柳寶軍

（中共中央黨校/國家行政學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，北京 海淀 100091）

形式主義是基層治理長期面臨的一大挑戰(zhàn)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視解決困擾基層的形式主義問題，圍繞有效治理形式主義多次下發(fā)通知、指示、批示，提出了多項治理思路和治理舉措。近些年來，形式主義治理雖然取得了一定成效，但依然面臨復(fù)發(fā)頻發(fā)、久治不愈的治理困境。2020年4月，在統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵期，為切實(shí)解決持續(xù)困擾基層的形式主義問題，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題 為決勝全面建成小康社會提供堅強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》（以下簡稱《通知》），該《通知》提出了一系列新理念、新思路和新舉措，對解決形式主義問題進(jìn)行再部署、再深化，為在新的形勢下有效根治形式主義提供了重要遵循。那么，形式主義為何會成為一個久治不愈的頑瘴痼疾，滋生形式主義的根源到底是什么？如何通過深化治理的途徑持續(xù)解決形式主義問題？本文將結(jié)合黨中央關(guān)于形式主義治理的一系列重要論述和政策文件，緊扣形式主義治理存在的突出問題與現(xiàn)實(shí)困境，從協(xié)同治理理論（Collaborative Governance）的角度進(jìn)行嘗試性思考與回答，并提出協(xié)同治理視閾下形式主義治理的有效路徑。

一、引言

工作作風(fēng)問題是影響現(xiàn)代政治共同體良性運(yùn)行的重要因素，形式主義治理在中國共產(chǎn)黨黨的建設(shè)總體布局中屬于作風(fēng)建設(shè)的范疇，對于執(zhí)政黨來說，形式主義作風(fēng)影響黨中央大政方針和各項決策部署的落實(shí)落地，影響政黨的權(quán)威、外在形象和執(zhí)政根基，“如果不堅決糾正不良風(fēng)氣，任其發(fā)展下去，就會像一座無形的墻把我們黨和人民群眾隔開，我們黨就會失去根基、失去血脈、失去力量。執(zhí)政黨如果不注重作風(fēng)建設(shè)，聽任不正之風(fēng)侵蝕黨的肌體，就有失去民心、喪失政權(quán)的危險”①習(xí)近平.習(xí)近平談治國理政［M］.北京：外文出版社，2014：387.。對于政府系統(tǒng)來說，形式主義風(fēng)氣過分強(qiáng)調(diào)既定工作形式和程序，弱化貫徹落實(shí)實(shí)際工作的力度，會大大影響政府的行政效率和政府公信力。因此，有效治理形式主義顯得尤為重要。

近年來，形式主義治理越來越成為基層治理、廉政研究領(lǐng)域的熱點(diǎn)話題，理論界對于解決形式主義問題探討熱烈、眾說紛紜，提出了不同的治理思路和治理對策。歸結(jié)起來，主要有以下五個方面：一是政治強(qiáng)化論。這種觀點(diǎn)認(rèn)為要善于從政治的高度審視形式主義，將形式主義治理作為一項嚴(yán)肅政治問題和政治任務(wù)對待，強(qiáng)調(diào)要通過加強(qiáng)黨的政治建設(shè)，提高政治站位，強(qiáng)化政治擔(dān)當(dāng)，提升政治能力，嚴(yán)守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，同形式主義的種種表現(xiàn)作堅決斗爭（黃憲起，2019；王鵬，2019；閆德民，2019）。二是思想建設(shè)論。這類觀點(diǎn)認(rèn)為產(chǎn)生形式主義的根源是理想信念動搖，黨性觀念薄弱，人生觀、價值觀、權(quán)力觀、政績觀偏離錯位，治理形式主義要加強(qiáng)黨員干部主觀世界改造，主張大力培育和發(fā)揚(yáng)自我革命精神、培育實(shí)事求是精神、真抓實(shí)干精神和求真務(wù)實(shí)的思想作風(fēng)和工作作風(fēng)等，增強(qiáng)工作中的責(zé)任感、使命感，通過加強(qiáng)思想建設(shè)的方式消除形式主義產(chǎn)生的思想根源（黃詰云，2016；金民卿，2018；姜迎春，2018）。三是要素裁減論。這種觀點(diǎn)著眼于形式主義典型性外在表象，認(rèn)為要通過大力精簡表現(xiàn)有形式主義作風(fēng)的現(xiàn)象、事件以及癥候的方式來壓縮形式主義的流傳空間，比如，運(yùn)用精文減會、壓縮報表、減少留痕等方式解決形式主義作風(fēng)，“切實(shí)清理、精減、撤銷與合并針對基層的各類檢查考核、評比表彰、數(shù)字統(tǒng)計及認(rèn)定性項目”②謝忠平.基層黨建中的形式主義及其整治［J］.長白學(xué)刊，2019（4）：22-27.。四是制度構(gòu)建論。這種觀點(diǎn)認(rèn)為“制度性缺失”是形式主義形成的重要根源，形式主義復(fù)發(fā)頻發(fā)與“干部的選拔任用機(jī)制、工作的考核評價機(jī)制、處理問題的決策機(jī)制、各項工作的成本核算機(jī)制等方面不夠健全完善，不夠科學(xué)有關(guān)”③戴焰軍.形式主義官僚主義的危害、根源與治理［J］.人民論壇·學(xué)術(shù)前沿，2018（3）上：6-11.，有效治理形式主義要加強(qiáng)制度建設(shè)、完善制度設(shè)計、完善工作機(jī)制、形成制度規(guī)約、建立長效機(jī)制，用鮮明的制度導(dǎo)向和剛性的制度執(zhí)行規(guī)避形式主義的發(fā)生發(fā)展勢頭（李保林、劉強(qiáng)、高云，2014；周振超、張金城，2018；劉奇，2018；蔣來用，2019；曾榮、王想平，2019；房靜雅，2019）。五是綜合施策論。這種觀點(diǎn)認(rèn)為治理形式主義是一項系統(tǒng)工程，需要從多個方面、多個層次入手尋找治理突破點(diǎn)，做到多管齊下、綜合施策、系統(tǒng)治理，學(xué)者們圍繞強(qiáng)化黨性教育、領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭、體制機(jī)制建設(shè)、重視法治思維和法治方式等方面提出了多方面的治理舉措（劉紅凜，2018；鄒勁松，2018；李衛(wèi)華，2019；謝忠平，2019；陳朋，2020）。

