楊曉雯

內(nèi)容提要：全面三孩時(shí)代的來(lái)臨迫切需要配套措施的跟進(jìn)。生育補(bǔ)貼被發(fā)達(dá)國(guó)家證明是一種行之有效的公共政策。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的生育政策經(jīng)歷由寬松到收緊再到逐步放松的過(guò)程，在此期間生育補(bǔ)貼的對(duì)象由多胎到一孩再到多孩，體現(xiàn)了黨和政府隨著社會(huì)發(fā)展的具體形態(tài)而進(jìn)行的適應(yīng)性調(diào)整。當(dāng)前我國(guó)的生育補(bǔ)貼政策相對(duì)零散，尚未形成完整的體系，對(duì)于生育激勵(lì)的作用機(jī)制還有待完善。建議構(gòu)建系統(tǒng)的生育補(bǔ)貼制度，提高生育補(bǔ)貼的法律位階；構(gòu)建多元生育補(bǔ)貼融資機(jī)制，強(qiáng)化政府的財(cái)政支出責(zé)任，以期降低家庭生育成本，提高個(gè)人生育意愿，實(shí)現(xiàn)人口的長(zhǎng)期均衡發(fā)展。

2021 年我國(guó)的人口出生率為7.52‰，創(chuàng)造了1949 年以來(lái)的歷史最低點(diǎn)。低生育率加劇了勞動(dòng)力供給不足與人口老齡化之間的矛盾，將對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生拖累作用。為此，延遲退休方案已經(jīng)提上日程，但已有研究表明在勞動(dòng)力的高技術(shù)端，對(duì)老年工人的再培訓(xùn)是對(duì)年輕工人的無(wú)效替代方法（Skirbekk，2003），要解決當(dāng)前的人口結(jié)構(gòu)矛盾，只能依靠提高生育意愿并轉(zhuǎn)化為有效的生育行為。2021 年5 月31 日中共中央政治局審議了《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》，提出實(shí)施一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女政策及配套支持措施。中國(guó)正式進(jìn)入“三孩時(shí)代”，生育約束得到進(jìn)一步放松，但僅僅依靠放寬約束能否扭轉(zhuǎn)當(dāng)前我國(guó)的生育困境，其效果仍未可知。結(jié)合2016 年全面放開(kāi)二孩后人口出生率仍不可避免地下滑趨勢(shì)①全面放開(kāi)二孩短時(shí)間內(nèi)使得我國(guó)新生兒數(shù)量增長(zhǎng)，但長(zhǎng)期影響并不大。2016 年全面二孩政策實(shí)施以來(lái)，只有2016 年我國(guó)的人口出生率小幅度上升至13.57‰，2017 年之后人口出生率持續(xù)走低至2021 年的7.52‰（數(shù)據(jù)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站）。看，如果不及時(shí)發(fā)揮公共政策對(duì)個(gè)人生育意愿乃至社會(huì)生育觀的影響作用，那么即使計(jì)劃生育政策進(jìn)一步放松，也無(wú)法有效刺激家庭的生育行為。

一、生育補(bǔ)貼政策體系的構(gòu)建緣由與現(xiàn)實(shí)意義

（一）公共政策介入生育決策的邏輯思考

直觀上，生育屬于私人范疇的問(wèn)題，但實(shí)際上不盡然。生育決策可以由家庭決定，但生育的結(jié)果將帶來(lái)新生人口的增加，進(jìn)而影響一國(guó)的人口結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)期發(fā)展，由此形成了公共政策介入生育決策的邏輯基礎(chǔ)。家庭是社會(huì)的細(xì)胞，其所面臨的生育問(wèn)題屬于社會(huì)問(wèn)題的范疇。家庭政策屬于公共政策，是國(guó)家以公共力量介入的形式，為解決家庭問(wèn)題提供可行的治理方案。生育補(bǔ)貼機(jī)制的構(gòu)建正是從公共財(cái)政政策①財(cái)政政策涉及稅收、財(cái)政支出、國(guó)債等多個(gè)方面。在此，本文以財(cái)政補(bǔ)貼為切入點(diǎn)，討論對(duì)生育率的整體影響。此外，生育補(bǔ)貼包括顯性補(bǔ)貼（如直接的現(xiàn)金補(bǔ)貼）和隱性補(bǔ)貼（如公共設(shè)施建設(shè)等），本文所研究的范疇是顯性的現(xiàn)金補(bǔ)貼。入手，通過(guò)財(cái)政工具的應(yīng)用來(lái)發(fā)揮提高生育率的政策目的。

公共政策介入生育決策實(shí)際上是將生育服務(wù)納入公共服務(wù)的供給機(jī)制之中，通過(guò)外部力量推動(dòng)人口再生產(chǎn)，而生育補(bǔ)貼則是通過(guò)直接或間接的現(xiàn)金形式提高供給效率（Lewis，Campbell and Huerta，2008），推動(dòng)生育率的回升。根據(jù)家庭經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論，家庭的生育成本直接影響著生育子女的數(shù)量（Friedman，Hechter and Kanazawa，1994），生育補(bǔ)貼通過(guò)政府和社會(huì)對(duì)家庭生育成本予以一定的補(bǔ)償，從而增加了家庭的可支配收入，直接減輕家庭的育兒負(fù)擔(dān)。大量的研究也證實(shí)了家庭補(bǔ)貼機(jī)制與人口出生率之間的相關(guān)關(guān)系（Gauthier and Hatzius，1997；Gauthier，2002；Kalwij，2010）。近年來(lái)，西方國(guó)家的生育補(bǔ)貼政策逐步完善，不僅發(fā)揮著激勵(lì)生育的作用，還具有顯著的普惠性和救濟(jì)性，是福利國(guó)家社會(huì)保障制度的重要組成部分。尤其是對(duì)于低收入家庭，補(bǔ)貼的獲得能夠帶來(lái)顯著的收入效應(yīng)，進(jìn)而影響其生育決策。

