劉 靜，楊 斌，邢 馨

（1.安徽省銅陵生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)中心，安徽 銅陵 244000；2.銅陵市環(huán)境科學(xué)研究所，安徽 銅陵 244000）

1 環(huán)境保護(hù)稅發(fā)揮了污染減排的積極作用

為了更好地抑制環(huán)境污染對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的負(fù)面影響，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境和諧共生，環(huán)境保護(hù)稅應(yīng)運(yùn)而生。我國(guó)政府采取頒布法律的辦法，行使國(guó)家政府職權(quán)向納稅人收取環(huán)境保護(hù)稅。環(huán)境保護(hù)稅收政策是國(guó)家征收的權(quán)利和行使政府職能的義務(wù)，納稅人擁有服務(wù)的權(quán)利、繳納的義務(wù)，對(duì)政府部門(mén)以及納稅人具有明確的指引作用[1]。

1.1 環(huán)境保護(hù)稅開(kāi)征的意義

開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅是我國(guó)現(xiàn)階段從財(cái)稅政策角度治理環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要工作之一。開(kāi)征保護(hù)稅有利于糾正政府對(duì)企業(yè)扭曲性補(bǔ)貼的行為。環(huán)保補(bǔ)償政策主要是讓企業(yè)在不降低生產(chǎn)供給水平的前提下，增加對(duì)污染治理技術(shù)與設(shè)施的投資，以減少污染，但是，補(bǔ)償也會(huì)激勵(lì)原本不污染的企業(yè)為了獲取補(bǔ)償而排放污染物，使得企業(yè)污染的程度總體上反而加深。隨著環(huán)境保護(hù)稅的開(kāi)征，根據(jù)排污企業(yè)付費(fèi)，原則上開(kāi)征的環(huán)境保護(hù)稅，如二氧化硫稅、二氧化碳稅、水污染稅、噪聲稅等，對(duì)治理環(huán)境具有較強(qiáng)的針對(duì)性，并成功實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)[2]。

1.2 環(huán)境保護(hù)稅法規(guī)體系已初步建立

2018年1月，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于停征排污費(fèi)等行政事業(yè)性收費(fèi)相關(guān)事項(xiàng)的通知》，自2018年起，全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一停征排污費(fèi)和海洋工程污水排污費(fèi)；2018年1月，國(guó)家稅務(wù)總局出臺(tái)了《關(guān)于發(fā)布〈環(huán)境保護(hù)稅納稅申報(bào)表〉的公告》完備環(huán)境保護(hù)稅征收前期事宜；2018年3月，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)稅有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定對(duì)大氣污染排放量的監(jiān)測(cè)與核算、固體廢物污染排放量的核算與稅務(wù)申報(bào)、應(yīng)稅噪聲應(yīng)納稅額的核算等方面進(jìn)行了規(guī)范；2018年4月，工業(yè)和信息化部發(fā)布的《工業(yè)固體廢物資源綜合利用評(píng)價(jià)管理暫行辦法（意見(jiàn)征集稿）》和《國(guó)家工業(yè)固體廢物資源綜合利用產(chǎn)品目錄（意見(jiàn)征集稿）》確定了科學(xué)規(guī)范的工業(yè)固體廢物資源綜合利用評(píng)價(jià)管理機(jī)制，指導(dǎo)企業(yè)積極自主地進(jìn)行工業(yè)固體廢物綜合利用，為環(huán)境保護(hù)稅中固體廢物綜合利用的界定提供依據(jù)；2018年5月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《關(guān)于廢止有關(guān)排污收費(fèi)規(guī)章和規(guī)范性文件的決定》中將排污收費(fèi)制度取消。

1.3 通過(guò)環(huán)境保護(hù)稅的實(shí)施，減排效果顯現(xiàn)

稅務(wù)部門(mén)采取了“多排多征、少排少征、不排不征”的新稅制設(shè)計(jì)指導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)，從而降低污染排放量；引導(dǎo)企業(yè)清潔生產(chǎn)、集中處理、循環(huán)使用，以降低環(huán)境污染和生態(tài)損害，環(huán)境保護(hù)稅的實(shí)施對(duì)推動(dòng)污染物減排工作的效果已初步顯現(xiàn)。

