王海穩(wěn)，郭勝甫

（杭州電子科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，浙江 杭州 310018）

城市公共空間是在城市建筑實(shí)體中存在的開放空間，是城市居民進(jìn)行社會(huì)交往，舉行各種活動(dòng)的開放性場(chǎng)所，也是城市多元文化的載體和獨(dú)特魅力的源泉，其目的是為廣大城市居民服務(wù)。然而，隨著我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)的繁榮，人口、資金、信息等資源高度向城市聚集，城市人口普遍增多，造成資源環(huán)境承載力與人口之間的矛盾不斷加劇。另外，作為城市空間的重要組成部分，城市公共空間當(dāng)前的治理路徑與服務(wù)供需矛盾突出，更加注重其經(jīng)濟(jì)效益和審美價(jià)值，較少顧及城市居民的實(shí)際需求，使得中小尺度的公共空間明顯不足。還有，城市公共空間的“公共性”逐漸喪失，資源共享、成本分?jǐn)偂①澲峁?、公私合營(yíng)等多樣的公共服務(wù)提供方式使得公共空間和私人空間的邊界逐漸模糊①Johnson J.Amanda,“Glover D.Troy, Understanding Urban Public Space in a Leisure Context”［J］.Leisure Sciences,2013（2）.。因此，加強(qiáng)城市公共空間治理已經(jīng)關(guān)乎整個(gè)治理問題。黨的十九屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，要“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。實(shí)施城市更新行動(dòng)，推進(jìn)城市生態(tài)修復(fù)、功能完善工程，統(tǒng)籌城市規(guī)劃、建設(shè)、管理，合理確定城市規(guī)模、人口密度、空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”①中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì).中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議［EB/OL］， （2020-11-03）［2021-09-15］.http：//www.gov.cn/xinwen/2020-11/03/content_5556991.，落實(shí)這一戰(zhàn)略部署，也離不開加強(qiáng)城市公共空間治理。但城市公共空間治理在我國(guó)依然是一個(gè)新生事物，理論研究與實(shí)踐探索不足。這就迫切要求以更為廣闊的視野，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而從理論和實(shí)踐層面科學(xué)地把握城市公共空間治理的理論內(nèi)涵、實(shí)踐模式，以便選擇符合我國(guó)發(fā)展現(xiàn)狀的城市公共空間治理路徑，構(gòu)建有中國(guó)特色的城市公共空間治理制度和治理模式，實(shí)現(xiàn)城市公共空間治理現(xiàn)代化的目標(biāo)。

一、城市公共空間治理的內(nèi)涵與類型

（一）城市公共空間治理的內(nèi)涵

“公共空間”這一概念由來已久②根據(jù)學(xué)者L.Nadai（2000）對(duì)公共空間概念進(jìn)行的歷史研究，“公共空間”（Public Space）作為一個(gè)特定名詞最早出現(xiàn)在英國(guó)社會(huì)學(xué)家Charles Madge在1950年發(fā)表的文章《私人和公共空間》，以及政治哲學(xué)家Hannah Arendt的著作《人的條件》中。同時(shí)，學(xué)者雅各布斯（J.Jacobs）是最早將“公共空間”的術(shù)語引入城市研究領(lǐng)域的學(xué)者之一。，然而對(duì)于城市公共空間內(nèi)涵的界定，目前并未完全統(tǒng)一③如周進(jìn)在《城市公共空間建設(shè)的規(guī)劃控制與指引——塑造高品質(zhì)城市公共空間的研究》一書中指出：“在城市公共空間的概念上，目前也沒有一個(gè)完全統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)”。，不同學(xué)科領(lǐng)域的學(xué)者對(duì)此的理解和看法不盡相同。有學(xué)者認(rèn)為，公共空間對(duì)城市的重要性不僅包括城市公共空間的實(shí)體特征，而且還包括人在空間中產(chǎn)生的特定感知和記憶④陳竹，葉珉.西方城市公共空間理論——探索全面的公共空間理念［J］.城市規(guī)劃，2009（6）：59-65.。城市公共空間除了具有建成環(huán)境的物質(zhì)屬性，也蘊(yùn)含著一系列復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化乃至符號(hào)意義⑤劉兆鑫.空間政治：城市公共空間的生成邏輯與治理政策［M］.北京：中央編譯出版社，2019：24.。在社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、規(guī)劃學(xué)語境下分別是指：第一，城市公共空間是“城市居民相互接觸和交往發(fā)生的地方，是城市中最重要的部分”⑥Tibbalds F.Making People-friendly Towns: Improving the Public Environment in Towns and Cities［M］.London:Taylor& Francis Group, 2000: 6.，其根本意義在于它所能容納的人與人之間的社會(huì)交往活動(dòng)以及多元的城市生活；第二，城市公共空間可表述為“由公共機(jī)構(gòu)提供和管理，對(duì)所有社會(huì)成員開放并使用”⑦M(jìn)adanipour A.Design of Urban Space: An Inquiry into a Socio-Spatial Process［M］.New York: John Wiley & Sons,1996: 148.的城市空間；第三，城市公共空間是作為建筑實(shí)體的開放空間，不同的城市規(guī)劃師通過自身的生活經(jīng)歷把“空間”（Spaces）轉(zhuǎn)變?yōu)閹в刑厥庖饬x的空間——“場(chǎng)所”（Places）⑧Relph E.C, Place and Placelessness［M］.London: Pion, 1976: 26.。這三種理解分別強(qiáng)調(diào)互動(dòng)與交往的社會(huì)屬性，開放與平等的公共屬性，設(shè)計(jì)與審美的物質(zhì)屬性。綜合來看，可以認(rèn)為這三種屬性是具有內(nèi)在統(tǒng)一性的，而不是彼此割裂的。城市公共空間是集社會(huì)屬性、公共屬性和物質(zhì)屬性于一體的空間形態(tài)，應(yīng)該作為居民良性互動(dòng)、內(nèi)部秩序井然的社會(huì)交往空間，應(yīng)該容納公共社會(huì)交流與多元文化的開放空間，應(yīng)該具備良好視覺體驗(yàn)和舒適便利的建筑空間。綜上，城市公共空間是指城市建筑實(shí)體中，供居民日常的生活和社會(huì)交往，承載和支持著居民的休閑、娛樂等活動(dòng)，以及為城市居民開展各種性質(zhì)的社會(huì)活動(dòng)提供場(chǎng)所的開放空間。主要包括但不限于道路、人行通道、公園、開放空間、車站和港口等交通站點(diǎn)，購(gòu)物中心、商業(yè)區(qū)域以及城市居民能夠自由出入的公共建筑，如法院、醫(yī)院和公共圖書館等①Pradinie, Karina Navastara, ArdyMaulidy Martha, and K.D.Erli,“Who’s Own the Public Space? The Adaptation of Limited Space in Arabic”［J］.Procedia-Social and Behavioral Sciences,2016（227）:693-698.。