（二）我國(guó)構(gòu)建生育補(bǔ)貼政策體系的現(xiàn)實(shí)意義

生育意愿受個(gè)人、家庭和社會(huì)多方面因素的影響，是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)治理問(wèn)題，而財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在解決我國(guó)當(dāng)前低生育率問(wèn)題的過(guò)程中需要發(fā)揮好制度保障作用，生育補(bǔ)貼政策體系的構(gòu)建有助于我國(guó)跳出低生育率陷阱，實(shí)現(xiàn)人口的長(zhǎng)期均衡發(fā)展。

一是生育補(bǔ)貼政策體系的構(gòu)建能夠滿足微觀家庭單位的需要。2017 年原國(guó)家衛(wèi)計(jì)委開(kāi)展的全國(guó)生育狀況抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，“經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)重”是育齡婦女不打算生育的首要原因，占比58.9%②育媧人口研究：《中國(guó)生育成本報(bào)告（2022 年版）》，https：//file.c-ctrip.com/files/6/yuwa/0R726120009bzjzhb3FD7.pdf。；2019 年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局上海調(diào)查總隊(duì)對(duì)1237 名20-49 周歲的已婚居民開(kāi)展的問(wèn)卷調(diào)研，其結(jié)果顯示收入和年齡是限制生育二孩的主要原因③《上海年鑒》編纂委員會(huì)：《“全面二孩”政策下上海居民生育意愿調(diào)研情況》，http：//www.shtong.gov.cn/dfz_web/DFZ/Info?idnode=262888&tableName=userobject1a&id=450840。。可見(jiàn)，生育成本高企導(dǎo)致的個(gè)體生育意愿下降，直接影響著家庭的生育決策。從國(guó)家層面構(gòu)建生育補(bǔ)貼政策體系是把降低養(yǎng)育成本作為促進(jìn)生育的發(fā)力點(diǎn)，形成對(duì)微觀家庭的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償體系，切實(shí)提高育齡婦女的生育意愿，著力解決當(dāng)前“不敢生”“生不起”的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

二是生育補(bǔ)貼政策體系的構(gòu)建能夠滿足國(guó)家治理的需要。生育政策的制定是為了滿足執(zhí)政所需。中國(guó)的生育政策正從限制型的行政指令向鼓勵(lì)型的財(cái)稅政策過(guò)渡，其關(guān)鍵在于如何通過(guò)發(fā)揮公共政策的作用來(lái)影響微觀家庭的生育決策，而生育補(bǔ)貼政策體系的建構(gòu)無(wú)疑是核心之舉。我國(guó)自計(jì)劃生育政策實(shí)施以來(lái)成功控制了人口增長(zhǎng)過(guò)快的態(tài)勢(shì)，形成人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性循環(huán)，但伴隨著近年來(lái)生育意愿的持續(xù)下降，我國(guó)進(jìn)入了低生育率、低死亡率的人口增長(zhǎng)階段，持續(xù)的少子化、老齡化給我國(guó)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。通過(guò)構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的生育補(bǔ)貼政策體系，彌補(bǔ)當(dāng)前的政策空白，既形成了制度上的人力資本投資，也是發(fā)展型社會(huì)政策的趨勢(shì)所在（紀(jì)文曉，2009）。

三是生育補(bǔ)貼政策體系的構(gòu)建能夠滿足地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。2021 年15-49 歲育齡婦女比2020 年減少約500 萬(wàn)人，其中生育旺盛期育齡婦女，即21-35 歲婦女減少約300 萬(wàn)人①王萍萍：《人口總量保持增長(zhǎng) 城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提升》，http：//www.stats.gov.cn/xxgk/jd/sjjd2020/202201/t2022 0118_1826609.html。，如果不能顯著提高育齡婦女的生育意愿，那么總和生育率將持續(xù)降低。于地方政府而言，勞動(dòng)力短缺將影響地方經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，通過(guò)財(cái)稅政策發(fā)力推動(dòng)適齡婚育已經(jīng)成為地方政府吸引人才流入、持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要舉措。生育補(bǔ)貼政策體系的建構(gòu)需要發(fā)揮從中央到地方各級(jí)政府的作用，需要各級(jí)政府之間進(jìn)行財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的合理劃分。與此同時(shí)，地方政府需要發(fā)揮好因地制宜的優(yōu)勢(shì)，提高落實(shí)生育補(bǔ)貼政策的積極性，為生育友好型政策體系的構(gòu)建提供改革著力點(diǎn)。

二、新中國(guó)成立后的生育觀轉(zhuǎn)變與政策變遷

談及生育，尤其是在我國(guó)持續(xù)幾十年的計(jì)劃生育語(yǔ)境之下，一般與之關(guān)聯(lián)的是管制，而非公共服務(wù)。同時(shí)，在直觀上人們普遍將生育視為私人范疇的事項(xiàng)，訴諸政府和社會(huì)力量對(duì)生育予以支持更多地被認(rèn)為是一種“錦上添花”之舉，并非公共需要。實(shí)際上，自國(guó)家形態(tài)產(chǎn)生，生育就不再是一個(gè)簡(jiǎn)單的私人決策問(wèn)題，而成為受公共政策影響甚至一定程度上受其支配的結(jié)果。自1982 年我國(guó)將計(jì)劃生育定為基本國(guó)策開(kāi)始，政府提倡一對(duì)夫婦生育一個(gè)孩子，對(duì)不符合生育政策的超生行為進(jìn)行處罰，顯著降低了人口增速。在此背景下，生育支持政策主要局限于計(jì)生服務(wù)以及產(chǎn)假、生育津貼等保護(hù)婦女權(quán)益的服務(wù)。但向前追溯，生育支持政策絕不僅限于此。新中國(guó)成立之初我國(guó)遵循“人多力量大”的價(jià)值理念，在政策實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中對(duì)個(gè)人生育產(chǎn)生了一定的促進(jìn)作用。