2 環(huán)境管理中排污許可相關(guān)制度較為完善

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)不管從立法層面還是政府層面都在全力推進(jìn)排污許可證制度改革。2016年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，標(biāo)志著中國(guó)排污許可證制度正式邁入了具體實(shí)施發(fā)展階段。其后生態(tài)環(huán)境局相繼頒布了《排污許可管理辦法（試用）》《固定污染源排污許可分類管理名錄》等規(guī)章，為建立體系完善、職責(zé)分工明確、監(jiān)督高效的污染源管理工作新布局奠定了基礎(chǔ)。2018年1月1日起實(shí)行《環(huán)境保護(hù)稅法》，是我國(guó)環(huán)保稅制建設(shè)的重大突破，也意味著將部分運(yùn)用稅收手段調(diào)控企業(yè)污染減排的行為。同時(shí)《環(huán)境保護(hù)稅法實(shí)施條例》也對(duì)推進(jìn)排污許可制改革和環(huán)境保護(hù)稅征管工作起到了很好的橋梁紐帶作用[3]。

3 環(huán)境保護(hù)稅在實(shí)施過(guò)程中未能有效地與環(huán)境管理相融合

3.1 當(dāng)前環(huán)境保護(hù)稅實(shí)施面臨的困境

（1）環(huán)境保護(hù)稅的應(yīng)稅稅目不全，環(huán)境保護(hù)功效不明顯。稅目是計(jì)征對(duì)象的具體化，決定了稅收項(xiàng)的具體名稱和特性，是征稅目標(biāo)達(dá)成的根本因素。但由于環(huán)境保護(hù)稅收采取了原來(lái)在排污收費(fèi)時(shí)期的稅目，而現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)稅法》中存在稅目不周延、應(yīng)稅稅目的選擇性納稅等諸多問(wèn)題，致使環(huán)境保護(hù)稅的經(jīng)濟(jì)效益引導(dǎo)功用受限，環(huán)境治理的效果不明顯，并形成了一系列新的問(wèn)題。例如，揮發(fā)性有機(jī)物不僅是一次污染源，而且還是PM2.5和臭氧的主要前體物，已認(rèn)定的揮發(fā)性有機(jī)物因子多達(dá)300余種，但《環(huán)境保護(hù)稅法》的應(yīng)稅污染物和當(dāng)量值表卻僅包括了其中的22種。從長(zhǎng)遠(yuǎn)視角考慮，政府必須對(duì)各種污染排放情況征稅。然而因?yàn)閾]發(fā)性有機(jī)物品種多、排放量大、監(jiān)測(cè)技術(shù)還不成熟，并不符合簡(jiǎn)便易行可測(cè)量的收稅要求，《環(huán)境保護(hù)稅法》并未全部沿用“揮發(fā)性有機(jī)物排污收費(fèi)試點(diǎn)辦法”對(duì)大氣污染物按前3種征稅的規(guī)則進(jìn)行征稅，出現(xiàn)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)稅法》對(duì)揮發(fā)性有機(jī)物排放情況的調(diào)控不力等情況?，F(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)稅法》中規(guī)定，應(yīng)稅污染物管理應(yīng)該基本涵蓋了污染物排放企業(yè)的大氣污染物和水污染物，并且將其在每一個(gè)排污口的應(yīng)稅項(xiàng)目數(shù)，根據(jù)污染物污染當(dāng)量數(shù)由大至小順序取前3至前5。但目前，全國(guó)各省市并未增加同一排放口的應(yīng)稅污染項(xiàng)目數(shù)量。所以，環(huán)境保護(hù)稅征收中存在企業(yè)的應(yīng)稅污染項(xiàng)目和按照排放總量管理規(guī)定的污染物數(shù)量不對(duì)應(yīng)的現(xiàn)象[4-5]。