城市公共空間治理作為一種新型的治理形態(tài)，其中蘊(yùn)含著治理主體的協(xié)同與治理技術(shù)的創(chuàng)新。從這種觀點(diǎn)出發(fā)，可以認(rèn)為，城市公共空間治理是指政府、企業(yè)、社會(huì)、城市居民等主體，以城市公共空間內(nèi)部的“非正義現(xiàn)象”②這里的“非正義現(xiàn)象”主要包括但不限于城市公共空間的公共性缺失；資源非公平分配；共有私用現(xiàn)象嚴(yán)重；以及新老城區(qū)差異造成公共空間發(fā)展不均等內(nèi)容。詳見嚴(yán)晶.走向空間正義的城市公共空間規(guī)劃路徑［J］.蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2020（6）：23-30.為主要治理客體，以提高城市居民的生活質(zhì)量且滿足其生活需求為目標(biāo)，開展的創(chuàng)造美好城市生活、處置違法和不良行為等相關(guān)活動(dòng)。其一，表明城市公共空間的治理主體應(yīng)是政府、企業(yè)、社會(huì)、城市居民等，治理過程為各類主體通過協(xié)商與博弈等方式去解決治理過程中所面臨的問題。這種多元也意味著垂直型管理向扁平化合作的轉(zhuǎn)變，在治理過程的每一節(jié)點(diǎn)上保持相對(duì)平等和相對(duì)獨(dú)立的地位。其二，強(qiáng)調(diào)問題導(dǎo)向，治理城市公共空間內(nèi)部的“非正義現(xiàn)象”。針對(duì)城市公共空間的公共性、開放性等方面存在的問題，使得“各個(gè)節(jié)點(diǎn)主體的行為、資源和得失相互影響”③孫國(guó)強(qiáng).關(guān)系、互動(dòng)與協(xié)同：網(wǎng)絡(luò)組織的治理邏輯［J］.中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2003（11）：14-20.，形成依賴關(guān)系，重視整體性治理與專業(yè)化治理的相互補(bǔ)充，提升治理績(jī)效。其三，在治理技術(shù)上運(yùn)用以互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)為代表的現(xiàn)代信息技術(shù)，進(jìn)行智慧化治理和精細(xì)化治理，實(shí)現(xiàn)政府搭建智慧化建設(shè)平臺(tái)，企業(yè)貢獻(xiàn)信息技術(shù)，城市居民享受治理成果的良好局面。可以說，城市公共空間的有效治理有利于美好城市生活的建設(shè)，滿足居民的多樣化需求，提升居民的幸福感。作為城市治理的重要組成部分，城市公共空間治理最能直觀展示城市治理的績(jī)效和能力，有利于充分激發(fā)城市的發(fā)展活力。

（二）城市公共空間治理的類型

城市公共空間治理作為一項(xiàng)復(fù)雜的工程，涉及范圍廣泛、主體多元、任務(wù)艱巨，既關(guān)系到城市公共空間中主體的利益，又涉及城市內(nèi)部的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等范疇。因此，城市公共空間治理應(yīng)運(yùn)用恰當(dāng)?shù)闹卫砟Ｊ胶筒呗?，最大限度地提升其效益④Magalhaes De Claudio and Carmona Matthew, “Dimensions and Models of Contemporary Public Space Management in England.Journal of Environmental”［J］.Planning and Management,2009（1）.。從相關(guān)研究現(xiàn)狀來看，城市公共空間治理并沒有統(tǒng)一的模式，研究者們各抒己見。其中，西方學(xué)者哈迪（Hadi）將公共空間治理模式劃分為傳統(tǒng)治理模式、管理型治理模式、市場(chǎng)型治理模式和網(wǎng)絡(luò)型治理模式⑤Adams D, Tiesdell S.Shaping Places: Urban Planning［M］.Design and Development.New York: Routledge, 2012.；克勞迪奧（Claudio）分別提出“國(guó)家中心治理”“市場(chǎng)中心治理”和“用戶中心治理”三種模式⑥Carmona M, De Magalhaes C, Hammond L.Public Space: the Management Dimension［M］.New York: Routledge, 2008.；安文思（Magalhaes）和卡莫納（Carmona）將城市公共空間治理模式劃分為國(guó)家、市場(chǎng)以及使用者為中心的三種治理模式⑦M(jìn)agalhaes De Claudio and Carmona Matthew, “Dimensions and Models of Contemporary Public Space Management in England.Journal of Environmental”［J］.Planning and Management,2009（1）.。