總體而言，已有研究成果提出的實(shí)踐路徑具有一定的合理性，對于治理形式主義具有一定指導(dǎo)啟迪意義，但不少成果對于治理形式主義的認(rèn)識僅僅停留在對形形色色的表象層的糾正上，治理效果也僅僅體現(xiàn)在局部調(diào)適、現(xiàn)象改進(jìn)的“治標(biāo)”層面上，實(shí)踐中解決形式主義問題也存在一定程度的“碎片化”“單一化”“機(jī)械式”等不足之處，比如僅僅憑借加強(qiáng)思想教育、憑借“減少開會”“縮減發(fā)文”等手段，盡管有一定治理成效，但難以從源頭上、根本上有效根治和防范形式主義頑疾，也難以取得整體性、常效化的治理目標(biāo)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“充分認(rèn)識形式主義、官僚主義的多樣性和變異性，摸清形式主義、官僚主義在不同時期、不同地區(qū)、不同部門的不同表現(xiàn)，緊密聯(lián)系具體實(shí)際，既解決老問題，也察覺新問題；既解決顯性問題，也解決隱性問題；既解決表層次問題，也解決深層次問題，抓出習(xí)慣，抓出長效?！雹僦泄仓醒胝尉终匍_民主生活會 習(xí)近平主持并發(fā)表重要講話［N］.人民日報，2017-10-27（01）.有效防范和根治形式主義，不能簡單停留在對現(xiàn)象層面的諸多癥狀、表象、事件的糾正、懲處和整治上，而是需要超越現(xiàn)象而深入到對其本質(zhì)與根源的認(rèn)識，思考引發(fā)和滋生形式主義風(fēng)氣的本質(zhì)性、源頭性、結(jié)構(gòu)性因素，從深化治理改革、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)方面尋求解決對策、采取改進(jìn)舉措。比如，應(yīng)該強(qiáng)化總體統(tǒng)籌和頂層設(shè)計、更新思維理念、改進(jìn)監(jiān)督考核、厘清職責(zé)邊界、優(yōu)化工作流程、構(gòu)建工作閉環(huán)，提高部門間協(xié)同治理水平，防止治理要素抵捂和效果內(nèi)耗。再比如，在確保信息安全的前提下增加治理對象數(shù)據(jù)信息的共享，等等。唯其如此，才能取得常態(tài)化、可持續(xù)的良好治理效能。

如果缺少協(xié)同治理理論和思路舉措，治理體系和治理結(jié)構(gòu)性尚不健全，治理舉措與過程缺少協(xié)同配合，不審視形式主義歪風(fēng)的生成根源、滋生土壤、培育環(huán)境和演化過程等因素，形式主義表層次的問題不僅難以有效根治，在特定情形下甚至?xí)玫竭M(jìn)一步的反彈助長、復(fù)發(fā)頻發(fā)。以近年來基層治理中的督導(dǎo)檢查為例，本來應(yīng)當(dāng)成為推動工作落實(shí)、改善工作作風(fēng)、激勵干部擔(dān)當(dāng)作為的一種必要手段，但一段時間以來，各項督查檢查過多、過頻、泛化，內(nèi)容大多重復(fù)重疊，而且督導(dǎo)督察的部門、事項、時段、級別等都缺少系統(tǒng)性規(guī)劃、信息化共享和精細(xì)化流程設(shè)計，在督導(dǎo)對象選擇上存在重復(fù)督導(dǎo)現(xiàn)象，在督導(dǎo)方式選擇上存在只督不導(dǎo)現(xiàn)象，在督導(dǎo)流程設(shè)計上存在單線監(jiān)督現(xiàn)象?；鶎痈刹繛榱藨?yīng)付來自這些不同部門（而他們也有來本系統(tǒng)的上級督導(dǎo)任務(wù)）的督導(dǎo)檢查，則要反復(fù)重復(fù)的準(zhǔn)備匯報材料、建立臺賬，耗費(fèi)基層干部大量時間精力，使其長期陷于“填表”“匯報”“留痕”“走過場”“做樣子”的形式主義怪圈，而疲于抓具體工作的落實(shí)，反而滋長了“脫實(shí)向虛”“重形式輕內(nèi)容”的不良風(fēng)氣。這種情形下往往就會出現(xiàn)習(xí)近平總書記曾提出的“割韭菜效應(yīng)”——“很多問題不僅沒有解決、反而愈演愈烈，一些不良作風(fēng)像割韭菜一樣，割了一茬長一茬”②中共中央文獻(xiàn)研究室.十八大以來重要文獻(xiàn)選編（中）［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016：99.，也必然會出現(xiàn)“九龍治水各自為政”“來督導(dǎo)督查的人比抓落實(shí)的還多”“數(shù)豆子的人比種豆子的人多”等諸如此類治理低效和治理失靈現(xiàn)象。

二、形式主義久治不愈的結(jié)構(gòu)性因素分析

形式主義是一個長期困擾基層治理的復(fù)雜社會政治現(xiàn)象，具有多方面的生成誘因和表現(xiàn)形態(tài)，形式主義為何久治不愈、愈演愈烈？事實(shí)上，既有因黨員干部個人黨性觀念、思想意識、精神品格、公權(quán)力異化等方面的個體因素，也有工作思路、工作理念、工作方法不科學(xué)等方面的工作能力因素，既有督導(dǎo)檢查不到位、信息傳輸不通暢、制度制定及貫徹執(zhí)行不及時等實(shí)踐因素，也有工作程序不完善、機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能定位不合理等體制機(jī)制因素，其中，由治理不足所形成的治理赤字問題是形式主義久治不愈不可忽視的一個結(jié)構(gòu)性根源。習(xí)近平總書記要求，“要通過深化改革，從體制機(jī)制層面進(jìn)一步破題，為作風(fēng)建設(shè)形成長效化保障”①作風(fēng)建設(shè)要經(jīng)常抓深入抓持久抓 不斷鞏固擴(kuò)大教育實(shí)踐活動成果［N］.人民日報，2014-5-10（01）.，因此，要按照中央要求和部署，通過持之以恒深化治理改革，深入到形式主義所產(chǎn)生的土壤、滋長的環(huán)境及其治理的結(jié)構(gòu)等方面去尋找治理良策。

協(xié)同治理理論主張運(yùn)用系統(tǒng)的觀念觀察世界，不僅僅關(guān)注一個個孤立的表象化的現(xiàn)象、事件，而要注意洞悉不同事件背后的生成誘因、事件之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)、作用模式（patterns）以及發(fā)生演變趨勢。據(jù)此進(jìn)一步明晰生成和影響這些誘因、模式、趨勢的潛在結(jié)構(gòu)（structure）。這里的治理結(jié)構(gòu)并非一個治理體系中各個治理主體的層級架構(gòu)或者成員之間的隸屬關(guān)系，而是體系內(nèi)關(guān)鍵影響因素和不同變量的實(shí)際連接關(guān)系和作用機(jī)制，治理模式和治理舉措背后的因果關(guān)系、內(nèi)在關(guān)聯(lián)和反饋回路，以及它們的成長路徑和變化態(tài)勢。有論者指出，“結(jié)構(gòu)既形塑了治理過程的整體框架，也保障了治理行動的微觀基礎(chǔ)；既構(gòu)成了體制的核心內(nèi)容，也支撐了機(jī)制的具體運(yùn)行”②金太軍，鹿斌.社會治理創(chuàng)新：結(jié)構(gòu)視角［J］.中國行政管理，2019（12）：51-57.。對于一個復(fù)雜系統(tǒng)而言，結(jié)構(gòu)影響系統(tǒng)特質(zhì)和系統(tǒng)功能，正是構(gòu)成系統(tǒng)的主要變量及其之間的相互作用與影響，驅(qū)動著系統(tǒng)的動態(tài)演變變遷，進(jìn)而生成不同的行為模式和治理模式，外在的表現(xiàn)為一個個形形色色的事件和現(xiàn)象。治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新是基層治理創(chuàng)新的源頭活水，治理形式主義不能僅僅停留在對表象、事件、癥候的簡單分析上，而要做到從治理體制機(jī)制層面進(jìn)行系統(tǒng)考量，更加深入的了解事件、行為的趨勢與模式及其背后的驅(qū)動力，從專注于形式主義個別孤立事件深入到對其治理體系潛在結(jié)構(gòu)的洞悉，通過全方位、系統(tǒng)性的結(jié)構(gòu)優(yōu)化與體系建構(gòu)，致力于構(gòu)建一種系統(tǒng)集成、協(xié)同高效、良性運(yùn)行基層治理結(jié)構(gòu)形態(tài)。