（一）從鼓勵(lì)生育到倡導(dǎo)節(jié)育

公共政策的制定必然要服從并服務(wù)于執(zhí)政之需，并立足于社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展，滿足社會(huì)公眾的需求。新中國(guó)成立后生育補(bǔ)貼政策的演進(jìn)歷程始終適應(yīng)于黨和政府的政策目的轉(zhuǎn)變，一個(gè)最為顯著的特征就是由通過(guò)鼓勵(lì)生育轉(zhuǎn)為通過(guò)行政處罰來(lái)計(jì)劃生育。毛澤東曾在《唯心歷史觀的破產(chǎn)》中提到“中國(guó)人口眾多是一件極大的好事”；“世間一切事務(wù)中，人是第一個(gè)可寶貴的。在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，只要有了人，什么人間奇跡也可以造出來(lái)”。這集中反映出新中國(guó)成立初期黨和政府的生育觀。任何一個(gè)歷史現(xiàn)象都不是偶然、孤立的產(chǎn)生或存在的，必然由一定的社會(huì)歷史條件促成。黨和政府在新中國(guó)成立之初通過(guò)落實(shí)婦幼保健、加強(qiáng)婦幼衛(wèi)生工作等措施，顯著降低了產(chǎn)婦和新生兒死亡率，為鼓勵(lì)生育創(chuàng)造了必要的社會(huì)條件。

1949 年毛澤東在第一屆中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議上講道：“我們的極好條件是有四萬(wàn)萬(wàn)七千五百萬(wàn)的人口和九百五十九萬(wàn)七千平方公里的國(guó)土”。黨和政府將“人口”視為“人手”，鼓勵(lì)社會(huì)公眾生育，很顯然，這與人民的“多子多?！钡拿篮闷谂尾恢\而合。無(wú)論是新中國(guó)成立初期的“光榮媽媽”②“光榮媽媽”一詞是舶來(lái)品，源自蘇聯(lián)的“英雄母親”稱(chēng)號(hào)。二戰(zhàn)之后，蘇聯(lián)大力鼓勵(lì)婦女生育，授予生育10 個(gè)以上兒女（且最小的孩子應(yīng)不小于1 歲）的婦女榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)。新中國(guó)成立初期為了鼓勵(lì)生育采取類(lèi)似的政策，對(duì)生育5個(gè)以上子女的婦女授予“光榮媽媽”稱(chēng)號(hào)，對(duì)生育10 個(gè)以上子女的婦女授予“英雄媽媽”稱(chēng)號(hào)。還是對(duì)于多子女家庭的政策傾斜，包括發(fā)放補(bǔ)助費(fèi)、按家庭人口分配住房以及補(bǔ)貼雙胞胎和多胞胎家庭等等，都是通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)政策來(lái)鼓勵(lì)生育。與此同時(shí)，對(duì)于節(jié)育采取了限制和禁止的方式。盡管新中國(guó)成立初期未形成系統(tǒng)化的生育補(bǔ)貼政策體系，但是依然通過(guò)授予榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)、獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼以及限制節(jié)育等方式強(qiáng)化了人們多生多育的觀念和行為。

生育鼓勵(lì)政策在1954 年之后并未得以延續(xù)，黨和政府鼓勵(lì)生育的政策導(dǎo)向伴隨著1953 年第一次人口普查結(jié)果的公布隨之轉(zhuǎn)變。人口普查結(jié)果顯示，1953 年6 月30 日全國(guó)人口總數(shù)為6.019億人①?lài)?guó)家統(tǒng)計(jì)局：《第一次人口普查公報(bào)》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/200204/t20020404_30316.html。，與新中國(guó)成立初期所認(rèn)知的4 億人口有著巨大的差距，與此同時(shí)，人口增長(zhǎng)過(guò)快與社會(huì)資源供給不足之間的矛盾日益凸顯，這些問(wèn)題得到黨和政府的高度關(guān)注，并由鼓勵(lì)生育開(kāi)始向“節(jié)制”生育轉(zhuǎn)變，鄧小平指出“人多是個(gè)麻煩事，無(wú)限制的增長(zhǎng)不得了”；“在生產(chǎn)還不夠發(fā)達(dá)的條件下，吃飯、教育和就業(yè)就都成為嚴(yán)重問(wèn)題”。1955 年2 月中央衛(wèi)生部黨組在關(guān)于節(jié)制生育問(wèn)題向黨中央的報(bào)告中提到“在目前條件下，人口增加過(guò)速，會(huì)使國(guó)家和家庭暫時(shí)均感困難”，并提出“為大、中城市及工礦企業(yè)的干部、職工和市民，并照顧到部分農(nóng)村的需要”供應(yīng)節(jié)育用具和藥品，對(duì)于人口流產(chǎn)限制也適當(dāng)放寬。1955 年3 月1 日《中共中央對(duì)衛(wèi)生部黨組關(guān)于節(jié)制生育問(wèn)題的報(bào)告的批示》中提出“節(jié)制生育是關(guān)系廣大人民生活的一項(xiàng)重大政策性的問(wèn)題”；“我們黨是贊成適當(dāng)?shù)毓?jié)制生育的”。