按照治理主體的不同，城市公共空間治理大致形成三種類型。第一，政府行政導(dǎo)向型。政府建立嚴(yán)密的城市公共空間治理體系和法律體系，設(shè)立多個(gè)相關(guān)行政機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格執(zhí)行罰款制度和進(jìn)行行政執(zhí)法，“管理”色彩較為濃厚。內(nèi)部具有層級(jí)分明的等級(jí)結(jié)構(gòu)，執(zhí)行者和使用者區(qū)分明確，城市公共空間治理的效益取決于政府官員對(duì)居民公共福祉的維護(hù)。第二，市場(chǎng)運(yùn)作導(dǎo)向型。政府將部分權(quán)力移交給企業(yè)或中介組織，在城市公共空間的治理過程中引入市場(chǎng)機(jī)制，加強(qiáng)資本邏輯在治理中的運(yùn)用。這種類型更加注重對(duì)利益和效率的追求，致力于吸引更多的財(cái)力和物力，容易造成侵蝕城市公共空間的“公共性”等后果。第三，社會(huì)自治導(dǎo)向型。政府將治理權(quán)力下放給各種社會(huì)組織，在城市公共空間治理的問題上廣泛征集城市居民的意見和建議，鼓勵(lì)居民參與城市公共空間規(guī)劃、建設(shè)和治理全過程監(jiān)督。這種類型和市場(chǎng)機(jī)制恰恰相反，不是以獲利和贏得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為首要目的，而是將提高城市公共空間的服務(wù)質(zhì)量和居民福祉作為純粹的價(jià)值追求。

盡管上述對(duì)城市公共空間治理的區(qū)分各不相同，但其發(fā)展的共同趨勢(shì)是單一的政府管理逐漸向多元主體共治轉(zhuǎn)變。總之，城市公共空間治理應(yīng)以治理能力提升、治理路徑優(yōu)化為重點(diǎn)，選擇運(yùn)用政府主導(dǎo)與社會(huì)自治相結(jié)合的治理策略，適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制，針對(duì)實(shí)際狀況創(chuàng)新治理技術(shù)與治理方式，滿足城市居民全面發(fā)展的需要。國(guó)外城市公共空間治理起步較早，治理模式和策略相對(duì)完善，全面評(píng)析典型發(fā)達(dá)國(guó)家的城市公共空間治理實(shí)踐，可以為克服我國(guó)城市公共空間治理面臨的困境提供有益的借鑒。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家城市公共空間治理的實(shí)踐探索

城市公共空間治理應(yīng)采取合適的治理模式，運(yùn)用有效的治理策略，以便最大化地發(fā)揮城市公共空間的效益和功能。國(guó)外一些城市公共空間治理實(shí)踐歷史悠久，已形成較為穩(wěn)定的實(shí)踐模式，治理效果較好，能成為我們提供一些借鑒。這里以新加坡、美國(guó)、日本三個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家的城市公共空間治理實(shí)踐為案例，對(duì)其治理路徑進(jìn)行評(píng)析，以便我國(guó)的城市公共空間治理能夠從中獲得啟示。

（一）政府行政導(dǎo)向型：新加坡城市公共空間治理的實(shí)踐

新加坡城市公共空間的治理工作主要由政府公共部門——公園及康樂局、環(huán)境衛(wèi)生局，以及市鎮(zhèn)理事會(huì)負(fù)責(zé)，各個(gè)部門對(duì)自身所轄區(qū)域進(jìn)行治理，運(yùn)用“建管分離”的方式提升城市公共空間治理的有效性。新加坡城市公共空間的治理特點(diǎn)主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面。第一，行政主導(dǎo)色彩濃厚。新加坡設(shè)立市鎮(zhèn)理事會(huì)，直接負(fù)責(zé)處理城市公共空間方面的問題，由此形成自上而下的治理體系。這種“治理”類型更趨近于“管理”，具有濃厚的行政主導(dǎo)色彩。市鎮(zhèn)理事會(huì)作為城市公共空間內(nèi)部的治理主體，主要由官員、選區(qū)的國(guó)會(huì)議員和城市管理的專業(yè)人士共同組成①曲華林、翁桂蘭、柴彥威.新加坡城市管理模式及其借鑒意義［J］.地域研究與開發(fā)，2004（6）：61-64.，其職責(zé)類似于城市社區(qū)物業(yè)管理，但與物業(yè)管理不同的是它屬于法定機(jī)構(gòu)。第二，法規(guī)體系完備健全。新加坡城市公共空間治理的相關(guān)法律完備健全，他們建立起的一套完整、嚴(yán)密且符合實(shí)際需要的法律法規(guī)體系，細(xì)致到對(duì)城市中的建筑物、道路、綠化、廣告牌等都做了明確的規(guī)定②方東華、陳珊珊.國(guó)外先進(jìn)城市管理模式及其對(duì)寧波的啟示［J］.寧波大學(xué)學(xué)報(bào)（人文科學(xué)版），2012（4）：103-108.，實(shí)現(xiàn)了全面的依法依規(guī)治理。同時(shí)，新加坡的各個(gè)執(zhí)法人員權(quán)責(zé)明確、素質(zhì)很高，能嚴(yán)格依據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行城市公共空間治理，同遍及社會(huì)各階層的城市居民一道構(gòu)成了嚴(yán)密的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，以保證法律的落實(shí)。第三，罰款制度規(guī)范嚴(yán)格。除了對(duì)違法人員進(jìn)行法律處罰外，新加坡還建立了規(guī)范嚴(yán)格的內(nèi)部罰款制度。這一制度主要有三個(gè)特點(diǎn)：一是類別較多，幾乎涉及所有領(lǐng)域和設(shè)施，并且政府對(duì)各項(xiàng)罰款數(shù)目進(jìn)行了明確規(guī)定；二是數(shù)目巨大，城市居民的違法成本較高，罰款數(shù)目足于使居民們一般不敢重犯；三是執(zhí)行嚴(yán)格，通過監(jiān)控探頭和公眾投訴等方式監(jiān)督居民的違法行為，從而提升罰款的執(zhí)行效果。