（2）需要建立健全環(huán)境保護(hù)稅的政策措施。需要完善環(huán)境保護(hù)稅的征收客體，重視稅率和稅收特別措施的調(diào)節(jié)作用，明確征管部門(mén)的職責(zé)分配。在環(huán)境保護(hù)稅收法律制定之前，針對(duì)我國(guó)污染的總排放量，基本采用排污收費(fèi)制度進(jìn)行管理。在稅制因素上，環(huán)境保護(hù)稅和排污收費(fèi)制的征收因素大致相同。環(huán)境保護(hù)稅的主要納稅人多數(shù)為原排污費(fèi)的征收對(duì)象，而環(huán)境保護(hù)稅的具體稅目也基本參照了排污費(fèi)制度的收費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行核定，在計(jì)稅依據(jù)和計(jì)征標(biāo)準(zhǔn)也是進(jìn)行類似操作[6]。

（3）環(huán)境保護(hù)稅的開(kāi)征離改善環(huán)境的目標(biāo)還有一定差距。中國(guó)目前的環(huán)境保護(hù)稅法對(duì)于真正實(shí)現(xiàn)保護(hù)和改善環(huán)境、降低污染排放量、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的最低目標(biāo)，還是有相當(dāng)大的一段距離。

3.2 對(duì)征收主體責(zé)任有規(guī)定的瑕疵

（1）與環(huán)保主管部門(mén)職責(zé)規(guī)定不一致。環(huán)境保護(hù)稅的征收方式采用的是企業(yè)申請(qǐng)、稅收繳納、環(huán)保協(xié)作、信息共享的模式。征收主體包括稅務(wù)部門(mén)和地方環(huán)保主管部門(mén)。污染排放量的監(jiān)測(cè)工作具有很強(qiáng)的專業(yè)性和復(fù)雜性，稅收部門(mén)，特別是基層稅收部門(mén)，往往難以確定稅收繳納的依據(jù)，通過(guò)稅收征管與環(huán)境管理相互協(xié)調(diào)的方式，由環(huán)保主管部門(mén)制定計(jì)稅依據(jù)，稅收部門(mén)實(shí)施征管，可以提高效率，節(jié)約稅收核定成本費(fèi)用。但在環(huán)境保護(hù)稅征管的過(guò)程中，出現(xiàn)明顯的強(qiáng)稅收、弱管理的情況。對(duì)于環(huán)境保護(hù)稅收政策，發(fā)現(xiàn)環(huán)保主管部門(mén)的規(guī)定出現(xiàn)了權(quán)責(zé)不統(tǒng)一的問(wèn)題，環(huán)保主管部門(mén)在稅費(fèi)征收方面的義務(wù)遠(yuǎn)多于權(quán)利。“費(fèi)改稅”也導(dǎo)致了在環(huán)境保護(hù)稅收的征收過(guò)程中，環(huán)保主管部門(mén)逐漸變成了稅務(wù)部門(mén)的輔助，環(huán)保主管部門(mén)權(quán)力分配也與以往出現(xiàn)了很大變動(dòng)。在原有的排污收費(fèi)體制下，環(huán)保主管部門(mén)對(duì)排污費(fèi)使用和分配的全部權(quán)利，在現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)稅下也已基本失效[7]。

（2）環(huán)保主管部門(mén)容易出現(xiàn)消極應(yīng)對(duì)現(xiàn)象?！董h(huán)境保護(hù)稅法》以及實(shí)施法規(guī)向環(huán)保主管部門(mén)施加了較多義務(wù)，如定期交送有關(guān)信息的義務(wù)、提供復(fù)核建議的義務(wù)、進(jìn)行有關(guān)人員培訓(xùn)和咨詢的義務(wù)等。責(zé)任大于權(quán)力的狀況，容易造成地方環(huán)保主管部門(mén)消極應(yīng)付環(huán)境保護(hù)稅征收工作的現(xiàn)象，從而大幅降低了征收效能。