從鼓勵(lì)生育到倡導(dǎo)節(jié)制生育，是黨和政府對(duì)于生育觀的重大轉(zhuǎn)變。到20 世紀(jì)60 年代，我國(guó)提出了計(jì)劃生育號(hào)召，鼓勵(lì)生育的補(bǔ)貼政策也逐步退出歷史舞臺(tái)。

（二）計(jì)劃生育政策下的獎(jiǎng)勵(lì)與處罰

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化推進(jìn)以及人口流動(dòng)加速等多重力量的推動(dòng)下，我國(guó)的生育觀和生育政策也隨之發(fā)生變化，新中國(guó)成立初期的“人多力量大”逐漸被“控制人口數(shù)量利國(guó)惠民”所取代。自20 世紀(jì)70 年代開(kāi)始，我國(guó)將60 年代提出的計(jì)劃生育號(hào)召向政策化、制度化轉(zhuǎn)變，開(kāi)始推行“晚稀少”政策，及至80 年代末期，計(jì)劃生育政策已經(jīng)形成一套較為完善的制度體系。這套制度體系由國(guó)家層面的立法即《人口與計(jì)劃生育法》和地方層面的《人口與計(jì)劃生育條例》予以保障，生育行為在一定程度上由家庭決策變?yōu)橐环N社會(huì)化決策。

計(jì)劃生育政策作為我國(guó)的基本國(guó)策，具有強(qiáng)制性的制度力量。從國(guó)家層面看，這一時(shí)期所形成的生育補(bǔ)貼始終圍繞控制人口數(shù)量這一政策目的展開(kāi)，對(duì)于晚婚晚育、實(shí)行計(jì)劃生育手術(shù)、自愿終身只生育一個(gè)子女的夫妻予以優(yōu)待，對(duì)實(shí)行計(jì)劃生育的貧困家庭，在經(jīng)濟(jì)扶持和社會(huì)救濟(jì)等方面給予優(yōu)先優(yōu)惠。1982 年國(guó)務(wù)院頒布了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育工作的指示》，提出每月發(fā)放5 元獨(dú)生子女保健費(fèi)至14 歲的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際發(fā)放過(guò)程中，各省市對(duì)發(fā)放數(shù)額進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，其中，企事業(yè)單位的獨(dú)生子女保健費(fèi)由夫妻雙方單位各負(fù)擔(dān)50%，城鎮(zhèn)待業(yè)人員、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者和農(nóng)村居民的獨(dú)生子女保健費(fèi)則由各級(jí)財(cái)政予以保障，由?。ㄗ灾螀^(qū)）、市、縣（區(qū)）財(cái)政按比例分級(jí)負(fù)擔(dān)。在補(bǔ)貼的同時(shí)，也規(guī)定了相應(yīng)的處罰措施，對(duì)于不符合計(jì)劃生育子女的公民，依法繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。縣級(jí)以上地方各級(jí)政府是實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)政策和處罰措施的主要負(fù)責(zé)單位，可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定具體實(shí)施辦法。

從20 世紀(jì)70 年代開(kāi)始至90 年代中期，我國(guó)的人口出生率和人口總量都得到高效控制，并全面進(jìn)入低生育時(shí)期。自1982 年計(jì)劃生育被定為基本國(guó)策并納入憲法，人口出生率迅速回落，以十年為一個(gè)區(qū)間觀測(cè)，1982 年人口出生率為22.28‰，1992 年降至18.24‰，2002 年降至12.86‰①數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。。嚴(yán)格的計(jì)劃生育政策使得我國(guó)的人口總和出生率在很長(zhǎng)一段時(shí)間維持在更替水平之下，而隨之而來(lái)的老齡化等人口結(jié)構(gòu)問(wèn)題卻趨于嚴(yán)重。

（三）構(gòu)建全面的生育補(bǔ)貼政策體系迫在眉睫

2013 年我國(guó)提出“單獨(dú)二孩”政策，但生育水平卻沒(méi)有得到顯著提升，為此政策層面及時(shí)響應(yīng)，于2016 年全面放開(kāi)二孩。全面二孩政策的實(shí)施帶來(lái)了生育率的小幅上升之后，于2017 年開(kāi)始回落。在此過(guò)程中，極具時(shí)代特色的獨(dú)生子女獎(jiǎng)勵(lì)和社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)分別于2015 年和2021 年退出歷史舞臺(tái)②2015 年12 月31 日國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的決定》規(guī)定，“對(duì)政策調(diào)整后自愿只生育一個(gè)子女的夫妻，不再實(shí)行獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠等政策”。2021 年8 月20 日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法〉的決定》，取消社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，對(duì)于違反計(jì)劃生育規(guī)定而給予的“行政處分”也修改為“處分”。。新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)的生育政策由寬松到收緊再到逐漸放松，基于此政策背景下的生育補(bǔ)貼政策也呈現(xiàn)出不同的形態(tài)。

全面三孩時(shí)代與全面二孩時(shí)代相比，生育率回升壓力進(jìn)一步增大，構(gòu)建全面的生育補(bǔ)貼政策體系既是形勢(shì)所迫也是大勢(shì)所趨。自《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》公布以來(lái)，地方政府積極響應(yīng)，出臺(tái)了多種形式的補(bǔ)貼政策鼓勵(lì)生育，例如，四川省攀枝花市、甘肅省臨澤縣等地區(qū)對(duì)生育二孩、三孩的戶籍家庭發(fā)放一定數(shù)額的育兒金，吉林省對(duì)按政策生育二孩、三孩家庭提供婚育信貸支持，按生育的孩次給予不同程度降息優(yōu)惠，等等。各地政策為國(guó)家層面生育補(bǔ)貼配套政策的出臺(tái)提供了借鑒，但與此同時(shí)當(dāng)前政策也呈現(xiàn)出“碎片化”嚴(yán)重、各地政策不一等問(wèn)題。