總之，到目前為止，新加坡在城市公共空間治理方面已建立起科學(xué)的政府管理體制，城市公共空間內(nèi)部各個(gè)方面的立法都比較健全完善，使各級(jí)政府的權(quán)限和職能高度明確，執(zhí)法人員能夠依據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行治理，以保證執(zhí)行的效率和治理效果。另外，相關(guān)法律法規(guī)還對(duì)城市公共空間治理的內(nèi)容進(jìn)行了嚴(yán)密規(guī)范和限定，大大提高了法律的科學(xué)性和可操作性。其中，作為城市公共空間治理內(nèi)部規(guī)范的嚴(yán)格的罰款制度對(duì)治理效果的提升有很大幫助，不僅使城市居民共同參與了治理過程內(nèi)的各環(huán)節(jié)，而且在城市公共空間治理經(jīng)費(fèi)管控方面發(fā)揮到了很大的作用。然而，新加坡的城市公共空間治理行為更趨近于以國(guó)家中心，治理策略主要以市鎮(zhèn)理事會(huì)等政府部門進(jìn)行決定。這種“治理”更趨近于“管理”，較難激發(fā)其他主體參與治理的積極性，影響城市公共空間治理績(jī)效的提升。特別是嚴(yán)厲的罰款制度，會(huì)給城市內(nèi)部的弱勢(shì)群體帶來較大的經(jīng)濟(jì)壓力。

（二）市場(chǎng)運(yùn)作導(dǎo)向型：美國(guó)城市公共空間治理的實(shí)踐

美國(guó)城市公共空間的治理比較注重利益和效率，致力于吸引更多的財(cái)政資源，在促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)效益提升的同時(shí)，提高其治理的有效性。他們積極發(fā)揮社會(huì)和市場(chǎng)在城市公共空間治理過程中的積極作用，然后讓政府充當(dāng)宏觀監(jiān)管者的角色。美國(guó)城市公共空間治理實(shí)踐的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，積極引入市場(chǎng)機(jī)制。美國(guó)地方政府在城市公共空間治理中注重運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，將社會(huì)資源整合在公共場(chǎng)所內(nèi)部，提高企業(yè)參與治理的積極性和創(chuàng)造性①?gòu)堅(jiān)娪?發(fā)達(dá)國(guó)家的城市治理范式——國(guó)外城市治理經(jīng)驗(yàn)研究之三［J］.中國(guó)發(fā)展觀察，2015（4）：74-80.。他們利用市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)公共空間私有化，以此來吸引企業(yè)參與城市公共空間的治理實(shí)踐，設(shè)計(jì)和建造城市公共空間，解決治理過程中存在的問題，以便進(jìn)一步發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益。第二，治理制度規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)。美國(guó)十分重視城市公共空間的依法治理，各個(gè)城市根據(jù)聯(lián)邦和州的規(guī)定制定了詳細(xì)的地方政策，劃清了利益攸關(guān)方的權(quán)利和義務(wù)。城市計(jì)劃和發(fā)展部在廣泛征求意見和科學(xué)論證的基礎(chǔ)上負(fù)責(zé)起草城市公共空間發(fā)展規(guī)劃和治理措施，之后交市議會(huì)審核。市政府的規(guī)劃部門和官員嚴(yán)格執(zhí)行城市公共空間發(fā)展規(guī)劃和治理措施，依法核發(fā)用地許可證和建設(shè)許可證。第三，突出公眾主體地位。美國(guó)相關(guān)法律分別從實(shí)體上和程序上確定了廣大城市居民參與城市公共空間治理的合法性，保障城市居民權(quán)利和義務(wù)的實(shí)現(xiàn)。例如，美國(guó)鳳凰城市議會(huì)組織成立了近50個(gè)由廣大城市居民和專家組成的專門委員會(huì)，以對(duì)鳳凰城的公共空間治理進(jìn)行監(jiān)督。此外，城市政府還通過各種方式進(jìn)行治理政策的事前、事中和事后公示，保障城市居民的知情權(quán)，居民也可就關(guān)心的問題發(fā)表意見，某些治理政策的制定甚至完全由城市居民投票決定。