3.3 環(huán)境監(jiān)測(cè)結(jié)果認(rèn)定缺乏有效監(jiān)督

（1）應(yīng)稅污染物計(jì)算需依靠環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)稅法》規(guī)定，對(duì)環(huán)境保護(hù)稅應(yīng)稅污染物含量的測(cè)算主要有4個(gè)方式，根據(jù)優(yōu)先級(jí)順序依次為企業(yè)自行監(jiān)測(cè)、手工監(jiān)測(cè)、排污系數(shù)或者物料衡算、抽樣計(jì)算。其中，手工監(jiān)測(cè)又分為委托給第三方有資格的公司監(jiān)測(cè)或由企業(yè)自己監(jiān)測(cè)。作為一種地方性稅收，各地環(huán)境保護(hù)稅已基本實(shí)行“第三方監(jiān)測(cè)、企業(yè)申請(qǐng)、稅收受理，環(huán)境審查、稅務(wù)征收”的合作征稅方式管理模式[8]。

（2）稅務(wù)部門(mén)無(wú)法核實(shí)在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。但就實(shí)際情況來(lái)看，很多企業(yè)均選擇自動(dòng)申報(bào)，稅務(wù)部門(mén)并未與專門(mén)技術(shù)人員對(duì)現(xiàn)場(chǎng)在線監(jiān)控設(shè)備進(jìn)行核對(duì)，從而使得征繳入庫(kù)的稅收無(wú)法真實(shí)地反映出企業(yè)排污情況。

（3）部分第三方質(zhì)量監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不合格。存在部分第三方環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，缺乏有效的監(jiān)督，導(dǎo)致出具的監(jiān)測(cè)報(bào)告中數(shù)據(jù)失實(shí)，在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不實(shí)，手工監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)，難以對(duì)企業(yè)的應(yīng)稅污染物當(dāng)量數(shù)進(jìn)行測(cè)量。監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的有效率和合格率較低。

3.4 建立健全環(huán)境保護(hù)稅與環(huán)境管理合力共享機(jī)制

稅務(wù)部門(mén)應(yīng)和環(huán)保主管部門(mén)做好聯(lián)系配合，開(kāi)展資源共享和聯(lián)合執(zhí)法，并建立相關(guān)的法律法規(guī)，科學(xué)地建立起排污許可與環(huán)境保護(hù)稅核定機(jī)制。

（1）環(huán)境保護(hù)稅與排污許可管理的職能有相似之處，但稅收方面職能的相通性不高。在應(yīng)稅污染物監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)管理方面，都由地方環(huán)保主管部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)。在管理數(shù)據(jù)平臺(tái)維護(hù)方面，環(huán)境保護(hù)稅由稅務(wù)部門(mén)與地方環(huán)保主管部門(mén)聯(lián)合利用國(guó)家涉稅數(shù)據(jù)共享平臺(tái)共同管理，而排污許可證的頒發(fā)則僅由地方環(huán)保主管部門(mén)利用國(guó)家排污許可證管理數(shù)據(jù)平臺(tái)共同進(jìn)行。針對(duì)跨區(qū)域污染企業(yè)的排放管理，環(huán)境保護(hù)稅則遵循稅收管理的原則實(shí)施征收，而排污許可證則綜合排污許可管理原則、多污染物協(xié)同管理原則。針對(duì)排放口和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)地處在不同省級(jí)行政區(qū)的企業(yè)，環(huán)境保護(hù)稅由生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所所在地的稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一管理，而排污許可則是向生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所所在地的環(huán)保主管部門(mén)申報(bào)并核發(fā)許可證；在監(jiān)管協(xié)調(diào)方面，環(huán)境保護(hù)稅是由縣級(jí)以上政府主管，而排污許可證管理則由省級(jí)環(huán)保主管部門(mén)負(fù)責(zé)[9]。