回顧我國(guó)生育政策的發(fā)展嬗變并總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，有助于全面認(rèn)識(shí)當(dāng)前國(guó)情下的生育現(xiàn)狀，準(zhǔn)確把握未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。生育是一定社會(huì)背景下的產(chǎn)物，既有其自身的歷史發(fā)展軌跡，亦受社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響。生育政策的制定需要契合一定時(shí)代背景的生育動(dòng)態(tài)，合理的、有針對(duì)性的政策體系才能對(duì)生育率產(chǎn)生直接顯著的影響。梳理新中國(guó)成立以來(lái)的生育政策可知，計(jì)劃生育政策，尤其是獨(dú)生子女政策，呈現(xiàn)出強(qiáng)制性的制度力量，并在短期內(nèi)發(fā)揮出高效控制人口數(shù)量的政策效果。但伴隨著時(shí)代變遷和社會(huì)的發(fā)展，總和生育率的快速下滑已經(jīng)成為當(dāng)前制度背景下所必須重視的社會(huì)問(wèn)題，與之相適應(yīng)的生育政策也必然隨之進(jìn)行調(diào)整。社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷對(duì)于個(gè)人生育意愿的影響逐漸增強(qiáng)，僅僅依靠放松管制來(lái)促進(jìn)生育的效果并不顯著，一方面是由于降低個(gè)人生育成本的相關(guān)政策體系尚未建立，另一方面是政策時(shí)滯也將影響短期內(nèi)生育率的回升。

就我國(guó)的生育補(bǔ)貼政策現(xiàn)狀來(lái)看，其融資、管理、發(fā)放程序以及央地政府之間的財(cái)政支出責(zé)任劃分等相關(guān)規(guī)定尚處于制度空白。從具體內(nèi)容上看，除了納入社會(huì)保障體系的生育津貼之外，其他諸如家庭津貼、兒童津貼、住房津貼等多種形式的財(cái)政補(bǔ)貼內(nèi)容只散見(jiàn)于地方性的政策文件之中，并未通過(guò)法律予以相應(yīng)制度保障。為此，建議借鑒他國(guó)的有益經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)根據(jù)國(guó)情需要構(gòu)建我國(guó)的生育補(bǔ)貼政策體系，滿足人民群眾的生育需求。

三、生育補(bǔ)貼的國(guó)際實(shí)踐——以法國(guó)為例

20 世紀(jì)70 年代，大多數(shù)西方國(guó)家都面臨著生育率快速下降的困擾，由此引發(fā)了發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)生育政策的訴求，以改善極低的生育水平（Gauthier，2002），為此包括現(xiàn)金補(bǔ)貼、假期福利、稅收優(yōu)惠、托育服務(wù)在內(nèi)的各項(xiàng)家庭政策紛紛建立起來(lái)。其中，生育補(bǔ)貼以直接或間接的現(xiàn)金補(bǔ)貼形式減輕家庭養(yǎng)育的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，在實(shí)踐中被證明是行之有效的家庭政策（Ermisch，1989；Gauthier and Hatzius，1997；Büttner and Lutz，1990；Milligan，2002；Adkins，2003），2018 年歐盟成員國(guó)中平均三分之二的兒童福利是以現(xiàn)金補(bǔ)貼的形式發(fā)放的①CLEISS，“The French Social Security System IV Family Benefits”，http：//www.cleiss.fr/docs/regimes/regime_france/an_4.html.。自1939 年法國(guó)的《家庭與出生率法典》頒布之后，家庭補(bǔ)貼一詞便被廣泛使用，盡管各國(guó)補(bǔ)貼制度的內(nèi)涵和外延有所差異，但從政策內(nèi)容上來(lái)看都是對(duì)多子女家庭或者低收入家庭予以一定的現(xiàn)金支持。法國(guó)作為歐洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展中等水平的國(guó)家，具有重視養(yǎng)育后代和性別相對(duì)平等的社會(huì)文化，與當(dāng)前中等收入群體迅速擴(kuò)大的我國(guó)具有一定的可比性（茅倬彥等，2021）。此外，法國(guó)以補(bǔ)貼為主的家庭政策體系起源較早，其生育率也處于歐洲領(lǐng)先水平②2017 年法國(guó)在家庭福利中的現(xiàn)金補(bǔ)貼占GDP 的比重為1.46%，而同期歐盟和OECD 的平均現(xiàn)金補(bǔ)貼占比分別為1.16%和1.35%。2010 年到2020 年十年間法國(guó)的平均總和生育率為1.92，長(zhǎng)期處于更替水平上下波動(dòng)，遠(yuǎn)高于歐盟十年間平均1.54 的總和生育率和OECD1.68 的水平（數(shù)據(jù)源于OECD 數(shù)據(jù)庫(kù)http：//www.oecd.org/social/expenditure.htm；法國(guó)統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站https：//www.insee.fr/fr/statistiques）。。概括和總結(jié)法國(guó)的家庭補(bǔ)貼政策，可為我國(guó)構(gòu)建生育補(bǔ)貼機(jī)制提供有益借鑒。