美國(guó)城市公共空間治理強(qiáng)調(diào)在治理過程中積極引入市場(chǎng)機(jī)制，加強(qiáng)資本邏輯的主導(dǎo)作用，有利于激發(fā)市場(chǎng)主體參與治理的積極性和創(chuàng)造力。他們將部分權(quán)力移交給企業(yè)或中介組織，讓治理重心下移，不僅使城市公共空間治理成本大大減少，還可為公眾提供多樣化的公共產(chǎn)品和服務(wù)。另外，突出公眾在城市公共空間治理過程中的主體地位，有利于提高決策的科學(xué)性，減少?zèng)Q策的失誤，以保障治理的質(zhì)量和效益。但是，美國(guó)城市公共空間的治理過于注重以市場(chǎng)為中心，在治理過程中太多地引入市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，容易造成城市公共空間治理目標(biāo)發(fā)生偏離，讓“資本的逐利性”使得治理行動(dòng)更多地追逐經(jīng)濟(jì)效益，而忽視城市居民的真正需求。

（三）社會(huì)自治導(dǎo)向型：日本城市公共空間治理的實(shí)踐

日本城市公共空間的治理注重提升城市居民的參與度與幸福感，具有較高的靈活性，那里的城市居民可以通過各種渠道發(fā)表意見和建議，從而實(shí)現(xiàn)城市居民的實(shí)際需求與公共服務(wù)建設(shè)相匹配。日本城市公共空間的治理實(shí)踐特點(diǎn)也具體體現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，以人為本。日本在城市公共空間治理過程中堅(jiān)持以人為本的治理理念，致力于提升城市居民的幸福感。例如，東京為對(duì)城市公共空間內(nèi)部進(jìn)行有效治理，注重加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，到2006年，耗資3500億日元、歷時(shí)七年建成總長(zhǎng)度為16公里的“共同溝”，從而實(shí)現(xiàn)了各種基礎(chǔ)設(shè)施的融合，減少了公共空間資源的浪費(fèi)。第二，社會(huì)主體協(xié)同參與。城市街道“在某種程度上也是一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)體系，有著確定的邊界線，它的擁有、使用和控制是由其社會(huì)因素決定的”①克利夫·芒福汀.街道與廣場(chǎng)［J］.張永剛、陳衛(wèi)東，譯.北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2004：141.，街道治理在一定程度上是城市公共空間治理的重要方面。日本京都市的散步道——“哲學(xué)之道”的治理就是公民自主參與城市公共空間治理的最好例證，公民積極參與和官方日常管理形成了良好的協(xié)作關(guān)系。研究發(fā)現(xiàn)，“哲學(xué)之道”的日常維護(hù)與治理，并不是由京都市地方政府負(fù)責(zé)，而是由該街道周圍居民所自發(fā)組織的“哲學(xué)之道保勝會(huì)（哲學(xué)の道保勝會(huì)）”這一非營(yíng)利性組織負(fù)責(zé)。第三，內(nèi)部居民有序配合。城市交通站點(diǎn)作為城市公共空間的重要組成部分，具有復(fù)雜的環(huán)境特性和空間特性，其治理離不開城市居民的有序配合。在東京的公交車站和電車站等公共交通站點(diǎn)，隨處可見城市居民有序排隊(duì)，以便避免擁擠推搡和各種事故的發(fā)生。這首先的是因?yàn)檎ㄟ^設(shè)定交通規(guī)則、排隊(duì)規(guī)則等制度安排和進(jìn)行設(shè)施創(chuàng)新等手段，引導(dǎo)城市居民積極響應(yīng)；其次是國(guó)家對(duì)公民規(guī)則遵從意識(shí)的培育，在全社會(huì)形成了一種有序配合的遵從文化，從而提升了城市交通站點(diǎn)治理的有效性。

日本城市公共空間治理注重提升公共福祉和服務(wù)質(zhì)量，治理權(quán)力被分散到各種社會(huì)組織，在制定具體的規(guī)劃和建設(shè)方案時(shí)，廣泛征求公眾的意見和建議，有利于保證治理方案的科學(xué)化、民主化、透明化，提升治理的有效性。與此同時(shí)，日本不斷完善環(huán)境影響評(píng)估制度，降低城市公共空間治理對(duì)環(huán)境的影響，有利于加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展，保障居民在城市空間中的生活質(zhì)量。日本強(qiáng)調(diào)地方政府與城市居民的合作治理，方便了解公眾需求和治理效果，有利于推進(jìn)城市公共空間治理工作的有效開展。然而，日本以大城市和都市圈為主的發(fā)展思路給城市公共空間治理增加了難度，并且過多強(qiáng)調(diào)通過各種社會(huì)組織、城市居民自發(fā)去進(jìn)行城市公共空間治理，容易造成責(zé)任推諉、資源浪費(fèi)等不良現(xiàn)象，進(jìn)而影響治理績(jī)效的提升。

總的來說，新加坡、美國(guó)、日本這三個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家的城市公共空間治理實(shí)踐較為規(guī)范，個(gè)性化的治理策略在城市公共空間治理過程中發(fā)揮著重要作用，但也存在一些明顯的不足。我們城市相關(guān)學(xué)科的研究者要注意到他們的優(yōu)點(diǎn)，也要認(rèn)識(shí)到他們的不足，充分考慮治理措施的針對(duì)性與有效性，從城市公共空間治理的實(shí)際需求出發(fā)，對(duì)癥下藥，全面提升我國(guó)城市公共空間的治理能力和水平。