形式主義有著多種表現(xiàn)形式和復(fù)雜成因，個體的因素（普通黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部等）固然不可忽視，形式主義是一個政治體系集體培育和集體選擇的結(jié)果，同時，它又在具有特定治理結(jié)構(gòu)和治理導(dǎo)向的治理體系中逐漸滋生滋長。從系統(tǒng)論的角度來看，一個系統(tǒng)的性質(zhì)和功能不是組成這一系統(tǒng)的各個子系統(tǒng)的簡單機(jī)械相加，而是由不同子系統(tǒng)和構(gòu)成要素相互作用呈現(xiàn)出的某種系統(tǒng)特質(zhì)和整體功能，作為一個系統(tǒng)一定具有部分所不具備的整體涌現(xiàn)功能，催生形式主義的結(jié)構(gòu)性因素不可忽視。也就是說，形式主義屢禁不止、大行其道，并不排除黨員干部理想信念、黨性觀念、政績觀念等方面的個體性主觀因素，但更應(yīng)該看到誘發(fā)這種現(xiàn)象背后的結(jié)構(gòu)性因素。在一個巨大的官僚體系中，行政官員個體的力量既不可忽視但又微不足道，之所以在各項工作中滋生形式主義，事實(shí)上，與其說是行政官員“愿不愿”選擇和規(guī)避的問題，毋寧說是其“不得不”接受和面對的問題。很多情況下并非是一種行政官員主觀選擇的結(jié)果，而是當(dāng)某種“主義”成為一種集體性“氣候”“氛圍”和“導(dǎo)向”之后，身處其中的個體不得不嚴(yán)格遵守特定治理框架下的各項工作程序、制度安排和機(jī)制設(shè)定，形式主義得以滋長就成了身處其中的官員個體被動接受和“集體選擇”的自然邏輯結(jié)果，形式主義屢禁不止、頻發(fā)復(fù)發(fā)也就成了一項自然而然的“集體行動”。在這種情況下，行政干部的行為看似是對上級意志的貫徹和工作程序的遵守，實(shí)則是“認(rèn)認(rèn)真真走程序，扎扎實(shí)實(shí)走過場，轟轟烈烈搞形式”，就在一定程度上反而進(jìn)一步助長和強(qiáng)化了形式主義風(fēng)氣。換言之，形式主義之所以久治不愈、復(fù)發(fā)頻發(fā)，并非僅僅是由于黨員干部黨性觀、政績觀出了問題，而是治理體系存在著一些短板和不足，應(yīng)當(dāng)看到整個治理體系和治理結(jié)構(gòu)所存在的問題、面臨的困境，正如在一個池塘中，有一條魚死亡，是魚自身出了問題，而如果說有大量魚死亡，則是池塘的環(huán)境和水質(zhì)出了問題。從這個意義上說，對于形式主義的治理更應(yīng)該從優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)的角度加以思考和審視。

形式主義治理存在結(jié)構(gòu)性不足的具體表現(xiàn)為：在基層治理中，如果缺少精細(xì)化的體制機(jī)制設(shè)計，缺乏統(tǒng)一的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和信息共享平臺，指揮系統(tǒng)不科學(xué)不完善，存在“多頭管理”、“九龍治水”的結(jié)構(gòu)性張力，各項舉措中缺少前后銜接、協(xié)同一致的工作閉環(huán)，各個治理主體職能定位存在交叉重疊，即便是處于治理結(jié)構(gòu)中的各個組成單元都在認(rèn)認(rèn)真真、扎扎實(shí)實(shí)履行自己的職責(zé)，最終的治理效果卻不甚理想；反而，越是強(qiáng)調(diào)不折不扣的落實(shí)上級決策部署，形式主義反彈越是劇烈，反而會造成嚴(yán)重治理內(nèi)耗。以近年來的新冠肺炎疫情防控中的督查督導(dǎo)行為為例，基層工作者以高度負(fù)責(zé)的態(tài)度和敬業(yè)精神加強(qiáng)病情摸排本來值得肯定，但是很多村社防疫小組和基層干部在短期內(nèi)會被要求填寫來自十幾個上級部門的表格，而這些表格內(nèi)容基本相同，很多信息基本上是重復(fù)填寫?；鶎痈刹繉⒋罅繒r間精力耗費(fèi)在填表報材料、應(yīng)付檢查、建立臺賬、拍照留痕等形式主義工作中，耗費(fèi)了本來就緊張的人力、物力資源，調(diào)配物資、聯(lián)系群眾、轄區(qū)巡查、消毒測溫、疫情摸排等實(shí)質(zhì)性疫情防控工作反而被擺在了次要地位，群眾面臨的很多實(shí)際問題得不到及時解決，大大影響疫情防控工作實(shí)效性。對于人民群眾個體而言，如果其有疫區(qū)停留史，則會同時收到來自于市區(qū)政府、街道社區(qū)、民政部門、衛(wèi)健委、派出所和疫情防控指揮部等不同部門通知，被要求一一重復(fù)填寫來自于這些部門的防疫表格，這不僅加大了有關(guān)部門的工作強(qiáng)度，也對人民群眾自身的生活構(gòu)成了不必要的影響，一定程度上顯示出基層治理體系和治理水平的不足。

因此，對于有效治理當(dāng)前形式主義，破解治理赤字、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)迫在眉睫、刻不容緩，應(yīng)當(dāng)通過深化治理改革的途徑規(guī)避治理失靈、彌補(bǔ)治理赤字，正是在這個意義上，2019年3月，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會第七次會議上提出了“通過改革有效解決困擾基層的形式主義問題”的重要思路①把穩(wěn)方向突出實(shí)效全力攻堅 堅定不移推動落實(shí)重大改革舉措［N］.人民日報，2019-3-20（01）.，2020年4月，《通知》進(jìn)一步提出了通過“深化治理改革為基層放權(quán)賦能”的重舉措，《通知》要求，“研究制定加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的政策文件，構(gòu)建黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治理有機(jī)統(tǒng)一的基層治理體制機(jī)制”②持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題 為決勝全面建成小康社會提供堅強(qiáng)作風(fēng)保證［N］.人民日報，2020-4-15（01）.，這就為通過深化治理改革解決形式主義問題指明了方向、提供了遵循。

三、協(xié)同治理理論與形式主義治理的契合性

治理形式主義是一項涉及諸多要素及其相互連接關(guān)系和作用機(jī)制的復(fù)雜系統(tǒng)工程，傳統(tǒng)的“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的解決思路已滯后于實(shí)踐發(fā)展需要?，F(xiàn)代社會治理事物的復(fù)雜性呼喚著新的理論范式和行動框架。德國物理學(xué)家赫爾曼·哈肯（Hermann Haken）1971年提出了協(xié)同學(xué)（Synergetics）的概念，并在1976年出版的《協(xié)同學(xué)導(dǎo)論》中系統(tǒng)闡述了協(xié)同學(xué)理論。協(xié)同學(xué)以自組織原理為核心，不僅用來分析一些復(fù)雜性系統(tǒng)科學(xué)問題，也用來認(rèn)為借助探討社會組織和公共管理事務(wù)，發(fā)展出了協(xié)同治理理論這一新興理論分支。協(xié)同治理理論（Collaborative Governance）以協(xié)同學(xué)為立論基礎(chǔ)，近些年逐漸興起，成為政府管理、公共政策研究領(lǐng)域及處理復(fù)雜社會公共事務(wù)中重要的分析框架和理論工具。協(xié)同治理理論主張，“在公共生活過程中，政府、組織、企業(yè)和其他子系統(tǒng)構(gòu)成一個開放的整體系統(tǒng)，借助子系統(tǒng)之間的非線性合作和社會公共事務(wù)的共同治理，以最終實(shí)現(xiàn)最大化維護(hù)和增進(jìn)公共利益的目的?！雹汆嵡?，肖文濤.協(xié)同治理：服務(wù)型政府的治道邏輯［J］.中國行政管理，2008（7）：48-53.協(xié)同治理理論與解決當(dāng)前的形式主義問題具有諸多契合之處，有助于識別形式主義現(xiàn)象與本質(zhì)，擠壓理論泡沫，實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治，提升治理效能。