（一）法國(guó)家庭補(bǔ)貼政策的歷史沿革

現(xiàn)金補(bǔ)貼作為鼓勵(lì)生育最直接的方式，其政策的指向性強(qiáng)，包括多胎補(bǔ)助、育兒補(bǔ)助、家庭住房補(bǔ)助等，是西方國(guó)家較早使用的家庭政策，如法國(guó)在1918 年就開(kāi)始實(shí)施家庭津貼政策（Rodgers，1975），且補(bǔ)貼基本惠及了全部的中低收入家庭，到1976 年法國(guó)的補(bǔ)貼政策對(duì)除了收入前15%之外的家庭推行了全覆蓋。法國(guó)的生育補(bǔ)貼政策已經(jīng)較為完善，能夠?yàn)榧彝ヌ峁┙?jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，著眼于緩解家庭的育兒負(fù)擔(dān)，對(duì)于提高生育率③法國(guó)的生育率在21 世紀(jì)初期很長(zhǎng)一段時(shí)間維持在2 左右，近年來(lái)有所下降，但2021 年依然高達(dá)1.8（數(shù)據(jù)源于OECD 數(shù)據(jù)庫(kù)https：//stats.oecd.org/Index.aspx?QueryId=68249）。具有不可忽視的重要作用。1939 年法國(guó)頒布的《家庭與出生率法典》是最早關(guān)于家庭補(bǔ)貼機(jī)制的法律規(guī)范，1945 年法國(guó)將家庭補(bǔ)貼政策納入社會(huì)保障制度，形成了家庭補(bǔ)貼介入社會(huì)治理的制度基礎(chǔ)，與此同時(shí)，分娩補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼、搬家補(bǔ)貼等多種形式的補(bǔ)貼政策相繼出臺(tái)，其支出占社會(huì)保障支出的比重也持續(xù)走高，到20 世紀(jì)50 年代已經(jīng)超過(guò)50%（Martin，2011）。20 世紀(jì)70 年代法國(guó)開(kāi)始將低收入家庭納入考量，在補(bǔ)貼上予以傾斜；發(fā)展到90 年代，法國(guó)的補(bǔ)貼政策在注重各項(xiàng)家庭福利的同時(shí)，也開(kāi)始關(guān)注就業(yè)與家庭之間的平衡，并逐步形成完整的政策體系?？梢哉f(shuō)，法國(guó)的家庭補(bǔ)貼政策不僅促進(jìn)了法國(guó)人口的快速增長(zhǎng)，還是對(duì)各項(xiàng)社會(huì)問(wèn)題的積極回應(yīng)，形成了法國(guó)社會(huì)福利體系中不可或缺的組成部分。

（二）法國(guó)家庭補(bǔ)貼政策的框架體系

根據(jù)法國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的相關(guān)規(guī)定，“任何居住在法國(guó)的法國(guó)人或外國(guó)人，其一個(gè)或多個(gè)子女也居住在法國(guó)，有權(quán)為這些子女領(lǐng)取家庭津貼”。法國(guó)的家庭福利由家庭津貼基金（CAF）負(fù)責(zé)發(fā)放給兒童的實(shí)際監(jiān)護(hù)人①法國(guó)的家庭津貼是支付給至少撫養(yǎng)兩個(gè)20 歲以下子女的家庭。CAF 根據(jù)受益家庭的經(jīng)濟(jì)狀況和子女?dāng)?shù)量每月發(fā)放相應(yīng)額度的家庭津貼（資料源于“Cahier_Stat_Prestations_Familiales_2022”，https：//www.securite-sociale.fr/files/live/sites/SSFR/files/medias/DSS/2022/Cahier_stat_Prestations_familiales_2022.pdf）。，截至2019 年已經(jīng)惠及1300 萬(wàn)受益家庭，覆蓋了3200 萬(wàn)人。國(guó)家家庭津貼基金（Cnaf）在家庭福利、住房支持和托育服務(wù)等方面支出共370 億歐元，占2019 年法國(guó)GDP 的1.7%。2019 年法國(guó)的家庭津貼占家庭福利支出的60%，②“Chiffres Clés De la Sécurité Sociale 2019”，https：//www.securite-sociale.fr/files/live/sites/SSFR/files/medias/DSS/2020/CHIFFRES%20CLES%202020%20ED2019.pdf.可見(jiàn)，補(bǔ)貼政策在法國(guó)的家庭福利體系中舉足輕重。

法國(guó)的補(bǔ)貼政策旨在實(shí)現(xiàn)以下四個(gè)目標(biāo)，即對(duì)于承擔(dān)家庭責(zé)任的父母進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；為低收入家庭提供更多的幫助；促進(jìn)家庭與職場(chǎng)的平衡；確保家庭中長(zhǎng)期財(cái)務(wù)的可持續(xù)性③“Apport D’evaluation Des Politiques De Securite Sociale Famille”，https：//www.securite-sociale.fr/files/live/sites/SSFR/files/medias/PLFSS/2022/PLFSS-2022-REPSS-Famille.pdf.。圍繞上述政策目標(biāo)逐漸形成了家庭津貼（AF）、家庭補(bǔ)充金（CF）、家庭支持津貼（ASF）、重返學(xué)校津貼（ARS）、每日父母在場(chǎng)津貼（AJPP）以及包括生育津貼（PN）或收養(yǎng)津貼（PA）和基本津貼（A）在內(nèi)的幼兒保育服務(wù)（PAJE）④La Sécurité Sociale，“Dossier Statistique Des Prestations Familiales édition 2022”，https：//www.securite-sociale.fr/files/live/sites/SSFR/files/medias/DSS/2022/Cahier_stat_Prestations_familiales_2022.pdf.。形式多樣、內(nèi)容豐富的補(bǔ)貼為法國(guó)創(chuàng)造了鼓勵(lì)生育的政策環(huán)境，是法國(guó)能夠成功維持生育率的重要原因之一（Grant et al.，2004；Laroque and Salanie，2005）。