（2）建立統(tǒng)一核算審批的管理機(jī)制，科學(xué)開(kāi)展排污許可證管理工作。排污許可制改革對(duì)于提倡“一企一證、分類管理”，形成排污許可和環(huán)境稅收協(xié)調(diào)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制十分關(guān)鍵。稅務(wù)部門(mén)根據(jù)排污許可證上的年度允許污染排放限額實(shí)現(xiàn)初步核算，并通過(guò)環(huán)境管理系統(tǒng)中的排放許可證管理信息平臺(tái)和涉稅信息管理平臺(tái)對(duì)相關(guān)企業(yè)進(jìn)行管理，有效推進(jìn)排污許可證的管理和環(huán)境保護(hù)稅的征收工作，達(dá)到雙贏局面。

（3）排污許可證的執(zhí)行需要稅務(wù)部門(mén)協(xié)同參與。若有企業(yè)違反了排放許可進(jìn)行排污，其超過(guò)許可證的部分是無(wú)法減免稅收的。企業(yè)能否執(zhí)行排污許可證制度，以及能否依據(jù)排污許可證中所列明的內(nèi)容排放污染物，都直接關(guān)系到企業(yè)環(huán)境保護(hù)稅的申報(bào)和繳納。環(huán)境的管理應(yīng)是聯(lián)動(dòng)互通的。若企業(yè)污染的分類和環(huán)境保護(hù)稅中的污染劃分不相符，那么在征稅管理方面對(duì)污染排放的劃分也會(huì)產(chǎn)生混淆。對(duì)于排污許可的執(zhí)行來(lái)說(shuō)，稅務(wù)部門(mén)也只能按照許可證征繳稅款。因此，需要建立企業(yè)環(huán)境保護(hù)稅申報(bào)的數(shù)據(jù)和排放許可證實(shí)施情況的公開(kāi)參與制度。如果沒(méi)有對(duì)企業(yè)排污許可證的實(shí)施情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)實(shí)質(zhì)監(jiān)管，很可能會(huì)存在企業(yè)出現(xiàn)了“違證排污”而稅務(wù)部門(mén)卻不知情的情況，從而導(dǎo)致稅務(wù)部門(mén)無(wú)法從稅收角度對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督和制約[10]。

（4）將環(huán)境保護(hù)稅與排污許可管理有機(jī)結(jié)合起來(lái)。要想完成環(huán)保綜合治理的目標(biāo)，就需要將排污許可證管理和環(huán)境保護(hù)稅的征繳工作有效地結(jié)合起來(lái)，形成全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的環(huán)境監(jiān)督稽核制度，并構(gòu)建起涉稅信息管理和排污許可證管理數(shù)據(jù)共享體系。明確各部門(mén)職責(zé)分工，各司其職，充分發(fā)揮各部門(mén)的優(yōu)勢(shì)。建立起與公共數(shù)據(jù)互聯(lián)共通以促進(jìn)納稅公共服務(wù)和環(huán)境保護(hù)監(jiān)管合作的共贏模式。建立起全國(guó)企業(yè)的在線實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和納稅申報(bào)數(shù)據(jù)共享網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。全國(guó)統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)稅信息數(shù)據(jù)共享網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)將連接全國(guó)排污許可證信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)排污數(shù)據(jù)全面涵蓋企業(yè)的違法排污情況和排污許可證處罰情況。稅務(wù)部門(mén)憑借此平臺(tái)向環(huán)保主管部門(mén)及時(shí)反映企業(yè)的納稅申報(bào)情況，也便于環(huán)保主管部門(mén)對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行核查和監(jiān)控，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)與信息共享[11]。

4 結(jié)語(yǔ)

環(huán)境保護(hù)稅作為政府治理污染十分有效的經(jīng)濟(jì)管理手段，在中國(guó)尚處在起步階段，并沒(méi)有豐富的環(huán)境保護(hù)稅收管理經(jīng)驗(yàn)。應(yīng)當(dāng)結(jié)合排污許可證制度使兩者實(shí)現(xiàn)信息共享，協(xié)同監(jiān)督，做到征管環(huán)境保護(hù)稅和排污許可“雙重紅利”，促進(jìn)綠色協(xié)調(diào)發(fā)展。