三、我國(guó)城市公共空間治理路徑創(chuàng)新的選擇

我國(guó)城市公共空間治理要立足于自己城市公共空間的發(fā)展現(xiàn)狀，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)，從治理主體、治理機(jī)制、治理環(huán)境等方面實(shí)現(xiàn)城市公共空間治理的路徑創(chuàng)新。要樹立起民本和服務(wù)的城市公共空間治理理念，不斷完善多元主體參與的城市公共空間治理體系，構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的城市公共空間治理機(jī)制，打造生態(tài)良好的城市公共空間治理環(huán)境，走出一條符合我國(guó)當(dāng)前發(fā)展實(shí)際的城市公共空間治理道路，逐漸實(shí)現(xiàn)城市公共空間治理現(xiàn)代化的目標(biāo)。

（一）樹立民本和服務(wù)的城市公共空間治理理念

城市公共空間治理的目的是為居民提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，創(chuàng)造和諧、幸福的生活空間，滿足居民對(duì)美好城市生活的需要，提升居民的幸福感。治理過程中要以人的尺度以及居民的基本需求為準(zhǔn)則，樹立為廣大民眾服務(wù)的治理理念，滿足城市居民的生存、生產(chǎn)和生活需求，為居民的全面發(fā)展提供良好的外部環(huán)境。城市公共空間的治理理念要向民本和服務(wù)兩個(gè)方向轉(zhuǎn)變，從而促進(jìn)城市公共空間功能的發(fā)揮，創(chuàng)建美好城市生活。

首先，要堅(jiān)持民本導(dǎo)向。我國(guó)在新時(shí)代城市公共空間治理問題上應(yīng)該重視“人”這一因素的特殊意義，堅(jiān)持“以人為本”，從建構(gòu)城市居民的美好生活以及提高城市居民生活水平出發(fā)，注重城市公共空間的便民化服務(wù)與個(gè)性化發(fā)展，以滿足城市居民的不同需求。要轉(zhuǎn)變把居民視為管理客體的傳統(tǒng)觀念，通過講座、宣傳等形式鼓勵(lì)居民積極參與治理過程，提高城市居民的主人翁意識(shí)。與此同時(shí)，要認(rèn)識(shí)到對(duì)于城市公共空間治理的研究是一個(gè)不斷提高、增強(qiáng)的過程，只有不斷深入了解城市公共空間的發(fā)展現(xiàn)狀和前景，分析其存在的“人”的問題，才能為城市公共空間的良性發(fā)展提出有價(jià)值的建議，實(shí)現(xiàn)城市空間良好運(yùn)行和人自由全面發(fā)展共贏的城市公共空間治理目的。其次，要堅(jiān)持服務(wù)導(dǎo)向。要樹立全心全意為城市居民服務(wù)的理念，告別以往重管制輕服務(wù)的錯(cuò)誤觀念，注重滿足城市居民的物質(zhì)需求、心理需求和社會(huì)需求等內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)管理和服務(wù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。這就要求把為城市居民服務(wù)的理念貫穿于城市公共空間規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和治理的全過程，以“滿足城市居民的實(shí)際生活需求，實(shí)現(xiàn)權(quán)力邏輯、資本邏輯和生活邏輯的動(dòng)態(tài)平衡”①陳水生.中國(guó)城市公共空間生產(chǎn)的三重邏輯及其平衡［J］.學(xué)術(shù)月刊，2018（5）：101-110.。要關(guān)注并及時(shí)回應(yīng)城市居民的切身利益訴求，改變傳統(tǒng)的粗放式管理模式，有效化解不同群體間的利益沖突。要加強(qiáng)城市公共空間的精細(xì)化治理，在治理過程中堅(jiān)持服務(wù)導(dǎo)向，傾聽居民反映的問題與建議，切實(shí)滿足居民需求。近幾年浙江省不斷深化“最多跑一次”改革，以公眾需求為出發(fā)點(diǎn)，加快政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，有效提升公共服務(wù)水平，其做法很值得我們其他城市的公共空間治理者思考。

（二）完善多元主體參與的城市公共空間治理體系

提高城市公共空間治理績(jī)效，創(chuàng)造美好城市生活，應(yīng)構(gòu)建包括政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等主體協(xié)同參與的城市公共空間治理體系。日本的治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，城市公共空間治理是一項(xiàng)多元主體共同參與的工程，應(yīng)鼓勵(lì)城市公共空間治理內(nèi)部“被忽略的主體”——企業(yè)、社會(huì)組織和城市居民等共同參與進(jìn)來②陳水生、屈夢(mèng)蝶.公民參與城市公共空間治理的價(jià)值及其實(shí)現(xiàn)路徑——來自日本的經(jīng)驗(yàn)與啟示［J］.中國(guó)行政管理，2020（1）：135-141.。