從融資情況看，法國(guó)的家庭補(bǔ)貼資金以社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)為主，國(guó)家財(cái)政支出、社會(huì)捐贈(zèng)等作為補(bǔ)充。2018 年法國(guó)將占GDP2.4%的財(cái)政支出用于家庭福利支出，略高于歐洲平均水平。單就生育補(bǔ)貼的占比來(lái)看，法國(guó)的財(cái)政投入并不高，但是法國(guó)的補(bǔ)貼機(jī)制是一個(gè)相對(duì)完整的體系，不僅涉及財(cái)政投入，還與就業(yè)、住房、青年等多個(gè)部門(mén)的投入直接相關(guān)。當(dāng)然，一個(gè)更重要的原因是法國(guó)的家庭福利被納入社會(huì)保障體系之中，因此其融資主要來(lái)自社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)，占比近60%，其中與家庭福利相關(guān)的社會(huì)繳費(fèi)由企業(yè)雇主承擔(dān)，2020 年企業(yè)雇主的法定繳款為工資總額的3.45%，如果其平均工資低于最低工資的3.5 倍，則按5.25%繳納，雇員則不需要承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)⑤“Apport D’dvaluation Des Politiques De Securite Sociale Famille”，https：//www.securite-sociale.fr/files/live/sites/SSFR/files/medias/PLFSS/2022/PLFSS-2022-REPSS-Famille.pdf.。為了避免通貨膨脹對(duì)補(bǔ)貼資金產(chǎn)生的侵蝕，法國(guó)規(guī)定補(bǔ)貼資金按家庭福利基數(shù)（BMAF）的百分比調(diào)整，截至2022 年4 月1 日，BMAF 設(shè)置為422.28，BMAF 在每年4 月1 日上調(diào)，以配合除煙草外的平均年度CPI 的預(yù)期變化⑥CLEISS，“The French Social Security System IV Family Benefits”，http：//www.cleiss.fr/docs/regimes/regime_france/an_4.html.。

（三）法國(guó)家庭補(bǔ)貼政策的特點(diǎn)以及對(duì)我國(guó)的啟示

概括來(lái)看，法國(guó)的家庭補(bǔ)貼機(jī)制具有以下四個(gè)突出特點(diǎn)：一是普惠性，即對(duì)于所有符合條件的多子女家庭都予以相應(yīng)的補(bǔ)貼，且這些補(bǔ)貼多從第二個(gè)子女開(kāi)始發(fā)放；二是救濟(jì)性，法國(guó)的很多家庭補(bǔ)貼都向低收入家庭傾斜，具有很強(qiáng)的幫扶性；三是鼓勵(lì)生育，法國(guó)的補(bǔ)貼機(jī)制多按照子女個(gè)數(shù)發(fā)放，家庭子女越多，享受到的福利就越多，具有很強(qiáng)的促進(jìn)生育的作用；四是充分考慮物價(jià)指數(shù)，法國(guó)的家庭補(bǔ)貼按照平均年度CPI 的預(yù)期變化折算家庭福利基數(shù)，防止因通貨膨脹給家庭補(bǔ)貼帶來(lái)的折損。與此同時(shí)，作為一個(gè)傳統(tǒng)的福利國(guó)家，法國(guó)還通過(guò)立法將家庭補(bǔ)貼政策納入社會(huì)保險(xiǎn)體系之中，不僅形成了制度保障，也保證了融資充足度。

我國(guó)目前尚未出臺(tái)針對(duì)家庭和生育的普惠性補(bǔ)貼政策，除了生育津貼之外，其他的補(bǔ)貼政策幾乎空白。盡管在“十二五”規(guī)劃期間，我國(guó)就提出要探索建立兒童補(bǔ)貼制度，但進(jìn)程依然緩慢。養(yǎng)育，事關(guān)國(guó)計(jì)民生，家庭、社會(huì)、政府都應(yīng)該承擔(dān)起相應(yīng)的育兒責(zé)任。從法國(guó)的具體實(shí)踐看，內(nèi)容豐富、覆蓋廣泛的補(bǔ)貼政策為家庭養(yǎng)育子女提供了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，通過(guò)政府、社會(huì)多方共同作用的發(fā)揮分擔(dān)家庭養(yǎng)育成本，形成了生育成本社會(huì)化和支持多子女家庭的價(jià)值觀念，而這也是促進(jìn)生育的關(guān)鍵之處。

與法國(guó)相比，我國(guó)也有獨(dú)特的國(guó)情。一方面，以社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)為主為生育補(bǔ)貼進(jìn)行融資，將給企業(yè)帶來(lái)較大的負(fù)擔(dān)，尤其不利于中小企業(yè)的發(fā)展，與我國(guó)當(dāng)前減稅降費(fèi)的政策意圖相沖突；另一方面，我國(guó)剛剛進(jìn)入中等偏高收入國(guó)家行列不久，從財(cái)政負(fù)擔(dān)來(lái)看，生育補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)規(guī)模的設(shè)定一定要適度、合理，符合當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀，避免對(duì)各級(jí)財(cái)政造成較大的支出壓力。也就是說(shuō)，以公共財(cái)政投入為主、社會(huì)保險(xiǎn)制度予以補(bǔ)充的生育補(bǔ)貼融資模式更加適合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情。