（一）治理理念契合性

堅持科學(xué)治理理念是取得良好治理成效的基本前提，首先要及時更新理念思維，吸收借鑒先進(jìn)治理思想，“緊緊扭住新發(fā)展理念推動發(fā)展，集中精力解決各種不平衡不充分的問題，決不能身子進(jìn)了新時代，思想還停留在過去”②持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題 為決勝全面建成小康社會提供堅強(qiáng)作風(fēng)保證［N］.人民日報，2020-4-15（01）.。傳統(tǒng)治理模式和治理理念下的基層治理僅僅滿足于剛性的督導(dǎo)檢查，熱衷于搞“一刀切”，未能給基層賦予一定的自主性探索和創(chuàng)新空間，而因循“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的傳統(tǒng)思維舉措，致使治理成效僅僅停留在治標(biāo)層面而難以得到有效根治，往往會出現(xiàn)“按下葫蘆浮起瓢”的治理局面。在傳統(tǒng)治理模式下，人們往往習(xí)慣于以本位思想、相互割裂的理念看待公共事務(wù)，傾向于采用事件（問題）驅(qū)動式的線性思維模式，采取“就事論事”只關(guān)注眼前、現(xiàn)象和個別問題表象的“機(jī)械反應(yīng)式”“條件反射式”“被動應(yīng)付式”的治理思維，這種思維模式過度依循“事前缺少預(yù)防—事后強(qiáng)化懲治”的老套路、老經(jīng)驗和老辦法，事前監(jiān)測預(yù)警不足，孤立的看待各種形式主義動因與表象，往往會致使出現(xiàn)治理失效或治理失靈。這種治理理念往往會導(dǎo)致出現(xiàn)常常治理兩類失靈狀況，要么是“多頭管理”“九龍治水”的要素抵牾和結(jié)構(gòu)沖突，要么是“無人負(fù)責(zé)”、“集體甩鍋”、相互“踢皮球”的治理失效和結(jié)構(gòu)失衡。協(xié)同治理理論則主張以全局的、系統(tǒng)的、整體的觀點(diǎn)看待公共治理事務(wù)，注重關(guān)注系統(tǒng)內(nèi)不同要素之間的有機(jī)性、關(guān)聯(lián)性與耦合性，強(qiáng)化整體謀劃和協(xié)同配合，達(dá)到多元主體間的密切配合、協(xié)調(diào)有序和自組織集體行動，從而實(shí)現(xiàn)資源配置效能最大化、整體治理效能的提升和目標(biāo)愿景的達(dá)成，這就是要增強(qiáng)對形式主義的協(xié)商共治意識，理順不同治理主體間的職責(zé)使命和功能定位，形成多元共治、多方協(xié)同的良性治理格局。

（二）治理舉措契合性

解決形式主義問題不是一項孤立的治理行動，它與思想、制度、法規(guī)等核心要素密切相關(guān)、有機(jī)聯(lián)動，也與一地區(qū)、部門和單位的政治生態(tài)、社會環(huán)境、文化氛圍具有千絲萬縷的內(nèi)在關(guān)系。具體到中國特色政黨治理的結(jié)構(gòu)框架角度來看，形式主義治理也不是一項孤立單一的治理行為，它同黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)、制度建設(shè)以及腐敗治理是一種有機(jī)協(xié)同的關(guān)系，必須得到其他諸多方面治理舉措的共同支撐、協(xié)同配合與有機(jī)融合。同時，也要考慮到形式主義與官僚主義、主觀主義、功利主義等其他不正之風(fēng)和不良政績觀之間的相互作用，避免形成互相感染。協(xié)同治理理論視閾下，有效根治形式主義，要洞察到治理實(shí)踐和治理體系的要素關(guān)聯(lián)性、邊界開放性、內(nèi)外互動性和過程協(xié)同性，堅持靶向治療、精準(zhǔn)施策，突出治理行為的精準(zhǔn)性、聯(lián)動性和系統(tǒng)性，實(shí)現(xiàn)各項治理舉措的密切配合與協(xié)同共進(jìn)。如果僅僅專注于形式主義的某一事件、某一表象，在治理實(shí)踐中就會顧此失彼，產(chǎn)生“懲治有余，預(yù)防不足；禁止有余，激勵不足；遏制有余，教育不足；部署有余，落實(shí)不足；他律作用發(fā)揮有余，自律功能發(fā)揮不足；對表面性、突出性問題重視有余，對于苗頭性、傾向性問題重視不足”①柳寶軍，崔健東.新時代增強(qiáng)全面從嚴(yán)治黨系統(tǒng)性的理論思考［J］.治理研究，2019（6）：32-41.的不良后果，看似是對形式主義的遏制，實(shí)際上卻容易導(dǎo)致形式主義反彈復(fù)燃，反而消解了形式主義治理的整體成效。

（三）治理機(jī)制契合性

協(xié)同治理理論不僅強(qiáng)調(diào)主體多元共同參與，也注重不同主體和行動之間的契合性，通過不同子系統(tǒng)和構(gòu)成要素的協(xié)同互動形成具有新的特征的有序結(jié)構(gòu)與自組織功能，這就“需要構(gòu)建權(quán)力共享和責(zé)任共擔(dān)的協(xié)同治理伙伴關(guān)系，需要發(fā)揮利益契合和功能相嵌的耦合作用，從而不斷推進(jìn)基層治理的資源整合和聯(lián)動共治”②陳潭，嚴(yán)艷：基層治理成熟度的理論范式與實(shí)踐邏輯［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報，2019（6）：39-46.，形式主義的治理是一個動態(tài)的調(diào)適過程機(jī)制，存在不同要素之間的有機(jī)連接機(jī)制和良性互動機(jī)制是協(xié)同治理的一個重要特征。近年來，基層治理中之所以常常出現(xiàn)頻頻“甩鍋”現(xiàn)象，集體不負(fù)責(zé)行為以及各類缺乏擔(dān)當(dāng)、不講效率、互相推諉、敷衍了事的工作作風(fēng)，治理機(jī)制本身存在的短板和漏洞是一個不可忽視的重要因素。形式主義治理需要建立健全總體統(tǒng)籌、督導(dǎo)檢查、整改落實(shí)、科學(xué)評價等各項工作無縫銜接、良性協(xié)同、有機(jī)耦合的工作機(jī)制，優(yōu)化再造工作流程，形成科學(xué)工作閉環(huán)。要從具體實(shí)際出發(fā)，在制度設(shè)計中必須考慮到形式主義的新變化、新動向以及治理實(shí)踐中環(huán)境因素的變遷，對制度制定和制度執(zhí)行進(jìn)行針對性的改進(jìn)和調(diào)整，毛澤東早在《工作方法六十條》中就提出了對制度進(jìn)行動態(tài)調(diào)適的思想，“中央各部門，各省、市、自治區(qū)黨委，還應(yīng)對派遣負(fù)責(zé)同志到各地的基層單位去，發(fā)現(xiàn)那里有些什么規(guī)章制度已經(jīng)限制了群眾積極性和生產(chǎn)力的發(fā)展，根據(jù)那里的實(shí)際情況，通過基層黨委和群眾的鳴放辯論，保存現(xiàn)有規(guī)章制度中的合理部分，修改或者廢止其中的不合理部分，并且擬定一些新的適合需要的規(guī)章制度”。③毛澤東.毛澤東文集（第七卷）［M］.北京：人民出版社，1999：354.對于形式主義治理機(jī)制的構(gòu)建，要在“變”與“不變”、“務(wù)虛”與“務(wù)實(shí)”之間找準(zhǔn)形式主義的治理平衡點(diǎn)，并給予及時的調(diào)適性干預(yù)和累進(jìn)型糾偏，致力于在治理過程機(jī)制的展開中實(shí)現(xiàn)協(xié)同互動與整體優(yōu)化，杜絕搞圖省事、不負(fù)責(zé)、簡單化的“一刀切”行為。

