(yè)服務(wù)、交通管理等多方面的關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展。對城市發(fā)展的主導(dǎo)功能區(qū)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行適當?shù)貎?yōu)化調(diào)整，依據(jù)便捷的基礎(chǔ)設(shè)施來形成合理的區(qū)域發(fā)展模式。

（二）綜合劃定分區(qū)

在國土空間規(guī)劃要嚴格按照資源環(huán)境承載力進行評估，根據(jù)生態(tài)保護水資源保護，水土保持生物多樣性保護等多個方面的相關(guān)指標，對生態(tài)環(huán)境的脆弱性和敏感性進行科學(xué)評判，結(jié)合不同的功能區(qū)劃來完善生態(tài)環(huán)境保護。森林土地資源利用生態(tài)功能區(qū)劃分，形成完善的生態(tài)環(huán)境保護組織網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建連續(xù)開放的生態(tài)環(huán)境保護格局。隨著生態(tài)環(huán)境不斷發(fā)展，要對農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)功能區(qū)域進行合理劃分，形成重點保護集中連片的優(yōu)質(zhì)草地與耕地，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平，要加強對都市農(nóng)業(yè)的引導(dǎo)布局，滿足現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要在國土空間規(guī)劃中要積極推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，根據(jù)環(huán)境資源承載能力和國土空間適宜性評價為重要基礎(chǔ)，嚴格落實新型城鎮(zhèn)化區(qū)域一體化和鄉(xiāng)村振興政策的要求，對土地集約存量盤活，控制增量的思路，對土地資源進行合理利用。在城市要高度重視地下資源和地上資源的復(fù)合利用，確保土地資源承載力顯著提高，要不斷完善城市和鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展與建設(shè)，打造環(huán)城市的生活圈。

（三）協(xié)調(diào)自然資源的科學(xué)保護

在自然資源保護與利用中主要涉及水資源，森林資源，草原，海洋島嶼以及礦產(chǎn)資源等，在水資源保護中需要對目前現(xiàn)有的江河湖泊水庫進行全面的約束管理，既要保證用水總量、用水指標的合理控制，又要對重點江河湖泊沿岸周邊的地理資源進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與規(guī)劃，提高水資源的凈化能力，減少水資源的污染問題。在森林資源保護中要保證現(xiàn)有林地覆蓋率保有量和公益林比例顯著提升，營造良好的林地管理制度體系。加強對林地使用的監(jiān)督和管理，禁止隨意采伐，要對林地內(nèi)的珍貴野生動植物加強保護。要高度重視森林火災(zāi)的防范，堅決避免火種進入森林，減少火災(zāi)造成的損失，在耕地資源保護中需要充分落實永久基本農(nóng)田紅線的相關(guān)指標，對現(xiàn)有的耕地數(shù)量進行全面摸排，保證對家底清楚掌握對耕地的使用途徑進行動態(tài)化監(jiān)督與控制，采取聯(lián)合手段提高耕地資源利用效率。禁止隨意盜挖土地資源，販賣銷售。在草原保護中要設(shè)立禁牧區(qū)，形成輪牧制度，在草原管理中要建立完善的保護制度體系，加強草原災(zāi)害防治的整體水平，在海洋資源利用中要明確海洋保護區(qū)的具體面積，圍墾規(guī)模，加強海洋生態(tài)空間的保護與治理充分利用好海島的自然資源，要對海洋功能進行明顯劃分，對生態(tài)脆弱敏感，自然凈化能力差的海域嚴禁復(fù)墾。在礦產(chǎn)資源保護中要明確現(xiàn)代化的礦產(chǎn)資源開采方式，盡量采用先進的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用手段加大科技投入，提高礦產(chǎn)資源的開采效率，在礦產(chǎn)資源開采完畢后還要進行礦山恢復(fù)，通過綠色環(huán)保手段發(fā)揮礦產(chǎn)資源的價值是促進區(qū)域協(xié)調(diào)和鄉(xiāng)村振興區(qū)域協(xié)調(diào)。

（四）一體化發(fā)展

在城市區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的背景下，要充分考慮公共服務(wù)市政基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)能源資源科學(xué)利用和生態(tài)環(huán)境保護等一系列要求，保證各要素之間合理流動，形成和諧開放的區(qū)域互動局面，要構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化發(fā)展體系和思路，嚴格按照城市發(fā)展的特點，采取不同的城鎮(zhèn)發(fā)展模式，避免千城一面、千篇一律的問題。在城市規(guī)劃中要根據(jù)人口數(shù)量和城市化水平進行合理預(yù)測，確保城市人口規(guī)模與城市化比率，城市建設(shè)用地規(guī)模協(xié)調(diào)一致，在城市群不斷發(fā)展的背景下，要針對城市功能，城市位置，人口和經(jīng)濟基礎(chǔ)等因素進行協(xié)調(diào)優(yōu)化，避免出現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展差距過大等問題，在城鎮(zhèn)利用中要高度重視土地資源的開發(fā)利用效率，不斷改善農(nóng)村生活環(huán)境促進公共設(shè)施服務(wù)范圍不斷擴大，建立新型的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展趨勢，在城市規(guī)劃中要高度重視對歷史和文化遺產(chǎn)的保護，打造具有獨特人風(fēng)土人情的城市風(fēng)貌。隨著鄉(xiāng)村振興的不斷發(fā)展，共同富裕成為新時期全國人民奮斗的目標，城市和農(nóng)村作為“親兄弟”，必須協(xié)同發(fā)展，將城市和農(nóng)村作為統(tǒng)一整體打造現(xiàn)代化的新農(nóng)村，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展不斷地提高人們的居住環(huán)境，建設(shè)美麗富饒的新農(nóng)村。

結(jié)束語：

在當前我國國土空間規(guī)劃還存在很多的問題和不足，尤其是對土地資源的無序開發(fā)與過度開采導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境不斷惡化，資源大量流失，針對這些問題要高度重視土地資源的規(guī)劃與管理，制定完善的規(guī)劃策略，構(gòu)建現(xiàn)代化的國土空間規(guī)劃體系，對國土空間規(guī)劃的具體內(nèi)容進行協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，提高國土空間資源的整體效率，為我國社會經(jīng)濟的全面發(fā)展作出重要保障。