四、完善生育補(bǔ)貼政策體系的建議

公共政策的實(shí)施意在滿足社會(huì)發(fā)展的共同需要。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，生育友好型政策體系的構(gòu)建需要協(xié)調(diào)社會(huì)公眾、經(jīng)濟(jì)社會(huì)乃至政府治理架構(gòu)等各方面的利益關(guān)系，如McDonald（2006）所言，公共政策的根本是體制改革，使年輕人重新樹(shù)立組建家庭的信心。2015 年之前我國(guó)利用獨(dú)生子女保健費(fèi)對(duì)嚴(yán)格落實(shí)計(jì)劃生育政策的公民進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，現(xiàn)階段，則需要通過(guò)設(shè)立二孩、三孩獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)形成生育激勵(lì)。為此，建議從政策內(nèi)容和融資模式兩個(gè)方面進(jìn)行改革，構(gòu)建適應(yīng)國(guó)情、普遍推廣的生育補(bǔ)貼政策體系。

（一）提高補(bǔ)貼政策的法律位階，明確生育補(bǔ)貼的內(nèi)容范圍

一是出臺(tái)國(guó)家層面關(guān)于生育補(bǔ)貼相關(guān)法律，提高補(bǔ)貼制度的穩(wěn)定性。當(dāng)前，我國(guó)多地出臺(tái)了關(guān)于生育補(bǔ)貼的相關(guān)舉措，其散見(jiàn)于各地以“建議”為主要形式的政策文件之中，并未在國(guó)家層面形成一個(gè)完整的制度體系。從制度保障的角度看，地方層面的政策文件立法層級(jí)低，在具體實(shí)施過(guò)程中易出現(xiàn)隨意化和碎片化等問(wèn)題，為此需要從中央層面構(gòu)建生育補(bǔ)貼政策體系。從社會(huì)文化觀念的轉(zhuǎn)變角度看，以法律形式明確各項(xiàng)補(bǔ)貼的具體內(nèi)容，實(shí)際上強(qiáng)調(diào)了生育乃國(guó)之大計(jì)，有利于形成生育成本社會(huì)化和鼓勵(lì)生育的社會(huì)價(jià)值體系。

二是明確生育補(bǔ)貼的享受主體和補(bǔ)貼范圍，強(qiáng)化對(duì)補(bǔ)貼資金的監(jiān)督管理。作為一項(xiàng)公共服務(wù)，生育補(bǔ)貼應(yīng)該惠及所有符合生育規(guī)定的家庭，為此，建議補(bǔ)貼資金由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)審核、衛(wèi)健部門(mén)負(fù)責(zé)具體發(fā)放，個(gè)人以申請(qǐng)的方式獲得。從內(nèi)容上說(shuō)，主要包括家庭津貼（對(duì)生育二孩、三孩分別予以一次性獎(jiǎng)勵(lì)）、兒童津貼（對(duì)年滿18 歲以下兒童按月發(fā)放一定補(bǔ)貼，且補(bǔ)貼金額隨孩子數(shù)量的增多呈遞增，最高補(bǔ)貼孩次為三孩）、住房補(bǔ)貼（多子女家庭的購(gòu)房、租房予以補(bǔ)貼）。由中央政府對(duì)上述補(bǔ)貼設(shè)立最低標(biāo)準(zhǔn)，各省市按照地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況配套相應(yīng)的資金，建立完整的補(bǔ)貼資金運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)生育補(bǔ)貼資金的預(yù)算決算約束，及時(shí)足額撥付，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。

（二）構(gòu)建多元生育補(bǔ)貼融資機(jī)制，強(qiáng)化政府的財(cái)政支出責(zé)任

一是探索多元主體的生育支持體系，完善生育補(bǔ)貼融資機(jī)制。法國(guó)的家庭補(bǔ)貼融資由社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)、財(cái)政資金和社會(huì)捐款等多主體支持，支撐了包括生育津貼、兒童津貼、家庭補(bǔ)助金等在內(nèi)的多項(xiàng)內(nèi)容。與之相比，我國(guó)目前只有生育津貼被納入社會(huì)保障體系之中，無(wú)論是補(bǔ)貼的享受主體還是覆蓋范圍都極為有限，無(wú)法對(duì)家庭育兒起到成本補(bǔ)償作用，更無(wú)法發(fā)揮鼓勵(lì)生育的政策效果。借鑒法國(guó)的家庭福利政策，一方面擴(kuò)大生育保險(xiǎn)的補(bǔ)貼范圍，如家庭補(bǔ)貼、兒童津貼等可以部分由生育保險(xiǎn)基金予以支付，另一方面通過(guò)政府、企業(yè)和社會(huì)的共同作用保障融資充足度，尤其是對(duì)于非正式就業(yè)人員，應(yīng)著力發(fā)揮財(cái)政資金的保障作用。

二是突出政府在生育補(bǔ)貼機(jī)制中的主導(dǎo)作用，合理劃分央地政府之間關(guān)于生育補(bǔ)貼的財(cái)政支出責(zé)任。構(gòu)建普惠公平的生育補(bǔ)貼機(jī)制，需要突出政府在生育補(bǔ)貼機(jī)制中的主導(dǎo)作用，對(duì)于低收入家庭，可以采取政府財(cái)政兜底的方式，適當(dāng)減免個(gè)人繳費(fèi)，并在補(bǔ)貼力度上予以傾斜，凸顯生育補(bǔ)貼的救濟(jì)性原則。與此同時(shí)，參照《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求制定生育補(bǔ)貼的具體劃分方案，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平明確中央與地方各自的分擔(dān)比例，對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生育補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)予以適當(dāng)?shù)呢?cái)政傾斜，避免不同省市生育補(bǔ)貼存在較大差異，影響生育補(bǔ)貼政策的順利實(shí)施。