（四）治理效果契合性

系統(tǒng)之所成為系統(tǒng)，其重要原因就是在于系統(tǒng)整體具有構(gòu)成部分所具備的整體功能。系統(tǒng)具有各個要素與各項舉措相互結(jié)合所產(chǎn)生的涌現(xiàn)特質(zhì)，通過在復(fù)雜系統(tǒng)結(jié)構(gòu)中各個子系統(tǒng)相互作用而涌現(xiàn)出的集體效應(yīng)或整體功能。協(xié)同治理的實(shí)踐訴求在于通過多元主體的協(xié)同和系統(tǒng)要素及治理流程的再造，消除治理行動中的分散與內(nèi)耗，匯聚各項措施的治理合力，形成協(xié)同治理效力，從而達(dá)到“一加一大于二”的治理效果。形式主義治理的復(fù)雜性決定了治理的長期性、艱巨性。在傳統(tǒng)治理模式下，由于治理理念相對滯后，常常出現(xiàn)要素抵牾或結(jié)構(gòu)性漏洞造成的治理結(jié)構(gòu)沖突、治理效果內(nèi)耗。比如，“精文減會”作為一項具代表性的形式主義解決思路和治理舉措，表面上來看，通過減少發(fā)文、縮減會議的方式可以取得即時的治理效果，但是僅僅通過這種方式并不能實(shí)現(xiàn)對形式主義的徹底根治，因為并沒有考慮到形式主義的多維誘因和形成機(jī)制，未能深入到治理層面和體制機(jī)制層面的創(chuàng)新與變革，治理效果往往是極其有限的，也難以實(shí)現(xiàn)持久化鞏固和常效化預(yù)防，稍不注意就會很容易出現(xiàn)反彈回潮、頻發(fā)復(fù)發(fā)，更有甚者。盡管基層干部耗費(fèi)了很多時間精力，付出了很大成本，最終對于服務(wù)群眾、解決問題、推動工作卻是收效甚微、于事無補(bǔ)。新的治理實(shí)踐呼喚更為科學(xué)的治理理念，協(xié)同治理理論著眼于總體治理效能的最優(yōu)化施策，具有鮮明的問題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，“有利于克服‘碎片化’現(xiàn)象以及保障協(xié)同治理整合功能的發(fā)揮及其結(jié)果的有效”①吳春梅，莊永琪.協(xié)同治理：關(guān)鍵變量、影響因素及實(shí)現(xiàn)途徑［J］.理論探索，2013（3）：73-77.，為整合形式主義治理成效、獲得高效治理效能提供了有益借鑒。

四、協(xié)同治理理論視閾下形式主義治理的有效路徑

形式主義治理是一個集源頭治理與過程治理、文化培育與制度建構(gòu)、舉措?yún)f(xié)同與結(jié)構(gòu)優(yōu)化、要素改進(jìn)與效果集成為一體的復(fù)雜系統(tǒng)工程。協(xié)同治理理論視閾下，應(yīng)自覺將形式主義治理放在全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局中加以部署，放在深入推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程中加以謀劃，放在協(xié)同推進(jìn)“四個偉大”的實(shí)踐框架中加以定位，放在實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)中加以推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)形式主義治理的治理主體協(xié)同、治理理念協(xié)同、治理舉措?yún)f(xié)同、信息數(shù)據(jù)協(xié)同和治理效能協(xié)同。

（一）完善頂層設(shè)計，實(shí)現(xiàn)形式主義治理主體協(xié)同

公共事務(wù)治理的復(fù)雜性決定了沒有哪一個部門與個體能夠擁有足夠的資源、信息和手段獨(dú)立的解決所有問題。協(xié)同治理理論主張用聯(lián)系的、全局的、系統(tǒng)的思維理念看待問題，強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性，各個治理主體之間不是簡單的分工合作，而是要形成相互依存、彼此互動、風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的合作局面，使系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)從無序到良序、從失衡到新的平衡的演變。在傳統(tǒng)治理模式中，形式主義久治不愈的一個常見的思想誘因就是本位主義，它大大局限了黨員干部的思考和行動，每一個個體、每一個部門、每一個地區(qū)都只從自己的“本位”出發(fā)，為了“避責(zé)”，出現(xiàn)治理失靈“歸罪于外”“相互甩鍋”，有效治理形式主義必須超越畫地為牢、各自為政本位主義思想。“糾正形式主義、官僚主義，一把手要負(fù)總責(zé)?！雹谌尕瀼芈鋵?shí)黨的十九大精神 以永遠(yuǎn)在路上的執(zhí)著把從嚴(yán)治黨引向深入［N］.人民日報，2018-1-12（01）.《通知》也強(qiáng)調(diào)，要“在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，繼續(xù)發(fā)揮中央層面整治形式主義為基層減負(fù)專項工作機(jī)制牽頭抓總和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，加強(qiáng)對各地區(qū)各部門的督促指導(dǎo)，形成上下聯(lián)動的工作格局”③持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題 為決勝全面建成小康社會提供堅強(qiáng)作風(fēng)保證［N］.人民日報，2020-4-15（01）.。

第一，形式主義治理是全黨全社會面臨的共同責(zé)任，在協(xié)同治理理論視閾下，有效治理形式主義要注重頂層設(shè)計，在分屬不同地區(qū)層級、業(yè)務(wù)系統(tǒng)建立總體統(tǒng)籌的科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，加強(qiáng)對本地區(qū)、本部門、本單位形式主義等不正之風(fēng)的總體領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以黨和國家機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，深化精簡機(jī)構(gòu)、合并職能和簡政放權(quán)改革，按照權(quán)責(zé)一致、權(quán)責(zé)對等的原則科學(xué)規(guī)范“屬地管理”，建立健全責(zé)任清單制度，厘清不同層級、部門和崗位的職責(zé)邊界和主體功能，實(shí)現(xiàn)壓實(shí)主體責(zé)任與科學(xué)配置權(quán)力的同步部署、一體協(xié)同，優(yōu)化條塊關(guān)系內(nèi)部結(jié)構(gòu)及職能配置，切實(shí)防止責(zé)任層層轉(zhuǎn)嫁、壓力傳導(dǎo)失靈、相互推諉責(zé)任的權(quán)責(zé)失衡問題，在權(quán)責(zé)分明、權(quán)責(zé)對等、職責(zé)同構(gòu)的結(jié)構(gòu)性前提下實(shí)現(xiàn)不同主體上下聯(lián)動、協(xié)同高效的工作局面。