首先，要以地方政府為主導(dǎo)，為城市公共空間治理提供良好的政策支持及充足的人力、財(cái)力和物力，以保證其政策的落實(shí)。這里可以借鑒新加坡的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮政府統(tǒng)攬全局的作用，廣泛聽取公眾意見，協(xié)調(diào)好城市治理方案與公眾意見之間的矛盾。同時(shí)地方政府在治理過程中要正確處理公平與效率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)之間的關(guān)系，將城市公共空間治理納入城市空間發(fā)展戰(zhàn)略和政府公共政策之中。其次，要發(fā)揮企業(yè)“承上啟下”的作用。企業(yè)的治理方案不僅要符合政府的政策要求，而且要滿足城市居民的生活需求。在建設(shè)過程中要把居民的真正需求貫穿于規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工建造等過程，減少施工過程與城市居民之間的矛盾。要正確發(fā)揮企業(yè)在城市公共空間中的維護(hù)與管理作用，提升其專業(yè)化水平，以減少政府對(duì)公共空間治理的持續(xù)性投入。最后，發(fā)揮社會(huì)組織和公眾在治理過程中的重要作用。社會(huì)公眾是使用城市公共空間的主體，公眾的切身感受是判定城市公共空間是否實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的重要標(biāo)準(zhǔn)。因此，一方面要暢通公眾參與渠道，提高公眾參與積極性，比如利用政府網(wǎng)站留言、微信公眾平臺(tái)留言等渠道等，使政府及時(shí)了解公眾需求；另一方面，要充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)媒體平臺(tái)的信息共享和傳播作用，相關(guān)部門應(yīng)主動(dòng)公示其治理方案，保證公眾的知情權(quán)。公眾也必須具備享受城市公共空間基本權(quán)利的其他相關(guān)認(rèn)知，自覺增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，履行好維護(hù)公共空間環(huán)境的義務(wù)。

（三）構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的城市公共空間治理機(jī)制

我國(guó)城市公共空間治理邊界模糊、治理方式碎片化等問題的存在阻礙了治理有效性的提升。要解決這一問題，需要構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市公共空間治理方方面面的機(jī)制。城市公共空間治理要善于調(diào)動(dòng)各參與主體的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，通過建立包括聯(lián)動(dòng)協(xié)同機(jī)制、分配補(bǔ)償機(jī)制、有效監(jiān)督機(jī)制在內(nèi)的治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多元主體的同心同向行動(dòng)。

首先，要建立健全聯(lián)動(dòng)協(xié)同機(jī)制，打造協(xié)同共治新格局。城市公共空間治理需要在保證多元主體參與的前提下，建立健全完善的聯(lián)動(dòng)協(xié)同機(jī)制，構(gòu)建包括政府主導(dǎo)、企業(yè)協(xié)作、社會(huì)參與在內(nèi)的聯(lián)動(dòng)協(xié)同治理體系，處理好統(tǒng)籌治理與專業(yè)治理的關(guān)系。這種“聯(lián)動(dòng)協(xié)同治理體系有助于促進(jìn)公共空間治理的有效性，充分調(diào)動(dòng)政府組織以外的公共組織力量，實(shí)現(xiàn)復(fù)雜公共事務(wù)的有效治理”①賴先進(jìn).論政府跨部門協(xié)同治理［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2005：31.。在這種體系中，各個(gè)治理主體通過聯(lián)動(dòng)協(xié)同機(jī)制共同構(gòu)建城市公共空間的治理框架，加強(qiáng)與社會(huì)公眾之間的聯(lián)系，“做到重心下移、權(quán)力下放和服務(wù)下傾，讓民眾享受便利快捷的公共服務(wù)，提升民眾生活幸福感和滿意度”②楊秀菊，劉中起.推進(jìn)多元協(xié)同共治：社會(huì)治理精細(xì)化的實(shí)踐與創(chuàng)新——以上海城市網(wǎng)格化綜合管理為例［J］.行政科學(xué)論壇，2017（6）：22-29.。其次，要構(gòu)建分配補(bǔ)償機(jī)制，滿足不同階層居民的需求。根據(jù)羅爾斯《正義論》中“有利于最少受惠者”的原則，治理過程中為了保障低收入群體和弱勢(shì)群體的基本利益，有必要構(gòu)建城市公共空間的分配補(bǔ)償機(jī)制。這樣，既可以使社會(huì)公眾公平享有使用城市公共空間資源的基本權(quán)利，又有利于避免城市公共空間內(nèi)部非正義現(xiàn)象的發(fā)生。為此，應(yīng)優(yōu)先考慮低收入群體的空間資源分配，通過調(diào)整空間布局結(jié)構(gòu)、政策傾斜和可達(dá)性進(jìn)行補(bǔ)償，滿足其日常的生產(chǎn)和生活需求，提升其幸福程度。還應(yīng)注意對(duì)老城區(qū)更新后所缺失的公共空間資源進(jìn)行補(bǔ)償，充分考慮老城區(qū)內(nèi)部居民的利益需求，對(duì)其公共空間進(jìn)行重新規(guī)劃和完善。最后，要完善監(jiān)督機(jī)制，保證針對(duì)性的治理措施落到實(shí)處。城市公共空間治理的監(jiān)督機(jī)制主要用于“權(quán)力監(jiān)督”，其中包括政府的內(nèi)部監(jiān)督和社會(huì)的外部監(jiān)督，要通過這一機(jī)制保證城市公共空間治理實(shí)踐的有效開展。政府內(nèi)部要通過促進(jìn)行政體制改革不斷完善自身管理體制，推行扁平化管理，形成各個(gè)部門互相監(jiān)督的良好局面。另外還要充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)媒介的重要作用，讓社會(huì)公眾可以通過網(wǎng)絡(luò)媒介及時(shí)了解相關(guān)信息，積極參與治理工作，充分發(fā)揮自身作為“監(jiān)督者”的重要作用，以對(duì)城市公共空間相關(guān)治理政策的落實(shí)進(jìn)行有效監(jiān)督。