第二，尊重基層和下級部門在形式主義治理中的主體地位和創(chuàng)新精神，推動治理重心下移，實(shí)現(xiàn)上下級協(xié)同聯(lián)動，解決形式主義治理中權(quán)責(zé)失衡的結(jié)構(gòu)性問題。毛澤東在《工作方法六十條》一文中指出，“對于下級所提出的不同意見，要能夠耐心看完，并且加以考慮，不要一聽到和自己不同的意見就生氣，認(rèn)為是不尊重自己。這是平等待人的條件之一”①毛澤東文集（第七卷）［M］.北京：人民出版社，1999：355.。構(gòu)建黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治理有機(jī)統(tǒng)一的基層治理體系和治理機(jī)制。完善負(fù)面清單制度，深化簡政放權(quán)改革，充分尊重不同地區(qū)、部門和崗位的差異性，賦予基層干部更多自主治理空間，把廣大基層干部干事創(chuàng)業(yè)的手腳從文山會海、陪同迎檢、作秀留痕等形式主義束縛中解脫出來。在向下級壓實(shí)責(zé)任的同時，要同步做到下放權(quán)力、激發(fā)活力、增強(qiáng)動力，達(dá)到放權(quán)賦能的效果，激勵基層干部的自主探索精神，尊重基層干部的新鮮實(shí)踐經(jīng)驗，讓基層干部能夠?qū)嵈驅(qū)嵶龊萌罕姽ぷ骱突鶎又卫恚瑢⒏鄷r間和精力用到察實(shí)情、出實(shí)招、辦實(shí)事、抓落實(shí)上去。

第三，探索構(gòu)建信息反饋回路和意見溝通機(jī)制，特別是建立健全基層干部可直接向上級部門反饋形式主義問題的信息傳輸系統(tǒng)和協(xié)同工作機(jī)制，暢通讓基層有真正發(fā)聲音、提意見、提建議的渠道，使上級政策及其治理舉措的出臺與下級對政策的接納和反映之間形成良性互動，讓形式主義作風(fēng)的滋生萌芽在基層及時得到識別和糾正。同時，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)和管理能力建設(shè)，提升每一單元的治理能力，比如公共服務(wù)、矛盾化解、應(yīng)急處置、應(yīng)對風(fēng)險的能力，匯聚協(xié)同多方共治的治理合力。

（二）強(qiáng)化觀念培育，實(shí)現(xiàn)形式主義治理理念協(xié)同

習(xí)近平總書記指出，“形式主義實(shí)質(zhì)是主觀主義、功利主義，根源是政績觀錯位、責(zé)任心缺失、思想懈怠、安于守成，用轟轟烈烈的形式代替了扎扎實(shí)實(shí)的落實(shí)，用光鮮亮麗的外表掩蓋了矛盾和問題”②為基層松綁減負(fù) 促干部擔(dān)當(dāng)作為——以習(xí)近平同志為核心的黨中央推進(jìn)“基層減負(fù)年”工作綜述［N］.人民日報，2020-1-15（01）.。善除害者察其本，善理疾者絕其源。形式主義作風(fēng)滋生的思想根源在于黨員干部的理想信念缺失、責(zé)任意識和使命意識淡薄、政績觀扭曲，良好的觀念基礎(chǔ)是治理體系的動力源和潤滑劑，治理形式主義要注重觀念培育和理念引導(dǎo)，通過加強(qiáng)主觀世界改造來強(qiáng)根鑄魂、固本培元，筑牢規(guī)避形式主義的觀念基礎(chǔ)和思想防線，增強(qiáng)治理形式主義的思想自覺和行動自覺。

第一，強(qiáng)化黨性觀念教育?！锻ㄖ窂?qiáng)調(diào)，“決不做自以為領(lǐng)導(dǎo)滿意卻讓群眾失望的蠢事”，要強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的政治素養(yǎng)和理論修養(yǎng)的教育培養(yǎng)，尤其要加強(qiáng)黨性修養(yǎng)和現(xiàn)代政治常識教育培訓(xùn)，使其深刻認(rèn)識到黨性和人民性的統(tǒng)一性、對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)的統(tǒng)一性，防止將黨性和人民性對立起來、割裂開來的片面僵化思維，增強(qiáng)黨員干部從事實(shí)際工作的責(zé)任感和使命感。第二，培育和發(fā)揚(yáng)實(shí)事求是精神。增強(qiáng)辯證思維能力，堅持實(shí)事求是、求真務(wù)實(shí)的思想路線，教育引導(dǎo)黨員干部一切從實(shí)際出發(fā)，具體情況做具體分析，樹立問題導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，讓真抓實(shí)干、扎實(shí)苦干的務(wù)實(shí)精神消解花拳繡腿、應(yīng)景造勢、繁文縟節(jié)的虛功歪風(fēng)。我們黨旗幟鮮明地反對形式主義，但不反對服務(wù)于黨的中心工作、有益于黨和人民利益的必要形式，在思想觀念培育中還要防止走向另一個極端，即不加分別的反對一切形式、儀式，應(yīng)該分清楚哪些是缺乏擔(dān)當(dāng)、弄虛作假、花拳繡腿、嘩眾取寵、妨礙工作落實(shí)的形式主義，哪些是維護(hù)為了營造氛圍、宣傳典型、做好黨的輿論工作而組織的必要形式和儀式載體，避免在實(shí)踐中籠統(tǒng)的為了反對形式主義而反對一切必要形式，導(dǎo)致“眉毛胡子一把抓”。第三，培育和發(fā)揚(yáng)勇于擔(dān)當(dāng)精神。勇于擔(dān)當(dāng)、敢于擔(dān)當(dāng)、善于擔(dān)當(dāng)是消解形式主義作風(fēng)的一劑良藥，在本單位、本地區(qū)、本部門要樹立形式服務(wù)于內(nèi)容、督導(dǎo)服務(wù)于落實(shí)的鮮明導(dǎo)向，避免以脫離實(shí)際、應(yīng)景造勢的作風(fēng)部署工作、下達(dá)指示，領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是高級領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭扭轉(zhuǎn)形式主義歪風(fēng)，少做表面文章，形成頭雁效應(yīng)，建立和完善容錯糾錯機(jī)制，樹立擔(dān)當(dāng)者獲利、有為者有位的工作導(dǎo)向，激勵干部擔(dān)當(dāng)負(fù)責(zé)、積極作為，讓作風(fēng)漂浮、弄虛作假、缺乏擔(dān)當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)干部失去僥幸投機(jī)心理，防止各項形式主義減負(fù)增效政策變形走樣。第四，培育和發(fā)揚(yáng)為民服務(wù)精神。治理形式主義等不正之風(fēng)是一項民心工作，要強(qiáng)化以人民為中心的工作導(dǎo)向，厚植人民情懷，走好新時代群眾路線，善于發(fā)揮人民群眾在不正之風(fēng)治理中的主體功能，動員人民群眾有序有效政治參與和政治監(jiān)督，讓群眾更多的參與基層治理績效和實(shí)際工作的評判、識別和認(rèn)定，革除裝腔作勢、造勢作秀、官僚主義習(xí)氣，以為民服務(wù)的精神動力對沖對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)之間的結(jié)構(gòu)性失衡。第五，培育和發(fā)揚(yáng)制度意識和法治精神。制度化和法治化是實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，各級組織、各級部門和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要打破解決基層治理難題的傳統(tǒng)路徑依賴，“牢固樹立‘法紀(jì)分明、紀(jì)在法前’的現(xiàn)代治黨理念”①李衛(wèi)華.執(zhí)政黨工作作風(fēng)建設(shè)的法治取向［J］.馬克思主義研究，2019（11）：118-25.，自覺用法治精神和制度精神取代原有的“老傳統(tǒng)”“老觀念”，主動將治理行為轉(zhuǎn)到法治化、制度化軌道上來，讓政黨治理的一整套法規(guī)制度體系與高效有力的制度執(zhí)行為形式主義的協(xié)同治理保駕護(hù)航。

（三）推動結(jié)構(gòu)耦合，實(shí)現(xiàn)形式主義治理舉措?yún)f(xié)同

治理形式主義，需要綜合施策、協(xié)同治理，其中，實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的耦合是關(guān)鍵，解決各類治理實(shí)踐中存在的各類結(jié)構(gòu)性失衡和結(jié)構(gòu)性張力。在協(xié)同治理理論視閾下，治理形式主義不僅需要綜合施策、多方發(fā)力，而且需要密切配合、協(xié)同推進(jìn)，更加注重通過治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化激發(fā)治理效能，更加注重預(yù)防功能的發(fā)揮。缺乏科學(xué)化、精細(xì)化的治理結(jié)構(gòu)設(shè)計，形式主義諸多表現(xiàn)不僅難以根治，反而會持續(xù)反彈、愈演愈烈，陷入“以形式主義反對形式主義”的治理怪圈和惡性循環(huán)。

第一，治理流程的科學(xué)化設(shè)計。形式主義治理的低效失效存在諸多問題和多維誘因，比如不從實(shí)際出現(xiàn)、急功近利、缺少規(guī)劃、孤立片面的看待問題等等，是影響制約形式主義治理成效的結(jié)構(gòu)性因素之一，治理流程設(shè)計上出現(xiàn)的短板和漏洞，必然滋生出形式主義問題，毛澤東曾指出，“今天通知明天就要，這只能是假報告。我們要接受教訓(xùn)。報表有一點(diǎn)可以，統(tǒng)計部門搞統(tǒng)計需要報表，可是我們了解情況主要不靠報表，也不能靠逐級的報表，要親自了解基層的情況”②毛澤東.毛澤東文集（第八卷）［M］.北京：人民出版社，1999：253—254.。樹立全周期、全流程管理意識，規(guī)范工作程序，構(gòu)建工作閉環(huán)，形成長效機(jī)制，重“疏導(dǎo)”，補(bǔ)“斷點(diǎn)”，通“堵點(diǎn)”，消除體制性障礙、機(jī)制性梗阻和結(jié)構(gòu)性短板，建立上下貫通、前后銜接的工作鏈接，形成減負(fù)、提質(zhì)、增效、賦能等一體謀劃、一體推進(jìn)、一體落實(shí)的工作機(jī)制。

第二，治理標(biāo)準(zhǔn)的精細(xì)化設(shè)定。具備精細(xì)化的治理標(biāo)準(zhǔn)體系而非沿用籠統(tǒng)粗放的“一刀切”式的工作方式，是有效治理形式主義的重要工作遵循和衡量標(biāo)尺。要健全形式主義治理的制度化載體、標(biāo)準(zhǔn)化體系和法治化渠道，建立健全基層治理總體統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、目標(biāo)考核評價體系、主體責(zé)任追究體系、多元協(xié)同共治體系、督導(dǎo)督查體系以及法規(guī)制度體系，平衡好約束管理和激勵作為、放權(quán)賦能與督導(dǎo)檢查、調(diào)查研究和開會發(fā)文、對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)、嚴(yán)肅問責(zé)與容錯糾錯之間的尺度和邊界，使精文減會、迎檢評比、放權(quán)賦能、督導(dǎo)檢查等工作的標(biāo)準(zhǔn)、尺度和程序均實(shí)現(xiàn)精細(xì)化、明確化、可操作化，文件出臺和通知下發(fā)要強(qiáng)化上級部門總體統(tǒng)籌，各項指示、通知、文件等都應(yīng)當(dāng)具備準(zhǔn)確性、鮮明性和生動性，決策部門應(yīng)該加強(qiáng)調(diào)查研究、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做到因地制宜、因事施策，杜絕各類不接地氣的“空中政策”、多頭重復(fù)的“繁復(fù)政策”、相互打架的“本位政策”和脫離實(shí)際的“表面文章”，“避免同一時間到同一地方扎堆調(diào)研”，“防止多頭重復(fù)向基層派任務(wù)要表格、執(zhí)行政策‘一刀切’等機(jī)械式做法”①持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題 為決勝全面建成小康社會提供堅強(qiáng)作風(fēng)保證［N］.人民日報，2020-4-15（01）.，防止各類調(diào)研、調(diào)表、報材料過多過濫泛化。

第三，治理措施的精準(zhǔn)化施策。習(xí)近平總書記指出，“要聚焦形式主義、官僚主義問題開展全面檢視、靶向治療，切實(shí)為基層減負(fù)，讓干部有更多時間和精力抓落實(shí)”。②統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展工作 奮力實(shí)現(xiàn)今年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)任務(wù)［N］.人民日報，2020-4-15（01）.形式主義治理措施要著眼整體，從工作全局出發(fā)，達(dá)到治理措施之間的協(xié)同與工作機(jī)制的耦合，既要提高各項治理舉措的精準(zhǔn)性、針對性，也要注重不同領(lǐng)域治理措施的有機(jī)性和協(xié)同性，將形式主義治理有機(jī)嵌入基層治理體系之中，對于同類事項和重復(fù)事項該合并的要合并，該刪減的要刪減，“將防止和克服形式主義官僚主義深度融入巡視巡察、黨委督查、干部考察考核、民主生活會、年度述職等制度，推動政治監(jiān)督和政治督查常態(tài)化、長效化”③持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題 為決勝全面建成小康社會提供堅強(qiáng)作風(fēng)保證［N］.人民日報，2020-4-15（01）.，找準(zhǔn)脫虛向?qū)?、解決問題、推動工作的著力點(diǎn)，防止顧此失彼、此消彼長的工作傾向，達(dá)到虛功實(shí)做、協(xié)同推進(jìn)的工作效果。

第四，治理過程的同向化推進(jìn)。習(xí)近平總書記指出，“作風(fēng)建設(shè)是立破并舉、扶正祛邪的過程，立什么，破什么，需要好好把握”。④作風(fēng)建設(shè)要經(jīng)常抓深入抓持久抓 不斷鞏固擴(kuò)大教育實(shí)踐活動成果［N］.人民日報，2014-5-10（01）.從過程論的角度看，形式主義治理就是一個務(wù)實(shí)與漂浮、勤廉與惰怠、敷衍塞責(zé)與擔(dān)當(dāng)作為等工作作風(fēng)相互較量、相互演替的博弈過程，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用過程協(xié)同的思維設(shè)計形式主義治理流程，將解構(gòu)性與建構(gòu)性結(jié)合起來，將治歪風(fēng)與樹新風(fēng)結(jié)合起來，避免出現(xiàn)破而不立、督而不導(dǎo)、堵而不疏的單向度治理行為。為了實(shí)現(xiàn)形式主義治理過程的同步協(xié)同，《通知》提出了督查檢查考核方式的“三個轉(zhuǎn)變”的工作理念，即“從重過程向重結(jié)果轉(zhuǎn)變，從以明查為主向明查暗訪相結(jié)合轉(zhuǎn)變，從一味挑毛病、隨意發(fā)號施令向既發(fā)現(xiàn)問題又幫助解決問題轉(zhuǎn)變”⑤持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題 為決勝全面建成小康社會提供堅強(qiáng)作風(fēng)保證［N］.人民日報，2020-4-15（01）.，這就為形式主義治理舉措賦予了新的治理效能，有利于通過方式方法的改進(jìn)推動形式主義治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