（四）打造生態(tài)良好的城市公共空間治理環(huán)境

城市公共空間治理有效性的提升有賴于社會(huì)治理政策和科學(xué)技術(shù)的綜合運(yùn)用，需要打造生態(tài)良好的包括政策和技術(shù)在內(nèi)的城市公共空間治理環(huán)境，構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會(huì)多元主體參與的城市公共空間治理格局，滿足城市居民全面發(fā)展的需要，創(chuàng)造城市居民與公共空間和諧發(fā)展的良好局面。

首先，要建設(shè)良好的制度、政策環(huán)境，使城市公共空間治理有法可依。當(dāng)前，我國(guó)關(guān)于城市規(guī)劃和建設(shè)管理的法律條文、制度設(shè)計(jì)還比較薄弱，對(duì)于治理過程中出現(xiàn)的問題缺乏針對(duì)性強(qiáng)的政策措施?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》是城市公共空間治理所依托的重要法律文件，但其內(nèi)容較為抽象，體現(xiàn)不同地區(qū)特征的地方性法規(guī)也不完善。因此，應(yīng)不斷加強(qiáng)這一領(lǐng)域的相關(guān)立法工作，建立完善的關(guān)于城市公共空間治理的法律體系。英國(guó)作為最早實(shí)現(xiàn)近現(xiàn)代化的資本主義國(guó)家，在城市公共空間治理方面創(chuàng)造了系統(tǒng)的理論體系，應(yīng)吸收借鑒其相關(guān)城市規(guī)劃和建設(shè)的一些智慧，以建立我們完備的法律制度。同時(shí)要加強(qiáng)行政執(zhí)法工作，嚴(yán)格落實(shí)政府的相關(guān)舉措，以凈化城市公共空間治理的生態(tài)環(huán)境，提升其治理效果。其次，要運(yùn)用信息技術(shù)推進(jìn)城市公共空間秩序與服務(wù)的雙向發(fā)展。隨著信息技術(shù)的不斷進(jìn)步，良好的城市公共空間治理實(shí)踐需要不斷提高其應(yīng)用水平，實(shí)現(xiàn)“科學(xué)技術(shù)與社會(huì)治理技術(shù)的綜合運(yùn)用，從而推進(jìn)城市公共空間治理模式創(chuàng)新”①房勇，王廣振.智慧城市建設(shè)：中外模式比較與文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)生邏輯［J］.河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2017（6）：54-59.。要通過以互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)為代表的現(xiàn)代信息技術(shù)在城市公共空間治理中的運(yùn)用，推動(dòng)城市公共空間的互聯(lián)互通和智慧化治理，從而形成政府搭建智慧化建設(shè)平臺(tái)，企業(yè)貢獻(xiàn)信息技術(shù)，居民享受智慧治理的便捷化，在治理技術(shù)創(chuàng)新上實(shí)現(xiàn)三者之間的良好合作。在城市公共空間治理過程中要合理運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)精確捕捉居民需求，科學(xué)分析治理方案的優(yōu)缺點(diǎn)，做到科學(xué)決策和精準(zhǔn)施策，以提高城市公共空間治理的科學(xué)性。浙江省杭州市等地率先建設(shè)“城市大腦”等數(shù)字化新型基礎(chǔ)設(shè)施，并根據(jù)居民需求進(jìn)行“升級(jí)”。其中為做好城市公共道路的便民化服務(wù)，通過“城市大腦”計(jì)算，根據(jù)攝像頭采集的數(shù)據(jù)，算清杭州主城區(qū)車輛的實(shí)時(shí)“在途量”、延誤指數(shù)，不僅能通過“指揮”信號(hào)燈優(yōu)化時(shí)間配置“治堵”，還能精準(zhǔn)“放量”，提高治理效率，值得其他地方學(xué)習(xí)和參考。

四、結(jié)語

公共空間作為城市空間的重要組成部分，其良好品質(zhì)對(duì)于樹立城市形象和增強(qiáng)城市居民幸福感意義重大，有利于城市空間治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。城市公共空間是否有利于滿足城市居民多樣化需要，是否有利于建立充滿活力、誠(chéng)信友愛的和諧社會(huì)，是否有利于促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是城市公共空間治理的價(jià)值旨?xì)w。從當(dāng)前發(fā)展情況來看，我國(guó)的城市公共空間治理符合空間正義價(jià)值，一方面有利于激發(fā)城市居民參與城市公共空間治理的積極性，提高其公平享有空間權(quán)利的自由度；另一方面又有利于協(xié)調(diào)人民日益增長(zhǎng)的美好生活需求與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，確保城市公共空間治理公平性的實(shí)現(xiàn)。但由于復(fù)雜的原因，我國(guó)城市公共空間治理路徑的選擇與優(yōu)化是一個(gè)不斷發(fā)展的過程，只有在不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和汲取他人智慧的基礎(chǔ)上，不斷完善城市公共空間的治理模式，才能應(yīng)對(duì)不斷出現(xiàn)的新問題和新挑戰(zhàn)，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。