（四）注重科技支撐，實(shí)現(xiàn)形式主義治理信息協(xié)同

“協(xié)同治理需要利用現(xiàn)代化信息通訊技術(shù)手段采取恰當(dāng)?shù)臏贤ǚ绞竭M(jìn)行及時有效的溝通”⑥陳潭，嚴(yán)艷.基層治理成熟度的理論范式與實(shí)踐邏輯［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報，2019（6）：39-46.，主張通過信息共享網(wǎng)絡(luò)，為擁有協(xié)同創(chuàng)新愿景和共同政策目標(biāo)的多元治理主體參與提供信息基礎(chǔ)和決策保障。因信息溝通和傳導(dǎo)系統(tǒng)失效失靈造成的信息隔閡、信息閉塞、信息不對稱是滋生形式主義的重要因素。開放協(xié)同的治理網(wǎng)絡(luò)平臺和完善高效的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，可以消除信息壁壘和溝通障礙，使多元治理主體及時有效的掌握權(quán)威、準(zhǔn)確有效的治理信息，從而大大降低治理成本，提高治理效能。因此，治理形式主義要強(qiáng)化科技支撐和信息共享，增強(qiáng)治理體系的回應(yīng)性和反饋性，“重視運(yùn)用人工智能、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段提升治理能力和治理現(xiàn)代化水平”⑦習(xí)近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》的說明［N］.人民日報，2019-11-6（04）.，善于運(yùn)用“智慧黨建”、“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”等新興技術(shù)手段解決信息閉塞難題，在確保個人隱私保護(hù)和數(shù)據(jù)安全的前提下，對于相同內(nèi)容的信息報表、數(shù)據(jù)采樣、建立信息共享平臺。

基于此，《通知》提出了“推動相關(guān)部門督查檢查考核結(jié)果互認(rèn)互用”的工作要求，提出要“充分利用大數(shù)據(jù)、云計算等信息化手段提高督查效率和質(zhì)量，探索運(yùn)用‘互聯(lián)網(wǎng)+督查’，讓數(shù)據(jù)多‘跑腿’，讓干部群眾少‘跑路’”①持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題 為決勝全面建成小康社會提供堅強(qiáng)作風(fēng)保證［N］.人民日報，2020-4-15（01）.，為實(shí)現(xiàn)形式主義治理的信息數(shù)據(jù)協(xié)同提供了新思路。新形勢下，治理形式主義要切實(shí)提高大數(shù)據(jù)應(yīng)用能力和智慧治理能力，深度運(yùn)用各類信息技術(shù)手段，構(gòu)建貫通不同工作層級和覆蓋不同工作層面信息聯(lián)通平臺、傳輸機(jī)制和共享系統(tǒng)，構(gòu)建基層可以直接反饋形式主義工作作風(fēng)的意見機(jī)制系統(tǒng)，對各地區(qū)各部門的開會發(fā)文、督導(dǎo)檢查進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測，緊盯脫貧攻堅、掃黑除惡、生態(tài)環(huán)境治理等重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)的作風(fēng)狀況，對于超量開會發(fā)文的及時發(fā)布預(yù)警，對基層群眾干部反映強(qiáng)烈的突出問題及時給予答復(fù)意見和處理結(jié)果，切實(shí)減少不必要的工作流程和中間環(huán)節(jié)，尤其要警惕和防范“手指上的形式主義”，上下級信息不對稱，完善基層智慧治理體系，提高數(shù)據(jù)治理能力。

（五）加強(qiáng)效果集成，實(shí)現(xiàn)形式主義治理效能協(xié)同

協(xié)同治理理論認(rèn)為，治理行為能夠從協(xié)同的行動中獲得任何單一主體無法實(shí)現(xiàn)的總體目標(biāo)，主張利用多元主體間的協(xié)同優(yōu)勢確保公共事務(wù)治理產(chǎn)生系統(tǒng)集成、上下聯(lián)動、協(xié)同增效的功能，以解決傳統(tǒng)治理模式下的碎片化治理難題和效能耗散困境。形式主義治理效果不是由某一單獨(dú)主體對于某個表象、某項事件的治理結(jié)果作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，而是要加強(qiáng)治理效果的集成和治理效能的協(xié)同，推動形成治理合力、取得總體效果。如果僅僅關(guān)注某一方面的治理舉措，單兵突進(jìn)式的增強(qiáng)某一領(lǐng)域的治理效能，對于形式主義不正之風(fēng)的根治往往收效甚微。對此，《通知》提出了“深化治理改革為基層放權(quán)賦能”重要任務(wù)，如果說“放權(quán)”是前提和手段，“賦能”則是結(jié)果與目標(biāo)，“賦能”應(yīng)當(dāng)是一種基于多元主體協(xié)同配合、多項舉措?yún)f(xié)同作用而產(chǎn)生的綜合性、整體性治理效能。

因此，要積極構(gòu)建形式主義治理效能轉(zhuǎn)化機(jī)制和效果集成，建立健全科學(xué)完善的考核評價體系，樹立目標(biāo)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，壓縮和減少基層治理不必要的環(huán)節(jié)、程序和措施，降低基層治理中的人力物力成本，實(shí)現(xiàn)減負(fù)與增能的協(xié)同共進(jìn)，在“壓實(shí)責(zé)任與放權(quán)賦能”“剛性約束與柔性激勵”“對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)”之間取得平衡，實(shí)現(xiàn)對形式主義的協(xié)同共治、標(biāo)本兼治，將基層治理與管黨治黨的各方面制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為形式主義治理的顯著效能。另外，要重視基層干部的治理能力建設(shè)，加強(qiáng)基層干部思想淬煉、政治歷練和實(shí)踐鍛煉，讓形式主義治理成效集中體現(xiàn)在察實(shí)情、出實(shí)招、辦實(shí)事、求實(shí)效上去。作為一個富有為民情懷、承擔(dān)重要使命的使命型政黨，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)治理歷來是為黨的中心任務(wù)服務(wù)的，從這個意義上說，形式主義治理的最終成效要由人民群眾來評判，要通過黨的中心工作和中心任務(wù)的完成情況來檢驗，形式主義最終治理目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)形式主義治理與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的良性協(xié)同，以“形成抓作風(fēng)促工作、抓工作強(qiáng)作風(fēng)良性循環(huán)”②作風(fēng)建設(shè)要經(jīng)常抓深入抓持久抓 不斷鞏固擴(kuò)大教育實(shí)踐活動成果［N］.人民日報，2014-5-10（01）.，助推實(shí)現(xiàn)良好的基層治理格局，使黨的各項工作和治理舉措真正歸位于為人民服務(wù)的旨?xì)w和初衷。